La incompetencia sea declarada en relación con una petición o
instancia sujeta a término

Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Competencia

Palabras Claves: Competencia, órgano competente, conflicto de competencia. Sent. 1597-10, 325-10
3135-10, 1090-09, 2076-10 todas del Tribunal Contencioso Administrativo

Fuentes de Información: Normativa y jurisprudencia. Fecha: 31/8/2015


Contenido
1. La incompetencia sea declarada en relación con una petición o instancia sujeta a término . 2
4. Principios de informalismo, seguridad jurídica y justicia pronta y cumplida en vía
5. La obligación para el Estado de dar el debido trámite a la gestión que se presente en
6. Análisis sobre los supuestos que violentan el principio de justicia pronta y cumplida en


RESUMEN
El presente documento comprende el desarrollo jurisprudencia del artículo 68
de la Ley General de la Administración Pública, según el cual la incompetencia sea
declarada en relación con una petición o instancia sujeta a término, se tendrá ésta por
presentada en tiempo si el órgano competente pertenece al mismo Ministerio,
tratándose del Estado, o al mismo ente, tratándose de entidades descentralizadas. En
este sentido, se hace un listado de jurisprudencias de la jurisdicción contencioso
administrativa y la aplicación del principio de justicia pronta y cumplida en los mismos
procedimientos administrativos


 NORMATIVA

1. La incompetencia sea declarada en relación con una petición o
instancia sujeta a término

Artículo 68.-Cuando la incompetencia sea declarada en relación con una petición o
instancia sujeta a término, se tendrá ésta por presentada en tiempo si el órgano
competente pertenece al mismo Ministerio, tratándose del Estado, o al mismo ente,
tratándose de entidades descentralizadas


JURISPRUDENCIA


1. Derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida

CUMPLIDO. Las Administraciónes Públicas en el ejercicio de sus potestades,
competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa, las
distintas solicitudes de los administrados, sean éstas correspondientes al proceso
constitutivo o de impugnación. A la luz del derecho fundamental consagrado en el
artículo 41 constitucional, no basta la sola tramitación de aquéllas, sino que en ambos
supuestos resulta indispensable el dictado de la resolución final y motivada, sea ésta
favorable o desfavorable. Ahora bien, la resolución de las solicitudes formuladas por los
administrados requiere de un tiempo razonable, el cual normalmente viene establecido
en la Ley General de la Administración Pública o cualquier otra norma especial por
razón de la materia. La omisión de resolución en tiempo razonable de dichos
procedimientos, tanto en fase constitutiva como recursiva, constituye una
manifestación de inactividad formal de la Administración cuyo conocimiento y
resolución corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud del
control de la legalidad de la función administrativa que le impone a esta sede
jurisdiccional el numeral 49 de la Constitución Política y los artículos 1, 2 y 36 del
Código Procesal Contencioso Administrativo. Sin embargo, se insiste, ese marco de
control se circunscribe a la inactividad propiamente, mas no prejuzga sobre el fondo
del asunto pendiente ante el órgano o ente público, cuyo conocimiento podría,
inclusive, no ser de conocimiento de esta jurisdicción, lo que en todo caso, excede las
pretensiones de este proceso. Como punto de partida, el numeral 261 de la Ley
General de la Administración Pública, establece un plazo de dos meses para la
culminación del procedimiento administrativo. Este mismo plazo se corresponde al que
estatuye el precepto 32 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Una vez
culminado, sin que se haya emitido acto final por parte de la autoridad competente, la
normativa aplicable presupone un rechazo tácito de la gestión, sea, una denegación
presunta, que en ese tanto se constituye como una garantía a favor del administrado
para poder entablar las acciones recursivas que estime pertinentes. Con todo, ha de
tenerse claro que las competencias administrativas, se otorgan a los centros de poder
público para ser ejercidas, de modo que aún transcurridos los dos meses referidos,
pervive el deber de la Administración de resolver la gestión, al punto que el acto

dictado fuera de plazo, salvo el supuesto del silencio positivo debidamente acreditado
(que constituye un acto presunto), es válido para todo efecto legal, según lo señala el
numeral 329 de esa misma Ley General de previa cita. En ese tanto, la desatención al
deber de las Administraciónes de resolver las gestiones dentro de un procedimiento en
el plazo establecido por el Ordenamiento Jurídico, son manifestaciones de un
funcionamiento anormal que atentan contra los derechos legales y fundamentales de
los administrados, tutelables en esta sede. Desde luego que en los casos en que
normas especiales por la materia fijen plazos distintos, serían estos últimos los que
rigen ese deber de respuesta. Con todo, debe aclararse que el nuevo régimen procesal
que establece el Código Procesal Contencioso Administrativo abandona el
modelo casatorio y eminentemente revisor de la anterior Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, sustentado en un control de las
manifestaciones formales de la Administración (en su mayoría, del acto administrativo)
La nueva legislación, haciendo un desarrollo del contenido del ordinal 49 de la Carta
Magna, estatuye un proceso mixto, cuyo objeto es ejercer un control de legalidad de la
función administrativa, así como la tutela de la situación jurídica de la persona
(protegiendo al menos, sus derechos subjetivos e intereses legítimos). Desde este
plano, en este tipo de procesos en que se acusa una lesión al derecho de justicia
administrativa pronta y cumplida, pero además motivada, merced de peticiones
formuladas a un determinado centro de poder público, esta evolución debe superar la
ponderación simplista del denominado silencio negativo, aquel que se produce como
efecto denegatorio tácito cuando luego del plazo a que está sujeta la unidad
administrativa para emitir su conducta, omite tal deber. El objeto medular del proceso
en este tipo de disfunción debe ser la tutela de la situación jurídica de la persona, a fin
de poder satisfacer su derecho fundamental de un procedimiento administrativo pronto
y cumplido, en el cual, se insiste, se emita un acto final que resuelva, con el correlativo
análisis fáctico y jurídico (motivado) su petición y que éste le sea debidamente
notificado a través del medio establecido al efecto. Desde luego que para acceder a tal
satisfacción es menester abordar un control formal de la inactividad, pero como
presupuesto para poder imponer a la Administración el cumplimiento de sus
obligaciones frente al particular. Es precisamente en este contexto que el numeral 35
del Código Procesal Contencioso Administrativo establece, a modo de trámite
preliminar, la posibilidad de que dentro del plazo de quince días la
Administración omisa corrija su deficiencia, a efectos de poder satisfacer el derecho
delpetente y el cumplimiento de su carga formal, logrando así evitar el
costoso llevamiento de un proceso jurisdiccional cuya única finalidad será imputar la
inactividad administrativa, aspecto que en tesis de principio puede cubrirse en etapas
preliminares del proceso. No debe dejarse de lado sin embargo, que este silencio
provoca distorsiones en la esfera del accionante, por lo cual, bien el proceso puede
continuar para el restablecimiento de la situación jurídica. Si se parte del principio de
que las competencias administrativas se otorgan para ser ejercitadas, al punto de que
aún sucediendo el silencio negatorio el acto dictado fuera de plazo es válido para todo
efecto legal, como se ha dicho, la correcta tutela de la situación jurídica exige un
marco procesal flexible que permita cubrir esas necesidades y pedimentos al menor
tiempo posible, pues a fin de cuentas, al justiciable lo que le interesa es que su gestión
se resuelva de manera atinente y motivada -la cual debe ser debidamente notificada
en el medio escogido para tal efecto-, no afrontar un proceso para que luego de algún
tiempo se ordene responder. En ese sentido, cabe resaltar que de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 285.1.b, 243.4 de la Ley General de la Administración
Pública; 1 párrafo 3o., 11 párrafo 1o., 34 párrafo 2o. de la Ley de Notificaciones
Judiciales, el gestionante deberá indicar claramente en el primer escrito que presente a
efecto de iniciar el procedimiento declarativo o constitutivo que corresponda, lugar o

medio para recibir notificaciones, a fin de que la Administración competente, tenga la
posibilidad de notificarle en tiempo y en forma, el acto final en que de manera
motivada resuelva la gestión interpuesta por el interesado. Asimismo cabe señalar que
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 68, 69, 192 incisos 1 y 2 de la Ley
General de la Administración Pública, en el supuesto de que la autoridad ante la cual
se presentó la gestión cuya falta de resolución se alega, no fuera la competente para
resolverla, no sólo deberá pronunciarse en ese sentido en el plazo que establezca el
Ordenamiento Jurídico, sino que además, en aplicación de los principios
de informalismo, seguridad jurídica; justicia pronta y cumplida en vía administrativa, y
a efecto de no causar un daño grave o irreparable a la Administración o al propio
administrado que planteó la solicitud, deberá al momento de declararse incompetente,
remitirla al órgano que corresponda, cuando éste pertenezca o forme parte del mismo
órgano o ente

EN VÍA ADMINISTRATIVA PUEDE SUFRIR MENOSCABO. Cabe recordar, que se
produce un menoscabo al principio de justicia pronta y cumplida, no sólo cuando las
Administraciónes Públicas resuelvan fuera de los plazos previstos por el Ordenamiento
Jurídico para tal efecto, sino también, cuando no notifique al interesado el resultado de
dicho pronunciamiento, ya que "...no es suficiente el simple dictado o emisión del acto
administrativo, puesto que la persona que ha hecho la respectiva solicitud no conoce la
respuesta. Es a partir del momento en que se practica la comunicación que el
interesado conoce cual es la manifestación de voluntad administrativa y, en
consecuencia, obtiene la respuesta que solicitó. En otras palabras, sin la debida
comunicación, no se cumple con la garantía contenida en los artículos 27 y 41 de la
Constitución Política..." (Sentencia número 2007-3165 de las diez horas con veintisiete
minutos del nueve de marzo del dos mil siete; véase en sentido similar, las sentencias
número 2007-3153, 2007-8311 y 2007-9367, todas de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia y, la sentencia número 465-2009 de las dieciséis horas
quince minutos del once de marzo del dos mil nueve, de la Sección Sexta del Tribunal
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda). En este punto, es necesario resaltar
que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 285.1.b,

243.4 de la Ley General de la Administración Pública; 1 párrafo 3o., 11 párrafo 1o., 34
párrafo 2o. de la Ley de Notificaciones Judiciales, el gestionante deberá indicar
claramente en el primer escrito que presente a efecto de iniciar el procedimiento
declarativo o constitutivo que corresponda, lugar o medio para recibir notificaciones. Lo
anterior, con el objeto de que la Administración competente, tenga la posibilidad
efectiva de notificarle en tiempo y en forma, el acto final en que de manera motivada
resuelva la solicitud que se interesa, caso contrario, no podría -en principio- imputarse
una violación al principio de justicia pronta y cumplida en vía administrativa, al ente y
órgano obligado a resolver en los plazos previstos por el ordenamiento jurídico la
gestión planteada, dado que no contaría con un medio o lugar para notificar el acto
final motivado. No obstante, para que en esos supuestos la Administración no incurra
en una violación al artículo 41 de la Constitución Política, es necesario que haya
resuelto la solicitud en tiempo y en forma, o sea, en los plazos previstos al efecto y de
manera motivada y atinente a lo gestionado, aunado a que de conformidad con lo
dispuesto en el inciso 1) del artículo 243 de la Ley General de la Administración
Pública, "...si no hay señalamiento al efecto hecho por la parte interesada, la
notificación deberá hacerse en la residencia, el lugar de trabajo o la dirección del
interesado, si constan en el expediente por indicación de la Administración o de
cualquiera de las partes...". Asimismo, también se puede provocar una violación al

