Nulidad Absoluta del Acto Administrativo
Dictado Fuera de los Límites de la Competencia
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto Administrativo

Palabras Claves: Acto Administrativo, Nulidad, Nulidad Absoluta, Nulidad Oficiosa, Competencia,
Funcionario No Competente, Órgano Incompetente, Funcionario Incompetente

Fuentes de Información: Normativa y Jurisprudencia. Fecha: 04/06/2014


Contenido


2. Nulidad Absoluta del Acto Administrativo Dictado por Funcionario No
4. Declaratoria de Oficio de la Nulidad del Acto Administrativo Dictado


RESUMEN

El presente documento contiene jurisprudencia sobre la Nulidad Absoluta del Acto
Administrativo Dictado Fuera de los Límites de la Competencia, considerando los
supuestos de los artículos 128 a 139 de la Ley General de la Administración Pública


 NORMATIVA


Elementos y Validez del Acto Administrativo

Artículo 128. Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con
el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta

Artículo 129. El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor
regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los
trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el
ejercicio de la competencia

Artículo 130

1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y
consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el
ordenamiento

2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros
elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley

3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de
poder

Artículo 131

1. Todo acto administrativo tendrá uno o varios fines particulares a los cuales se
subordinarán los demás

2. Los fines principales del acto serán fijados por el ordenamiento; sin embargo, la
ausencia de ley que indique los fines principales no creará discrecionalidad del
administrador al respecto y el juez deberá determinarlos con vista de los otros
elementos del acto y del resto del ordenamiento

3. La persecución de un fin distinto del principal, con detrimento de éste, será
desviación de poder

Artículo 132

1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro y preciso y abarca todas las
cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas
por las partes interesadas


2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando
ambos se hallen regulados

3. Cuando el motivo no esté regulado el contenido deberá estarlo, aunque sea en
forma imprecisa

4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de
condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido
arriba indicadas, éstos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del
mismo

Artículo 133

1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para
dictar el acto

2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando esté
regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos
indeterminados empleados por el ordenamiento

Artículo 134

1. El acto administrativo deberá expresarse por escrito, salvo que su naturaleza o las
circunstancias exijan forma diversa

2. El acto escrito deberá indicar el órgano agente, el derecho aplicable, la disposición,
la fecha y la firma, mencionando el cargo del suscriptor

Artículo 135

1. Cuando deba dictarse una serie de actos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, permisos, licencias, etc., podrán refundirse en un sólo documento
que especificará las personas y otras circunstancias que individualicen cada uno de los
actos, y sólo dicho documento llevará la firma de rigor

2. Los actos a que se refiere el artículo anterior serán considerados a todos los efectos,
tales como notificaciones e impugnaciones, etc., como actos administrativos
diferenciados

Artículo 136

1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos

a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos
subjetivos

b) Los que resuelvan recursos

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de órganos consultivos

d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso

e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y

f) Los que deban serlo en virtud de ley

2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de
la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas
que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se
acompañe su copia

Artículo 137. Los comportamientos y actividades materiales de la Administración que
tengan un sentido unívoco y que sean incompatibles con una voluntad diversa,
servirán para expresar el acto, salvo que la naturaleza o circunstancia de éste exijan
manifestación expresa

Artículo 138. El acto podrá expresarse a través de otro que lo implique
necesariamente, en cuyo caso tendrá existencia jurídica propia

Artículo 139. El silencio de la administración no podrá expresar su voluntad salvo ley
que disponga lo contrario


JURISPRUDENCIA


1. El Acto Administrativo Dictado por Funcionario No Competente

Voto de mayoría

TEMPUS REGIT ACTUM Y AUSENCIA DE COMPETENCIA: Habiendo analizado este
Tribunal lo que consta en autos, es evidente que en el caso de marras, no se cumplió
con el régimen recursivo imperante al momento de la emisión del acto atacado, lo cual
constituye una infracción sustancial del Ordenamiento Jurídico, que genera una
ausencia de competencia de la Alcaldía para resolver la Apelación interpuesta por la
aquí recurrente y ello, inevitablemente acarrea la nulidad absoluta de lo resuelto
Observa este Tribunal que el acto que dio origen a la cadena recursiva en este asunto,

data del 20 de Setiembre de 2009 (hecho segundo del elenco de hechos probados)
Aspecto de suma importancia para la solución del presente asunto, pues para entonces
y entratándose de un acto emanado de un órgano inferior al Alcalde y al Concejo
Municipal, el régimen recursivo era el normado en el artículo 161 del Código Municipal
conforme al texto dado por el artículo 202, inciso 6) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de
2006 -Código Procesal Contencioso Administrativo-, a saber

