Sustitución del acto como distribución de competencia en el Derecho
Administrativo

Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Competencia

Palabras Claves: distribución, competencia, sustitución del acto, administrativo

Fuentes de Información: Normativa y jurisprudencia. Fecha: 23/7/2015


Contenido


RESUMEN

El presente documento contiene lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley
General de la Administración Pública, sobre la distribución de competencias en
materia administrativa y lo dispuesto por el artículo 97 del mismo cuerpo normativo
sobre el supuesto de la “sustitución del acto”. El Tribunal Contencioso Administrativo,
Sección VI ha señalado una línea específica en esta materia, que se adjunta en el
presente documento


NORMATIVA


1. La distribución de competencias y la sustitución del acto

Artículo 84.- Las competencias administrativas o su ejercicio podrán ser
transferidas mediante

a) Delegación

 b) Avocación

c) Sustitución del titular o de un acto

d) Subrogación; y

e) Suplencia

Artículo 97.-1. El superior podrá sustituir al inmediato inferior cuando éste
omita la conducta necesaria para el cumplimiento de los deberes de su cargo, pese a
la debida intimación para que los cumpla, sin probar justa causa al respecto

2. Para hacer la intimación bastará el envío de carta certificada al inferior con
tres días de anticipación, advirtiendo la posibilidad de la sustitución

3. La sustitución bien fundada será justa causa de despido del inferior


JURISPRUDENCIA


1. Naturaleza, alcances y límites de su competencia en materia
municipal

“ III.-Sobre la naturaleza de la función realizada por la Sección III del Tribunal
Contencioso Administrativo. Atendiendo al objeto de este proceso, resulta
necesario necesario establecer con claridad, la participación de la Sección Tercera del
Tribunal Contencioso Administrativo en este caso. Como parte de las jerarquías
impropias de grado bifásico que aún perviven, ese órgano funge como contralor no
jerárquico en materia municipal. Tal competencia se ha otorgado tomando como base
lo preceptuado por el ordinal 173 de la Carta Magna.En esa línea, en el Código
Procesal Contencioso Administrativo, en el Título IX Procesos Especiales, en el
capítulo II regula el denominado"Recurso no jerárquico en materia municipal". El
mandato 189 ibidem señala con claridad: "Será de conocimiento del Tribunal de lo
Contencioso-Administrativo, la apelación contra los acuerdos municipales, establecida
en el artículo 173 de la Constitución Política.". Por su parte, el artículo 163 del Código
Municipal asigna igual potestad respecto de los actos que emanen del Alcalde
Municipal. Desde esa óptica, se constituye en un contralor no jerárquico en materia
municipal, cuyas decisiones agotan la vía administrativa, requisito este último que
resulta preceptivo para acudir a la tutela jurisdiccional según lo establecido por el
artículo 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el fallo 3669-2006 de la
Sala Constitucional. Así se ha interpretado en precedentes de este Tribunal, dentro de
los cuales se puede mencionar el fallo No. 305-2005 de las 14 horas 10 minutos del 29
de julio del 2005, que sobre el particular señala: "III.-

pertinente este Tribunal aclararle al recurrente que la participación que tiene en la