artículo 41 de la Constitución Política, cuando lo resuelto no resulta atinente a lo
gestionado o carece de toda motivación, pues aunque como se ha indicado en el
considerando III de esta resolución, el objeto del proceso no es determinar si el fondo
de los asuntos planteados en las gestiones cuya falta de resolución se acusa, resulta o
no procedente y que lo resuelto por las Administraciónes Públicas no necesariamente
le será favorable, si debe tenerse muy claro, que el principio de justicia pronta y
cumplida, no se limita a la simple contestación de las gestiones interpuestas, sino a
que los actos que se dicten tengan relación con lo solicitado. Lo anterior implica, que
deben estar debidamente motivados, ya que el funcionario competente debe resolver
con estricta sujeción al ordenamiento jurídico (ver entre otras, la sentencia número
1999-0213 de las dieciséis horas dieciocho minutos del trece de enero de mil
novecientos noventa y nueve de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia), pues de lo contrario, se vaciaría el contenido esencial de ese derecho
fundamental, que es encontrar una respuesta efectiva, oportuna y pronta conforme a
lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. Por último, ese derecho fundamental también
sufre menoscabo, en aquellos supuestos en que el órgano o ente que dicta la
resolución final del procedimiento administrativo declarativo, constitutivo o recursivo,
carece de competencia para tal efecto, ya que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública, el acto deberá dictarse por
el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de
dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de
los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia. En ese sentido,
también se causaría una lesión a la garantía dispuesta en el artículo 41 de la
Constitución Política, cuando el demandado no cumple lo dispuesto en los artículos 68,
69 y 121 incisos 1 y 2 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha considerado: "...Finalmente
debe advertirse a la institución recurrida que el hecho de que el administrado presente
su solicitud o gestión en una dependencia diferente de aquella a la que compete
resolverla no implica la posibilidad de omitir la debida respuesta, sino que debe tenerse
en cuenta el principio que sobre ello estatuye la Ley General de la Administración
Pública, derivado de sus artículos 68 y 292.1, en el sentido de que existe la obligación
para el Estado de dar el debido trámite a la gestión que se presente en sus
dependencias, incluido el traslado al despacho competente, dentro de los límites ahí
establecidos y sin que excuse el retardo en la respuesta la presentación en otra
oficina..." (Sentencia número 1995-00274 de las diez horas cuarenta y ocho minutos
del trece de enero de mil novecientos noventa y cinco). El deber que estas normas le
imponen a la Administración, a efecto de tener por válida la solicitud planteada por una
persona ante cualquier instancia administrativa de un mismo ente u órgano público y
por ende, de remitirla a la autoridad competente para que resuelva lo que en derecho
corresponda, se basa en el principio de informalismo, como también en el de seguridad
jurídica y en el de justicia pronta y cumplida en vía administrativa, por las siguientes
razones: "...El principio del informalismo en favor del administrado en los
procedimientos administrativos tiene un profunda raigambre constitucional, puesto que
encuentra asidero en el indubio pro actione y en el derecho de acceder a los
mecanismos de auto-control de las propias Administraciónes públicas como el
procedimiento administrativo constitutivo (de la manifestación de voluntad final) o de
impugnación (recursos), establecidos en vista de las prerrogativas de
la autotutela declarativa y ejecutiva de que gozan los poderes públicos frente a los
particulares. De otra parte, la seguridad jurídica y la coordinación inter-administrativa
imponen, ante el desconocimiento del administrado de lo alambicado y complejo de la
estructura de la organización administrativa, que cualquier solicitud o petición
planteada ante una instancia de un mismo ente u órgano público sea trasladada

inmediatamente por éste al órgano competente para conocerla y resolverla, para
atender así, adecuadamente, los principios constitucionales de eficacia, eficiencia,
simplicidad y celeridad en el cumplimiento de las funciones administrativas. En tales
casos se produce una simple incompetencia relativa (por el territorio respecto de un
mismo ente ú órgano público), que no debe ser cargada o soportada por el
administrado quien desconoce la distribución interna de las competencias entre las
diversas oficinas que conforman un ente u órgano y no tiene el deber de estar
impuesto de tal detalle. Distinto resulta cuando, el pedimento o solicitud se formula
ante un órgano de un ente público diferente al que debe resolver, puesto que, en tal
circunstancia sí se produce una incompetencia por razón de la materia de carácter
absoluta

Sobre este particular, la Ley General de la Administración Pública contiene normas que
obligan al órgano u oficina relativamente incompetente a remitir la solicitud o
pedimento a la instancia que lo sea. Así el artículo 68 de ese cuerpo normativo
establece que “Cuando la incompetencia sea declarada en relación con una petición o
instancia sujeta a término, se tendrá ésta por presentada en tiempo si el órgano
competente, pertenece al mismo Ministerio, tratándose del Estado, o al mismo ente,
tratándose de entidades descentralizadas”. Por su parte, el ordinal 69 de este texto
legal le impone, incluso, el deber al órgano que declina la competencia de adoptar las
medidas de urgencia para evitar daños graves e irreparables a los particulares o la
Administración, comunicándole al órgano competente lo que haya resuelto para
conjurar en peligro en la mora (periculum in mora). Finalmente, el numeral 292,
párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Toda
petición o reclamación mal interpuesta podrá ser tramitada de oficio por la autoridad
correspondiente” (Sentencia número

2006-1453 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las
once horas cuarenta y un minutos del diez de febrero del dos mil seis). Que el
cumplimiento de este deber, toma aún mayor relevancia en aquellos supuestos en que
el órgano que se declara incompetente, no ha resuelto en el plazo que le imponga el
Ordenamiento Jurídico para declarar la inadmisibilidad de la gestión planteada.”


2. Remisión al órgano competente por mandato legal


ACTUACIONES IMPUGNADAS.-

Debe tenerse claro que el objeto del procedimiento administrativo seguido
contra British American Tobacco Central America y Tabacalera Costarricense se
constriñó a dos faltas de las denunciadas por Jorge Enrique Guerra Ruíz, a saber,
únicamente lo atinente "a la supuesta omisión de precios en las cajetillas de cigarros
en el comercio y el uso de idioma distinto del español"; en atención a que, al tenor de
lo dispuesto por el Departamento de Apoyo de la Comisión Nacional del Consumidor en
resoluciones de las catorce horas cuarenta minutos del cinco de junio del dos mil seis
(folios 122 a 135 del expediente administrativo), de las diez horas cinco minutos del
doce de junio del dos mil seis (folios 136 a 148 del expediente administrativo); Voto
número 356-06, de las dieciocho horas treinta minutos del veintiuno de junio del dos

mil seis (folios 238 a 251 del expediente administrativo); y resolución de las trece
horas quince minutos del once de setiembre del dos mil seis, de la Unidad Técnica de
Apoyo a la Comisión Nacional del Consumidor (folios 285 a 290 del expediente
administrativo), se excluyó del mismo "lo denunciado respecto a que en las cajetillas
de cigarrillos no se informa plenamente que el consumo del producto podría deteriorar
la salud de quien lo consume y de las personas que estén alrededor, por ser la Ley de
Regulación del Fumado No. 7501 quien regula el control de la publicidad del tabaco y
sus derivados, así como la información que las cajetillas de cigarros y cigarrillos deben
contener con los riesgos del producto." Sobre tales extremos versó la comparencia oral
y privada el veintisiete de junio del dos mil seis. Mediante Voto 707-09, de las
dieciocho horas veinte minutos del ocho de octubre del dos mil nueve (folios 480 a 497
del expediente administrativo) confirmado mediante Votos 509-10, de las diecisiete
horas treinta y cinco minutos del veintidós de julio del dos mil diez (folios 555 a 571
del expediente administrativo) y número 584-10 de las diecisiete horas cuarenta y
cinco minutos del dieciséis de agosto del dos mil diez (folios 590 a 593 del expediente
administrativo) todas de la Comisión Nacional del Consumidor, se impuso a las
denunciadas (en este proceso actoras) la sanción económica de dos millones
cuatrocientos noventa y siete mil colones a cada una, por haberse acreditado la falta
de información en las cajetillas de los cigarrillos
Delta Lights, Marlboro Lights y Marlboro Lights Menthol, del concepto o término "light",
el cual no se explica en las etiquetas respectivas, las repercusiones en la salud del
consumidor, lo que se estimó violatorio de la obligación establecida en los artículos 34
inciso b) de la Ley 7472 y 43 de su Reglamento, en lo que respecta a una información
veraz y completa respecto de los elementos que inciden en el consumo. A continuación
se procede al análisis de las infracciones acusadas por ambas empresas actoras


Por ser de relevancia para la resolución de este asunto, este Tribunal estima pertinente
hacer algunas consideraciones en torno a los procedimientos administrativos, como
antesala para el análisis de los diversos puntos objetados por las empresas actoras,
con ocasión de la sanción económica que les fuera impuesta, como resultado final de
un procedimiento administrativo sancionatorio seguido en su contra. Primero que nada,
debe partirse de la consideración de que el procedimiento administrativo constituye un
importante elemento formal de la conducta pública. Así, cumple una doble finalidad
por un lado, establece el camino que ha de seguir la Administración para adoptar una
determinada decisión, orientando su proceder y, por otro, se impone como un marco
de referencia que permite al administrado, establecer un cotejo del proceder público, a
fin de fijar un control de que sus actuaciones se hayan manifestado acorde a las
normas que orientan ese proceder. Busca por ende, constituirse en un mecanismo de
tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos frente al Poder Público, así como
garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisión administrativa y el
correcto funcionamiento de la función pública. Conforme lo señala el canon 214 de la
Ley General de la Administración Pública, su objeto es establecer la verdad real de los
hechos que sirven de motivo al caso final. Este elemento formal resulta imperativo
para lograr un equilibrio entre el mejor cumplimiento de los fines de la Administración
y la tutela de los derechos del particular, tal y como se expresa en el artículo 225.1
de la citada Ley. De ahí que el canon 216.1 ídem, exija a la Administración adoptar sus
decisiones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento jurídico. En su
curso, el procedimiento pretende establecer las formalidades básicas que permitan al
administrado el ejercicio pleno del derecho de defensa y el contradictorio, para llegar a

establecer la referida verdad real de los hechos (así, resultan de importancia lo
dispuesto en los 217, 218, 219, 297, 317, entre otros, todos de la citada Ley General)
Ello adquiere aún mayor relevancia en los denominados procedimientos de control
o sancionatorios, siendo que en esos casos, la decisión final puede tener como
resultado final, la imposición de una sanción o afectación de la esfera jurídica del
administrado, causándole un perjuicio grave, imponiéndole obligaciones o
suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, como lo prevé el artículo 308 de la
Ley de referencia. El mismo plexo normativo dispone la sustancialidad de estas
garantías mínimas, considerando inválido el procedimiento que no satisfaga esas
cuestiones mínimas. Así se desprende del mandato 223 de la Ley de referencia, en
cuanto señala que la omisión de formalidades sustanciales causará nulidad del
procedimiento. Desde este plano, el control de la función administrativa que confiere a
esta jurisdicción el canon 49 de la Carta Fundamental, supone un cotejo de que la
Administración en el curso de esos procedimientos (de corte sancionatorio para este
caso), satisfaga plenamente las garantías mínimas fijadas por la normativa aplicable
que conforman el debido proceso legal y efectivo ejercicio del derecho de defensa,
infranqueable en ese proceder. Previo a conocer las infracciones al debido proceso que
se acusan, resulta pertinente referirse a su contenido y su vinculación tratándose de
los procedimientos administrativos. En efecto, tal y como lo ha considerado en forma
reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional (en tal sentido, entre otras, se
pueden consultar las sentencias números 15-90, 3433-93, 3929-95, 1484-96, 5516-96
y 2003-13140) resulta exigido el respeto de todos los elementos que
conforman el debido proceso -que derivan de las garantías establecidas en
los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Constitución Política- en los
procedimientos administrativossancionatorios, precisamente en atención a que
en ellos puede imponerse una obligación, suprimirse o denegarse un derecho subjetivo
o interés legítimo, o una sanción administrativa (de suspensión, destitución,
económica, etc.), las cuales ostentan naturaleza punitiva. Al respecto, debe atenderse

“[...] todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo
ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia
que es el mayor de los principios que tutelan un Estado de Derecho, en la que se
incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los
procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera,
pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las
autoridades encargadas de autorizar cualquier procedimiento administrativo
que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."

(Sentencia número 1484-96 de la Sala Constitucional. El resaltado no es del original.)

Es así como la garantía del debido proceso se manifiesta en el ejercicio efectivo de la
defensa, lo que evidencia su carácter instrumental, en tanto está dispuesto para
garantizar la mejor resolución del mismo, en los términos previstos en el artículo 215.1
de la Ley General de la Administración Pública

"El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento
posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos
subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico."


