Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto Administrativo

Palabras Claves: Acto Administrativo, Tipos de Acto, Sala Primera. Sentencias 254-11 y 2-98, Sala
Segunda. Sentencia 19-99 y Trib. Contencioso Administrativo, Sección IV. Sentencia 17-05

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 30/07/2014


Contenido


D.3. Públicos o privados (distinción indebida entre acto civil de la


1. Concepto y Clasificación de los Actos Administrativos: Motivación del

 2. Actos Administrativos, Su Clasificación y Diferencia con el Contrato
3. Fuentes del Derecho Administrativo, Acto Administrativo y


RESUMEN


El presente Informe de Investigación reúne información sobre La Clasificación de los
Actos Administrativos, para lo cual se aportan los extractos doctrinarios y normativos
referentes a algunos de los criterios de clasificación de tales manifestaciones de
voluntad de la Administración Pública


DOCTRINA


El Acto Administrativo como Productor de Efectos Jurídicos

[P. 424] D. Productora de efectos jurídicos. La clasificación de la función
administrativa según produzca o no efectos jurídicos es de vital importancia. No toda
forma de actividad o actuación administrativa produce efectos jurídicos, por ello la
doctrina habla de actos y hechos no jurídicos en contraposición a los jurídicos. Incluso,
no todos los actos de la Administración activa producen efectos jurídicos (v. gr
comunicaciones, felicitaciones, invitaciones, etc.). Ahora bien, la actividad productora
de efectos jurídicos no solo se manifiesta a través de los actos administrativos, sino
también por medio de las actuaciones materiales, los contratos administrativos, etc
La característica de la producción de efectos supone que crea derechos y obligaciones
tanto para la Administración Pública como para el administrado

A continuación, analizaremos el alcance y tipo de los efectos jurídicos del acto
administrativo

D.I. Actuales o potenciales

Se supone que los efectos del acto administrativo deben ser actuales, no obstante,
infra veremos el denominado contenido accidental del acto que incluye la condición y
el término y suponen efectos potenciales


D.2. Internos o externos

Los efectos del acto administrativo, como lo expresa la Ley General de la
Administración Pública en su artículo 120, párrafo Io, pueden estar

[P. 425] destinados a los administrados (externos), o bien a los funcionarios, los
órganos o los entes administrativos (internos). Los efectos del acto administrativo
pueden proyectarse y producirse fuera o dentro de la órbita de la Administración
Pública, en tal sentido, la doctrina distingue entre «actos administrativos» (externos) y
«actos interadministrativos o interorgánicos» (internos)(Son actos administrativos
externos, un acuerdo, una resolución administrativa, un decreto o un reglamento
ejecutivo de una ley, en tanto que son internos las ordenes, las instrucciones, las
circulares y algunos reglamentos autónomos o independientes como los de
organización y los que regulan la relación estatutaria entre el ente y sus funcionarios

No obstante, hay quienes marginan del concepto de acto administrativo los que
solamente producen efectos jurídicos en el ámbito de la administración

En realidad, se trata de una distinción arbitraria, toda vez que, tanto el acto interno
como el externo están sujetos al mismo régimen jurídico (validez, impugnación,
extinción, etc.). Lo que debe tomarse en consideración es, únicamente, si el acto
produce efectos directos o inmediatos, y no la posición (interna o externa) de los
órganos y sujetos a quienes alcanzan tales efectos

En esa tesitura, nuestra Ley General de la Administración Pública, establece como regla
general quecos actos internos tienen valor ante el ordenamiento general del Estado
(efectos externos) solo cuando su aplicación beneficie al administrado, ya que, cuando
lo perjudique carecen de ese valor (artículo 122, párrafo Io, ibidem)
Consecuentemente, si el órgano o ente administrativo al dictar un acto administrativo
singular quebranta un reglamento interno -v. gr. autónomo de organización-, produ-
ciéndole un perjuicio al administrado, se origina la invalidez de ese acto y el último
puede invocar, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la norma reglamentaria
interna infringida para justificar la nulidad del acto concreto (artículo 122, párrafo 2 o,
ibidem)

Por su parte, el 123, párrafo 2o, ibidem establece que tendrán relevancia externa para
los servidores o funcionarios públicos -pudiendo ser invocados por éstos ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa- los actos internos de la Administración
Pública que les afecten sus derechos en la relación estatutaria o de servicio. Como el
funcionario público, por


[P. 426] encontrarse en una relación de sujeción especial, no deja de ser administrado,
obviamente, también puede invocar ante los Tribunales los actos internos que lo
beneficien

D.3. Públicos o privados (distinción indebida entre acto civil de la administración y
acto administrativo)

Los efectos jurídicos del acto administrativo resultan ser, preponderantemente, de
Derecho Público. El Derecho Privado se aplica, únicamente, a algunos de los elementos
del acto y por vía de excepción. La aplicación del Derecho Público a la actuación de los
órganos administrativos es invariable en cuanto a la competencia, la voluntad y la
forma del acto, sólo el objeto podría estar, eventualmente, regulado por el Derecho
Privado. El acto no deja de ser administrativo por estar comprendidos sus efectos en el
marco del Derecho Privado

Sin embargo, se ha distinguido, a nuestro modo de ver indebidamente, entre el acto
civil de la administración y el acto administrativo. Esta distinción obedece a la ya
superada teoría de la doble personalidad y capacidad del Estado (persona de derecho
público y de derecho privado). Adicional- mente, como ya se acotó, ordinariamente, el
Derecho Privado se aplica sólo al objeto del acto administrativo, puesto que, la
aplicación del Derecho Público resulta invariable en cuanto a la competencia, la forma
y la voluntad. En todo caso, lo decisivo en el acto, más que el objeto, resulta ser la
competencia, dado que, si esta desaparece lo hace, igualmente, el acto que el Derecho
Privado puede haber cohonestado, por lo que no puede negársele a esa categoría de
actos el carácter de prevalentemente administrativos. Por ejemplo, en el supuesto de
un contrato de arrendamiento de un local celebrado por el Estado o un ente público
menor (institución autónoma o municipalidad), contrato que se reputa de Derecho
Privado, es fácil concluir que es nulo si el órgano o ente se excedió en su competencia,
como lo sería la inobservancia del procedimiento de contratación administrativa
específica -licitación1 - que es de Derecho Público, por lo que cualquier vicio sustancial
cometido en ese iter vicia el acto de adjudicación

[P. 427] En suma, en ciertos actos administrativos, el objeto puede estar regido por el
Derecho Privado, sin embargo por tal circunstancia no dejan de ser administrativos
para transformarse en «actos privados de la administración». Todo acto productor de
efectos jurídicos directos, dictado en el ejercicio de la función administrativa, es,
incuestionablemente, un acto administrativo. Por lo anterior, debe rechazarse