gestión municipal deriva directamente de lo dispuesto en el artículo 173 de la
Constitución Política, que lo estatuye como jerarca impropio de las corporaciones
municipales, al asignarle el conocimiento definitivo de los acuerdos del Concejo –
órgano deliberativo de las municipalidades (artículo 12 del Código Municipal)–. Es así
como se constituye en un jerarca impropio bifásico de los entes locales, esto es, se
constituye en órgano superior de un ente distinto de la esfera organizativa que conoce,
en tanto está residenciada en un órgano jurisdiccional, al estar dependiente del Poder
Judicial, pero ejerciendo una función administrativa, con lo cual, agota esa vía. En
estos supuestos, nunca puede actuar de oficio, de donde la tutela que ejerce sólo es a
instancia de parte, y únicamente referido a asuntos de legalidad, no de
discrecionalidad (al tenor de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley General de la
Administración Publica); sin embargo, sí puede sustituir, anular y corregir con ocasión
del recurso formulado, precisamente al tenor de las facultades que se le reconocen en
el artículo 102 de la Ley General de la Administración Publica." Empero, de las
competencias revisoras que ejerce dicha Sección respecto de las conductas
municipales en su papel de jerarca impropio, se excluyen las siguientes materias: a)
tributaria municipal, en la que en tesis de principio opera el régimen recursivo
establecido por el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y en virtud del cual
las apelaciones contra las decisiones locales las dirime el Tribunal Fiscal
Administrativo (salvedad de la materia de patentes, en la que regulaciones específicas
permiten este control), b) contratación administrativa municipal, en la que aplican
las regulaciones de la Ley de la Contratación Administrativa, con agotamiento de la vía
por parte de la Contraloría General de la República o el jerarca interno respectivo, yc)
empleo público municipal, en los supuestos de régimen especial de impugnación
que estatuye el numeral 150 del Código Municipal, norma que remite la apelación al
Tribunal de Trabajo respectivo. En cuanto a esta función que ejerce la Sección
Tercera, se insiste, su competencia surge a petición de parte, sin que sea viable la
revisión oficiosa de un determinado asunto. Por demás, su examen debe versar sobre
aspectos de estricta legalidad, lo que viene dicho no solamente por el numeral 181
de la Ley No. 6227, sino además, se desprende de lo preceptuado por el canon 156
del Código Municipal en cuanto expone: "Los recursos de revocatoria y apelación ante
el concejo deberán interponerse, en memorial razonado, dentro del quinto día. La
apelación podrá plantearse solo por ilegalidad; la revocatoria también podrá estar
fundada en la inoportunidad del acto. El concejo deberá conocer la revocatoria en la
sesión ordinaria siguiente a la presentación. La apelación será conocida por el Tribunal
Superior Contencioso-Administrativo. (...)" Igual regla sigue el canon 162 ibidem, a
propósito de las apelaciones formuladas contra las decisiones del alcalde, sea
conociendo directamente o mediante recurso de alzada. Lo anterior supone que el
papel que ejerce este órgano se traduce en un control de legalidad del acto
precedente dentro del marco de los agravios esbozados por la parte recurrente. De ahí
que resulte necesario en el sub exámine, ingresar a la valoración del cumplimiento de
tales parámetros en el caso concreto

IV.- Sobre la jerarquía impropia bifásica. Potestades. Límites. En las relaciones
internas que se producen en las Administraciónes Públicas, las diversas conductas
que se emitan dentro de un procedimiento administrativo se encuentran sujetas a un
régimen recursivo. Se impone en estas lides el principio de taxatividad impugnaticia en
virtud del cual, solo son procedentes los recursos que expresamente haya establecido

el legislador, contra las actuaciones frente a las cuales, se haya establecido ese
determinado remedio procedimental. Lo anterior puede observarse, como tesis
general, en el marco del ordinal 345 de la Ley General de la Administración
Pública. Conforme lo señala el canon 350 ibidem, en el procedimiento administrativo
cabrá una única instancia de alzada, con independencia de la procedencia del acto
recurrido, siendo el órgano de alzada el llamado a agotar la vía administrativa. En esa
dinámica, el conocimiento del recurso ordinario de alzada (apelación), en tesis
primaria, corresponde al jerarca natural, en virtud de las competencias que le asignan
los inciso b y d del mandato 102 de ese cuerpo legal referido que le empoderan para
vigilar la acción del inferior, para constatar su legalidad y conveniencia, así como
adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la
buena administración. Ahora, esa potestad revisora puede darse de oficio o a gestión
de parte, esto último, claro está, vía recurso administrativo. No obstante, en
determinadas situaciones, el ordenamiento jurídico establece supuestos en los cuales,
se veda al jerarca natural (o propio), el ejercicio de esta potestad y le impide conocer
de las medidas recursivas ordinarias apelativas, asignando esta competencia a otra
unidad administrativa o pública. En este último supuesto, se está frente a la
denominada "jerarquía impropia" o contralor no jerárquico. Dentro de esas hipótesis,
se concreta, a modo de simple referencia, el fenómeno de la desconcentración, en la
cual, en virtud del ordinal 83 de la citada legislación, se impide al jerarca propio,
revisar, avocar o sustituir, relativizando y disminuyendo el conjunto de facultades del
jerarca. En tal caso, a fin de concretar la posibilidad de que el destinatario de un acto
desfavorable pueda recurrirle en alzada, por criterios de eficiencia administrativa, se
dispone la creación de otro órgano, normalmente desconcentrado, cuya competencia
primaria (o única la mayor de las veces) va a ser precisamente el conocimiento de la
apelación que por exclusión legal, no puede atribuirse el jerarca natural. Ejemplo de
ello se evidencia en materia de transporte remunerado de personas, regulado por la
Ley No. 7969, en la cual, las decisiones del Consejo de Transporte Público (órgano de
desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes)
pueden ser apeladas ante el Tribunal Administrativo de Transportes, cuya naturaleza
orgánica es justamente un órgano desconcentrado. Con todo, ese fenómeno se
presenta además en áreas del conocimiento administrativo impregnadas de
complejidad técnica, que han justificado la asignación aludida en otras instancias
administrativas diversas al jerarca, en razón de su especialidad en la materia
específica que conocen. Dentro de estas puede traerse a colación la materia tributaria,
en la que la citada competencia apelativa se otorga al Tribunal Fiscal Administrativo o
bien al Tribunal Aduanero Nacional. Constituyen estas muestras de un desarrollo de
esa figura en el régimen patrio, acompañado de otros casos en que ocurre igual
tratamiento, que resulta innecesario mencionar en el presente fallo. Así visto, el control
no jerárquico trata de un instituto jurídico que tiene como efecto, se insiste, la
asignación de competencia (por tanto definitiva, exclusiva y excluyente) para resolver
el recurso de apelación formulado ante actos de otra unidad administrativa, que por
ende, cercena de las potestades del jerarca propio la revisión a gestión de parte de
esas conductas. A diferencia de la jerarquía natural, en el control no jerárquico, no se
presenta una relación de jerarquía (cuya definición se observa en el mandato 101 de la
citada Ley No. 6227); las potestades del contralor impropio se dirección anímicamente
a revisar la conducta pública al conocer del recurso apelativo. Ello supone una
delimitación de sus competencias, en tanto no puede ingresar a revisar de oficio ese