La misma jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha reconocido
esenciales e indispensables a todo procedimiento los siguientes requisitos, que
necesariamente deben cumplirse, a fin de garantizarle a las partes que intervienen, el
efectivo ejercicio del derecho de defensa, cuya ausencia constituye una grave
afectación a estos derechos (debido proceso y derecho de defensa): a.) la notificación
al interesado del carácter y fines del procedimiento, más conocido como el derecho a
la debida intimación e imputación, de donde se hace necesario no sólo la instrucción
de los cargos, sino también la posible imputación de los hechos, lo que significa la
indicación de la posible sanción a aplicar, lo que necesariamente debe acompañarse de
toda la documentación y prueba que sustenta el procedimiento; lo anterior a efecto de
que se cumpla efectivamente la finalidad de esta comunicación y para garantizar al
investigado, el efectivo ejercicio del derecho de defensa -contenido esencial de la
defensa material-; b.) derivado del anterior, la oportunidad para el administrado de
preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los
antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; el derecho de
audiencia, que comprende el derecho de intervenir en el proceso, a ser oído y
oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que
entienda pertinentes; c.) el derecho del administrado a una defensa técnica, que
comprende su derecho a hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y
otras personas calificadas, como peritos; d.)el derecho de audiencia, que comprende
el derecho de intervenir en el proceso, a ser oído y oportunidad del interesado para
presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; e.) la
presunción de inocencia, que implica que la Administración (o el denunciante) está
obligada a demostrar la culpabilidad del infractor o investigado; f.) la notificación
adecuada de las diversas actuaciones emitidas dentro del procedimiento y en esencial
de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde; g.) el
derecho del interesado de recurrir la decisión dictada, que conlleva el principio de la
congruencia de la sentencia; que en el caso de los procedimientos administrativos,
comprende no sólo el derecho de recurrir el acto final, sino también aquellos actos del
procedimiento que tengan efecto propio y puedan incidir en el derecho de defensa -el
auto de apertura del procedimiento, la denegatoria de la celebración de la audiencia
oral y privada, la denegatoria de recepción de prueba, la aplicación de medidas
cautelares, la denegación del acceso al expediente, la reducción de los plazos del
procedimiento y la resolución que resuelva la recusación-; h.) el principio pro-
sentencia, de donde, las normas procesales deben aplicarse e interpretarse en el
sentido de facilitar la administración de justicia, tanto jurisdiccional como
administrativa; y por último, y no menos importante; i.) la eficacia formal y material de
la sentencia o fallo. También integran este derecho el acceso a la justicia en
igualdad de condiciones y sin discriminación; la gratuidad e informalismo de
la justicia ; la justicia pronta y cumplida, es decir, sin retardo injustificado
el principio de la intervención mínima en la esfera de los derechos de los
ciudadanos; el principio de reserva legal para la regulación de los derechos
fundamentales (artículo 28 de la Constitución Política), para la regulación de la materia
procesal (al tenor de los artículos 11 y 28 de la Constitución Política, 5 y 7, 19.1, 59.1 y
367 inciso h) de la Ley General de la Administración Pública), así como para el
establecimiento de sanciones administrativas (artículos 39 de la Carta Fundamental y
124 de la Ley General de la Administración Pública); el principio del juez
regular (artículo 35 de la Constitución Política), el principio de irretroactividad de
la ley (artículo 34 de la Constitución Política), el de prohibición de sanciones
degradantes o confiscatorias(artículo 40 constitucional) y la prohibición de un
doble juzgamiento por los mismos hechos (artículo 42 de la Carta Fundamental)
La vinculación de esta garantía tiene tal relevancia en el ámbito sancionador

administrativo que su inobservancia produce la nulidad de todas las actuaciones
procesales y decisiones adoptadas, tanto por el órgano director como el decisorio,
como lo señaló la Sala Constitucional en sus sentencias 3433-93 y 5516-96. Teniendo
como basamento lo dicho, se analizarán a continuación las faltas acusadas en el
procedimiento sancionatorio seguido contra las empresas aquí accionantes -
British American Tobacco Central America y Tabacalera Costarricense, que desembocó
con la imposición de una sanción de orden económico -dos millones cuatrocientos
noventa y siete mil colones exactos a cada una-, por la falta de información respecto
del concepto o término "light" en las cajetillas de cigarrillos de varios productos

que ambas empresas accionantes formularon su alegato de prescripción como último
punto de su argumentación, por ser de previo y especial pronunciamiento, este
Tribunal se avocará a su análisis de primero. El análisis de validez de las actuaciones
impugnadas tiene como primer punto a determinar, si el ejercicio de la potestad
sancionatoria contra las aquí accionantes estaba prescrito o no. Conviene precisar al
respecto que, tratándose del instituto de la prescripción en un
procedimiento sancionatorio, éste se puede equiparar a la prescripción penal, sobre el
cual, la jurisprudencia constitucional (en sentencias número 6472-96, 1797-97, 4432-
97, 8390-97, 8790-97, 4397-99, 1794-99, 2001-0856, 2006-2228 y 2007-0442) ha
señalado que "es un instrumento jurídico creado a efecto de declinar el ejercicio de la
potestad punitiva del Estado, que actúa a modo de sanción procesal por la inactividad
de los sujetos procesales en los procesos iniciados o no"; que corresponde determinar
al legislador (en la ley), toda vez que "ello no puede establecerse vía reglamentaria sin
referencia alguna a ley formal y ello es así por cuanto la misma Sala anteriormente
había indicado que las limitaciones y con mucha mayor razón la extinción de derechos
fundamentales, no puede hacerse a través de reglamento autónomo" (sentencias
constitucionales número 280-I-94, 2000-4367 y en igual sentido, la número 2006-
2228, de las quince horas doce minutos del veintidós de febrero del dos mil seis), lo
que implica que se trata de un asunto de política criminal que adopta el Estado a
través del órgano competente para ello, sea la Asamblea Legislativa, de manera que es
esta quien tiene la facultad para establecer los parámetros de su regulación. Así,
la prescripción , también denominada “ extintiva ", " negativa” o “liberatoria ”-,
en razón de sus efectos, es creada precisamente para tutelar el orden social y la
seguridad en las relaciones jurídicas, por cuanto, aun cuando, en principio, el ideal de
justicia se cierne como materia prima en todas las normas jurídicas, en algunas
oportunidades cede a favor de otras aspiraciones, tales como el de la seguridad
jurídica. Así, es bajo el influjo de este principio, que el instituto de la prescripción
encuentra sentido, porque permite rehusar brindar tutela a aquél, que ostentando un
derecho subjetivo, ha dejado transcurrir un determinado lapso sin gestionar, en modo
alguno, su resguardo. Es, en suma, una sanción a la inacción del titular, pues la
jurisdicción, ante protesta del obligado, del no ejercicio del derecho en el plazo
establecido en la ley, una vez constatado, debe declarar prescrito el reclamo. La
prescripción liberatoria supone la concurrencia de tres elementos
fundamentales: a) inercia del titular de un derecho en su ejercicio, b) transcurso del
tiempo fijado por el ordenamiento jurídico en esa inercia del titular y; c) alegación o
excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica de hacer valer la prescripción
Ello supone que no existe efecto liberatorio si pese a concurrir los presupuestos a) y
b), la articulación no se formula. De ahí que la prescripción atienda a un principio
rogatorio y a diferencia de la caducidad (en términos procesales), no pueda
ser considerada de oficio. Lo anteriormente expuesto en cuanto a la
potestad sancionatoria implica que el titular del derecho es el órgano administrativo y

el sujeto pasivo el administrado, quien en esa medida, se encuentra sujeto a la
potestad correctiva interna solo por el plazo que expresamente fije la normativa
aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el reconocimiento de la
pérdida de la potestad jerárquica. En materia sancionatoria, en general hay al menos
tres plazos identificables en el actuar de la Administración; un plazo inicial para abrir la
investigación desde que se tiene conocimiento del hecho o falta; otro para instruir,
substanciar o tramitar el procedimiento respectivo, y otro para imponer la sanción y su
ejecución (sentencias número 2006-13926, de las catorce horas cuarenta y cuatro
minutos del veinte de setiembre del dos mil seis, de la Sala Constitucional y número
2004-00671, de las nueve horas veinte minutos del dieciocho de agosto del dos mil
cuatro, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.) En razón de lo anterior,
aquellas faltas conocidas que no sean oportunamente perseguidas conforme al plazo
legalmente establecido, han de tenerse como perdonadas. Es decir, si la potestad
sancionadora sancionatoria no es ejercitada dentro del plazo legalmente establecido,
se extingue, perime o fenece. Y si se ejerciera oportunamente, se interrumpe con
efecto continuado durante la tramitación, instrucción o substanciación del
procedimiento, y vuelve a nacer a partir de que, quien deba decidir o resolver, esté en
condiciones objetivas de ejercer la potestad decisoria (sentencia número 2006-13926
de la Sala Constitucional, supra citada)


De lo reseñado, se advierte que la discusión que se plantea ante esta Cámara es la
determinación de la norma que regula el plazo de prescripción en los
procedimientos sancionatorios que realiza la Comisión Nacional del Consumidor. Las
empresas actoras alegan que es el dispuesto en el artículo 31 inciso b) del Código
Procesal Penal (de dos años), mientras que la representación del Estado, el de cuatro
años previsto, ya sea en el artículo 198 de la Ley General de la Administración
Pública o el 74 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Al respecto, se
debe considerar que, en efecto la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor, número 7472 no establece ningún plazo de prescripción. Y lo
anterior es importante por cuanto, según se indicó, el procedimiento que se siguió
contra las actoras fue por infracción de disposiciones contenidas en ese cuerpo legal,
no las de la Ley de Regulación del Fumado, número 7501; lo que tiene trascendencia,
en tanto, en el artículo 17 expresamente dispuso que "Todas las infracciones a esta
Ley se tramitarán conforme al procedimiento establecido en la legislación procesal
penal para las contravenciones". Entiende entonces este Tribunal, el porqué de la
alegación de las actoras de la aplicación de una norma procesal prevista para la
persecución de las contravenciones. No obstante lo anterior, es claro que no estamos
ante un proceso penal sino de uno de orden administrativo, el cual tiene sus
particularidades y consecuencias jurídicas diversas, no siendo procedente la aplicación
de normas procesales propias del ordenamiento penal a las infracciones
administrativas. Ante la existencia de la laguna normativa en lo atinente a la regulación
de la prescripción en este tipo de procedimientos administrativos, debe solventarse
este vacío con fundamento en las regulaciones propias del Derecho Administrativo, en
los términos ya señalados por la Sala la Sala de Casación (Primera de la Corte
Suprema de Justicia), en sentencia número 654-F-S1-2008 de las diez horas
cuarenta y cinco minutos del veintiséis de setiembre de dos mil ocho

"... el numeral 9 de dicho cuerpo normativo establece la autonomía del derecho
administrativo respecto de otras ramas jurídicas, e indica claramente que, ante la

necesidad de integrar el ordenamiento jurídico administrativo, se debe recurrir a las
normas y principios del derecho público, de tal forma que existe una prevalencia del
derecho administrativo respecto del privado, cuya aplicación sería, en todo caso,
subsidiaria y supletoria ante la insuficiencia de aquel. Para efectos de integrar las
lagunas del derecho, el juzgador debe observar, en primer término, la naturaleza de la
relación jurídica que subyace en la litis con la finalidad de aplicar la normativa que más
se adecua. ... Empero, al momento en que se integra el derecho, supliendo una
omisión del legislador, creando la norma aplicable, la discrecionalidad del juzgador no
es absoluta, y por el contrario, debe procurar una afinidad entre el supuesto de hecho
concreto y la norma de la cual se desprende la consecuencia jurídica aplicable."

Bajo tales parámetros, resulta necesario concordar con los representantes de las
empresas actoras que no resulta aplicable al subjudice el plazo de prescripción
dispuesto en el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez
que está previsto para los supuestos de responsabilidad patrimonial de la
Administración y/o a sus funcionarios, siendo que en este caso, estamos ante un
procedimiento sancionatorio, pero no en el orden de una relación de sujeción especial
(régimen estatutario) sino por las facultades de control asignadas a la Comisión
Nacional del Consumidor por mandato legal en orden a la tutela de los derechos de los
consumidores (artículo 46 dela Constitución Política, que desarrolla la Ley 7472). Sin
embargo, sí resulta aplicable el plazo de prescripción previsto en el artículo 74 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por ser del mismo
orden sancionatorio, frente a la potestad controlara de la Administración (en aquel
orden, en materia tributaria y en este asunto, en lo atinente al cumplimiento de las
obligaciones para la efectiva tutela de los derechos de los consumidores), que en su
literalidad dispone en lo que interesa

"Artículo 74.-

Plazo de prescripción . El derecho a aplicar sanciones prescribe en el plazo de
cuatro años, contado a partir del primero de enero del año siguiente a la fecha en que
se cometió la infracción

La prescripción de la acción para aplicar sanciones se interrumpe por la notificación de
las infracciones que se presumen, y el nuevo término comienza a corre a partir del
primero de enero del año siguiente a aquel en que la respectiva resolución
quede firme


Ahora bien, este plazo de referencia (cuatro años) se computa a partir de la
interposición de la denuncia, momento en que la Administración tuvo conocimiento de
la supuesta falta, en este caso, a partir del catorce de febrero del dos mil seis, en que
el señor Guerra Ruíz formuló su denuncia ante la Comisión Nacional del Consumidor
Ahora bien, conforme a la regulación transcrita, el plazo de prescripción se interrumpió
con la notificación del acto de traslado de cargos, lo que ocurrió el veinticinco de mayo
del dos mil seis (folios 98 y 99 del expediente administrativo). De manera que el plazo
cuatrienal volvió a correr a partir del primero de enero del dos mil siete; siendo que el
acto final se adoptó el ocho de octubre del dos mil nueve, lo que implica que no
había prescribido la potestad sancionatoria delegada en la Comisión Nacional del
Consumidor. En aplicación estricta del citado numeral 74 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, no se tienen como actos interruptores de la prescripción, ni

la celebración de la comparencia oral y privada ni tampoco actuaciones internas de
traslado del expediente para su decisión final. Pero adicional a lo ya indicado, cabe
considerar que, en este caso, no obstante que se formuló una denuncia en febrero del
dos mil seis, sobre la base de una situación fáctica ocurrida en días previos -compra de
cajetillas de cigarrillos con omisión de información en el precio y con siglas o palabras
en idioma no español en sus etiquetas-, es lo cierto que se investigó y sancionó la
actividad comercial ordinaria de las empresas actoras, la cual es contínua en el tiempo
incluso a la fecha de adopción de los actos final y definitivo; no el acto de venta en
particular, no existiendo siquiera alegación ni prueba alguna en relación al cambio o
modificación de la información de las etiquetas al momento de dictarse los actos
impugnados. Consecuentemente, debe rechazarse la prescripción alegada por las
empresas actoras

diferendo respecto de la acusada falta de competencia de la Comisión Nacional del
Consumidor para conocer, tramitar y sancionar a las empresas actoras por supuestas
faltas de la Ley 7472, resulta necesario, primero que nada, atender a que la tutela de
los derechos de los consumidores, tienen una regulación particular en nuestro
ordenamiento. En efecto, al tenor de la previsión del numeral 46 de la Constitución
Política, se erige como derecho fundamental su tutela en los siguientes términos de su
párrafo tercero

"Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente y
seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad
de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará a los organismos que ellos
constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará estas materias."