El artículo 761 LCA establece «Procedimiento aplicable. Para tomar en arrendamiento bienes
inmuebles, con construcciones o sin ellas, la administración deberá acudir al procedimiento de licitación
pública, licitación abreviada o contratación directa, según corresponda, de acuerdo con el monto."


categóricamente la posibilidad de que un órgano o ente administrativo, en ejercicio de
la función administrativa, realice actos de derecho privado

D.4. Directos o indirectos

Los efectos del acto administrativo deben ser directos e inmediatos, surgen «per se» -
del acto mismo-, no están subordinados a la emanación de un acto posterior. El acto
debe producir y proyectar sus efectos jurídicos respecto del administrado
Consecuentemente, los dictámenes, pericias, informes, pareceres, proyectos, etc., no
constituyen actos administrativos sino actos preparatorios (también denominados de
trámite) o simples actos de la Administración, que{se dictan para hacer posible el acto
principal y final} Este tipo de actos tienen un efecto indirecto o mediato, así, por
ejemplo, el informe puede dar origen a una sanción disciplinaria y el dictamen puede
provocar otro acto2.)

Se desprende de lo anterior, que los denominados «actos preparatorios» quedan
excluidos, en tesis de principio, de la noción de acto administrativo. Asimismo, se
excluyen los actos que pueden tener un efecto jurídico pero en asocio con otros
elementos o requisitos (v. gr. acto que debe ser aprobado, acto dictado no notificado,
etc.)

[P. 428] Obviamente, cuando el acto preparatorio o de trámite produce efectos
propios, es decir, efectos directos o inmediatos, por cuanto, suspende in-
definidamente, hace imposible la continuación del curso del procedimiento o le pone
término al mismo de forma directa o indirecta debe incluirse dentro de la categoría de
los actos administrativos (artículos 163, párrafo 2o, 345, párrafo 3°, de la Ley General
de la Administración Pública y 36, inciso c), del Código Procesal Contencioso
Administrativo)

D.5. Provisionales o finales (definitivos)

Se sostiene que el acto final está referido al fondo de la cuestión, diferenciándose del
acto interlocutorio o de mero trámite. El acto final o definitivo decide, resuelve o
concluye con la cuestión de mérito, mientras que el provisorio si bien puede contener
una decisión o resolución en sí no concluye la cuestión sustancial con relación al
administrado, eventual y excepcionalmente, puede provocar la suspensión indefinida
del procedimiento (v.gr. se suspende indefinidamente el procedimiento hasta que la


En punto a los dictámenes que carecen de efectos jurídicos inmediatos, al no extinguir o modificar una
relación jurídica frente a terceros, pueden contener informes u opiniones técnico-jurídicas preparatorias
de la decisión administrativa contenida en la manifestación objetiva de voluntad. Se traducen, como se
verá infra, en una declaración de juicio que forma parte del procedimiento administrativo en curso para
dictar el acto final

Sala Constitucional resuelva un recurso de amparo o una acción de in-
constitucionalidad, se trata de un hecho futuro e incierto), la imposibilidad de su
continuación (v. gr. un dictamen de un órgano técnico -de la administración ambiental
y forestal- que impide obtener un beneficio fiscal -Certificado de Abono Forestal- a un
administrado) o ponerle término al procedimiento (v.gr. el rechazo ad portas de una
solicitud de licencia o concesión), sin entrar a valorar el fondo del asunto, supuestos en
los que, por una ficción legal, se tienen como finales o definitivos

Es menester, a este respecto, distinguir, también, entre los conceptos de «acto final o
definitivo», «acto que causa estado» y «acto firme»

a) Acto final o definitivo

El acto definitivo, denominado por nuestra Ley General de la Administración Pública
como «acto final», resuelve el fondo de la cuestión planteada. Ortiz Ortiz definió,
magistralmente, la categoría del acto bajo examen, de la siguiente forma: «El acto
definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad
administrativa o la peti-

[P. 429] ción del particular, y produce efecto externo creando una relación entre la
Administración y las demás cosas o personas. Su nota fundamental está en su
autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o
favorecer por sí mismo al particular. Se trata siempre de manifestaciones de voluntad
que, en forma definitiva, definen el negocio planteado a la administración, sin
supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos.»3

El concepto de «acto administrativo definitivo», tradicionalmente, se ha empleado
como sinónimo de «acto administrativo impugnable». No obstante, no deja de existir
una contradicción conceptual, puesto que, no resulta lógico afirmar que algo es
definitivo o concluyente para dar a entender que es impugnable, puesto que, no se
puede atacar lo definitivo, inmutable e inmodificable. Por ello, resulta más acertada la
denominación jurídico-positi va empleada por la Ley General de la Administración
Pública de "acto final" que la doctrinal de "acto definitivo". A mayor abundamiento, en
el mundo jurídico lo único definitivo es la sentencia judicial con autoridad de cosa
juzgada. En suma, resulta equívoco concebir la existencia de actos administrativos de
efectos jurídicos definitivos. Tampoco el término «definitivo» se puede emplear como
sinónimo de definitivo en sede administrativa, puesto que, de ser así se estaría
marginando el régimen de los recursos administrativos que presupone un acto
impugnable. Es así como lo esencial del acto administrativo impugnable no está en la


ORT1Z ORTIZ (E.), Materia y objeto del contencioso-administrativo. Revista de Ciencias Jurídicas, No. 5,
1965, p. 47

producción de efectos jurídicos definitivos absolutos ni definitivos en la vía
administrativa, sino en la generación de efectos jurídicos inmediatos o directos para
admitir su impugnación

A nuestro modo de ver, el acto final, es sinónimo del acto que concluye o cierra el
procedimiento administrativo constitutivo, el cual puede ser revisado por razones de
oportunidad o legalidad en un procedimiento administrativo de impugnación (recursos
ordinarios)


b) Acto de trámite

Es preciso observar, tal y como se ha expuesto, que nuestro ordenamiento jurídico
asimila al acto final o definitivo el acto de trámite que decida indirecta o directamente
el fondo del asunto, suspenda indefinidamente o impida totalmente la consecución del
procedimiento, concediéndosele "ex lege" definitividad procedimental (artículos 345,
párrafo 3o, LGAP y 36, inciso c), del CPCA). Sobre este particular, el Tribunal Con-
tencioso Administrativo, Sección Tercera, en el Voto No. 9456-99 de las 11 hrs. del 26
de marzo de 1999, señaló lo siguiente