"Contra las decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependan o no
directamente del concejo, cabrá, potestativamente, recurso de revocatoria ante el
órgano que lo dictó, así como de apelación para ante el concejo municipal. Ambos
recursos deberán ser interpuestos dentro del quinto día hábil posterior a la notificación
del acto, y el primero será renunciable

La interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario
revoque su decisión, siempre que estime procedentes las razones en que se funda el
recurso

La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o
inoportunidad del acto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el concejo o
el mismo órgano que lo dictó, pueda disponer una medida cautelar al recibir el recurso

Contra lo resuelto en alzada por el concejo municipal en estos casos, serán procedentes
los recursos establecidos en los artículos 154 y 156 de este Código

Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal, estarán
sujetas a los recursos regulados en el título V. " (Destacado es propio)

El artículo antes citado, fue objeto de reforma en el año dos mil nueve,
específicamente, mediante Ley N° 8773 del 1º de Setiembre de 2009, que es "Reforma
de los artículos 150, 156, 161, 162 y 163 del Código Municipal, Ley N.° 7794. y
Derogación de los incisos 1, 6 y 7 del artículo 202 del Código Procesal Contencioso-
Administrativo, Ley N.° 8508". La misma fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta No
195 del 7 de Octubre de 2009, entrando en vigencia a partir de su publicación. Así
entonces, es claro que para cuando la Municipalidad, a través del Departamento de
Inspección notifica a la aquí recurrente sobre el ejercicio sin licencia de su actividad
comercial, la norma vigente en ese momento y que regulaba el régimen de
impugnación en casos como el presente, lo era el artículo 161 del Código Municipal
antes transcrito; mismo que en forma clara y contundente disponía, que contra las
decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependieran o no directamente
del Concejo, cabría potestativamente, recurso de revocatoria ante el órgano que lo
dictó, así como de apelación para ante el Concejo Municipal, confiriéndose vía ley a
ese Órgano Colegiado, la competencia exclusiva y excluyente para conocer este tipo de
recursos. Desde esta perspectiva, no era procedente que el señor Alcalde decidiera

conocer y resolver el recurso de apelación interpuesto por la recurrente, contra la
resolución No. DAC-I-002-2009 de las diez horas del 20 de Setiembre de 2009, emitida
por la Dirección de Acueductos del Departamento Comercial, toda vez que, una de las
manifestaciones de la seguridad jurídica, lo es el principio "tempus regit actum", que
en términos sencillos, hace alusión a que los actos jurídicos deben continuar sometidos
a las normas bajo cuya vigencia se realizaron. La forma como actuó el señor Alcalde, se
asemeja a una especie de "avocación invertida" que no sólo es contra legem, sino que
genera una gran confusión en el administrado. Precisamente y con la finalidad de
aclarar las reglas de la avocación, esta sección del Tribunal señaló

"La avocación es, junto con la delegación, la sustitución, la subrogación y la suplencia,
una de las formas más comunes de transferencia interorgánica de competencias, y
como tal se encuentra prevista en la Ley General de la Administración Pública.-

Se le define, como el acto mediante el cual, el órgano superior atrae o avoca para sí, la
competencia de un inferior jerárquico inmediato, cuando éste último ejerce de forma
exclusiva una competencia y no existe recurso ante el primero, tal y como lo expresa el
artículo 93 de dicha Ley, cuando expresa que

Artículo 93.-

1. El Superior podrá , incluso por razones de oportunidad, avocar la decisión de asuntos
del inmediato inferior cuando no haya recurso jerárquico contra la decisión de éste y en
tal caso la resolución del superior agotará también la vía administrativa

2. La avocación no creará subordinación especial entre avocante y avocado

3. El avocado no tendrá ninguna vigilancia sobre la conducta del avocante ni es
responsable por ésta

4. Cuando se refiera a un tipo de negocio, y no a uno determinado, deberá publicarse
en el Diario Oficial

5. Tendrá los mismos límites de la delegación en lo compatible

6. La avocación no jerárquica o de competencias de un órgano de un órgano que no sea
el inmediato inferior requerirá de otra ley que la autorice"