Como se desprende claramente del texto constitucional, los derechos fundamentales
del consumidor, se pueden resumir en los siguientes: 1.Protección de su
salud; 2. Protección de su ambiente; 3. Protección de su seguridad; 4. Protección de
sus intereses económicos; 5. Derecho a recibir información adecuada y veraz de los
servicios o bienes que adquiera; 6. A la libertad de elección de los bienes y servicios
que desea adquirir o utilizar; 7. Un trato equitativo, que este Tribunal lo interpreta, en
el sentido de que el comerciante o proveedor, debe tratar al consumidor de manera
equitativa y respetuosa frente a sus simples reclamos, o en la tutela de sus derechos
tanto en sede administrativa y judicial. (En este sentido, la sentencia número 40-2010,
de las siete horas treinta minutos del doce de enero del dos mil diez, de la Sección
Sexta de este Tribunal.) Ahora, como lo previó la norma transcrita, es a la Ley a la que
le corresponderá la regulación de esos derechos, lo que se concreta en la Ley de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472. Dicho
cuerpo legal establece, grosso modo, los derechos de los consumidores, tema
desarrollado en el canon 32, así como los deberes del comerciante, establecidos en el
canon 34. Resulta necesario resaltar la trascendencia que le da la norma constitucional
y que desarrolla la ley, a la información completa y veraz de los productos, en tanto
tengan alguna incidencia en la salud o seguridad de los consumidores, lo que resaltó la
Sala Constitucionalen su sentencia número 1441-92, de las quince horas cuarenta y
cinco minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y dos (y reiterado en los
fallos 5587-94, 6776-94, 4285-95, 4286-95, 4643-95, 4732-95 del mismo Alto
Tribunal)


“En efecto, es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena
formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo
que requiere adquirir para su satisfacción personal y su participación en ese proceso,
no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de
contratos a título personal. Por ello su relación en esa secuencia comercial es de
inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los
bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su consentimiento contractual
cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con
toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos
Van incluidos por lo expresado, en una mezcla armónica, varios principios
constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de
la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad
individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el
concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de
la salud cual está involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones
recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales
internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del
habitante en los medios de subsistencia."

Así, en lo que respecta a la protección de la salud, que de forma genérica se tutela en
el artículo 21 de la Carta Fundamental, resulta atendible que se prevea una regulación
especial respecto de los consumidores, en tanto "... el sistema de la economía de
mercado, por sí mismo, no está en posibilidad de garantizarlo por la función social del
sistema económico. Es de prever, por ello, que el Estados sea quien debe velar
también dentro de los límites de su función social, para que, en ejercicio de su libertad,
el agente económico no atente contra la salud del consumidor y el usuario, todo lo cual
se hace mediante reglas diseñadas de forma preventiva y sancionatoria en la
reglamentación legal del derecho que contiene, entre otras disposiciones legales, la
Ley 7472."

(Constitución Política Comentada de Costa Rica. Mc. Graw Hill Interamericana Editores,
Sociedad Anónima de C.V. México D.F. 2001. pp.286 y 289.) Es claro por ende, que la
infracción a los deberes del comerciante genera por efecto directo y como
consecuencia natural y lógica, el quebranto de los derechos del consumidor, tutelados
constitucional y legalmente en los términos ya expuestos

X.- A la luz de lo indicado en el Considerando anterior, se comparte el criterio
esgrimido por la representación del Estado, en el sentido de que, no existe ninguna
norma que excepcione a los productos de cigarrillos de la tutela de los derechos de los
consumidores. En este sentido, más bien se observa que, al momento en que se dieron
los hechos, había dos cuerpos normativos que regulaban esta relación: en primer
lugar, la Ley de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472, del
veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, vigente a partir del
diecinueve de enero de mil novecientos noventa y cinco, y la Ley de Regulación del
Fumado, número 7501, del cinco de mayo de mil novecientos noventa y cinco. La
primera, de ámbito general, cuya finalidad, en lo que interesa a este asunto, es
"... proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor"
(artículo primero). Así, resulta de interés lo dispuesto en sus artículos 32 y 34, ya que
en ellos se establecen los derechos del consumidor y las obligaciones de los
comerciantes y productores en los siguientes términos


"Artículo 32°.-

Derechos del consumidor. Sin perjuicio de lo establecido en tratados, convenciones
internacionales de las que Costa Rica sea parte, legislación interna ordinaria,
reglamentos, principios generales de derecho, usos y costumbres, son derechos
fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes

a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud, su seguridad y el
medio ambiente

b) La protección de sus legítimos intereses económicos y sociales

c) El acceso a una información, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y
servicios, con especificación correcta de cantidad, características, composición, calidad
y precio

d) La educación y la divulgación sobre el consumo adecuado de bienes o servicios, que
aseguren la libertad de escogencia y la igualdad en la contratación

e) La protección administrativa y judicial contra la publicidad engañosa, las prácticas y
las cláusulas abusivas, así como los métodos comerciales desleales o que restrinjan la
libre elección

f) Mecanismos efectivos de acceso para la tutela administrativa y judicial de sus
derechos e intereses legítimos, que conduzcan a prevenir adecuadamente, sancionar y
reparar con prontitud la lesión de estos, según corresponda

g) Recibir el apoyo del Estado para formar grupos y organizaciones de consumidores y
la oportunidad de que sus opiniones sean escuchadas en los procesos de decisión que
les afecten. "

"Artículo 34°.-

Obligaciones del comerciante. Son obligaciones del comerciante y el productor,
con el consumidor, las siguientes

a) Respetar las condiciones de la contratación

b) Informar suficientemente al consumidor, en español y de manera clara y veraz,
acerca de los elementos que incidan en forma directa sobre su decisión de consumo
Debe enterarlo de la naturaleza, la composición, el contenido, el peso, cuando
corresponda, las características de los bienes y servicios, el precio de contado en el
empaque, el recipiente, el envase o la etiqueta del producto y la góndola o el anaquel
del establecimiento comercial, así como de cualquier otro dato determinante. Si se
trata de productos orgánicos, esta condición deberá indicarse en un lugar visible
Además, la etiqueta del producto deberá indicar cuál es el ente certificador

De acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de la presente Ley, cuando el producto
que se vende o el servicio que se presta se pague al crédito, deben indicarse, siempre
en forma visible, el plazo, la tasa de interés anual sobre saldos, la base, las comisiones
y la persona, física o jurídica, que brinda el financiamiento, si es un tercero. (Así


reformado el inciso anterior por el artículo 40 de la ley de Desarrollo, Promoción y
Fomento de la actividad Agropecuaria Orgánica, N° 8591 del 28 de junio de 2007)

c) Ofrecer, promocionar o publicitar los bienes y servicios de acuerdo con lo
establecido en el artículo 34 de esta Ley. (Actualmente ahora es el numeral 37)

d) Suministrar, a los consumidores, las instrucciones para utilizar adecuadamente los
artículos e informar sobre los riesgos que entrañe el uso al que se destinan o el
normalmente previsible para su salud, su seguridad y el medio ambiente

e) Informar al consumidor si las partes o los repuestos utilizados en reparaciones son
usados. Si no existe advertencia sobre el particular, tales bienes se consideran nuevos

f) Informar cuando no existan en el país servicios técnicos de reparación o repuestos
para un bien determinado

g) Garantizar todo bien o servicio que se ofrezca al consumidor, de conformidad con el
artículo 40 de esta Ley. ( Actualmente corresponde al 43.)

h) Abstenerse de acaparar, especular, condicionar la venta y discriminar el consumo

i) Resolver el contrato bajo su responsabilidad, cuando tenga la obligación de reparar
el bien y no la satisfaga en un tiempo razonable

j) Fijar plazos prudenciales para formular reclamos

k) Establecer, en las ventas a plazos, garantías de pago proporcionales a las
condiciones de la transacción

l) Cumplir con los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 41 bis de esta ley. (Así
reformado el inciso anterior por el artículo 1° aparte a) de la ley N° 7854 del 14 de
diciembre de 1998. (Actualmente corresponden a los artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43,
44 y 44 bis.)

m) Cumplir con lo dispuesto en las normas de calidad y las reglamentaciones técnicas
de acatamiento obligatorio

n) Mantener en buenas condiciones de funcionamiento y debidamente calibradas las
pesas, las medidas, las registradoras, las básculas y los demás instrumentos de
medición, que utilicen en sus negocios

ñ) Extender la factura o el comprobante de compra, donde conste, en forma clara, la
identificación de los bienes o servicios, así como el precio efectivamente cobrado. En
los casos de ventas masivas, se faculta al Ministerio de Economía, Industria y Comercio
para autorizar el establecimiento de otros sistemas mediante los cuales se compruebe
la compra

o) Apegarse a la equidad, los buenos usos mercantiles y a la ley, en su trato con los
consumidores


Toda información, publicidad u oferta al público de bienes ofrecidos o servicios por
prestar, transmitida por cualquier medio o forma de comunicación, vincula al productor
que la transmite, la utiliza o la ordena y forma parte del contrato

El incumplimiento de alguna de las obligaciones enumeradas en este artículo, faculta al
interesado para acudir a la Comisión nacional del consumidor creada en esta Ley, o a
los órganos jurisdiccionales competentes y para hacer valer sus derechos, en los
términos que señala el artículo 43 de la presente Ley. (Actualmente corresponde al
46.)"

Por su parte, la Ley de Regulación del Fumado, vigente del ocho de junio de mil
novecientos noventa y cinco al cuatro de abril del dos mil doce (en que entró en
vigencia la Ley General de Control del Tabaco y sus efectos nocivos en la salud,
número 9028, del veintidós de marzo del año dos mil doce), previó un mecanismo de
control previo de la publicidad del tabaco en los medios de comunicación colectiva,
para lo cual, creó el Consejo de Control de Propaganda del Tabaco, como órgano
adscrito al Ministerio de Salud, al que se le encargó esa tarea. Además, en dicha ley se
estableció la prohibición de venta del producto a menores de edad y regulaciones
atinentes a la forma en que debía hacerse la publicidad de los cigarrillos -sitios
prohibidos, así como las leyendas obligatorias en las etiquetas de las cajetillas, a saber
"Fumar durante el embarazo perjudica al niño y provoca prematuridad"; " Fumar
produce cáncer pulmonar, enfermedad cardíaca y enfisema pulmonar" (artículo 8)-. De
manera que no obstante ser una norma posterior y especial del contenido de la Ley
7472, resulta evidente que nada dispuso tal normativa respecto de la tutela de los
derechos de los consumidores, no pudiendo entenderse como una excepción de
aquella normativa general, sino se repite, con un contenido muy específico y particular
Lo anterior evidencia que, la Comisión Nacional del Consumidor sí tenía competencia
para conocer, tramitar y sancionar infracciones a la normativa de tutela de los
derechos de los consumidores, en este caso, referida a lo dispuesto en los artículos 34
inciso b) de la mencionada Ley 7472 y 43 de su Reglamento, en los términos
intimados, en este caso, "en lo relacionado con la supuesta omisión de precios en las
cajetillas de cigarros en el comercio y el uso de idioma distinto al español en sus
etiquetas."

