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TEMA: ACTOS REGLADOS

RECUMEN: El siguiente informe investigativo hace un breve análisis
de los actos reglados, extrayendo su concepto y principales
características a la luz de la doctrina. Por otra parte, el
informe, también contiene información jurisprudencial relacionada
con el artículo 156 de la Ley General de la Administración Pública


SUMARIO


a.Revocatoria del Acto sin previo Dictamen de la Contraloría ... 4


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DESARROLLO


1. Doctrina

a. Actos Reglados

“Cuando las facultades o poderes de que se encuentra investido el
órgano administrativo se hallan preestablecidos en la ley, no solo
señalando la autoridad competente para obrar, sino también su
obligación de obrar y cómo debe obrar, en forma que no deja margen
alguno para la apreciación subjetiva del agente sobre la
circunstancia del acto, decimos que nos hallamos frente a
facultades o poderes totalmente reglados, vinculados o ligados a la
ley.”1

“El acto administrativo esta fundado en la ley. Esto quiere decir
que todo acto debe ser ejercido de una potestad legalmente
regulada. La ley acostumbra regular las potestades determinando el
motivo y el contenido del acto que es su objeto. Cuando se dice que
hay competencia para realizar un acto, generalmente se piensa en
una atribución de potestad que define su contenido o su motivo, o
ambos a la vez
Acto reglado es el de motivo y contenido determinado en forma
precisa por la ley, en razón de emplear conceptos de sentido común,
técnicos o de valor, cuyo significado está dado por la misma ley,
que indica el criterio para comprenderlos. Este criterio se da
generalmente para interpretar conceptos cuya realización admite
grados de cantidad y consiste en una verdadera unidad de medida
para saber cuándo ese grado se ha dado y cuando no.”2


i. Características

“La naturaleza discrecional o reglada del acto es muy importante
para su régimen jurídico y de la misma dependen las siguientes
consecuencias

i) Si el acto es reglado en cuanto a motivo, no puede ser revocado,
porque la ley lo reputa siempre oportuno y necesario. Si es
discrecional es ese aspecto es revocable, porque el criterio de
oportunidad que movió a dictarlo es subjetivo y sustituible por
otro del mismo funcionario que conduzca a eliminarlo


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ii) El acto reglado es anulable por violación de la ley que
determina su motivo y contenido, o cualquier otro aspecto del
mismo. El acto discrecional es anulable únicamente por violación de
principios generales de Derecho, imprecisos y no escritos, que no
determinan el elemento en cuestión sino que simplemente limitan la
libertad de apreciación del mismo que tiene el funcionario. Desde
este ángulo, el exceso de poder aparece como el único vicio que
puede tener el acto en su aspecto discrecional

iii) El acto reglado no puede estar viciado por exceso de poder, el
acto discrecional sólo ese vicio puede tener. Concretamente, el
acto reglado por el motivo o el contenido no puede padecer el vicio
de desviación de poder entendido como la desviación del móvil del
funcionario respecto del fin legal del acto, en tanto que sí puede
sufrirla el acto discrecional. En éste, en efecto, la desviación de
poder es un indicio importante de mal uso de discrecionalidad

iv) El juez puede sustituirse a la Administración en los aspectos
regulados de la conducta de ésta, pero no en los aspectos
discrecionales. Si la Administración deniega una inscripción en el
Registro Público de la Propiedad, cuando procede según la ley, el
Juez puede ordenar o tener por hecha la inscripción, pero si lo que
se deniega es una concesión discrecional, el Juez puede anular la
denegatoria si viola la ley en otros aspectos, pero nunca otorgar
la concesión sustituyéndose a ésta en la apreciación libre del
motivo.”3

b. Diferencia entre Actos Reglados y Actos Discrecionales

“En cambio, cuando el órgano administrativo se encuentra investido
de facultades o poderes para obrar o no obrar, para obrar en una o
en otra forma, para obrar cuando lo crea oportuno, o para obrar
según su discreto leal saber y entender para la mejor satisfacción
de las necesidades colectivas que constituyen la razón de su obrar,
por cuanto la ley le otorga cualquiera de esas posibilidades en
forma expresa o tácita, entonces decimos que nos hallamos frente al
ejercicio de facultades discrecionales
En palabras simples, como dice García Oviedo: “La Administración
puede obrar de dos maneras: discrecional o regladamente. Obrar
regladamente significa tener que ajustar su actuación al contenido
de requisitos o límites dictados por una norma o precepto anterior
Obrar discrecionalmente equivale a obrar libremente, si bien
acomodando la conducta a un fin público específico.”4


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2. Normativa

a. Ley General de la Administración Pública5

“Artículo 156

1. No será posible la revocación de actos reglados
2. La revocación de actos discrecionales de efecto continuado podrá
hacerse de conformidad con los artículos anteriores
3. Los actos desfavorables al administrado podrán ser revocados,
aun si ya son firmes para el particular, previo dictamen de la
Contraloría General de la República
4. La potestad de revocación consagrada en el párrafo anterior
caducará en cuatro años.”