En el caso concreto, consta que la alcaldesa de Pococí, inició una investigación
preliminar en contra del Administrador Tributario de esa Municipalidad, quien depende
de ella estructural y organizativamente.-

Por su parte, el Concejo Municipal, que también realiza una investigación contra el
mismo funcionario, decidió, en el acto vetado, avocar el conocimiento del trámite que


se realiza en la alcaldía, decisión que en criterio de este órgano, no se ajusta a las
reglas antes transcritas.-

La nota más característica de la avocación, es la existencia de una relación jerárquica
entre avocante y avocado, quienes deben ser por regla general y por su orden, superior
e inferior inmediato, de modo que si no se está en tal supuesto, no resulta posible la
aplicación de esa figura.-

Ahora bien, el Código Municipal, señala claramente en su artículo 17, que el Alcalde es
el Jefe de las dependencias municipales y como tal, del personal de la Administración
local respectiva, por lo que ejerce respecto de este último, las potestades de
nombramiento, promoción y eventualmente remoción, todo con arreglo a la normativa
que ese mismo cuerpo legal instituye -incisos a y k-.-

Se trata, según se desprende de las normas citadas, de una competencia que es
además exclusiva, sin que exista norma alguna que le conceda a otro órgano -ni
siquiera el cuerpo de ediles-, atribuciones al respecto.-

Por otro lado, y sin entrar a analizar aquí, por no corresponder a este Tribunal, la
naturaleza de la relación existente entre el Concejo y el alcalde -funcionario ejecutivo-,
en los términos en que la regula el numeral 169 de la Constitución Política, es lo cierto
que actualmente no hay a nivel legal, ninguna disposición que establezca una relación
de subordinación de la persona que ocupa la Alcaldía, respecto del Concejo Municipal.-

El numeral 12 del texto legal en análisis, señala que el Gobierno Municipal está
compuesto "por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los
regidores que determine la ley, además por un alcalde y sus respectivo suplente, todos
de elección popular", precepto que como se observa, no regula la existencia de relación
jerárquica entre ambos órganos.-

Luego, los artículos 13 y 17 enumeran las atribuciones de uno y otro, distinguiendo
entre las de dirección, gubernativas y normativas - que asignó al Concejo- y las
administrativas propiamente dichas -en manos del alcalde o alcaldesa-. Por ello, si el
Concejo carece de atribuciones legales para tomar una determinación en firme sobre
las labores o eventuales faltas que podrían achacársele al administrador tributario, en
virtud del proceso investigativo que se sigue en contra de ese servidor, y si además, la
normativa legal aplicable a los municipios y que regula hoy en día su organización y
funcionamiento, no subordina las actuaciones del alcalde en esa materia a dicho
cuerpo deliberativo, lleva entonces razón la alcaldesa de Pococí, cuando afirma en su
oposición, que en el sub examine no se dan los supuestos para que proceda la
avocación, lo que obliga a acoger el veto interpuesto y así se dispone." (Destacado en
negrita corresponde al original. Resolución No. 3014-2010 de las dieciséis horas veinte
minutos del doce de agosto de dos mil diez)

Así las cosas, considera este Tribunal, que el régimen recursivo que debía aplicarse, era
el que se encontraba vigente al momento en que se emitió la resolución No. DAC-I-
002-2009, sea el artículo 161 antes señalado y por ende, el Alcalde Municipal carecía
claramente de competencia para tramitar y conocer la citada impugnación
Circunstancia esta, que vicia de nulidad absoluta el acto impugnado y obliga a su
anulación, como en efecto se dispone

IV. COROLARIO: Por las razones dadas, debe anularse el acto apelado por vicio en el
procedimiento, en este caso contra texto expreso de la ley, que se traduce en un vicio
en el elemento subjetivo -competencia-, esencial en todo acto administrativo. Por ello,
debe remitirse el expediente al Concejo Municipal para que resuelva conforme a
Derecho.”