acto, sino que sus poderes solo emergen ante la presentación de un recurso de esta
naturaleza. Así en efecto se colige de los numerales 180 y 181 de la Ley General de la
Administración Pública en cuanto precisan: "Artículo 180. Será competente, en la vía
administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el
superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo,
o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley." De
seguido el precepto 181 precisa el parámetro de ese ejercicio al señalar: "El contralor
no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso
administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho
planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el
recurso." De lo anterior se desprende, como aspecto relevante, que el contralor no
jerárquico no puede conocer de oficio, sino que depende de la acción de la parte
recurrente para abrir su competencia, la cual, estará limitada, con exclusividad, al
conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a examinar
cuestiones ajenas a éste. Por otro lado, su ámbito de control recae en el análisis de
legalidad del acto, empero, tal examen debe enmarcarse dentro de las alegaciones,
imponiéndose por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo
pretendido y cuestiones de hecho planteadas por el impugnante, según se enfatiza en
el canon 181 mencionado. De lo anterior se desprende que en esta figura, el titular de
la competencia de alzada no puede valorar todas las cuestiones de hecho y de
derecho aunque no hayan sido debatidas por las partes (artículo 132 LGAP), sino que
en este escenario, la medida apelativa lo será "en relación", lo que implica, solo puede
pronunciarse sobre lo pretendido y bajo un estricto análisis del cuadro fáctico
planteado. Tal sujeción a lo alegado se observa, además, en los preceptos 67.1
(declaratoria de incompetencia), y el precepto 184, ambos de la Ley General de
referencia. Empero, debe aclararse que al conocer el recurso, dentro de los límites
aludidos, puede anular o corregir el acto cuestionado o incluso, si las condiciones del
caso lo permiten, sustituir lo decidido por el órgano a quo, adoptando otra decisión
Esto último no debe confundirse con la figura de la sustitución del acto regulada por el
precepto 97 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora bien, la figura bajo
examen admite una tipología bimodal, denominadas monofásica y bifásica. La primera
(monofásica), se presenta cuando el control no jerárquico es ejercido por un órgano o
ente de la Administración Pública. La bifásica se da cuando ese jerarca impropio es un
órgano del Poder Judicial, que en esa dinámica, no ejerce función jurisdiccional, sino
meramente administrativa. Es decir, en estos casos, la participación del órgano judicial
es para resolver un recurso administrativo, de ahí que sus decisiones no puedan
catalogarse como sentencias, categoría que solo es propia de los procesos judiciales
al amparo del precepto 153 del Código Procesal Civil. Ostentan por ende, la
naturaleza de actos administrativos que dada su finalidad, dan por agotada la vía
administrativa. Es este el caso de la función que realiza la Sección Tercera del
Tribunal Contencioso Administrativo en materia municipal, tema que infra se abundará
Cabe señalar en este punto que la Sala Constitucional, en el voto No. 2005-6866 de
las 14 horas 37 minutos del primero de junio del 2005, sobre este tema en particular
expresó en lo que viene relevante al caso: "(...) El contralor no jerárquico, a tenor de lo
establecido en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, puede
revisar, únicamente, la legalidad del acto en virtud de recurso administrativo y debe
decidir dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el
recurrente pudiendo aplicar una norma no invocada en el recurso. Sin embargo, en