Ahora bien, en el caso en estudio, resulta necesario referir el análisis a lo actuado en el
procedimiento administrativo seguido contra las empresas accionantes, en tanto,
resulta evidente que, en no menos de cinco ocasiones, tanto la Unidad de Apoyo
de la Comisión Nacional del Consumidor -en resoluciones de las catorce horas cuarenta
minutos del cinco de junio del dos mil seis (folios 122 a 135 del expediente
administrativo), de las diez horas cinco minutos del doce de junio del dos mil seis
(folios 136 a 148 del expediente administrativo); y resolución de las trece horas quince
minutos del once de setiembre del dos mil seis, de la Unidad Técnica de Apoyo a la
Comisión Nacional del Consumidor (folios 285 a 290 del expediente administrativo)-,
como la propia Comisión (en Voto número 356-06, de las dieciocho horas treinta
minutos del veintiuno de junio del dos mil seis (folios 238 a 251 del expediente
administrativo), se declararon incompetentes en razón de la materia, para conocer "lo
denunciado respecto a que en las cajetillas de cigarrillos no se informa plenamente que
el consumo del producto podría deteriorar la salud de quien lo consume y de las
personas que estén alrededor, por ser la Ley de Regulación del Fumado No. 7501
quien regula el control de la publicidad del tabaco y sus derivados, así como la
información que las cajetillas de cigarros y cigarrillos deben contener con los riesgos
del producto." En esas ocasiones, de manera reiterada se razonó que, por ser materia

regulada por Ley especial y posterior a la Ley número 7472, competía al Consejo de
Control de Propaganda del Tabaco creado en la Ley número 7501 conocer de tales
faltas. Lo propio en tales situaciones, era la remisión al órgano competente por
mandato legal, como se infiere de los numerales 67 y 68 de la Ley General de la
Administración Pública, lo que no consta que se hubiese hecho en este caso

DEFENSA.- De una revisión minuciosa del expediente administrativo, concluye este
Tribunal, que sí se dan las acusadas violaciones del debido proceso. Varias son las
consideraciones que llevan a esta conclusión

Primero : El contenido de la resolución del Departamento de Apoyo a la Comisión
Nacional del Consumidor de catorce horas cuarenta minutos del cinco de junio del dos
mil seis (folios 122 a 135 del expediente administrativo), el cual fue reiterado (copia
literal) en la de las diez horas cinco minutos del doce de junio del dos mil seis
(folios 136 a 148 del expediente administrativo); en el Voto número 356-06, de las
dieciocho horas treinta minutos del veintiuno de junio del dos mil seis de la Comisión
Nacional del Consumidor (folios 238 a 251 del expediente administrativo) y finalmente
en la resolución de las trece horas quince minutos del once de setiembre del dos mil
seis, de la Unidad Técnica de Apoyo a la Comisión Nacional del Consumidor (folios 285
a 290 del expediente administrativo)-, no resulta claro ni preciso en lo atinente a
la falta que se intimó a las aquí actoras. En este sentido, debe recordarse que e n
el procedimiento administrativo sancionador resulta esencial la intimación e
imputación , a partir del cual se inicia el procedimiento administrativo; en tanto es el
acto en el que el órgano director del procedimiento pone en conocimiento del
"investigado", de los hechos y consecuencias legales del procedimiento que se inicia en
su contra. Por ello, tanto la jurisprudencia constitucional y administrativa, como la
doctrina, exigen que en este acto se debe hacer una relación oportuna, expresa,
precisa, clara y circunstanciada de los hechos investigados, con indicación de las
pruebas existentes que sustentan tal acusación; en la que no es suficiente la mera cita
del precepto legal que se supone infringido, pues lo verdaderamente sustancial de este
trámite, es el conocimiento de los hechos que motivan la apertura del procedimiento y
su realización, por los presuntos responsables. Así,

"La formulación de cargos debe ser detallada para que la audiencia que debe
concederse al interesado sea fructífera; de lo contrario se atenta contra la
inviolabilidad de la defensa. En punto a informaciones administrativas es más
afortunada la expresión "formulación expresa, concreta e integral de cargos que el
concepto de debida intimación, característico de los procedimientos puramente
penales. Pero la razón de ambas expresiones es la misma. La audiencia al imputado o
a quien sufre información administrativa en derecho disciplinario debe contar como
necesario antecedente con la descripción circunstanciada y la comunicación al
interesado de los hechos reprochados. La acusación se desvirtúa si no se reprocha
circunstanciadamente acciones u omisiones precisas y termina por invertirse la carga
de la prueba ..."

(sentencia número 2001-4223 de la Sala Constitucional. En forma coincidente, también
se pueden consultar del mismo Tribunal las sentencias número 2945-94, de las ocho
horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y
cuatro, 2253-98, de las trece horas tres minutos del veintisiete de marzo y 237698, del
primero de abril, ambas, de mil novecientos noventa y ocho, y 632-99, de las diez


horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y
nueve.)

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 21-
97, de las catorce horas quince minutos del nueve de abril de mil novecientos noventa
y siete consignó

"IV.- Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de
derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos disminuido o vedado de
ejercer en un todo, el proceso íntegro sufre como consecuencia la nulidad por
transgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso,
pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con
aquél principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco
unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso
Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las
que permiten concluir si se satisfizo o no el principio. ... La intimación de los cargos
debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado
dilucidar, del cúmulo de información y de actuaciones comprendidas en un
expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo
anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos
porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el
expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa como al debido
proceso." (El resaltado es del original.)

Así, en este tema concluye razonando la Sala Constitucional “ La acusación se
desvirtúa si no se reprocha circunstanciadamente acciones u omisiones precisas y
termina por invertirse la carga de la prueba ” (sentencia número 5169-95, de las
diecisiete horas veintiún minutos del diecinueve de setiembre de mil novecientos
noventa y cinco). A la luz de las anteriores consideraciones, resulta evidente que en
este caso, no se cumplió con los presupuestos indicados. Nótese que en las
actuaciones donde se definió la competencia de los órganos del procedimiento
tramitado en expediente 295-06 contra las empresas aquí actoras -Tabacalera
Costarricense y British American TobaccoCentral America-, en un Considerando se
advierte sobre la falta de competencia en razón de la materia, en aplicación de la Ley
7501, en lo atinente a las advertencias a la salud de los consumidores de cigarrillos, y
por otro, se advierte de la necesidad de controlar la información veraz y suficiente que
incida en la decisión del consumo, por lo que se mantuvo la competencia para
investigar y sancionar lo atinente a la supuesta omisión de consignar los precios del
producto y el uso de términos en idioma distinto del español en las etiquetas; de
donde su contenido es no sólo confuso, sino también contradictorio en sí mismo. Por
tal motivo es que el personero de la empresa British AmericanTobacco Central America
formuló gestión de adición y aclaración, requiriendo al Departamento de Apoyo de la
Comisión Nacional del Consumidor, la clarificación o aclaración exacta de lo intimado,
informándoles exactamente "en qué consiste el hecho supuestamente prohibido, si es
el mero hecho de tener leyendas en otro idioma, o si por el contrario la falta de la cual
se nos acusa es la omisión de información relevante" y agrega, en caso de que se les
acuse por el mero hecho de tener leyendas en otro idioma, se les indique la norma
jurídica en la que se basa la acusación (notificación a folios 157 a 158 y gestión a
folios 152 a 154, ambas referencias, del expediente administrativo;). Conviene precisar
que, una vez más, de manera oral, en la comparecencia oral y privada celebrada el
veintisiete de junio del dos mil seis, el primer punto a tocar fue la resolución de dicha
gestión de adición y aclaración, en que el Órgano Director -se insiste, una vez más-, en

los siguientes términos: "En estos momentos le contesto a los señores ... que para
nosotros la información que debe venir en la etiqueta es toda aquella que contenga la
cajetilla y debe venir en idioma español y que además del artículo 34 inciso b) a
nuestro parecer considera que toda la información se refiere a todo lo que debe venir
en español, sin embargo esto es lo que se está señalando en el órgano director en este
momento a British American Tobacco Central America, sin embargo será la Comisión
Nacional del Consumidor quien emitirá también su criterio en el momento del dictado
de la resolución final o previo a ello." Y ante insistencia del abogado de la sociedad
gestionante, responde que la norma de aplicación es el artículo 34 inciso b) de la Ley
7472, "que detalladamente establece como obligaciones del comerciante y el productor
con el consumidor informar suficientemente al consumidor, en español, de manera
clara y veraz acerca de los elementos que incidan en forma directa sobre su decisión
de consumo. Este artículo con este inciso van relacionados con el 46 de la Constitución
Política"; y que toda información que se usa en otros idiomas, "igual tiene que venir
una etiqueta traducida en español" (folios297 a 390 del expediente administrativo)

Segundo : La falta de claridad en la intimación que se hizo a las empresas
Tabacalera Costarricense y British AmericanTobacco Central America se
tradujo en una grave indefensión en el procedimiento seguido contra ellas, a
la luz de la falta acreditada y sancionada en el acto final y posteriores actos
confirmatorios. En este sentido, y a la luz de lo indicado, resulta innegable que la
intimación es un trámite esencial para la seguridad jurídica de todo aquél
sujeto a un procedimiento administrativo sancionador, estrechamente ligado al
efectivo ejercicio del derecho de defensa, ya que fija y declara de modo estricto, la
posición acusatoria de la Administración frente a los indiciados, que cumple una
importante función, en tanto permite

"... al administrado defenderse adecuadamente, pudiendo ofrecer la prueba que estime
oportuna para desvirtuar la veracidad de cada uno de los cargos que se le atribuyen. El
establecimiento de una relación directa de causalidad entre los hechos atribuidos y una
determinada falta administrativa es un requisito esencial del acto final del
procedimiento, único momento en el que la Administración tiene certeza de ello ... el
"cargo" supone un hecho, pero un hecho con una determinada connotación adicional,
es decir, con una valoración negativa." (Sentencia número 2000-6939 de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia.)

Es decir, la intimación pretende garantizar que los hechos que sirven de base para
iniciar el trámite de una causa y las faltas que se intiman e imputan no se modifiquen
por otros que el indiciado o investigado no conozca, pues de ser así, le colocaría en
evidente estado de indefensión, al no tener certeza de las causas que originan la
investigación, y eventualmente del acto final. Es respecto los hechos consignados en la
acusación y su posible sanción, previamente determinada, que se circunscribe el
debate, sin que sea lícitamente viable para la Administración, dictar un
acto sancionatorio sobre la base de hechos no debatidos; lo que conlleva a la necesaria
congruencia entre los hechos acusados y el acto final que llegare a darse, pues de lo
contrario, el procedimiento sería inocuo para alcanzar uno de sus fines principales: la
verificación de la verdad real. En este caso, habiéndose declarado incompetentes en
razón de la materia, los órganos del procedimiento -en las
actuaciones supra reseñadas, e incluso de manera oral en la comparecencia oral y
privada-, para conocer lo atinente a la falta de información en las etiquetas que tuviese
incidencia en la salud de los consumidores, resulta evidentemente sorpresivo que, en
el acto final (Voto 707-09, de las dieciocho horas veinte minutos del ocho de octubre

del dos mil nueve -a folios 480 a 497-, confirmada por los Votos número 509-10, de las
diecisiete horas treinta y cinco minutos del veintidós de julio del dos mil diez -a
folios 555 a 571- y 584-10, de las diecisiete horas cuarenta y cinco minutos del
dieciséis de agosto del dos mil diez - a folios 580 a 583-) se sancionó por omisión o
falta de información en la etiqueta, al no explicarse al consumidor el significado del
término "light" en la etiqueta. Resulta evidente que este elemento tiene una
importante incidencia en la salud de los consumidores, en la forma en que fue tratado,
al razonarse que podía inducir a engaño o error por estimarse menos nocivo a la salud
de los consumidores. Sin embargo, la defensa y manifestaciones de las empresas
denunciadas -aquí actoras- versó únicamente -en lo que es de importancia para esta
demanda- a la explicación del "uso de idioma distinto al español en sus etiquetas", por
lo que detallaron que todas las palabras en idioma inglés fueron traducidas, a
excepción de las que formaban parte de la marca. Llama la atención que, en el Voto
509-10, la Comisión Nacional del Consumidor, al rechazar el recurso de reposición
formulado por la empresa British American Tobacco Central America declaró
extemporánea la prueba aportada por esa ésta; siendo la que explicaba y
fundamentaba el uso de la palabra "lights" en la cajetilla del producto "Delta Lights."
De manera que en efecto, esa imprecisión conllevó a una evidente violación del
derecho de defensa de las empresas denunciadas

Tercero : Finalmente, y no por ello menos importante, se constata la grosera
violación del principio de congruencia entre lo intimado y lo sancionado en
los acto final y definitivo. Debe recordarse que, la denuncia que da origen al
procedimiento seguido contra las aquí actoras, contenía varias faltas, a saber, falta de
información o " información que se omite" en las cajetillas de cigarrillos, sobre la
composición, peso y advertencias a los riesgos a la salud de los consumidores de estos
productos (enfermedades y males que puede causar), la no advertencia del carácter
adictivo del mismo, la no indicación del contenido del humo y la no indicación del
precio del mismo. Sin embargo, según se ha reseñado, únicamente se intimaron dos
faltas, luego de la incompetencia por la materia declarada en varias actuaciones de los
órganos del procedimiento, al resolverse que todo lo atinente a la información en las
cajetillas que tuviera incidencia en la salud, excedía a la competencia de la Comisión
Nacional del Consumidor -en aplicación de la Ley 7501-, limitándose a investigar
únicamente lo relativo a uso de otro idioma en las cajetillas y la omisión del precio del
producto. Pero como se ha reseñado, en los actos final y definitivo, se sancionó por "la
omisión de información", al no consignarse en las cajetillas de
Delta Lights, Marlboro Lights y MarlboroLights Menthol, la explicación del
concepto light, con el siguiente razonamiento