3. Jurisprudencia

a. Revocatoria del Acto sin previo Dictamen de la Contraloría


"I.- Para una mejor inteligencia del recurso, conviene hacer un
breve recuento de los hechos que le sirven de trasfondo. El
Ministerio de Obras Públicas y Transportes por resolución Nº 850 de
las 8 hrs. del 16 de diciembre de 1983, declaró de utilidad pública
y propiedad estatal el puente construido sobre el río Parrita, en
el sector denominado "Llano de Piedra de Santa María de Dota", así
como el camino que comunica a "Llano de Piedra" con el lugar
conocido como San Pedro, de conformidad con los ordinales 32 y 33
de la Ley General de Caminos Públicos; asimismo, ordenó la
reapertura del puente referido en el plazo de tres días. Ese mismo
Ministerio, por resolución Nº 118 de las 9 hrs. del 13 de marzo de
1985, rechazó el recurso de reposición contra la resolución Nº 850,
presentado por V.F.E.. El propio Ministerio en pronunciamiento Nº
367 de las 9 hrs. del 8 de mayo de 1987, revocó parcialmente la
resolución Nº 850 de las 8 hrs. del 16 de diciembre de 1983
"...únicamente en lo que respecta al camino que comunica a "Llano
de Piedra" con San Pedro en el cantón de Tarrazú..." al no reunir
"los requisitos técnicos y jurídicos, ni las condiciones materiales
como para su declaratoria como de propiedad estatal y de utilidad
pública", aunque mantuvo vigente la resolución en lo relativo al
puente sobre el río Parrita. Finalmente, el pluricitado Ministerio,
por resolución Nº 1145 de las 9 hrs. del 25 de agosto de 1987
rechazó el recurso de nulidad absoluta interpuesto por el actor
contra su acuerdo Nº 367 de las 9 hrs. del 9 de mayo de 1987. El
actor, en su pretensión, solicita la declaratoria de nulidad


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absoluta de la resolución Nº 367 de las 09 hrs. del 9 de mayo de
1987 que revocó parcialmente la Nº 850 de las 8 hrs. del 16 de
diciembre de 1983. El Juzgado Primero de lo Contencioso-
Administrativo por sentencia Nº 1066 de las 10:15 hrs. del 7 de
agosto de 1989 anuló la resolución Nº 367 de las 9 hrs. del 8 de
mayo de 1987. La Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo, en fallo Nº 183-90 de las 9:25 hrs. del 5 de abril
de 1990, confirmó la decisión del a-quo. II.- La representante del
Estado aduce que el Tribunal sentenciador quebrantó la regulación
legislativa atinente a la revocación de los actos administrativos,
así como el principio constitucional de la separación de funciones
En respaldo normativo esgrime como infringidos los ordinales 9º de
la Constitución Política; 153, párrafo 2º, 156, párrafo 3º, de la
Ley General de la Administración Pública; 1027, 1028, 1029 y 1030
del Código de Procedimientos Civiles. III- En lo tocante a la
necesidad o no de el dictamen previo de la Contraloría General de
la República debe precisarse que la Ley General de la
Administración Pública, al regular la revocación de los actos
discrecionales por razones de oportunidad, conveniencia o mérito,
le impone a la Administración Pública el deber de recabar un
dictamen de la Contraloría General de la República, tanto si se
trata de actos favorables o declaratorios de derechos (artículo
155, párrafo 1º de la Ley General de la Administración Pública)
cuanto de actos de gravamen o desfavorables (artículo 156, párrafo
3º, ibídem). Ese dictamen de la institución auxiliar de la Asamblea
Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, constituye un
acto preparatorio que ciertamente no suspende el curso del
procedimiento para el dictado del acto final, cuyo contenido
consiste en la revocación de un acto administrativo precedente
pero si la Administración activa omite solicitar a la entidad
contralora el dictamen que prescribe la ley, y este no existe al
pronunciarse la resolución, sin duda el acto estará viciado de
nulidad absoluta, por omisión de una formalidad sustancial impuesta
por el ordenamiento jurídico. Ese grado de invalidez -nulidad
absoluta- del acto de la Administración dictada sin haber requerido
y tomado en consideración el dictamen de la Contraloría General de
la República, resulta enfatizado por el artículo 188, párrafo 2º,
de la Ley General de la Administración Pública, al disponer éste
que el acto relativamente nulo no se puede sanear cuando el vicio
consista en la omisión de dictámenes, precisamente porque en tal
hipótesis sobreviene una nulidad absoluta. IV.- Aunque la
resolución Nº 367 de las 9 hrs. del 8 de mayo de 1987 del M.O.P.T.,
hubiere estado acertadamente motivada en una de las causales que
justifican la revocación, a la luz del artículo 153 de la Ley
General de la Administración Pública, como lo es una valoración