nuestro ordenamiento jurídico al encontrarse plenamente recogidos en la ley positiva
los límites de la discrecionalidad (artículos 15, 16, 17, 158, párrafo 4°, y 160 de la Ley
General de la Administración Pública) eventualmente, el contralor no jerárquico puede
revisar, también, la oportunidad, conveniencia o mérito del acto impugnado." Cabe
precisar que en este tipo de relaciones de control no jerárquico, en caso de
que la Adminisración aquo no se encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa
externa, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos,
deberá acudir, caso de tratarse de la Administración Central, a un proceso
de lesividad, o bien, cuando se esté frente a Administraciónes descentralizadas, a un
proceso inter- administrativo, conforme a las regulaciones que establece sobre el
particular el Código Procesal Contencioso Administrativo. […]

VI.- Sobre el análisis de legalidad realizado porm [sic] el jerarca impropio. […] La
parte accionante aduce que tal verificación de la sanción impuesta es improcedente,
puesto que el Tribunal no puede ingresar a valorar los hechos ni tampoco, variar la
represión impuesta. Este órgano colegiado respeta la posición que expone
la accionante, más no la comparte por considerar que se trata de una errada
percepción e interpretación de las normas aplicables al presente caso. En efecto, la
validez de una conducta administrativa depende de la concurrencia y conformidad
sustancial con el ordenamiento jurídico de sus elementos constitutivos. Dentro de
ellos, los subjetivos (competencia, investidura, voluntad), objetivos (motivo, contenido
y fin) y en las conductas formales, los presupuestos formales (procedimiento, forma de
manifestación y comunicación). En el examen de los elementos objetivos, resulta
determinante lo relacionado al motivo y al contenido. Aquel se define como el conjunto
de presupuestos fácticos y jurídicos que justifica la emisión del acto administrativo
Constituye la razón de base para adoptar la conducta pública. El numeral 133 de la
Ley General de la Administración Pública estatuye que dicho motivo debe ser legítimo
y existente tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto. Ante su falta de
regulación, debe ser proporcionado al contenido y caso de ser confuso,
razonablemente conforme con los conceptos jurídicos indeterminados. Por su parte, el
contenido consiste en la parte dispositiva del acto, es decir, lo que en definitiva el acto
dispone o contiene. El canon 132 ejusdem exige su licitud, posibilidad, claridad,
precisión y debe abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo,
aun cuando no se hayan debatido por las partes interesadas. De lo anterior se colige
que existe una necesaria correspondencia entre el motivo y el contenido, al punto que
por un principio de regulación mínima del acto, el acto debe contener regulación al
menos de uno de esos dos elementos, según se plasma en los preceptos 11.2 y 132.3
de la ley de referencia. Esto resulta evidente y lógico si se considera que el contenido
se debe adoptar en el marco de lo que ha sido determinado como motivo de la acción
pública, por lo que no solo debe existir una correspondencia entre ambos elementos,
sino una proporcionalidad y razonabilidad del contenido concretizada en la
ponderación casuística del motivo que da génesis a esa determinación jurídica. En
este caso, según se desprende de los autos, es claro que el motivo del acto
administrativo dictado por el ente local, fue precisamente la determinación de los
hechos probados y no probados producto de las diversas denuncias presentadas por
varios vecinos contra el funcionamiento del Bar L N. En definitiva, luego de la
calificación de esos hechos, el ayuntamiento dispuso que su calificación jurídica
ameritaba imponer una sanción de 15 días de cierre, y una orden para la