"II.- En la doctrina se encuentra pacíficamente aceptado que los actos de mero trámite
o preparatorios no pueden ser objeto de impugnación, por cuanto, no producen, en
tesis de principio, efectos jurídicos directos, inmediatos o propios. Excepcional- mente,
los actos administrativos de trámite son susceptibles de impugnación en la vía
administrativa y jurisdiccional cuando son asimilados «ex lege» a un acto final. Así, a
guisa de ejemplo, el artículo 345, párrafo 3o, de la Ley General de la Administración
Pública estipula que «Se considerará como final también el acto de tramitación que
suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento.»
Igualmente, el artículo 163, párrafo 2o, del mismo cuerpo normativo establece que
«Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el
acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio.». De su parte la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa preceptúa en su numeral 18,
párrafo Io, que los actos de trámite son susceptibles de impugnación «...si deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a
aquella vía -administrativa- o hagan imposible o suspendan su continuación.». El
Código Municipal derogado y el vigente recogen normas de un contenido similar,
puesto que, establecieron que no son susceptibles de impugnación los acuerdos
municipales de mero trámite (artículo 172, inciso b, del Código derogado y 154, inciso
b, del vigente -Ley No. 7794 del 3 de abril de 1998-). Sobre el particular la Sala
Constitucional en el voto No.4072-95 de las


[P. 431] 10:36 hrs. del 21 de julio de 1995, al resolver, entre otros extremos, la
constitucionalidad del ordinal 172, inciso b), del Código Municipal consideró lo
siguiente

«III). ...los actos de trámite son actos instrumentales de las resoluciones, las preparan,
las hacen posibles. Es una distinción (entre actos resolutorios y de trámite) firmemente
establecida con base en la propia estructura del procedimiento administrativo. La regla
de la irrecurribilidad de los actos de trámite, sobre la cual la distinción se ha originado,
es una simple regla de orden, no es una regla material absoluta. No quiere decirse con
ella, en efecto, que los actos de trámite no sean impugnables, que constituyan una
suerte de dominio soberano de la Administración que resulte absolutamente
infiscalizable por los recursos. Quiere decirse, más simplemente, que los actos de
trámite no son impugnables separadamente. Expresa, pues, un principio de
concentración procedimental: habrá que esperar a que se produzca la resolución final
del procedimiento para, a través de la impugnación de la misma, poder plantear todas
las eventuales discrepancias que el recurrente pueda tener sobre el modo en que el
procedimiento se ha tramitado, sobre la legalidad de todos y cada uno de los actos de
trámite...». En este respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en su
sentencia No. 176 de las 9 hrs del 11 de octubre de 1991, estimó lo siguiente: «IV.-
...Los actos de trámite son actos preparatorios, antecedentes de la resolución final,
trámites del procedimiento administrativo que no tienen la virtud de decidir sobre el
objeto del juicio; integran el procedimiento antes de la emisión del acto final
(manifestación final de la función administrativa), y no expresan voluntad sino un mero
juicio, representación o deseo de la Administración y no producen en forma directa
efectos jurídicos frente a terceros. Por regla general, no son susceptibles de
impugnación en vía jurisdiccional; excep- cionalmente lo son cuando deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que ponen fin a la vía administrativa o
hacen imposible o suspenden el procedimiento administrativo...» (Véase en similar
sentido el Voto No. 100-07 del 2 de marzo de 2007 del Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, así como los Votos Nos. 000565-F-01 del 27 de julio
de 2001; 000971-F-2006 del 11 de diciembre de 2006 y

[P. 432] 000177-F-2007 del 9 de marzo de 2007, todos de la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia)

c) Acto que agota la vía administrativa o causa estado

El acto que agota la vía administrativa o que «causa estado» es el que cierra el
procedimiento administrativo, al haber sido dictado por la más alta autoridad
competente -jerarca-, una vez agotados los recursos establecidos en las normas que
rigen la instancia administrativa. En nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, la


Ley General de la Administración Pública, en sus artículos 126,127 y 356, se refiere al
acto administrativo que agota la vía administrativa y no al que causa estado

Debe tomarse en consideración que en el Voto de la Sala Constitucional No. 3669-06
de las 15 hrs. de 15 de marzo de 2006, se declaró inconstitucional el agotamiento
preceptivo u obligatorio de la vía administrativa al considerarlo un privilegio
injustificado a favor de los entes públicos que infringe los derechos fundamentales de
los administrados a la igualdad, acceso a la jurisdicción, justicia pronta y cumplida y de
control de la función administrativa, por lo que la regla actual en la materia es el
agotamiento facultativo u optativo de la vía administrativa, de modo que el
administrado elige si plantea o no los recursos administrativos ordinarios contra el
acto administrativo que impugna o si accede directamente a la vía jurisdiccional4

El CPCA, en el artículo 31, establece que el agotamiento de la vía administrativa es
facultativo, sin embargo se trata de un cuasi-agotamien- to preceptivo, por cuanto, el
juez debe advertirle a la Administración pública que el administrado ha acudido
directamente a la vía jurisdiccional para que tenga la oportunidad de revertir el acto
impugnado. Lamentablemente, el CPCA no se adecuó de manera total al Voto de la
Sala Constitucional No. 3669-065


d) Acto firme

El «acto firme» es aquel que ha adquirido firmeza en vía administrativa por dos
razones, la primera, por cuanto, el administrado ejerció todos los recursos
procedentes y no fue anulado, revocado o modificado -quedando expedita la vía
judicial para su impugnación- y la segunda cuando el administrado lo consintió de
forma expresa o tácita, renunciando a los

recursos o no planteándolos en tiempo y forma, respectivamente. En el caso del acto
consentido expresa o tácitamente queda la excluida su impugnación en la sede
judicial. Sobre el particular, el Código Procesal Contencioso Administrativo dispone que
«No será admisible la pretensión de nulidad en relación con los actos que, estando
viciados, hayan sido consentidos expresamente o sean reproducción de otros
anteriores, ya sean definitivos y firmes o confirmatorios de los consentidos...» (artículo
38, párrafo Io)


V. JINESTA LOBO (Ernesto), Consecuencias de la inconstitucionalidad del agotamiento preceptivo de la
vía administrativa (Comentarios al Voto 3669-06 de la Sala Constitucional. Revista IVSTI TIA, Año 20,
Nos. 232-233, abril-mayo 2006, pp. 4-12

V. JINESTA LOBO (E.) et alt., El nuevo proceso contencioso-administrativo -Tomo I-, San José, Editorial
a
Jurídica Continental, 2 . Edición, 2008, pp. 151-154. JINESTA

D.6. Futuros o retroactivos

Los efectos del acto administrativo se producen, por regla general, hacia ei futuro
(«exnunc»), pero pueden ser retroactivos {«ex tune»), siempre y cuando no lesionen
derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, sea dictado en sustitución de
otro revocado o cuando favorezca al administrado