2. Nulidad Absoluta del Acto Administrativo Dictado por Funcionario No
Competente

Voto de mayoría

“TERCERO: Fondo del asunto. Consideran los suscritos juzgadores que en la especie
estamos frente a una situación en la que con un criterio de evidente legalidad derivado
del Ordenamiento Jurídico, debe declararse la indamisibilidad de la demanda, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 60 literal b) de la Ley Nº 3367 (RJCA-
1966), por cuanto, la resolución administrativa Nº 603-2005 de las 13:00 horas del 6 de
junio del 2005, que es el acto administrativo que declara la lesividad del acto
impugnado, fue emitido y suscrito por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de ese
momento, Jeremias Vargas Chavarría (folio 8 del principal), en tanto que el referido
acto administrativo declaratorio de los derechos que se impugnan, la resolución Nº
170-2003 de las diez horas del 27 de febrero del 2003, fue autorizada y suscrita por el
Poder Ejecutivo (folio 88 del Administrativo), incurriendo la Administración por ese
motivo, en la ruptura del principio del paralelismo de formas, conforme al cual -en lo
que es propio del proceso especial de lesividad- el órgano administrativo y medios
utilizados por éste para emitir y adoptar el acto administrativo cuya anulación se
pretende con la demanda de lesividad, es el que debe declararlo lesivo a los intereses
que representa. Existe por consecuencia ruptura del bloque de legalidad que surge
desde el numeral 11 de la Constitución Política y se prolonga en el contenido del
Artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública para cubrir a todo el
quehacer de la administración activa. Nota este Tribunal que en la especie, el
presupuesto de legalidad necesario para la procedencia del juicio de lesividad no se
cumple de ninguna manera, por cuanto el órgano que declaró la lesividad del acto
declaratorio de derechos en favor del administrado, carece de la legitimidad jurídica de


raigambre constitucional, para suplir al Poder Ejecutivo quien fue el órgano
constitucional que dictó el acto que aquí se pide anular. De tal manera que no se
cumple el presupuesto de admisibilidad de la demanda de lesividad contenido en el
Artículo 10 numeral 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, siendo procedente por tanto, la causal de inadmisibilidad de la
demanda descrito en el Artículo 60 literal b) de ese mismo cuerpo normativo, por lo
que se impone así declararlo en sentencia

Al respecto y sobre este mismo tópico, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia
ha venido sosteniendo el siguiente criterio

"Esta Sala, en la sentencia no. 000804-F-S1-2008 de las 9 horas 30 minutos del 4 de
diciembre de 2008 expresó: “Como paso previo para la correcta solución del presente
asunto, es menester detenerse, de oficio, en el estudio del acto que declara la lesividad,
en particular, en cuanto al sujeto que lo emitió. En este sentido, se aprecia que el oficio
772-2005, visible al folio 1, presenta un vicio sustancial, toda vez que fue dictado por
un órgano que carece de competencia para realizarlo, según se explicará a
continuación. Conforme consta en el expediente, la resolución que aprobó los reajustes,
cuya invalidez se pretende en este proceso, fue emitida por el Poder Ejecutivo, es decir,
por la actuación conjunta del Presidente de la República y el titular de la cartera de
Trabajo y Seguridad Social. No obstante lo anterior, se declara lesivo por una actuación
formal del Ministro de Trabajo, es decir, un órgano constitucional distinto al que
autorizó el reajuste, lo cual contraviene el principio del paralelismo de las formas. En
esta línea, el canon 21 de la Ley General de la Administración Pública distingue, en
forma diáfana entre el Poder Ejecutivo, conformado por el Presidente de la República y
el Ministro del ramo, y los Ministros. Por su parte, el artículo 10.4 de la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone que la declaratoria de lesividad
debe provenir del superior de la jerarquía administrativa que lo dictó, lo cual,
claramente, no se da en el presente caso, sino que lo realiza un sujeto distinto, y que
además carece, por falta de disposición legal habilitante, de la posibilidad legal de
revisar un acto emitido por otro órgano constitucional. Lo anterior se colige del
numeral 35.2 de la Ley ya citada. De lo expuesto se aprecia que existe un vicio
sustancial en el sujeto que declaró la lesividad, lo cual deriva en la nulidad absoluta de
este y, consecuentemente, impone la inadmisibilidad de la demanda, toda vez que
dicho acto es un presupuesto procesal y de garantía de los derechos de las personas
beneficiadas por la resolución cuya existencia se pretende suprimir del ordenamiento
jurídico. El precepto 182 de la Ley General de la Administración Pública prescribe la
ineludible obligación del juez de declarar, de oficio , la invalidez de un acto cuando se
presente un vicio relacionado con el sujeto, como en el sub judice. Reza la norma
indicada “El juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de
infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los
cuales deberá hacerlo. / Para efectos de este artículo , el sujeto se entenderá como

elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del
órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la
regular investidura del servidor público. / El juez podrá controlar de oficio la existencia
de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción
contenida en el párrafo siguiente. / La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni
hecha valer de oficio.” (la negrita es suplida). De la lectura de la norma reción
transcrita se desprenden diversos elementos importantes a considerar en el presente
caso. En primer lugar, y según se adelantó, no se trata de una facultad del juez, sino
que su acatamiento resulta preceptivo. La actuación del juzgador se encuentra
vinculada a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, no sólo en cuanto a su aplicación
al caso que las partes someten a su conocimiento, sino también , en cuanto a la
actividad jurisdiccional que este desarrolla. En este sentido, le resulta imperativo
pronunciarse sobre los aspectos indicados al momento de resolver cualquier asunto. En
segundo lugar, el párrafo segundo del artículo en comentario especifica los aspectos
que comprenden la noción de sujeto para la aplicación de la norma, dentro de los
cuales se encuentra la competencia y los requisitos necesarios para su ejercicio. Al
respecto, la disposición 129 de la Ley General de la Administración Pública, refiriéndose
a la validez del acto , indica que este “deberá dictarse por el órgano competente y por
el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de
todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables
para el ejercicio de la competencia”. Tal regulación fue incumplida en el procedimiento
seguido por la Administración, según lo ya analizado. En consecuencia, y ante la
existencia de una regulación específica que obliga a revisar de oficio los vicios
esenciales referidos al sujeto y a la competencia, esta Sala no puede obviar la
existencia de la patología en cuestión”

(Véanse también las sentencias 00805-F-Sl-2008, 000213-F-Sl-2009, 000208-F-Sl-2009 ,
00036-F-Sl-2009, 000286-F-Sl-2009, 000179-F-Sl-2009 y 000464-Sl-F-2009, entre otras ,
todas de la misma Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.)

Por lo expuesto, se sigue entonces que lo procedente es revocar la sentencia venida en
alzada en cuanto resolvió declarar improcedente en todos sus extremos la demanda de
lesividad, la cual declara este Tribunal inadmisible, omitiendo el pronunciamiento
sobre los agravios formulados, precisamente por la forma como se resuelve este
asunto.”


 3. Acto Administrativo Dictado por Órgano Incompetente

Voto de mayoría

“IV. DE LA INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA: La regla general derivada del principio
de intangibilidad de los actos propios, consiste en que la Administración no puede
anular un acto declarativo de derechos para el administrado, siendo las excepciones la
anulación o revisión de oficio y la revocación, con las limitaciones que para cada figura
establece la ley. De esta manera, el proceso de lesividad, regulado al momento de
interponer este proceso en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, constituye una garantía para los administrados, dado que
para lograr la anulación del acto que declaró derechos a su favor, aquella debe acudir
en calidad de actora a esta vía, constituyendo un requisito de admisibilidad para
incoarla, que la propia administración que adoptó el acto lo haya declarado lesivo a los
intereses públicos, económicos o de otra índole. Por tal motivo, este Tribunal concedió
a las partes la audiencia regulada en el artículo 24 de la referida Ley Reguladora, al
apreciar de oficio una posible incompetencia del órgano que declaró la lesividad que
se conoce en este proceso. Y es que, en varios casos que guardan similitud con este, la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha dispuesto reiteradamente lo siguiente

II. Como paso previo para la correcta solución del presente asunto, es menester
detenerse, de oficio, en el estudio del acto que declara la lesividad, en particular, en
cuanto al sujeto que lo emitió. En este sentido, se aprecia que el oficio 772-2005, visible
al folio 1, presenta un vicio sustancial, toda vez que fue dictado por un órgano que
carece de competencia para realizarlo, según se explicará a continuación. Conforme
consta en el expediente, la resolución que aprobó los reajustes, cuya invalidez se
pretende en este proceso, fue emitida por el Poder Ejecutivo, es decir, por la actuación
conjunta del Presidente de la República y el titular de la cartera de Trabajo y Seguridad
Social. No obstante lo anterior, se declara lesivo por una actuación formal del Ministro
de Trabajo, es decir, un órgano constitucional distinto al que autorizó el reajuste, lo
cual contraviene el principio del paralelismo de las formas. En esta línea, el canon 21 de
la Ley General de la Administración Pública distingue, en forma diáfana entre el Poder
Ejecutivo, conformado por el Presidente de la República y el Ministro del ramo, y los
Ministros. Por su parte, el artículo 10.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa dispone que la declaratoria de lesividad debe provenir del
superior de la jerarquía administrativa que lo dictó, lo cual, claramente, no se da en el
presente caso, sino que lo realiza un sujeto distinto, y que además carece, por falta de
disposición legal habilitante, de la posibilidad legal de revisar un acto emitido por otro
órgano constitucional. Lo anterior se colige del numeral 35.2 de la Ley ya citada. De lo
expuesto se aprecia que existe un vicio sustancial en el sujeto que declaró la lesividad,