"No obstante lo anterior, se debe señalar que tal y como se acreditó en la
comparecencia, el término LIGTHS no es solamente utilizado como nombre o marca
del producto, sino para diferenciar el producto para preferencia del consumidor.
Respecto de lo señalado por los representantes de las empresas denunciadas, es claro
que el término Light es utilizado como parte de la marca y como tal no requiere
traducción, no obstante de sus manifestaciones se desprende que además de una
marca, dicho término es utilizado como una diferenciación para preferencia del
consumidor, con o cual se hace una distinción en la naturaleza del producto, en este
caso, "cigarrillos light". Es preciso señalar que de las muestras aportadas,
específicamente las cajetillas de cigarrillo, MARLBORO LIGHTS y MARLBORO LIGHTS
MENTHOL, pertenecientes a la denunciada TABACALERA COSTARRICENSE S.A., indica
el término "Light" como un diferenciador del producto regular, según detalló el
representante de la empresa denunciada a folio 306, no obstante, de la información

que se aprecia en la cajetilla de cigarrillos, la cual constituye fuente directa de
información para el consumidor, no se explica el porqué de la distinción "Light", lo
cual evidencia una falta de información. Por otra parte, el producto DELTA
LIGHT, propiedad de la denunciada BRITISH AMERICAN TOBACCO CENTRAL
AMERICA S.A., indica una descripción de la composición del producto, mas no aclara
porqué el producto es "Light", lo cual evidencia la falta de información al
consumidor . Es preciso señalar que a pesar de que los representantes de las
empresas denunciadas, concordaron en que el término "Light" es utilizado tanto como
marca como para distinguir al producto de uno regular, no aclararon en qué consiste
dicha distinción, esta omisión también fue hallada en la información consignada en las
cajetillas de cigarrillos analizadas (ver muestras). Al no existir una definición exacta de
la naturaleza de los productos "cigarrillos lights", y dado que la información consignada
en la etiqueta de los productos debe ir dirigida a un consumidor promedio, siendo el
término LIGHT, utilizado en nuestro idioma como adjetivo, relativo a los productos del
consumo, es necesario buscar dicha definición en el diccionario de la Real Academia
Española, el cual lo define como un anglicismo e indica "(...) Light (Voz ingl.)
1. adj. Dicho de una bebida o de un alimento elaborado: COn menos calorías de las
habituales. 2. adj. Dicho de un cigarrillo: Que se presenta como portador de menos
elementos nocivos (...)". www.rae.es. Así las cosas, se tiene que la percepción de un
consumidor promedio, al asociar el término "Light" con cigarrillos está dirigida a pensar
en un cigarrillo con menos efectos nocivos, dicha información no ha sido consignada
en las cajetillas de cigarrillos por lo cual el consumidor no cuenta con información
suficiente para tener claridad de la naturaleza del producto, lo que evidencia un
incumplimiento al artículo 34 inciso b) de la Ley 7472. Finalmente, se debe precisar a
las denunciadas que el uso del elemento diferenciador Light en una marca no se debe
entender como un uso irrestricto de este término como parte del nombre del producto,
dado que el consumidor promedio ya cuenta con una asociación conceptual para dicho
término. En razón de lo expuesto, el uso del término "Ligth" en un producto debe
quedar claramente definido en el etiquetado del producto, además debe ajustarse al
principio de veracidad inmerso en el citado artículo 34 inciso b) de la ley 7472, de
modo que el uso de dicho término no sólamente debe explicar el porqué de este
concepto, sino que debe apegarse a la verdad de lo que se pretende se entienda,
situación que se echa de menos en la información consignada en las cajetillas de
cigarrillos como fuente de información directa al consumidor " (folios 489 al 492 del
expediente administrativo)

En efecto, llevan razón las accionantes al señalar que nunca fueron intimadas, ni fue
objeto del proceso seguido en su contra, la omisión de información en las etiquetas en
relación al producto por ellas comercializado, ni tampoco el uso del adjetivo "lights " en
las cajetillas. Y en este sentido, llama la atención que, habiéndose denunciado la falta,
respecto de productos en el que su información se hacía en idioma español (Derby
Extra Suave y Derby Ultra Suave), respecto de ellas, no se hizo ningún análisis, al
estimarse que estaban cubiertos con la incompetencia previa y reiteradamente
declarada por los órganos del procedimiento.”


 3. Posible incompetencia por razón de la materia de carácter
absoluta

Voto de mayoría

LOS PROCESOS DE AMPARO DE LEGALIDAD: En un sentido contrario al indicado
en el considerando anterior, existen supuestos en los cuales la Administración
Pública demandada incumple con su deber de resolver las gestiones que los
administrados le presenten dentro de un procedimiento administrativo constitutivo,
declarativo o recursivo, violando con esto el principio fundamental a una justicia pronta
y cumplida en sede administrativa (artículo 41 de la Constitución Política)
En este sentido, debe tenerse siempre presente que los administrados tienen un
derecho fundamental a un procedimiento administrativo pronto y cumplido, tal
y como lo había definido de forma clara y correcta la jurisprudencia de la Sala
Constitucional, al indicar lo siguiente

CUMPLIDO. Las Administraciónes públicas en el ejercicio de sus potestades,
competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o
gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los
administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto
administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de
conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo
puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos –situaciones
jurídicas sustanciales- (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer
obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber
una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus
órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la
respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la
verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final. Lo anterior significa
que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe
mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto
por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa,
bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los
intereses públicos. No debe perderse de perspectiva que el procedimiento
administrativo se define como un conjunto de actos – del órgano administrativo
director, decisor y del propio gestionante- concatenados y teleológicamente vinculados
o unidos que precisan de tiempo para verificarse. Consecuentemente, la substanciación
de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario
que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación
adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de
los intereses públicos involucrados. Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente
a las Administraciónes públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y
resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal
supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente
imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de
tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El Derecho a una justicia pronta y cumplida
del ordinal 41 de la Constitución Política o a un proceso en un plazo razonable prescrito
en el artículo 8, párrafo 1º, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no

se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos
que conoce la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa creada en el artículo 49 del
mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza,
también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los
procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo
constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos,
oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la
seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los
administrados. Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se
encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre
constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución
Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269,
párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia
(artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo
1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía
procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los
procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación
imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas,
es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual
extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los
administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable. El privilegio
sustancial y posicional de las Administraciónes públicas, denominado autotutela
declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no
debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al
administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos
administrativos." (Voto número 6861-2007; Sala Constitucional, de las doce horas y
treinta minutos del dieciocho de mayo del 2007)

Precisamente, se produce un menoscabo al principio de justicia pronta y cumplida, en
los siguientes casos: a) Cuando las Administraciónes Públicas resuelvan fuera de los
plazos previstos por el ordenamiento jurídico para tal efecto; b) Cuando la
Administración Pública no notifique al interesado el resultado de lo resuelto dentro del
procedimiento administrativo, ya que como se ha explicado en precedentes
jurisprudenciales anteriores

"...no es suficiente el simple dictado o emisión del acto administrativo, puesto que la
persona que ha hecho la respectiva solicitud no conoce la respuesta. Es a partir del
momento en que se practica la comunicación que el interesado conoce cual es la
manifestación de voluntad administrativa y, en consecuencia, obtiene la respuesta que
solicitó. En otras palabras, sin la debida comunicación, no se cumple con la garantía
contenida en los artículos 27 y 41 de la Constitución Política..." (ver Sentencia número
2007-3165 de las diez horas con veintisiete minutos del nueve de marzo del dos mil
siete; véase en sentido similar, las sentencias número 2007-3153, 2007-8311 y 2007-
9367, todas dela Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y, la sentencia
número 465-2009 de las dieciséis horas quince minutos del once de marzo del dos mil
nueve, de la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda)

c) También se puede provocar una violación al artículo 41 de la Constitución Política,
cuando lo resuelto no resulta atinente a lo gestionado o carece de toda
motivación, pues el objeto del proceso no es determinar si el fondo de los asuntos
planteados en la gestión cuya falta de pronunciamiento final se acusa, resulta o no
procedente y que lo resuelto por las Administraciónes Públicas no necesariamente le

será favorable, si debe tenerse muy claro, que el principio de justicia pronta y
cumplida, no se limita a la simple contestación de las gestiones interpuestas, sino a
que los actos que se dicten tengan relación con lo solicitado. Lo anterior implica, que
deben estar debidamente motivados, ya que el funcionario competente debe resolver
con estricta sujeción al ordenamiento jurídico (ver entre otras, la sentencia número
1999-0213 de las dieciséis horas dieciocho minutos del trece de enero de mil
novecientos noventa y nueve de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia), pues de lo contrario, se vaciaría el contenido esencial de ese derecho
fundamental, que es encontrar una respuesta efectiva, oportuna y pronta conforme a
lo dispuesto en el ordenamiento jurídico; d) Además, ese derecho fundamental
también sufre menoscabo, en aquellos supuestos en que el órgano o ente que dicta la
resolución final del procedimiento administrativo declarativo, constitutivo o recursivo,
carece de competencia para tal efecto, ya que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 129 de la Ley Generalde la Administración Pública, el acto deberá dictarse por
el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de
dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de
los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia. En ese sentido,
también se causaría una lesión a la garantía dispuesta en el artículo 41 de la
Constitución Política, cuando el demandado no cumple lo dispuesto en los artículos 68,
69 y 121 incisos 1 y 2 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha considerado

"...Finalmente debe advertirse a la institución recurrida que el hecho de que el
administrado presente su solicitud o gestión en una dependencia diferente de aquella a
la que compete resolverla no implica la posibilidad de omitir la debida respuesta, sino
que debe tenerse en cuenta el principio que sobre ello estatuye la Ley General de la
Administración Pública, derivado de sus artículos 68 y 292.1, en el sentido de que
existe la obligación para el Estado de dar el debido trámite a la gestión que se
presente en sus dependencias, incluido el traslado al despacho competente, dentro de
los límites ahí establecidos y sin que excuse el retardo en la respuesta la presentación
en otra oficina..."(Sentencia número 1995-00274 de las diez horas cuarenta y ocho
minutos del trece de enero de mil novecientos noventa y cinco)

El deber que estas normas le imponen a la Administración, a efecto de tener por válida
la solicitud planteada por una persona ante cualquier instancia administrativa de un
mismo ente u órgano público y por ende, de remitirla a la autoridad competente para
que resuelva lo que en derecho corresponda, se basa en el principio de informalismo,
como también en el de seguridad jurídica y en el de justicia pronta y cumplida en vía
administrativa, por las siguientes razones

"...El principio del informalismo en favor del administrado en los procedimientos
administrativos tiene un profunda raigambre constitucional, puesto que encuentra
asidero en el indubio pro actione y en el derecho de acceder a los mecanismos de
auto-control de las propias Administraciónes públicas como el procedimiento
administrativo constitutivo (de la manifestación de voluntad final) o de impugnación
(recursos), establecidos en vista de las prerrogativas de la autotutela declarativa y
ejecutiva de que gozan los poderes públicos frente a los particulares. De otra parte, la
seguridad jurídica y la coordinación inter-administrativa imponen, ante el
desconocimiento del administrado de lo alambicado y complejo de la estructura de la
organización administrativa, que cualquier solicitud o petición planteada ante una
instancia de un mismo ente u órgano público sea trasladada inmediatamente por éste
al órgano competente para conocerla y resolverla, para atender así, adecuadamente,

los principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad en el
cumplimiento de las funciones administrativas. En tales casos se produce una simple
incompetencia relativa (por el territorio respecto de un mismo ente ú órgano público),
que no debe ser cargada o soportada por el administrado quien desconoce la
distribución interna de las competencias entre las diversas oficinas que conforman un
ente u órgano y no tiene el deber de estar impuesto de tal detalle. Distinto resulta
cuando, el pedimento o solicitud se formula ante un órgano de un ente público
diferente al que debe resolver, puesto que, en tal circunstancia sí se produce una
incompetencia por razón de la materia de carácter absoluta. Sobre este particular, la
Ley General de la Administración Pública contiene normas que obligan al órgano u
oficina relativamente incompetente a remitir la solicitud o pedimento a la instancia que
lo sea. Así el artículo 68 de ese cuerpo normativo establece que “Cuando la
incompetencia sea declarada en relación con una petición o instancia sujeta a término,
se tendrá ésta por presentada en tiempo si el órgano competente, pertenece al mismo
Ministerio, tratándose del Estado, o al mismo ente, tratándose de entidades
descentralizadas”. Por su parte, el ordinal 69 de este texto legal le impone, incluso, el
deber al órgano que declina la competencia de adoptar las medidas de urgencia para
evitar daños graves e irreparables a los particulares o la Administración,
comunicándole al órgano competente lo que haya resuelto para conjurar en peligro en
la mora (periculum in mora). Finalmente, el numeral 292, párrafo 1°, de la Ley
General de la Administración Pública preceptúa que “Toda petición o reclamación mal
interpuesta podrá ser tramitada de oficio por la autoridad correspondiente” (Sentencia
número 2006-1453 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Supremade Justicia, a
las once horas cuarenta y un minutos del diez de febrero del dos mil seis)