D.7. Individuales o generales

El acto administrativo se caracteriza por producir efectos jurídicos subjetivos,
concretos, de alcance individual (v.gr. resoluciones y acuerdos administrativos), o bien
de alcance general (v. gr. decretos) y normativos. (v. gr. reglamentos)

Empero, lo anterior no nos puede conducir al equívoco de confundir el acto
administrativo de efectos individuales y concretos con el reglamento que es el acto
administrativo de efectos generales y normativos. La distin-

[P. 434] ción no es subjetiva o caprichosa, por cuanto, la establece la propia Ley
General de la Administración Pública de forma indirecta, al disponer, en su artículo 6 o,
párrafo 3o, que «En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a
las reglas y principios que regulan los actos administrativos». De conformidad con ese
precepto, el reglamento tiene una regulación específica preferente y sólo en caso de
ausencia o laguna normativa se puede acudir a la regulación general del acto
administrativo contenida en la ley del 78

Veamos, en consecuencia, las diferencias existentes entre el régimen jurídico-
administrativo del reglamento y de los actos de alcance concreto o particular
Primera: La legitimación para impugnar en sede jurisdiccional los actos administrativos
concretos es, ordinariamente, directa e individual, en tanto que en el caso de los
reglamentos esa legitimación es, en tesis de principio, corporativa e indirecta

El artículo 10, párrafo Io, del Código Procesal Contencioso Administrativo estatuye que
se encuentran legitimados para demandar: "a) Quienes invoquen la afectación de
intereses legítimos o derechos subjetivos, b) Las entidades, las corporaciones y las
instituciones de Derecho público, y cuantas ostenten la representación y defensa de
intereses o derechos de carácter general, gremial o corporativo, en cuanto afecten
tales intereses o derechos, y los grupos regidos por algún estatuto, en tanto defiendan
intereses colectivos, c) Quienes invoquen la defensa de intereses difusos y colectivos,
d) Todas las personas por acción popular, cuando así lo disponga expresamente, la ley
e) La Administración, además de los casos comprendidos en el párrafo quinto del
presente artículo, cuando se haya causado un daño o perjuicio a los intereses públicos,
a la Hacienda Pública, y para exigir responsabilidad contractual y extracontractual..."
Por su parte, el párrafo segundo del citado artículo 10 ibidem, puntualiza que: "Podrán

impugnar directamente disposiciones reglamentarias, quienes ostenten, respecto de
estas, algún interés legítimo, individual o colectivo, o algún derecho subjetivo, sin que
se requiera acto de aplicación individual..."

[P. 435] Segunda: La Administración Pública no puede revocar los actos declaratorios
de derechos o favorables, por aplicación del principio indebidamente denominado de
la «cosa juzgada administrativa», siendo más riguroso y adecuado llamarlo de
«irrevocabilidad de los actos administrativos» o "teoría de los actos propios". Esta
limitación, obviamente, no le es aplicable a los reglamentos que pueden ser derogados
en cualquier momento y de forma discrecional. Ese es, precisamente, el motivo por el
cual nuestra Ley General de la Administración Pública en su artículo 173, admite la
revisión de oficio de un acto administrativo declaratorio de derechos o favorable para
el administrado cuando media una nulidad evidente y manifiesta previamente
dictaminada en un procedimiento ordinario abierto para tal efecto y por órganos
consultivos como la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la
República. Igualmente, esa es la razón por la cual el Código Procesal Contencioso
Administrativo admite el proceso de lesividad (artículos 10, párrafo 5o, y 34) - cuando
la Administración asume el rol de parte actora-, únicamente, contra los actos
administrativos concretos propios, declaratorios de derechos o favorables para el
administrado y lesivos para los intereses públicos o económicos de la Administración -
cuando en vía administrativa la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República
estimaron que el acto no padecía de una nulidad absoluta evidente y manifiesta-

Tercera: El reglamento contiene normas jurídicas generales, circunstancia por la cual
surge una gradación jerárquica entre éste y el acto administrativo concreto. En este
respecto, se aplica uno de los célebres principios del Derecho Administrativo, el que
establece que toda decisión individual debe ser conforme a la regla general
preestablecida. Rige, por consiguiente, el principio inverso de la función legislativa
(«lex specialis de- rogat generalis»). Sobre el particular, el artículo 120, párrafo 2o,
LGAP dispone con claridad meridiana que «El acto concreto estará sometido en todo
caso al general y el interno al externo...». Adicionalmente, el acto administrativo
concreto no puede derogar, para el caso particular, por aplicación del principio de
igualdad, la norma establecida en el reglamento ("principio de inderogabilidad singular
del reglamento", artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública)

[P. 436] Cuarta: La eficacia del acto administrativo concreto se produce, por regla
general, a partir de su notificación, en tanto que en el caso del reglamento,
ordinariamente, opera en virtud de su publicación (artículo 240, párrafo 1°, LGAP)
Ahora bien, la falta de notificación del acto no impide que el administrado pueda
invocar sus efectos favorables (el artículo 140 de la Ley General de la Administración
Pública estipula que el acto administrativo concreto favorable o declaratorio de
derechos para el administrado produce efectos desde su adopción), a diferencia del

Reglamento, cuya falta de publicación impide su aplicación, puesto que, se estaría que-
brantando el principio de igualdad ante la norma

Quinta: El reglamento, a diferencia del acto administrativo concreto, no puede ser
retroactivo, puesto que, al ser una norma jurídica debe tener efectos prospectivos
(artículo 34 de la Constitución Política). En lo relativo a este tópico, la Ley General de la
Administración Pública, regula varias hipótesis de excepción en que el acto concreto
puede tener efectos retroactivos, veamos

a) Cuando produce efectos favorables para el administrado, en este supuesto
desde la fecha señalada para el inicio de su efecto debe existir el motivo y su aplicación
retroactiva no debe lesionar derechos o intereses de terceros de buena fe (artículo
142, párrafo 2o, ibidem)

b) Cuando produce efectos desfavorables para el administrado, siempre que se
dicte para anular un acto absolutamente nulo que lo favorezca, o bien, para
consolidar, haciéndolo válido o eficaz un acto que lo desfavorezca (artículo 143
ibidem)

Sexta: La facultad de dictar actos administrativos concretos es amplia por ser inherente
y propia a la función administrativa, en tanto que la facultad de dictar reglamentos
resulta restringida al representar un avance respecto al principio constitucional
conforme el cual las normas generales son de creación del órgano legislativo

Séptima: Su vigencia temporal es diferente, así, los efectos del acto administrativo
concreto se agotan en el caso particular, en el caso del re