lo cual deriva en la nulidad absoluta de este y, consecuentemente, impone la
declaratoria sin lugar de la pretensión principal, toda vez que dicho acto es un
presupuesto procesal y de garantía de los derechos de las personas beneficiadas por la
resolución cuya existencia se pretende suprimir del ordenamiento jurídico. El precepto
182 de la Ley General de la Administración Pública prescribe la ineludible obligación del
juez de declarar, de oficio, la invalidez de un acto cuando se presente un vicio
relacionado con el sujeto, como en el sub judice. Reza la norma indicada “El juez no
podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones
sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los cuales
deberá hacerlo. / Para efectos de este artículo, el sujeto se entenderá como elemento
comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su
competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular
investidura del servidor público. / El juez podrá controlar de oficio la existencia de todos
los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción contenida en el
párrafo siguiente. / La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni hecha valer de
oficio.” (la negrita es suplida). De la lectura de la norma reción transcrita se desprenden
diversos elementos importantes a considerar en el presente caso. En primer lugar, y
según se adelantó, no se trata de una facultad del juez, sino que su acatamiento
resulta preceptivo. La actuación del juzgador se encuentra vinculada a lo dispuesto por
el ordenamiento jurídico, no sólo en cuanto a su aplicación al caso que las partes
someten a su conocimiento, sino también, en cuanto a la actividad jurisdiccional que
este desarrolla. En este sentido, le resulta imperativo pronunciarse sobre los aspectos
indicados al momento de resolver cualquier asunto. En segundo lugar, el párrafo
segundo del artículo en comentario especifica los aspectos que comprenden la noción
de sujeto para la aplicación de la norma, dentro de los cuales se encuentra la
competencia y los requisitos necesarios para su ejercicio. Al respecto, la disposición 129
de la Ley General de la Administración Pública, refiriéndose a la validez del acto, indica
que este “deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente
designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites
sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la
competencia”. Tal regulación fue incumplida en el procedimiento seguido por la
Administración, según lo ya analizado. En consecuencia, y ante la existencia de una
regulación específica que obliga a revisar de oficio los vicios esenciales referidos al
sujeto y a la competencia, esta Sala no puede obviar la existencia de la patología en
2008, de las nueve horas treinta minutos del cuatro de diciembre de dos mil ocho.)

Con base en los argumentos definidos en el texto citado, y luego de revisar con
detenimiento la documentación allegada, el Tribunal arriba al convencimiento de que
la presente acción debe declararse inadmisible. Lo anterior en virtud de que, según
consta en autos, la resolución número 1429-2002, de las quince horas con dos minutos


del veintidós de noviembre de dos mil dos, mediante la cual se le reconoció a la
demandada su derecho a percibir diferencias en el monto de su pensión, fue emitida
por el Poder Ejecutivo, valga decir, Presidente de la República y el Ministro de Trabajo
y Seguridad Social, sin embargo, el acto que declaró lesiva esa resolución, número 616-
2005 de las nueve horas veinte minutos del nueve de junio del año dos mil cinco, se
dictó por el entonces Ministro de la cartera mencionada, con lo cual la declaratoria de
lesividad no reúne los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, ya que de
conformidad con el principio del paralelismo de las formas, la resolución de lesividad
debió emitirla el Poder Ejecutivo.”