Administración, a fin de que se incluya en la categoría correcta al negocio, dado que
cuenta con patente de restaurante que es la que le permite cerrar a las dos y treinta de
la madrugada, aunque únicamente funciona como una cantina cuyo horario es hasta
medianoche. Como se ha señalado, tales aspectos fueron precisamente objeto del
recurso de apelación planteado para ante el Tribunal Sección Tercera. Sobre estos,
justificando su criterio, el citado fallo No. 2416-2009 de ese órgano, señaló en lo
relevante: "(...) Ahora bien, en criterio de este Tribunal, el ejercicio pleno de esa
potestad, es por su propia naturaleza obligatorio, pues se trata de un poder-deber que
no puede dejar de aplicarse, allí donde se compruebe mediante el procedimiento legal,
el acaecimiento de alteraciones al orden, la tranquilidad, la seguridad y la salubridad
públicas.- Las autoridades de gobierno -central o local-, no pueden ni deben evadir la
atención oportuna y efectiva de esas situaciones, lo que implica por supuesto, que
deben aplicar en su caso, las sanciones que correspondan, en su justo rigor y medida,
y en total concordancia con la magnitud de las infracciones cometidas.- De lo
contrario, incurrirían en un incumplimiento grave de sus funciones y ello podría generar
responsabilidad no sólo disciplinaria, sino civil y eventualmente penal.- De suerte
que, entratándose de los gobiernos locales, las decisiones que se emitan en estos
casos, están sujetas al contralor de legalidad -jerárquico impropio, primero y judicial
después-, que se ejerce en esta Jurisdicción especializada, lo anterior, no sólo en
garantía de los derechos del afectado -vgr, el patentado propietario o arrendatario del
negocio-, sino también y en idéntica proporción, en resguardo de los derechos de las
personas cuya tranquilidad o seguridad pueda verse comprometida por las
irregularidades que genere determinada actividad comercial.- Es en esos términos,
que se revisa la legalidad de la sanción impuesta al "Bar L N", según los reclamos
particulares de la recurrente.-"

VII.- Un análisis de las particularidades que rodean el presente asunto, llevan a esta
Sección Sexta a empatar con el criterio contenido en el acto que se recrimina por las
siguientes razones. Efectivamente, el ordenamiento jurídico otorga una potestad a los
gobiernos locales para ejercer una debida fiscalización y vigilancia del funcionamiento
de los locales en que por el giro comercial a que se destinan, se dan probabilidades de
afectaciones al orden público, seguridad de las personas y aspectos de salud pública
en general. Al margen de las competencias que sobre esos aspectos se desarrollan en
otras leyes sectoriales, y que suponen competencias de diversas autoridades públicas,
las corporaciones locales tienen una importante función de resguardo y tutela de esos
intereses públicos. Se trata de una potestad que por su contenido representa un
poder-deber público, en tanto no solamente empodera para actuar en aras de la tutela
de esos intereses, sino que dentro de la dimensión positiva del principio de legalidad,
se trata de una potestad de imperio imprescriptible e irrenunciable (artículos 11, 13, 59
y 66 de la Ley General de la Administración Pública) que por tal, exige el ejercicio
público, sea, una acción prestacionalde policía. Ello encuentra asidero además en los
ordinales 28, párrafo segundo, 140, inciso 6), 169 y 170 de la Constitución Política; y
para el caso concreto de los locales que cuenten con licencia administrativa para el
expendio de bebidas alcohólicas, resultan de obligatoria observancia los ordinales 42
de la Ley sobre la Venta de Licores y 20 y 21 de su reglamento. De esa manera,
concuerda este Tribunal en cuanto a que la constatación por parte de una
Administración Local de la ocurrencia de alteraciones graves al orden público, en
virtud del funcionamiento de un bar o una cantina, se encuentra no solamente

facultada, sino obligada a ordenar las medidas preventivas (cautelares) de mérito, así
como ejercer el marco sancionador que corresponda, atendiendo a la gravedad de los
hechos determinados, dentro los cuales, dichas normas tipifican el cierre temporal o
permanente del negocio, según la gravedad de la infracción. A criterio de este cuerpo
colegiado, la definición de la sanción administrativa que corresponde por la comisión
de los hechos detectados en el funcionamiento de un local que expende bebidas
alcohólicas, no es un asunto que pueda vincularse con un aspecto de conveniencia u
oportunidad de la conducta pública, sino que resulta en un típico aspecto de legalidad
En efecto, en la actividad comercial específica que se analiza, el numeral 42 de la
Leysobre la Venta de Licores, junto con el canon 20 de su reglamento establecen la
facultad de imponer sanciones administrativas consistentes en la suspensión temporal
o definitiva de la venta de licores o bien el cierre del negocio, atendiendo a la gravedad
de los hechos. Si bien el acto sancionador que en definitiva se emita supone un
ejercicio valorativo de los hechos para establecer la represión más adecuada al caso
concreto, según lo gravoso del elenco fáctico, ello no implica, como parece expresarlo
la accionante, un aspecto de conveniencia y oportunidad. Por el contrario, en esos
casos, el contenido del acto estará determinado por el alcance de los hechos, por su
gravedad o simpleza, ergo, se trata de una ponderación de razonabilidad,
proporcionalidad y correspondencia entre esos hechos y la decisión adoptada. La
determinación de hechos graves en esa área comercial no permite establecer si es
conveniente o no el cierre del negocio, siendo que se insiste, el bien jurídico tutelado
es la salud y orden público, la paz y la tranquilidad social y en mayor intensidad, de las
personas vecinas del lugar y usuarios del negocio. Desde esa óptica de examen, la
decisión debe sopesar la trascendencia de los hechos para poder establecer la
actuación que mejor corresponda a una tutela debida del interés público. Se trata de la
relación inescindible entre los hechos motivo del acto y la sanción impuesta, contenido
de esa actuación, que por ende, se encuentra sujeta a las reglas ya comentadas. Ello
supone, en el marco concreto de la venta de licores, no un juicio de conveniencia, sino
de un ajuste y empate de la gravedad de los hechos con la sanción quepositiviza la
Ley sobre la Venta de Licores. En definitiva, el análisis abordado por la Sección
Tercera se trata del cotejo de correspondencia entre el motivo y el contenido del acto,
sea, entre el presupuesto fáctico y la consecuencia jurídica, a modo de presupuestos
de validez de la conducta pública, lo que encuentra asidero en los preceptos 128, 132,
133 de la Ley General de la Administración Pública