[P. 437] glamento, además de tener una vigencia formal permanente -hasta que sea
modificado o derogado-, supone una continua o constante producción de efectos
jurídicos

Octava: Por lo anterior, el reglamento suele incluirse en el catálogo de las fuentes del
Derecho Administrativo, dado que, tiene una significación para resolver los casos
concretos. Así el artículo 6o, incisos d) y e), de la Ley General de la Administración
Pública incluye en la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo
los reglamentos de la Administración central y descentralizada

Novena: El fin del reglamento es objetivo, en tanto que el del acto administrativo
concreto es subjetivo

Décima: El reglamento produce efectos normativos «erga ommnes», frente a la
eficacia concreta del acto administrativo. La generalidad del reglamento comprende la
indeterminación de los destinatarios y la eficacia jurídica general


Undécima: Entre el procedimiento de elaboración y dictado del reglamento y el de los
actos administrativos concretos existen algunas diferencias sustanciales (v.gr. el
trámite de la audiencia a las entidades descentralizadas y representativas de intereses
de carácter general o corporativo y de información pública cuando el reglamento lo
amerite, artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública)

El criterio básico para distinguir sendas figuras es el ordinamentalista, es decir, el
reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto administrativo
concreto, aunque tenga contenido general o se refiera a una pluralidad indeterminada
de sujetos, no forma parte del ordenamiento jurídico, es un acto ordenado y no
ordinamental. También el criterio de la consunción es vital para distinguir estos dos
tipos de actos administrativos, puesto que, si la actuación administrativa se consume
por sí misma, se estará ante un acto administrativo concreto o general, en cambio. si
se mantiene y se extiende su valor preceptivo para sucesivos cumplimientos se estará
ante un reglamento o decreto de alcance normativo

[P. 438] Como corolario de lo expuesto, podemos indicar que, evidentemente, existe
un régimen jurídico dispar entre sendas categorías conceptuales, en cuanto a la
protección jurisdiccional, posibilidad de revocación, jerarquía normativa, publicidad,
etc.. Sin embargo, existen algunos principios comunes al reglamento y al acto
administrativo concreto, particularmente, en materia de validez y eficacia. Tales
diferencias sustanciales justifican, sobradamente, la distinción entre acto concreto y
reglamento, sin que ello suponga afirmar que el último no es un acto administrativo. El
reglamento es un acto administrativo más pero de contenido general. En ese sentido,
se suele distinguir entre reglamento, acto administrativo general y acto administrativo
particular, o bien, para emplear la terminología de la Ley General de la Administración
Pública, entre decreto reglamentario o de alcance normativo, simple decreto y
acuerdo o resolución. En lo relativo al acto administrativo general (simple decreto), se
afirma que tiene de común con el reglamento (decreto reglamentario) el sujeto
indeterminado al que se dirige -orientado a todo el que se encuentre en una
determinada situación de hecho-, sin embargo, su motivo está en un hecho concreto
ocurrido y su fin es satisfacer una necesidad pública determinada, logrando un
resultado único e irrepetible y no regular la conducta de los administrados


 JURISPRUDENCIA


1. Concepto y Clasificación de los Actos Administrativos: Motivación del

Voto de mayoría

“IV. Sobre el acto administrativo. Para efectos del as(sic) consideraciones de fondo
que más adelante se harán se concibe el acto como una declaración unilateral de
voluntad, conocimiento o juicio efectuada por las Administraciónes Públicas en el
ejercicio de la función administrativa, el cual produce efectos jurídicos concretos o
generales, de naturaleza normativa o no, de modo directo o indirecto, en uso de sus
potestades. Se estima válido en el tanto sea acorde al ordenamiento jurídico (artículo
128 LGAP). Además se exige, sea dictado por el órgano o ente competente y se
cumplan todos los requisitos y trámites legales exigidos (numeral 129 ibídem). Se
clasifican estos últimos en dos grupos, formales y materiales. Los primeros están
dirigidos al ejercicio de la potestad que autoriza la conducta pública, consistentes en el
procedimiento, la forma (manera cómo se exterioriza) y el sujeto (competencia). Por
otra parte los materiales están vinculados con el fin del acto y enmarcan la actividad
que pretende realizar la Administración; los constituyen el motivo, el contenido y el
fin. Ahora bien, respecto de su validez, resulta indispensable recalcar que el canon 166
de aquella ley, impone la procedencia de la nulidad absoluta cuando falten totalmente
uno o varios de sus elementos constitutivos o bien cuando la imperfección de al menos
uno, impida la satisfacción del fin público. Ante tal situación incluso, la Administración
deberá anular de oficio el acto que contenga uno de estos vicios. El numeral 169
ibídem establece que, no se puede presumir legítimo un acto absolutamente nulo, ni
tampoco es factible ordenar su ejecución. Ahora bien, en el presente caso interesa
referirse específicamente al elemento denominado motivo. Este se debe entender
como la razón por la cual la Administración emite el acto, está constituido por un
conjunto de antecedentes fácticos y jurídicos, sobre los cuales se sostiene la decisión
tomada. El cardinal 133 de LGAP además impone que debe existir y ser legítimo. Ello
quiere decir, que en ausencia del motivo, entiéndase de aquellos presupuestos que lo
componen, el acto adolece de un vicio, lo que produce su nulidad absoluta. Cabe
recalcar también, que se considera la motivación como un elemento del acto. Está
íntimamente ligada con el motivo, pero se le puede definir como la manera cómo se
explican las circunstancias (tanto fácticas como jurídicas) que han llevado a la
Administración a tomar determinada decisión, concibiéndose una expresión formal del
motivo.”