4. Declaratoria de Oficio de la Nulidad del Acto Administrativo Dictado por
Órgano Incompetente

Voto de mayoría

“III. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha resuelto reiteradamente, que
“II. Como paso previo para la correcta solución del presente asunto, es menester
detenerse, de oficio, en el estudio del acto que declara la lesividad, en particular, en
cuanto al sujeto que lo emitió. En este sentido, se aprecia que el oficio 772-2005, visible
al folio 1, presenta un vicio sustancial, toda vez que fue dictado por un órgano que
carece de competencia para realizarlo, según se explicará a continuación. Conforme
consta en el expediente, la resolución que aprobó los reajustes, cuya invalidez se
pretende en este proceso, fue emitida por el Poder Ejecutivo, es decir, por la actuación
conjunta del Presidente de la República y el titular de la cartera de Trabajo y Seguridad
Social. No obstante lo anterior, se declara lesivo por una actuación formal del Ministro
de Trabajo, es decir, un órgano constitucional distinto al que autorizó el reajuste, lo
cual contraviene el principio del paralelismo de las formas. En esta línea, el canon 21 de
la Ley General de la Administración Pública distingue, en forma diáfana entre el Poder
Ejecutivo, conformado por el Presidente de la República y el Ministro del ramo, y los
Ministros. Por su parte, el artículo 10.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa dispone que la declaratoria de lesividad debe provenir del
superior de la jerarquía administrativa que lo dictó, lo cual, claramente, no se da en el
presente caso, sino que lo realiza un sujeto distinto, y que además carece, por falta de
disposición legal habilitante, de la posibilidad legal de revisar un acto emitido por otro
órgano constitucional. Lo anterior se colige del numeral 35.2 de la Ley ya citada. De lo
expuesto se aprecia que existe un vicio sustancial en el sujeto que declaró la lesividad,
lo cual deriva en la nulidad absoluta de este y, consecuentemente, impone la
declaratoria sin lugar de la pretensión principal, toda vez que dicho acto es un
presupuesto procesal y de garantía de los derechos de las personas beneficiadas por la
resolución cuya existencia se pretende suprimir del ordenamiento jurídico. El precepto


182 de la Ley General de la Administración Pública prescribe la ineludible obligación del
juez de declarar, de oficio, la invalidez de un acto cuando se presente un vicio
relacionado con el sujeto, como en el sub judice. Reza la norma indicada “El juez no
podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones
sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los cuales
deberá hacerlo. / Para efectos de este artículo, el sujeto se entenderá como elemento
comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su
competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular
investidura del servidor público. / El juez podrá controlar de oficio la existencia de
todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción
contenida en el párrafo siguiente. / La incompetencia relativa no podrá ser declarada
ni hecha valer de oficio.” (la negrita es suplida). De la lectura de la norma reción
transcrita se desprenden diversos elementos importantes a considerar en el presente
caso. En primer lugar, y según se adelantó, no se trata de una facultad del juez, sino
que su acatamiento resulta preceptivo. La actuación del juzgador se encuentra
vinculada a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, no sólo en cuanto a su aplicación
al caso que las partes someten a su conocimiento, sino también, en cuanto a la
actividad jurisdiccional que este desarrolla. En este sentido, le resulta imperativo
pronunciarse sobre los aspectos indicados al momento de resolver cualquier asunto. En
segundo lugar, el párrafo segundo del artículo en comentario especifica los aspectos
que comprenden la noción de sujeto para la aplicación de la norma, dentro de los
cuales se encuentra la competencia y los requisitos necesarios para su ejercicio. Al
respecto, la disposición 129 de la Ley General de la Administración Pública, refiriéndose
a la validez del acto, indica que este “ deberá dictarse por el órgano competente y por
el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de
todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables
para el ejercicio de la competencia ”. Tal regulación fue incumplida en el procedimiento
seguido por la Administración, según lo ya analizado. En consecuencia, y ante la
existencia de una regulación específica que obliga a revisar de oficio los vicios
esenciales referidos al sujeto y a la competencia, esta Sala no puede obviar la
existencia de la patología en cuestión

III. De conformidad con lo expuesto, debido a la nulidad del acto que declaró lesiva la
resolución 1196-2002, en el caso concreto no concurren los requisitos establecidos en la
legislación aplicable que habilita al conocimiento de la pretensión del Estado" (Sala
Primera de la Corte, número 804 de las nueve horas treinta minutos del 4 de diciembre
del 2008 ) ( entre otras ver resoluciones números 817 de las diez horas treinta y cinco
minutos, 823 de las once horas cinco minutos, 826 de las once horas veinte minutos,
todas del 4 de diciembre de del 2008 y 5 de las ocho horas quince minutos del 8 de
enero del 2009, todas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.)


III. Al estar frente a un asunto idéntico al transcrito, en el cual el Ministro de Trabajo y
Seguridad Social declaró lesivo a los intereses públicos económicos la resolución que
aquí se imponga, la cual fue emitida por el Poder Ejecutivo, lo procedente es revocar la
sentencia apelada, para en su lugar declarar inadmisible la demanda.”