El cumplimiento de este deber, toma aún mayor relevancia en aquellos supuestos en
que el órgano que se declara incompetente, no ha resuelto en el plazo que le impone
el ordenamiento jurídico para declarar la inadmisibilidad de la gestión planteada. Ahora
bien, todos estos supuestos aplicados dentro del proceso de amparo de legalidad, nos
dan la pauta para determinar en que casos se cumple con la conducta omitida dentro
de un procedimiento administrativo y cuando no sucede esto. Todo esto a efectos de
que el Tribunal Contencioso Administrativo resuelva si se debe aplicar lo dispuesto en
el artículo 35 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo dando por
cumplida la conducta omitida y en consecuencia, declarar terminado el proceso sin
especial condenatoria en costas, o por el contrario, estimar que no se cumplió lo
estipulado en el numeral indicado y como resultado emitir una sentencia condenatoria
que obligue a la Administración Pública demandada a resolver la conducta omitida
dentro del procedimiento administrativo y la correspondiente condena al pago de los
daños y perjuicios causados con el pago de las correspondientes costas personales y
personales del respectivo proceso de amparo de legalidad

III- SOBRE EL CASO CONCRETO: Tomando como base el análisis contenido en los
anteriores considerandos de esta sentencia, así como, los hechos que se han tenido
por demostrados , este Tribunal considera que en este caso debe darse por terminado
el proceso sin especial condenatoria en costas, debido a los siguientes motivos: 1) Se
tiene como un hecho probado que el 21 de octubre del 2009, la actora presentó en la
Plataforma de Servicios, Área de Extranjería de la Dirección General de Migración y
Extranjería, formal solicitud de residencia permanente por vínculo con costarricense,
por lo que a partir de esa solicitud el aparato administrativo debe comenzar a tramitar
y resolver la gestión de residencia efectuada por la demandante; 2) También se tiene
por demostrado que la resolución de las quince horas y treinta y ocho minutos del
quince de febrero del dos mil diez, mediante la cual este órgano jurisdiccional le otorgó

al Director General de Migración y Extranjería, el plazo de quince días hábiles para que
cumpliera la conducta omitida, le fue notificada a este funcionario el 3 de marzo del
2010, y que dentro de ese mismo plazo se dictó la resolución número 135-232859-
Administrativa, emitida por la Dirección General de Migración y Extranjería, Subproceso
de Valoración, a las nueve horas con siete minutos del cinco de marzo del dos mil diez
Asimismo, se le notificó a la actora dicha resolución el 5 de marzo del 2010 y mediante
escrito presentado en este despacho el 24 de marzo del 2010, el Director General de
Migración y Extranjería, le informó a este Tribunal el aparente cumplimiento de la
conducta omitida, todo esto, se insiste, dentro del plazo de quince días otorgado por
este Tribunal; 3) Además, este órgano jurisdiccional tuvo por probado que la Dirección
General de Migración y Extranjería dentro del plazo de quince días otorgado por este
Tribunal, emitió la resolución número 135-232859-Administrativa, a las nueve horas
con siete minutos del cinco de marzo del dos mil diez, en la cual resolvió lo siguiente

"CONSIDERANDO UNICO: Que previo a resolver la solicitud de residencia por el señor
(a) L Y D S C de calidades conocidas, deberá aportar: Certificación de soltería de
su país de origen autenticada en el Consulado de Costa Rica en el Exterior y
legalizada en el Ministerio de Relaciones Exteriores"

Asimismo, esta resolución le otorgó a la actora el plazo de 10 días hábiles para
presentar el documento indicado. Precisamente, de la lectura de la resolución
citada, este órgano jurisdiccional considera que ésta es de mero trámite y se realizó
con una dilatación injustificada en el procedimiento de verificación técnica de los
requisitos exigidos en el procedimiento administrativo migratorio. Sin embargo, se
debe dar por cumplida la conducta omitida debido a las manifestaciones realizadas por
el abogado de la parte actora, en el escrito presentado ante este Tribunal el 8 de abril
del 2010, en el sentido de que considera que se tiene por cumplida la conducta omitida
y por ello solicita archivar el expediente. En consecuencia, este Tribunal debe tener por
cumplida la conducta omitida, debido a la solicitud realizada por la parte actora de
archivar el presente asunto.”


4. Principios de informalismo, seguridad jurídica y justicia pronta y
cumplida en vía administrativa

Voto de mayoría

PRONTO Y CUMPLIDO. Las Administraciónes Públicas en el ejercicio de sus
potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede
administrativa, las distintas solicitudes de los administrados, sean éstas
correspondientes al proceso constitutivo o de impugnación. A la luz del derecho
fundamental consagrado en el artículo 41 constitucional, no basta la sola tramitación
de aquéllas, sino que en ambos supuestos resulta indispensable el dictado de la
resolución final y motivada, sea ésta favorable o desfavorable. Ahora bien, la
resolución de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo


razonable, el cual normalmente viene establecido en la Ley General de la
Administración Pública o cualquier otra norma especial por razón de la materia. La
omisión de resolución en tiempo razonable de dichos procedimientos, tanto en fase
constitutiva como recursiva, constituye una manifestación de inactividad formal de la
Administración cuyo conocimiento y resolución corresponden a la jurisdicción
contencioso administrativa, en virtud del control de la legalidad de la función
administrativa que le impone a esta sede jurisdiccional el numeral 49 de la Constitución
Política y los artículos 1, 2 y 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Sin
embargo, se insiste, ese marco de control se circunscribe a la inactividad propiamente,
mas no prejuzga sobre el fondo del asunto pendiente ante el órgano o ente público,
cuyo conocimiento podría, inclusive, no ser de conocimiento de esta jurisdicción, lo
que en todo caso, excede las pretensiones de este proceso. Como punto de partida, el
numeral 261 de la Ley General de la Administración Pública, establece un plazo de dos
meses para la culminación del procedimiento administrativo. Este mismo plazo se
corresponde al que estatuye el precepto 32 del Código Procesal Contencioso
Administrativo. Una vez culminado, sin que se haya emitido acto final por parte de la
autoridad competente, la normativa aplicable presupone un rechazo tácito de la
gestión, sea, una denegación presunta, que en ese tanto se constituye como una
garantía a favor del administrado para poder entablar las acciones recursivas que
estime pertinentes. Con todo, ha de tenerse claro que las competencias
administrativas, se otorgan a los centros de poder público para ser ejercidas, de modo
que aún transcurridos los dos meses referidos, pervive el deber de la Administración de
resolver la gestión, al punto que el acto dictado fuera de plazo, salvo el supuesto del
silencio positivo debidamente acreditado (que constituye un acto presunto), es válido
para todo efecto legal, según lo señala el numeral 329 de esa misma Ley General de
previa cita. En ese tanto, la desatención al deber de las Administraciónes de resolver
las gestiones dentro de un procedimiento en el plazo establecido por el Ordenamiento
Jurídico, son manifestaciones de un funcionamiento anormal que atentan contra los
derechos legales y fundamentales de los administrados, tutelables en esta sede. Desde
luego que en los casos en que normas especiales por la materia fijen plazos distintos,
serían estos últimos los que rigen ese deber de respuesta. Con todo, debe aclararse
que el nuevo régimen procesal que establece el Código Procesal Contencioso
Administrativo abandona el modelo casatorio y eminentemente revisor de la anterior
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sustentado en un control
de las manifestaciones formales de la Administración (en su mayoría, del acto
administrativo). La nueva legislación, haciendo un desarrollo del contenido del ordinal
49 de la Carta Magna, estatuye un proceso mixto, cuyo objeto es ejercer un control de
legalidad de la función administrativa, así como la tutela de la situación jurídica de la
persona (protegiendo al menos, sus derechos subjetivos e intereses legítimos). Desde
este plano, en este tipo de procesos en que se acusa una lesión al derecho de justicia
administrativa pronta y cumplida, pero además motivada, merced de peticiones
formuladas a un determinado centro de poder público, esta evolución debe superar la
ponderación simplista del denominado silencio negativo, aquel que se produce como
efecto denegatorio tácito cuando luego del plazo a que está sujeta la unidad
administrativa para emitir su conducta, omite tal deber. El objeto medular del proceso
en este tipo de disfunción debe ser la tutela de la situación jurídica de la persona, a fin

de poder satisfacer su derecho fundamental de un procedimiento administrativo pronto
y cumplido, en el cual, se insiste, se emita un acto final que resuelva, con el correlativo
análisis fáctico y jurídico (motivado) su petición y que éste le sea debidamente
notificado a través del medio establecido al efecto. Desde luego que para acceder a tal
satisfacción es menester abordar un control formal de la inactividad, pero como
presupuesto para poder imponer a la Administración el cumplimiento de sus
obligaciones frente al particular. Es precisamente en este contexto que el numeral 35
del Código Procesal Contencioso Administrativo establece, a modo de trámite
preliminar, la posibilidad de que dentro del plazo de quince días la
Administración omisa corrija su deficiencia, a efectos de poder satisfacer el derecho del
petente y el cumplimiento de su carga formal, logrando así evitar el
costoso levamiento de un proceso jurisdiccional cuya única finalidad será imputar la
inactividad administrativa, aspecto que en tesis de principio puede cubrirse en etapas
preliminares del proceso. No debe dejarse de lado sin embargo, que este silencio
provoca distorsiones en la esfera del accionante, por lo cual, bien el proceso puede
continuar para el restablecimiento de la situación jurídica. Si se parte del principio de
que las competencias administrativas se otorgan para ser ejercitadas, al punto de que
aún sucediendo el silencio negatorio el acto dictado fuera de plazo es válido para todo
efecto legal, como se ha dicho, la correcta tutela de la situación jurídica exige un
marco procesal flexible que permita cubrir esas necesidades y pedimentos al menor
tiempo posible, pues a fin de cuentas, al justiciable lo que le interesa es que su gestión
se resuelva por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al
momento de dictarlo, de manera atinente y motivada -la cual debe ser debidamente
notificada en el medio escogido para tal efecto-, a efecto de no afrontar un proceso
para que luego de algún tiempo se ordene responder. Asimismo cabe señalar que de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 68, 69, 192 incisos 1 y 2 de la Ley
General de la Administración Pública, en el supuesto de que la autoridad ante la cual
se presentó la gestión cuya falta de resolución se alega, no fuera la competente para
resolverla, no sólo deberá pronunciarse en ese sentido en el plazo que establezca el
Ordenamiento Jurídico, sino que además, en aplicación de los principios
de informalismo, seguridad jurídica; justicia pronta y cumplida en vía administrativa, y
a efecto de no causar un daño grave o irreparable a la Administración o al propio
administrado que planteó la solicitud, deberá al momento de declararse incompetente,
remitirla al órgano que corresponda, cuando éste pertenezca o forme parte del mismo
órgano o ente

recordar, que se produce un menoscabo al principio de justicia pronta y cumplida, no
sólo cuando las Administraciónes Públicas resuelvan fuera de los plazos
previstos por el Ordenamiento Jurídico para tal efecto, sino también, cuando
no notifique al interesado el resultado de dicho pronunciamiento, ya
que "...no es suficiente el simple dictado o emisión del acto administrativo, puesto que
la persona que ha hecho la respectiva solicitud no conoce la respuesta. Es a partir del
momento en que se practica la comunicación que el interesado conoce cual es la
manifestación de voluntad administrativa y, en consecuencia, obtiene la respuesta que
solicitó. En otras palabras, sin la debida comunicación, no se cumple con la garantía
contenida en los artículos 27 y 41 de la Constitución Política..." (Sentencia número