VIII.- Sobre la valoración de los hechos en el caso concreto. Análisis de validez
de la conducta cuestionada. La accionante aduce que en la especie, el jerarca
impropio bifásico, incurrió en una indebida valoración de los hechos. Como primer
aspecto se señala que la mayoría de los hechos que dieron paso a la sanción
correspondían a situaciones presentadas con el anterior dueño, por lo que no resulta
procedente sancionar al nuevo propietario. Dice, los principios del derecho penal son
aplicables al procedimiento administrativo sancionador, se ha lesionado la
culpabilidad, legalidad y tipicidad de la falta. Acota, no se aportaron pruebas que
justificaran plenamente la denuncia. Estima, el acuerdo municipal se corresponde a la
proporcionalidad y a la aplicación de la sanción más favorable dentro de lo legalmente
procedente. No corresponde variar la sanción. Sobre lo alegado cabe señalar lo que
de seguido se expone. Como primer aspecto, debe traerse a colación los hechos que
dieron fundamento a la decisión cuestionada. En el citado fallo 2416-2009 de la

Sección Tercera de este Tribunal, en el considerando VII se trata el tema de las
infracciones cometidas en el Bar L N. En ese aparte se realiza un examen de las
cuestiones fácticas que fueron detectadas respecto de ese establecimiento comercial,
a fin de luego, analizar la procedencia o no de la sanción impuesta por el ente local
Ese desarrollo fáctico se encuentra complementado con lo tratado en el aparte de
hechos probados (considerando I), particularmente en los acápites 6 al 9, 11 y 12. Del
análisis de esos referentes, se tiene que el contralor no jerárquico, luego de examinar
los elementos fácticos que constaban en el legajo administrativo (que se resumen a
folio 9 frente y vuelto del principal), concluyó que la decisión local en cuanto a la
sanción de cierre por quince días impuesta, se cimentaba en tres aspectos, sea
"a) que los documentos aportados se refieren a hechos acaecidos en el lugar y que ya
habían sido juzgados en el año 2000; b) que de acuerdo con manifestaciones de la
Directora del Ministerio de Salud de la zona, no hay en esa dependencia denuncias
por exceso de ruido en ese Bar; c)que faltan mayores pruebas documentales -que no
fueron aportadas por los vecinos-, como para imponer una sanción más drástica.(...)"
En ese cotejo, determinó que el ayuntamiento había incurrido en una errónea
valoración de los elementos probatorios que dieron lugar a una sanción mínima que no
guarda relación con los hechos acaecidos y que resultaba desproporcionada y por
ende, absolutamente nula. Para ello argumentó: "En este sentido, de los hechos que
tuvo por probados la Municipalidad, se desprende con absoluta claridad, que los
problemas por el funcionamiento del bar, son reiterados: los inconvenientes no son de
ahora, sino que datan de casi una década, pues el mismo municipio acepta que los
vecinos se vienen quejando desde el año dos mil; no se trata entonces de situaciones
aisladas y esporádicas, sino que los escándalos en el lugar tienen una vocación de
permanencia y que se presentan continuamente, ante la vista y paciencia de las
autoridades, que no ejecutan acciones rigurosas en defensa de la colectividad
afectada.- La situación no ha cesado, ya que a pesar de las órdenes sanitarias que se
giraron en su momento, se siguen dando afectaciones al orden público, al punto que
en agosto del dos mil siete se produjeron altercados gravísimos, con peligro incluso
para la vida de clientes, transeúntes y moradores cercanos al bar; en efecto, por
oficioNº826-2007 del siete de ese mes de agosto, que consta a folio 105, el Jefe de la
Policía de Proximidad de Alajuelita expresó a la Municipalidad que a altas horas de la
noche y madrugada hay constantes escándalos y peleas en el lugar y que a las dos y
cuarenta y cinco de la madrugada del cuatro de agosto se produjo una balacera, que
tuvo su origen en el Bar La Nueva y que una de esas balas había ingresado por la
ventana de la casa de una vecina, justamente la aquí recurrente.- Y luego, una
semana y media después, el diecinueve de agosto, se produjo a la una de la mañana
un nuevo pleito, con balacera incluida. En el informe respectivo, el Jefe de la Policía de
Proximidad le indica al Alcalde de Alajuelita, que el problema inició en el bar y se
trasladó a sus afueras, que incluyó el uso de armas de fuego y que en la refriega
resultó herida una persona por parte de otros sujetos que allí departían, que en los
alrededores del bar se recogieron diez casquillos de un arma calibre nueve milímetros
y que requieren colaboración municipal, pues los problemas son constantes y siempre
se producen emergencias que obligan continuamente a la fuerza pública a acudir al
lugar. Así consta de folios 166 a 168.- " El análisis objetivo y detallado de los autos
lleva a este Tribunal a concluir sobre la procedencia del criterio del contralor no
jerárquico. En efecto, el examen del expediente administrativo se tiene una serie de
elementos de convicción que reflejan la ocurrencia de situaciones irregulares y graves