5. Artículo 182 del Código Procesal Contencioso Administrativo

Voto de mayoría

“IV. En relación con la aplicación indebida del artículo 34 del CPCA, al ser el objeto de
otro agravio específico formulado por las partes, su análisis se realizará con ocasión de
este último, por lo que desde la óptica del cargo procesal, únicamente se conocerá lo
reclamado en cuanto al artículo 90 del CPCA. En esencia, se reclama la preclusión de la
etapa de saneamiento al momento en que inició la audiencia del juicio oral y público
Sobre este aspecto, conviene señalar que el ejercicio de las facultades otorgadas al
juez tramitador o el tribunal para sanear cualquier vicio procesal acaecido durante el
proceso no precluyen. Así, cualquier defecto de esta índole, en tanto sustancial, debe
ser corregido antes del dictado de la sentencia a efectos de no invalidarla y para
garantizar tanto el debido proceso como el mandato constitucional de justicia pronta y
cumplida. Aún más, y en línea con lo anterior, debe señalarse que la preclusión de una
eventual actividad procesal defectuosa acaecida durante etapas previas ya fenecidas
opera, únicamente, respecto de vicios relativos, nunca respecto de aquellos que sean
calificados como sustanciales y que puedan producir una indefensión o que vulneren
normas de orden público. De ahí que no puede admitirse en los términos en que se
plantea el recurso, la figura de la preclusión en lo que concierne a vicios procesales
sustanciales. En todo caso, este instituto jurídico procesal, atiende a plazos o
concatenación de etapas, es decir, a las actuaciones procesales debidas (sean estas
ejercidas o no), mas no a los vicios de fondo del asunto que se analiza, ni mucho
menos a los presupuestos necesarios para la formulación de una pretensión. En este
sentido, el artículo 182 de la Ley General de la Administración Pública dispone que, de
oficio, los órganos jurisdiccionales deben revisar infracciones relativas al sujeto,
procedimiento o la forma, entendiendo el primer elemento comprensivo de la
competencia y los requisitos necesarios para su ejercicio. Se trata de una norma de
orden público cuya aplicación resulta oficiosa para el juzgador, es decir, respecto de
estos elementos, el análisis no requiere la gestión de parte. Precisamente, esto fue lo
que analizó el Tribunal al valorar que los actos en que se declara la lesividad
presentaban un vicio de esta índole, lo que impediría, por tratarse de un presupuesto
esencial de este tipo de procesos, continuar con su tramitación. La declaratoria de
lesividad, en tanto requisito previo ineludible para habilitar el mecanismo jurisdiccional
mediante el cual la Administración puede solicitar la nulidad de un acto favorable,


además de ser un elemento de admisibilidad que ha de ser comprobado, debe
ajustarse a lo preceptuado por el ordenamiento jurídico, de forma tal que su invalidez
enerva el que se continúe y resuelva la acción. Ahora bien, el que se haya declarado la
inadmisibilidad en forma interlocutoria dentro de la fase de juicio (y no como parte de
la audiencia preliminar) no puede entenderse como una conducta antijurídica y por el
contrario, implica la aplicación del principio de celeridad procesal Esto resulta aún más
claro al considerarse que, al no concurrir uno de los presupuestos procesales,
cualquier sentencia dictada sobre el fondo de la controversia devendría en nula. En
este sentido, puede consultarse el voto 804-2008 de las 9 horas 30 minutos del 4 de
diciembre de 2008 de la Sala Primera.”


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ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 6227 del dos de mayo de 1978. Ley General de la Administración Pública
Versión de la norma 13 de 13 del 23/07/2012. Publicada en Colección de leyes y decretos Año: 1978
Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA. Sentencia 205 de las nueve horas con
treinta y cinco minutos del nueve de junio de dos mil once. Expediente: 09-003278-1027-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN OCTAVA. Sentencia 87 de las quince horas del
nueve de diciembre de dos mil nueve. Expediente: 05-000579-0163-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 402 de las quince horas con
quince minutos del ocho de septiembre de dos mil nueve. Expediente: 05-000683-0163-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 171 de las diez horas con
cinco minutos del veintidós de abril de dos mil nueve. Expediente: 05-000751-0163-CA

ocho horas con treinta minutos del doce de enero de dos mil doce. Expediente: 08-000426-1027-CA