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distinta de las mismas circunstancias de hecho que originaron el
acto (Se estima, como consecuencia de unos estudios técnicos, que
se trata de una servidumbre y no de un camino público), es lo
cierto que se omitió solicitar y considerar el dictamen de la
C.G.R., razón que justifica "per se" la nulidad absoluta de la
resolución referida. La potestad de revocación de los actos
administrativos debe adecuarse, en su ejercicio, a los límites y
requisitos sustanciales y formales que le impone el ordenamiento
jurídico, puesto que, de lo contrario la revocatoria será inválida
Lo precedentemente apuntado, no supone, ni por asomo, desconocer la
potestad de revocación que el legislador le reconoce expresamente a
la Administración. No sobra, por lo demás, advertir que en la
especie fáctica la Administración Central debió, desde un
principio, anular parcialmente la resolución Nº 850 de las 8 hrs
del 16 de setiembre de 1983, pues el motivo de su revocación
parcial radica en la existencia de unos estudios técnicos claros y
precisos que demuestran como el camino que comunica "Llano de
Piedra" con San Pedro "...no reúne las condiciones jurídicas ni
materiales apropiadas para su declaratoria como de utilidad pública
y propiedad estatal". Palmariamente, lo anterior significa que a la
resolución Nº 850 de las 8 hrs. del 16 de diciembre de 1983, le
faltaba originaria y totalmente los antecedentes fácticos o
jurídicos necesarios para declarar de utilidad pública la
servidumbre existente entre "Llano de Piedra" y San Pedro de
Tarrazú, situación que, de por sí, llevaría a la nulidad absoluta
parcial de ese acto administrativo a tenor de los ordinales 133,
158, párrafo 1º, y 166 de la Ley General de la Administración
Pública."6


b. Control sobre Actos Administrativos Municipales

“II.- En el Título XII de la Constitución Política se encuentra
regulado el Régimen Municipal (artículos 168 a 175)
Específicamente el numeral 170 señala que las corporaciones
municipales son autónomas. La Sala Constitucional en el Voto
número 5445, de las 14:30 horas, del 14 de julio de 1999, dio
cuenta que las municipalidades o gobiernos locales son “
entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no
estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y
funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía
involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la
autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la
elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con
potestades genéricas”. Por su parte, el inciso 2), del artículo


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184 de la Constitución Política, asigna a la Contraloría General de
la República, entre otros deberes y atribuciones, la de examinar,
aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e
instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación
En el voto de esa otra Sala número 2934-93 reiterado en el número
5829-93, al que se hace alusión en ese mismo fallo, precisamente,
se consideró: “No reputamos incompatibles con la autonomía
municipal, sino más bien, aconsejables, los controles de legalidad
con potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la
Contraloría General de la República, de actos administrativos
municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la
lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los
desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e
incumplida”. Y, agregó que el control ejercido por la Contraloría
General de la República al tener también origen constitucional no
contraría la autonomía municipal. Haciendo referencia a los
controles que ejerce en la aprobación del presupuesto municipal,
entre otros, indicó: “... y la Contraloría únicamente puede
aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones
técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de
legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las
cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia
...”. Así las cosas, a efecto de resolver la litis debe partirse
de una premisa fundamental, cual es, que la función contralora de
la Contraloría General de la República, respecto de las
Municipalidades, en los términos apuntados, es indudablemente
constitucional y no lesiona la autonomía municipal, porque,
precisamente, tiene su fundamento en la propia Carta Fundamental.”7