en elBar L N, que ponen en riesgo la paz, tranquilidad y seguridad de las personas. A
folios 55 y 56 consta denuncia de una serie de vecinos en la que se expone que en
ese negocio, se producen constantes escándalos, gritos, balaceras, venta de licores a
menores de edad, obstrucción de la vía pública, pleitos y riñas. A folios 135 y 136 se
ofrece prueba testimonial sobre esos mismos hechos. A planas 156-163 se observan
las actas sobre declaraciones de los vecinos de la localidad, todos los cuales, son
coincidentes en los hechos que acaecen en el Bar L N. Adicionalmente, a folios 167-
168 del administrativo, consta oficio emitido por el Agente R A P, Jefe Operacional
de la Policía de Alajuelita en la que informa al Alcalde Municipal de Alajuelita, sobre los
eventos que suceden en el citado local: […]

IX.- Los anteriores elementos llevan a establecer que en efecto, en el Bar L N se han
venido dando una serie de eventos que de manera directa atentan contra la salud,
seguridad pública, paz y tranquilidad social, temas que dentro del conjunto de
potestades que el ordenamiento jurídico asigna a las Municipalidades, deben
satisfacer en el ejercicio y cumplimiento del poder de policía. Ello no supone una
simple verificación de hechos y adopción de medidas de menor grado que tengan por
epicentro el interés de una persona en particular. Se está frente a una materia en la
que debe prevalecer, con claridad, el interés público, que en esta dimensión, se
impone sobre el particular. Desde luego que la conducta administrativa se ha de
adoptar con pleno respeto y garantía de los derechos del particular, empero, ello no
supone acciones administrativas contrarias a legalidad y en desdén del cumplimiento
de su razón de ser, sea, la satisfacción del interés público, conceptualizado por el
canon 113 de la Ley General de la Administración Pública, como el interés coincidente
de los administrados. Como se ha señalado, el ejercicio de esa potestad de policía,
que como potestad de imperio se configura en un poder-deber, exige a la
Administración adoptar acciones efectivas, no solo de corte represivo, sino preventivo,
pretendiendo evitar la ocurrencia de lesiones más intensas al orden público y
probabilidades de lesión a la integridad de las personas. Ello implica adoptar de
manera oportuna y efectiva las acciones correctivas -sanciones- que sean de mérito
en cada caso concreto, para lo cual, debe ponderar, con arreglo a la razonabilidad,
proporcionalidad y correspondencia, la gravedad de los hechos detectados, y a partir
de ese parámetro de medición, imponer las sanciones más adecuadas conforme al
marco jurídico aplicable. En esa dinámica, si bien ha de tutelarse la garantía de quien
ejerce una actividad comercial, igual resguardo ha de garantizarse a la colectividad,
cuya tranquilidad y seguridad pueden verse comprometidas, caso de que la
Administración no lleve a cabo, de manera enérgica, las acciones que correspondan
en cada particular. En materia de establecimientos que expendan licor o bebidas
alcohólicas, ese análisis debe realizarse al amparo de la Ley de Licores y el
Reglamento sobre Venta de Licores, Decreto Ejecutivo No. 17757-G, normas que fijan
las posibles sanciones cuando un establecimiento dedicado a esa actividad produzca
escándalo, alteración del orden y la tranquilidad públicos, o cuando violentaren
disposiciones legales o reglamentarias que regulen su funcionamiento. Ahora bien, la
comprensión dentro de su justa magnitud de los hechos relatados, evidencian la
ocurrencia de serios y peligrosos sucesos en el Bar L N, que son reiterativos, y que no
se limitan al año 2000, como indicó la Municipalidad en el acto sancionatorio, sino que
se evidencia su actualidad, para lo cual basta ver la fecha de las denuncias e informes
policiales. Es ante la gravedad de los hechos indicados que el jerarca impropio hace