 2. Actos Administrativos, Su Clasificación y Diferencia con el Contrato
Administrativo

Voto de mayoría

"V. DE LOS ACTOS Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. A efecto de poder resolver esta
demanda, es necesario hacer una breve mención a la distinción que se da entre estas
dos figuras o institutos jurídicos del Derecho Administrativo: los actos y los contratos
Administrativos, en tanto las partes que intervienen en este proceso centran su
procedencia o improcedencia en la pertinencia o no de la aplicación de la Ley General
de la Administración Pública en este asunto. Así, respecto de los primeros –los actos
administrativos–, la doctrina los ha definido como la "[...] declaración unilateral de
voluntad, conocimiento o juicio efectuada en el ejercicio de la función administrativa,
que produce efectos jurídicos concretos o generales, de alcance normativo o no, en
forma directa o inmediata." (JINESTA LOBO, Ernesto, Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Diké, Primera Edición
Medellín, Colombia. 2002. p. 289.) De esta definición podemos resaltar varios
elementos fundamentales: en primer lugar, que la adopción de todo acto
administrativo implica el ejercicio de una potestad pública, según lo ha señalado la
jurisprudencia contenciosa, al considerar que "es el resultado del ejercicio de una
potestad" (sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, número 19-97,
de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del dos de abril de mil novecientos
noventa y siete); en segundo lugar, se constituye en una manifestación de la función
administrativa, concretamente, la formal positiva (en tanto es sabido que la misma
comprende diversas manifestaciones, así, también, la formal omisiva –silencio
administrativo–, la material positiva –actuaciones materiales de la Administración, que
abarca las vías de hecho, la coacción directa y la coacción anómala)– y la inactividad
material –que se traduce en la omisión de la Administración Pública, como lo es la no
prestación de un servicio público o de un derecho fundamental–); y en tercer lugar,
que es productora de efectos jurídicos, de manera general, si se trata de una
disposición normativa, o de manera particular, si se trata de un acto concreto, interno
o externo. En sentencia número 2-98, de las quince horas diez minutos del catorce de
enero de mil novecientos noventa y ocho, la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia estableció la siguiente clasificación de los actos administrativos, la cual resulta
de importancia para el sub-lite

“IV. La clasificación de los actos administrativos es muy amplia en el Derecho
comparado. Generalmente se ajusta a la casuística legal. La legislación costarricense
establece una división sencilla. No incurre en excesos técnicos. El Artículo 120 de la Ley
General de la Administración Pública los cataloga en un doble orden. En consecuencia
los actos de la Administración pueden ser externos e internos, e igualmente los hay


concretos y generales. En la separación entre externos e internos los primeros son los
actos destinados al administrado. Tienen efecto frente al administrado y el público. Los
segundos o internos no están destinados a ellos. Su efecto es únicamente dentro de la
Administración. En la segunda distinción se clasifica según el círculo de destinatarios
Por ello pueden ser concretos o generales. Cuando se encuentra dirigidos a un sujeto
determinado son concretos. Tienen efecto para un individuo específico o
individualizado. Por el contrario los generales van dirigidos a sujetos indeterminados,
es decir, sujetos no identificados. Dentro de esta clasificación, a su vez se distingue el
acto normativo. Sus destinatarios normales del acto general en sentido estricto son
una pluralidad indeterminada de sujetos. El efecto está previsto para un individuo
hipotético dentro de una situación igual. El sujeto destinatario del acto es parte de su
contenido porque ayuda a determinar el ámbito de su eficacia." (El resaltado no es del
original). Por regla general, nuestro ordenamiento jurídico-administrativo establece
que el acto administrativo produce efectos luego de comunicado, al tenor de lo
dispuesto en los artículos 140 y 334 de la Ley General de la Administración Pública
cuyo fundamento deriva del principio de seguridad y certeza jurídica (artículo 34 de la
Constitución Política), en virtud del cual se deriva el principio de publicidad que rige
todo el actuar administrativo. Así, resulta importante anotar que la eficacia de los
actos administrativos tiene diversa manifestación (a través de publicación o
notificación), dependiendo de si se trata de actos concretos o generales. Así,

"V. [...] en ambos casos, depende de una fase llamada integrativa cuyo fin es
precisamente investir al acto de esa eficacia. Los actos integrativos forman parte de la
manifestación del acto. Son distintos de los preparatorios porque los integrativos no
son anteriores, por el contrario son retroactivos. Constituyen un requisito de existencia
y validez del acto integrado. Forma parte de la constitución de éste. Cuando se trata de
actos generales requiere de su publicación para adquirir obligatoriedad y
ejecutoriedad. La publicación en estos actos es un requisito de eficacia. Tratándose de
los actos concretos la notificación constituye el punto de partida de los efectos del
acto. Como la comunicación no es requisito de validez sino de eficacia del acto, la
ausencia o anulación no vician el acto en si mismo porque solo lo privan de efecto. En
esta forma el reglamento no publicado aún cuando no surte efectos para los
destinatarios si tendrá efecto para la administración" (sentencia número 2-98, de las
quince horas diez minutos del catorce de enero de mil novecientos noventa y ocho,
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. El resaltado no es del original). Sin
embargo, debe resaltarse que la regla general comentada tiene una excepción, y está
expresamente dispuesta en el citado numeral 140 (de la Ley General de la
Administración Pública) en tanto expresamente reconoce que la eficacia del acto
administrativo se da en forma inmediata, esto es, desde que se adopta, y sin la
comunicación al interesado, cuando se trate de actos que reconozcan derechos, lo que
se ha denominado como actos declarativos de derechos, que son aquellos que


reconocen un derecho subjetivo o beneficio para el administrado, y en virtud del cual,
la Administración queda obligada

VI. CONTINUACIÓN. Por su parte, es claro que los contratos administrativos tienen una
especial connotación jurídica, en tanto también se constituyen en una manifestación
formal de la función administrativa, con las siguientes particularidades: en primer
lugar, se debe tener claro que es un mecanismo o procedimiento de selección por
medio de concurso, que hace efectivo el ejercicio de una potestad pública; en segundo
lugar, el contratista se tiene como colaborador de la Administración en la gestión
pública que se le adjudica (prestación de un servicio público, construcción de una obra
pública, adquisición de un bien para la Administración); motivo por el cual,
primariamente debe atenderse a la necesidad pública y a la satisfacción del interés
público, lo cual implica la adecuación a los planes operativos de la institución
contratante de mediano y largo plazo, y al Plan Nacional de Desarrollo, y la sujeción al
principio de legalidad jurídica y presupuestaria; en tercer lugar, se atiende a las partes
que intervienen en este proceso, en tanto una de ellas es un órgano estatal
(Administración Pública), y el otro es un particular (concesionario o contratista); en
cuarto lugar, aún cuando se trata de un acto bilateralidad, esto es, del que derivan
obligaciones y derechos para las partes que lo suscriben; se reconocen facultades a la
Administración para su modificación, resolución o ejecución obligada, esto es, la
condición de mutualidad del contrato administrativo; en quinto lugar, se exige el
equilibrio económico del contrato; y en sexto lugar, tiene efectos también para
terceros, no sólo para las partes que lo suscriben. Al tenor de lo anterior, es evidente
que la contratación administrativa tiene un régimen especial de regulación, que se
sustenta, en primer lugar de lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la
Constitución Política, del que derivan sus principios constitucionales (libre
concurrencia, igualdad de trato para todos los oferentes, publicidad, equilibrio de
intereses, formalismo en los procedimientos, legalidad y transparencia de los
procedimientos, mutualidad del contrato, seguridad jurídica, y control de los
procedimientos), y de su desarrollo legislativo –Ley de la Contratación Administrativa,
número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, número 7428, de siete de setiembre de mil
novecientos noventa y cuatro, la Ley de la Administración Financiera de la República, la
Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento en la Función Pública– y reglamentario –
Reglamento de la Ley de la Contratación, el Reglamento para el Refrendo, emitido por
la Contraloría General de la República, los límites económicos que establece la
Contraloría General de la República para determinar los diversos procedimientos
licitatorios, y para regular la competencia para las apelaciones administrativas en los
procedimientos licitatorios–. Sin embargo, también es cierto que es aplicable a la
materia de la contratación administrativa el régimen de nulidades dispuesto en la Ley
General de la Administración Pública, precisamente al tenor de lo dispuesto en el