c. Diferencia entre Actos Discrecionales y Actos Reglados

“…Más aún: “... Para no incurrir en arbitrariedad la decisión
discrecional “debe venir respaldada y justificada por los datos
objetivos sobre los cuales opera” (Sentencia de 29 de diciembre de
1985), ya que “en los actos reglados, como su contenido está
agotadoramente tipificado por la Ley, por regla general tendrá
escasa importancia el proceso de formación de la voluntad
administrativa. En cambio, en los discrecionales, al existir en
mayor o menor medida una libertad estimativa, resulta de gran
trascendencia el proceso lógico que conduce a la decisión”
(Sentencia de 7 de febrero de 1987). Ello obliga a la
Administración a “aportar al expediente todo el material probatorio
necesario para acreditar que su decisión viene apoyada en una
realidad fáctica que garantice la legalidad y oportunidad de la


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misma, así como la congruencia con los motivos y fines que la
justifican” (Sentencias de 22 de junio de 1982 y 15 de octubre de
1985). La fundamentación adecuada a la decisión concretamente
adoptada constituye así un segundo nivel de diferenciación entre lo
discrecional y lo arbitrario, entendido esto último como lo que no
aparece (por inexistencia de motivación o por motivación
insuficiente) o no está debidamente fundado (en el material
incorporado al expediente a lo largo de la instrucción del
procedimiento). Hasta dónde debe llegar ese esfuerzo de
fundamentación de la decisión es algo que no puede afirmarse sin
más a priori. Depende, como es lógico, de la naturaleza del asunto,
de las concretas circunstancias que rodeen al mismo y, por
supuesto, de la concreta estructura de la norma que habilita o crea
el poder de actuar. Lo que sí puede decirse en términos generales
es que a mayor libertad, más precisa y cuidadosa debe ser la
fundamentación de la decisión. La Administración dispone de una
libertad, mayor o menor, para elegir la solución que considere más
apropiada de entre las varias posibles, libertad que es suya y sólo
suya, pero, como esa libertad no es ni puede ser total supuesto que
el poder que la otorga, es un poder jurídico y su otorgamiento por
la Ley se hace en consideración de intereses que no son propios del
órgano competente para ejercitarlo, éste debe razonar por qué
estima que tal solución y no otra distinta es la que mejor
satisface los intereses a los que el poder ejercitado se ordena. La
norma habilitante del poder discrecional incluye siempre y no puede
dejar de incluir esta exigencia de justificación, siquiera sea
implícitamente, y ello tanto cuando utiliza lo que se llama un
concepto jurídico indeterminado como parámetro de decisión, como
cuando francamente reconoce a la Administración libertad para
decidir sin necesidad de atenerse a tales referencias. Elegir la
mejor solución es siempre obligado para todo aquel que ejercita una
función, esto es, un poder otorgado en consideración al interés de
otro, como lo es también en tales casos dar cuenta a posterior del
concreto modo en que ese poder ha sido ejercido ... La cuestión
crucial está en la motivación, de la que depende esencialmente la
legitimidad de ejercicio de todo poder, legitimidad del ejercicio
que es inexcusable e irrenunciable, como lo prueba la categórica
prohibición constitucional de todo uso arbitrario de aquél ... todo
poder público es un poder funcional como poder otorgado en
consideración a intereses ajenos a los de su titular; es un poder,
por tanto, obligado a justificarse en su ejercicio, a dar cuenta
cumplida de éste. Al dominus negotti no le basta, como es obvio,
cualquier explicación que su mandatario convenga en darle en el
momento de la obligada rendición de cuentas; éstas han de ser, en
todo caso, debidamente justificadas ... ” (FERNANDEZ, Tomás R., “DE


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corregida, Civitas, Madrid, 2002, páginas 90, 91, 165, 166 y 167)
Como se advierte, la discrecionaliad no se confiere al órgano o
funcionario respectivo, para la realización de fines suyos, si no
en consideración a intereses generales, públicos, de un linaje
superior, incluso, a los meramente institucionales (artículos 113 y
114 de la Ley General de Administración Pública).”8


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FUENTES CITADAS
pp. 807-808
ORTIZ Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Biblioteca
Jurídica Diké. Tomo II. San José, 2002. pp. 421-422
ORTIZ Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Biblioteca
Jurídica Diké. Tomo II. San José, 2002. pp. 422-423
pp. 808
Ley Número 6227. Costa Rica, 2 de mayo de 1978
de las catorce horas con cuarenta minutos del quince de octubre de mil
novecientos noventa y siete
de las nueve horas con veinticinco minutos del catorce de setiembre de
dos mil cinco
de las diez horas con cinco minutos del veintiuno de abril de dos mil


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