un juicio valorativo de proporcionalidad y razonabilidad de la consecuencia jurídica y
ese antecedente fáctico, para llegar a la conclusión de que la sanción impuesta no
empata ni armoniza con la causa que le dá génesis, por lo que deviene en nula. Este
Tribunal concuerda con tales apreciaciones según se ha expuesto. Resulta claro que
las infracciones detalladas no se corresponden a faltas leves, todo lo contrario,
evidencian una grave amenaza para el orden público y la seguridad de las personas,
que exige medidas rigurosas, a fin de evitar que se produzcan actos amenazantes a la
vida humana, y a la seguridad. Es claro que el deber de la Administración Local es la
tutela de los intereses locales, por lo que no resulta válido el comportamiento que deje
de lado la consideración de ese bien jurídico, a través de una deficitaria percepción de
los elementos de prueba que reflejan una realidad diversa a la que aprecio como base
de su decisión. A la postre, una sanción que parta de levedad de hechos que en
realidad deben tenerse como graves, constituye una inconsistencia en el elemento
motivo del acto, pues la parte dispositiva de la conducta no guarda una relación de
correspondencia y proporcionalidad con el motivo, tal y como lo ordenan los artículos
132 y 133 de la Ley No. 6227. Tal infracción, analizada a la luz de la relevancia del
bien jurídico tutelado, supone un descuido del fin público que busca tutelarse con la
asignación legal de competencias y potestades, sea, garantizar y proteger la salud y
orden público, aspectos que se insiste, resultan irrenunciables. De esa manera, aplicar
una sanción que no valora ni pondera con la debida objetividad la gravedad de los
hechos, deja de lado ese elemento finalista, y pone en riesgo el bien jurídico que da
base a la potestad, todo lo cual supone una infracción sustancial al ordenamiento. Se
produce entonces una nulidad que bien hizo el jerarca impropio en declarar. Ahora
bien, la devolución del asunto a la Municipalidad para que se imponga una nueva
sanción, más drástica, considerando la gravedad de los hechos determinados en el
caso, no se contrapone a los límites que son propios en las relaciones de jerarquía
impropia. En realidad se trata de la consecuencia natural de la nulidad decretada, en
tanto se impone necesariamente la emisión de una nueva sanción que se ajuste,
ahora si de manera proporcionada y razonable, a la relevancia y magnitud de ese
cuadro fáctico, en aplicación mesurada de las normas jurídicas que regulan esa
materia. De ahí que en el control de legalidad abordado por el contralor no jerárquico,
no se observe que haya dado infracción al variar los hechos; en realidad, su análisis
se limita a confrontar la magnitud de las pruebas allegadas al legajo administrativo, la
incidencia de los hechos que reflejan, y la sanción impuesta, dentro de un estudio de
proporcionalidad y razonabilidad, lo que se insiste, no escapa de sus competencias,
decisión en la cual, no se observa yerro alguno que deba corregirse.”


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esta línea de trabajo responde a las consultas que hacen sus usuarios elaborando informes de investigación
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Asamblea Legislativa. Ley: 6227 del 02/05/1978.Ley General de la Administración Pública
.Versión de la norma: 13 del 23/07/2012. Publicación: Colección de leyes y decretos: Año: 1978
Semestre: 1 Tomo: 4 Página: 1403

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI Sentencia: 02202. Expediente: 09-003261-
1027-CA.Fecha: 09/06/2010 Hora: 08:47:00 a.m