artículo 3 de la Ley de la Contratación Administrativa, que en lo conducente dice: "La
actividad de contratación administrativa se somete a las normas y los principios del
ordenamiento jurídico administrativo. [...] El régimen de nulidades de la Ley General de
la Administración Pública se aplicará a la contratación administrativa." con lo cual, no
obstante la diversa naturaleza jurídica de ambas figuras (actos y contratos
administrativos), es lo cierto que tienen un mismo régimen de nulidades


3. Fuentes del Derecho Administrativo, Acto Administrativo y Clasificación
de los Actos

Voto de mayoría

ordenamiento jurídico vigente en un Estado, en un determinado momento, se
compone de una serie de preceptos de diversas generalidad; entre los cuales, los de
máxima generalidad, que son aquellos contenidos en la ley que ligan una situación
abstracta con un determinado tipo de consecuencias. También los hay de mayor
concreción, como los expresados en reglamentos y en disposiciones administrativas,
los cuales vienen a concretar, en términos más restringidos, principios contenidos en
las leyes... En cuanto a su fundamento de validez jurídica, todo Derecho deriva de la
voluntad del Estado... Lo que se llama voluntad del Estado es sencillamente un caso de
la ley general de imputación normativa, a saber: una serie de actos realizados por
determinados individuos que no son atribuidos a dichas personas individuales, sino a
un sujeto ideal supuesto tras de las mismas, esto es, al Estado, que constituye y
significa la personificación total y unitaria de todas las normas jurídicas..." (RECASENS
México, 1978, pág. 284). En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 6 de la Ley
General de la Administración Pública, establece que las fuentes del ordenamiento
jurídico administrativo son: la Constitución Política, los tratados internacionales y las
normas de la Comunidad Centroamericana, las leyes y los demás actos con valor de
ley, los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes y los de los otros
Supremos Poderes en la materia de su competencia, los demás reglamentos del Poder
Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados y las demás
normas subordinadas a los reglamentos centrales y descentralizadas. Bajo esta
perspectiva, el numeral 34 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, dispone,
en lo que interesa, que "en la dirección inmediata del Banco sometido a su gobierno,
cada Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones esenciales:...3) Acordar,
reformar, e interpretar para su aplicación, los reglamentos del Banco; regular los
servicios de organización y administración del establecimientos y dirigir su
funcionamiento...". De la anterior disposición, se desprende que la Junta Directiva del


Banco accionado, está facultada para dictar acuerdos que fijen o modifiquen las
políticas salariales de sus servidores. Ahora bien, debido a que el acuerdo dictado por
la Directiva General de dicho banco -del cual pretenden derivar derechos los actores-,
contiene una serie de modificaciones y pronunciamientos, no definidos en su
totalidad, cabe ahora analizar si de ese acuerdo se generan tales derechos
pretendidos; para lo cual, es importante hacer referencia a la naturaleza propia de los
actos administrativos

IV.- SOBRE EL ACTO administrativo: Para la doctrina, ACTO administrativo es "...la
declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria...dicha declaración intelectual excluye las actividades puramente
materiales. Esto no obstante, por declaración no ha de entenderse únicamente la que
formalmente se presenta como tal, o declaración expresa, sino también la que se
manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente
una posición intelectual previa. Esto teniendo en cuenta que no se admiten
ejecuciones materiales limitativas sin un previo acto que, defina lo que es de derecho
en el caso concreto, lo cual, viene a excluir la expresión tácita de declaración en cuanto
a la esfera jurídica del destinatario..." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y RAMON
Madrid, España, 1984, pág. 505). En este mismo sentido, se afirma que el acto
administrativo como "...declaración en cuestión puede portar cualesquiera de los
contenido válidos de los actos jurídicos como categoría general: una manifestación de
voluntad, es decir, una decisión en sentido estricto; una manifestación de deseo, cual
sucede en las propuestas o mociones; una manifestación de juicio, como lo son todos
los actos propios de los órganos consultivos, es decir, los informes y los dictámenes; o
una manifestación de simple conocimiento... Con todo los actos en que se efectúa una
declaración de voluntad representan una de las especies más importantes de entre
todas las que integran la categoría..." (PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMENEZ BLANCO,
Editorial Ariel S.A.. Barcelona, España, 1992, pág. 448). En cuanto a la esfera de
aplicación de los actos administrativos, los numerales 121 y 122 de la Ley General de
Administración Pública, los clasifica en actos concretos y generales, entediéndose que
los primeros se manifiestan mediante acuerdos, en tanto, que los segundos por medio
de decretos. Concretar significa "...reducir a lo más esencial y seguro la materia sobre
la que se habla o escribe o reducirse a tratar o hablar de una cosa sola, con exclusión
de otros asuntos..." (DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Vigésima
Edición. Tomo 1. Editorial Espasa, España, 1984, pág. 352). Con base en esa definición y
en lo dispuesto por los citados artículos, es posible concluir que, para que un acuerdo
emanado por una determinada entidad, pueda válida y eficazmente generarles
derechos a los destinatarios y las correlativas obligaciones para la Administración, es


necesario que se especifique, en forma concreta, quienes son dichos destinatarios
directos

V.- En el sub-júdice, el acuerdo tomado en la Sesión Nº 6959, del 19 de julio, de 1995,
por la Junta Directiva de la Institución demandada determinó, en su primer inciso, una
expresa reestructuración del Departamento de Auditoría, la cual, beneficiaba,
únicamente, a los servidores que ocuparan los cargos de Inspector de Auditoría 3 y 4,
dado que a los mismos se les otorgó el nivel de Inspector de Auditoría 2 y 3,
modificando la categoría profesional, de esos puestos, a las números 39 y 42 -para
profesionales con grado de Licenciatura o superior-. En los autos, ninguno de los
actores ha demostrado que se encuentre bajo los supuestos concretos, fijados por
dicho inciso; por lo que no es legítimo ni posible otorgarles la modificación salarial que
pretenden. Sin embargo, en virtud de que el inciso 2 de ese acuerdo, dispuso fijar una
política general para la clasificación de puestos, que consiste en establecer una sola
categoría, para cada clase de puesto estipulado en la institución; el Tribunal interpretó
que los accionantes, que cumplieran con el grado de licenciatura, tenían derecho a ser
ubicados en la categoría Nº 42 del Banco. Tal conclusión es errónea, ya que no es lícito
extraer de dicho inciso los derechos que indica el Ad-quem a favor de los actores, dado
que ni en forma concreta -expresa o implícita-, se establece beneficio alguno para la
generalidad de los servidores que cuenten con tal grado profesional. Más bien, de la
sola lectura de esa parte del acuerdo, se debe concluir que se trata sólo de
lineamientos generales; con los que, el Banco accionado, pretende desarrollar
parámetros para una eventual y futura reestructuración interna. La aprobación
presupuestaria, hecha por la Contraloría General de la República, no modifica esa
situación; porque bien sabemos que el Presupuesto es una autorización de gobierno
Por ello, no es posible que de esos lineamientos se extraigan derechos a favor de los
accionantes, debiéndose revocar el fallo recurrido y, en su lugar, procede confirmar la
sentencia de primera instancia, con excepción de la condenatoria en costas, impuesta
a los actores, puesto que la presentación de esta demanda se realizó con base en una
interpretación jurídica equivocada, del acuerdo de la Directiva General del Banco
accionado."


4. Clasificación de los Actos Administrativos y Casuística Legal

Voto de mayoría

"IV. La clasificación de los actos administrativos es muy amplia en el Derecho
comparado. Generalmente se ajusta a la casuística legal. La legislación costarricense
establece una división sencilla. No incurre en excesos técnicos. El artículo 120 de la Ley
General de Administración Pública los cataloga en un doble orden. En consecuencia los
actos de la Administración pueden ser externos e internos, e igualmente los hay

concretos y generales. En la separación entre externos e internos los primeros son los
actos destinados al administrado. Tienen efecto frente el administrado y el público. Los
segundos o internos no están destinados a ellos. Su efecto es únicamente dentro de la
Administración. En la segunda distinción se clasifica según el círculo de destinatarios
Por ello pueden ser concretos o generales. Cuando se encuentren dirigidos a un sujeto
determinado son concretos. Tienen efecto para un individuo específico o
individualizado. Por el contrario los generales van dirigidos a sujetos indeterminados,
es decir sujetos no identificados. Dentro de esta clasificación a su vez se distingue el
acto normativo o normal del acto general en sentido estricto. Sus destinatarios son
una pluralidad indeterminada de sujetos. El efecto está previsto para un individuo
hipotético dentro de una situación igual. El sujeto destinatario del acto es parte de su
contenido porque ayuda a determinar el ámbito de su eficacia. V.- La eficacia de los
actos administrativos tiene diversa manifestación en los actos concretos y en los
generales. Esta eficacia, en ambos casos, depende de una fase llamada integrativa
cuyo fin es precisamente investir al acto de esa eficacia. Los actos integrativos forman
parte de la manifestación del acto. Son distintos de los preparatorios porque los
integrativos no son anteriores, por el contrario son retroactivos. Constituyen un
requisito de existencia y validez del acto integrado. Forma parte de la constitución de
éste. Cuando se trata de actos generales requiere de su publicación para adquirir
obligatoriedad y ejecutoriedad. La publicación en estos actos es un requisito de
eficacia. Tratándose de los actos concretos la notificación constituye el punto de
partida de los efectos del acto. Como la comunicación no es requisito de validez sino
de eficacia del acto la ausencia o anulación no vician al acto en sí mismo porque solo lo
privan de efecto. En esta forma el reglamento no publicado aún cuando no surte
efectos para los destinatarios sí tendrá efectos para la administración. VI.- Cada tipo de
actos administrativos tienen sus propias características y sus formas específicas de
impugnación. Los actos concretos solo pueden ser impugnados directamente
Mientras los actos generales pueden ser impugnados tanto directa como
indirectamente. La directa se refiere a la validez del acto. La indirecta ataca el acto de
aplicación específica porque la disposición general autorizatoria no es conforme a
derecho

VII.- La distinción verificada anteriormente entre los actos administrativos concretos y
generales ha de servir para resolver los agravios formulados en el recurso. Porque lo
medular de la impugnación se basa en el criterio de la imposibilidad legal de los jueces
para apoyar sus fallos en decretos contrarios a la ley. Y para sostener este criterio la
sociedad recurrente da una interpretación distinta a la clasificación verificada por el
Tribunal Superior. Pero este criterio no tiene un sólido fundamento jurídico. Ese
aspecto ya ha sido decidido por la Sala Constitucional y la Casación no tendría
competencia para pronunciarse sobre lo planteado. En efecto la actora interpuso una
acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 20.600-MIRENEM y el


artículo 172 del Código Municipal. Pero si bien la Sala Constitucional admitió el recurso
también procedió a analizarlo y al conocer el vicio invocado lo rechazó por el fondo. No
obstante lo anterior, posteriormente la misma actora formuló un recurso de amparo
contra el Reglamento para el Cobro del Impuesto a Concesionarios de Canteras
ubicadas en el cantón de Atenas, con el objeto de suspender sus efectos. En todo caso
el amparo también fue declarado sin lugar. En consecuencia el argumento formulado
ahora en Casación no tiene fundamento jurídico, como se ha afirmado. Por el contrario
los fallos de la Sala Constitucional más bien reafirman la legalidad de los actos dictados
por la M.A. Esto es así porque conforme al principio de tipicidad del Derecho
Administrativo el contenido o el motivo del acto deben estar debidamente reglado
Esto es debe tener fundamento en una norma preexistente. Y en este caso ello es
evidente. Porque la administración requiere, al menos, tener debidamente reglados el
contenido o el motivo del acto. Y tanto el Decreto Ejecutivo 20.600-MIRENEM como el
artículo 172 del Código Municipal cumplen con este requisito. En consecuencia debe
rechazarse el reproche formulado."

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JINESTA LOBO, Ernesto. (2009). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General. 2 Edición
Ampliada y Corregida. Editorial Jurídica Continental, San José, Costa Rica. Pp 424-438

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 254 de las nueve horas con veinticinco
minutos del diez de marzo de dos mil once. Expediente: 03-001190-0163-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. Sentencia 17 de las diez horas con
cincuenta minutos del diecisiete de marzo de dos mil cinco. Expediente: 98-001131-0014-CA

SALA SEGUNDA DE LA CORTER SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 19 de las nueve horas con cuarenta
minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y nueve. Expediente: 98-000298-0005-LA

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 2 de las quince horas con diez minutos