2007-3165 de las diez horas con veintisiete minutos del nueve de marzo del dos mil
siete; véase en sentido similar, las sentencias número 2007-3153, 2007-8311 y 2007-
9367, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y, la sentencia
número 465-2009 de las dieciséis horas quince minutos del once de marzo del dos mil
nueve, de la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de
Hacienda). Asimismo, también se puede provocar una violación al artículo 41 de la
Constitución Política, cuando lo resuelto no resulta atinente a lo gestionado o
carece de toda motivación, pues aunque como se ha indicado en el
considerando IV de esta resolución, el objeto del proceso no es determinar si el fondo
de los asuntos planteados en las gestiones cuya falta de resolución se acusa, resulta o
no procedente y que lo resuelto por las Administraciónes Públicas no necesariamente
le será favorable, si debe tenerse muy claro, que el principio de justicia pronta y
cumplida, no se limita a la simple contestación de las gestiones interpuestas,
sino a que los actos que se dicten tengan relación con lo solicitado. Lo
anterior implica, que deben estar debidamente motivados, ya que
el funcionario competente debe resolver con estricta sujeción al
ordenamiento jurídico (ver entre otras, la sentencia número 1999-0213 de las
dieciséis horas dieciocho minutos del trece de enero de mil novecientos noventa y
nueve de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), pues de lo contrario,
se vaciaría el contenido esencial de ese derecho fundamental, que es encontrar una
respuesta efectiva, oportuna y pronta conforme a lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico. Por último, ese derecho fundamental también sufre menoscabo, en aquellos
supuestos en que el órgano o ente que dicta la resolución final del
procedimiento administrativo declarativo, constitutivo o recursivo, carece de
competencia para tal efecto, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo
129 de la Ley General de la Administración Pública, el acto deberá dictarse por el
órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo,
previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los
requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia. En ese sentido, también
se causaría una lesión a la garantía dispuesta en el artículo 41 de la Constitución
Política, cuando el demandado no cumple lo dispuesto en los artículos 68, 69
y 121 incisos 1 y 2 de la Ley General de la Administración Pública. Al
respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha
considerado: "...Finalmente debe advertirse a la institución recurrida que el hecho de
que el administrado presente su solicitud o gestión en una dependencia diferente de
aquella a la que compete resolverla no implica la posibilidad de omitir la debida
respuesta, sino que debe tenerse en cuenta el principio que sobre ello estatuye la Ley
General de la Administración Pública, derivado de sus artículos 68 y 292.1, en el
sentido de que existe la obligación para el Estado de dar el debido trámite a la gestión
que se presente en sus dependencias, incluido el traslado al despacho competente,
dentro de los límites ahí establecidos y sin que excuse el retardo en la respuesta la
presentación en otra oficina..." (Sentencia número 1995-00274 de las diez horas
cuarenta y ocho minutos del trece de enero de mil novecientos noventa y cinco). El
deber que estas normas le imponen a la Administración, a efecto de tener por válida la
solicitud planteada por una persona ante cualquier instancia administrativa de un
mismo ente u órgano público y por ende, de remitirla a la autoridad competente para
que resuelva lo que en derecho corresponda, se basa en el principio de informalismo,
como también en el de seguridad jurídica y en el de justicia pronta y cumplida en vía
administrativa, por las siguientes razones: "...El principio del informalismo en favor del
administrado en los procedimientos administrativos tiene un profunda raigambre
constitucional, puesto que encuentra asidero en el indubio pro actione y en el derecho
de acceder a los mecanismos de auto-control de las propias Administraciónes públicas

como el procedimiento administrativo constitutivo (de la manifestación de voluntad
final) o de impugnación (recursos), establecidos en vista de las prerrogativas de
la autotutela declarativa y ejecutiva de que gozan los poderes públicos frente a los
particulares. De otra parte, la seguridad jurídica y la coordinación inter-administrativa
imponen, ante el desconocimiento del administrado de lo alambicado y complejo de la
estructura de la organización administrativa, que cualquier solicitud o petición
planteada ante una instancia de un mismo ente u órgano público sea trasladada
inmediatamente por éste al órgano competente para conocerla y resolverla, para
atender así, adecuadamente, los principios constitucionales de eficacia, eficiencia,
simplicidad y celeridad en el cumplimiento de las funciones administrativas. En tales
casos se produce una simple incompetencia relativa (por el territorio respecto de un
mismo ente ú órgano público), que no debe ser cargada o soportada por el
administrado quien desconoce la distribución interna de las competencias entre las
diversas oficinas que conforman un ente u órgano y no tiene el deber de estar
impuesto de tal detalle. Distinto resulta cuando, el pedimento o solicitud se formula
ante un órgano de un ente público diferente al que debe resolver, puesto que, en tal
circunstancia sí se produce una incompetencia por razón de la materia de carácter
absoluta. Sobre este particular, la Ley General de la Administración Pública contiene
normas que obligan al órgano u oficina relativamente incompetente a remitir la
solicitud o pedimento a la instancia que lo sea. Así el artículo 68 de ese cuerpo
normativo establece que “Cuando la incompetencia sea declarada en relación con una
petición o instancia sujeta a término, se tendrá ésta por presentada en tiempo si el
órgano competente, pertenece al mismo Ministerio, tratándose del Estado, o al mismo
ente, tratándose de entidades descentralizadas”. Por su parte, el ordinal 69 de este
texto legal le impone, incluso, el deber al órgano que declina la competencia de
adoptar las medidas de urgencia para evitar daños graves e irreparables a los
particulares o la Administración, comunicándole al órgano competente lo que haya
resuelto para conjurar en peligro en la mora (periculum in mora). Finalmente, el
numeral 292, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que
“Toda petición o reclamación mal interpuesta podrá ser tramitada de oficio por la
autoridad correspondiente” (Sentencia número 2006-1453 dictada por la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las once horas cuarenta y un minutos
del die de febrero del dos mil seis). Que el cumplimiento de este deber, toma aún
mayor relevancia en aquellos supuestos en que el órgano que se declara
incompetente, no ha resuelto en el plazo que le imponga el Ordenamiento Jurídico
para declarar la inadmisibilidad de la gestión planteada.”


5. La obligación para el Estado de dar el debido trámite a la
gestión que se presente en sus dependencias

Voto de mayoría

PRONTO Y CUMPLIDO. Las Administraciónes Públicas en el ejercicio de sus
potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede
administrativa, las distintas solicitudes de los administrados, sean éstas
correspondientes al proceso constitutivo o de impugnación. A la luz del derecho
fundamental consagrado en el artículo 41 constitucional, no basta la sola tramitación

de aquéllas, sino que en ambos supuestos resulta indispensable el dictado de la
resolución final y motivada, sea ésta favorable o desfavorable. Ahora bien, la
resolución de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo
razonable, el cual normalmente viene establecido en la Ley General de la
Administración Pública o cualquier otra norma especial por razón de la materia. La
omisión de resolución en tiempo razonable de dichos procedimientos, tanto en fase
constitutiva como recursiva, constituye una manifestación de inactividad formal de la
Administración cuyo conocimiento y resolución corresponden a la jurisdicción
contencioso administrativa, en virtud del control de la legalidad de la función
administrativa que le impone a esta sede jurisdiccional el numeral 49 de la Constitución
Política y los artículos 1, 2 y 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Sin
embargo, se insiste, ese marco de control se circunscribe a la inactividad propiamente,
mas no prejuzga sobre el fondo del asunto pendiente ante el órgano o ente público,
cuyo conocimiento podría, inclusive, no ser de conocimiento de esta jurisdicción, lo
que en todo caso, excede las pretensiones de este proceso. Como punto de partida, el
numeral 261 de la Ley General de la Administración Pública, establece un plazo de dos
meses para la culminación del procedimiento administrativo. Este mismo plazo se
corresponde al que estatuye el precepto 32 del Código Procesal Contencioso
Administrativo. Una vez culminado, sin que se haya emitido acto final por parte de la
autoridad competente, la normativa aplicable presupone un rechazo tácito de la
gestión, sea, una denegación presunta, que en ese tanto se constituye como una
garantía a favor del administrado para poder entablar las acciones recursivas que
estime pertinentes. Con todo, ha de tenerse claro que las competencias
administrativas, se otorgan a los centros de poder público para ser ejercidas, de modo
que aún transcurridos los dos meses referidos, pervive el deber de la Administración de
resolver la gestión, al punto que el acto dictado fuera de plazo, salvo el supuesto del
silencio positivo debidamente acreditado (que constituye un acto presunto), es válido
para todo efecto legal, según lo señala el numeral 329 de esa misma Ley General de
previa cita. En ese tanto, la desatención al deber de las Administraciónes de resolver
las gestiones dentro de un procedimiento en el plazo establecido por el Ordenamiento
Jurídico, son manifestaciones de un funcionamiento anormal que atentan contra los
derechos legales y fundamentales de los administrados, tutelables en esta sede. Desde
luego que en los casos en que normas especiales por la materia fijen plazos distintos,
serían estos últimos los que rigen ese deber de respuesta. Con todo, debe aclararse
que el nuevo régimen procesal que establece el Código Procesal Contencioso
Administrativo abandona el modelo casatorio y eminentemente revisor de la anterior
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sustentado en un control
de las manifestaciones formales de la Administración (en su mayoría, del acto
administrativo). La nueva legislación, haciendo un desarrollo del contenido del ordinal
49 de la Carta Magna, estatuye un proceso mixto, cuyo objeto es ejercer un control de
legalidad de la función administrativa, así como la tutela de la situación jurídica de la
persona (protegiendo al menos, sus derechos subjetivos e intereses legítimos). Desde
este plano, en este tipo de procesos en que se acusa una lesión al derecho de justicia
administrativa pronta y cumplida, pero además motivada, merced de peticiones
formuladas a un determinado centro de poder público, esta evolución debe superar la
ponderación simplista del denominado silencio negativo, aquel que se produce como

efecto denegatorio tácito cuando luego del plazo a que está sujeta la unidad
administrativa para emitir su conducta, omite tal deber. El objeto medular del proceso
en este tipo de disfunción debe ser la tutela de la situación jurídica de la persona, a fin
de poder satisfacer su derecho fundamental de un procedimiento administrativo pronto
y cumplido, en el cual, se insiste, se emita un acto final que resuelva, con el correlativo
análisis fáctico y jurídico (motivado) su petición y que éste le sea debidamente
notificado a través del medio establecido al efecto. Desde luego que para acceder a tal
satisfacción es menester abordar un control formal de la inactividad, pero como
presupuesto para poder imponer a la Administración el cumplimiento de sus
obligaciones frente al particular. Es precisamente en este contexto que el numeral 35
del Código Procesal Contencioso Administrativo establece, a modo de trámite
preliminar, la posibilidad de que dentro del plazo de quince días la
Administración omisa corrija su deficiencia, a efectos de poder satisfacer el derecho del
petente y el cumplimiento de su carga formal, logrando así evitar el
costoso levamiento de un proceso jurisdiccional cuya única finalidad será imputar la
inactividad administrativa, aspecto que en tesis de principio puede cubrirse en etapas
preliminares del proceso. No debe dejarse de lado sin embargo, que este silencio
provoca distorsiones en la esfera del accionante, por lo cual, bien el proceso puede
continuar para el restablecimiento de la situación jurídica. Si se parte del principio de
que las competencias administrativas se otorgan para ser ejercitadas, al punto de que
aún sucediendo el silencio negatorio el acto dictado fuera de plazo es válido para todo
efecto legal, como se ha dicho, la correcta tutela de la situación jurídica exige un
marco procesal flexible que permita cubrir esas necesidades y pedimentos al menor
tiempo posible, pues a fin de cuentas, al justiciable lo que le interesa es que su gestión
se resuelva de manera atinente y motivada -la cual debe ser debidamente notificada
en el medio escogido para tal efecto-, no afrontar un proceso para que luego de algún
tiempo se ordene responder. Asimismo cabe señalar que de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 68, 69, 192 incisos 1 y 2 de la Ley General de la
Administración Pública, en el supuesto de que la autoridad ante la cual se presentó la
gestión cuya falta de resolución se alega, no fuera la competente para resolverla, no
sólo deberá pronunciarse en ese sentido en el plazo que establezca el Ordenamiento
Jurídico, sino que además, en aplicación de los principios de informalismo, seguridad
jurídica; justicia pronta y cumplida en vía administrativa, y a efecto de no causar un
daño grave o irreparable a la Administración o al propio administrado que planteó la
solicitud, deberá al mometo de declararse incompetente, remitirla al órgano que
corresponda, cuando éste pertenezca o forme parte del mismo órgano o ente

Vo.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Cabe recordar, que se produce un
menoscabo al principio de justicia pronta y cumplida, no sólo cuando las
Administraciónes Públicas resuelvan fuera de los plazos previstos por el Ordenamiento
Jurídico para tal efecto, sino también, cuando no notifique al interesado el resultado de
dicho pronunciamiento, ya que "...no es suficiente el simple dictado o emisión del acto
administrativo, puesto que la persona que ha hecho la respectiva solicitud no conoce la
respuesta. Es a partir del momento en que se practica la comunicación que el
interesado conoce cuál es la manifestación de voluntad administrativa y, en
consecuencia, obtiene la respuesta que solicitó. En otras palabras, sin la debida
comunicación, no se cumple con la garantía contenida en los artículos 27 y 41 de la
Constitución Política..." (Sentencia número 2007-3165 de las diez horas con veintisiete
minutos del nueve de marzo del dos mil siete; véase en sentido similar, las sentencias
número 2007-3153, 2007-8311 y 2007-9367, todas de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia y, la sentencia número 465-2009 de las dieciséis horas
quince minutos del once de marzo del dos mil nueve, de la Sección Sexta del Tribunal
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda). Asimismo, también se puede provocar
una violación al artículo 41 de la Constitución Política, cuando lo resuelto no resulta
atinente a lo gestionado o carece de toda motivación, pues aunque como se ha
indicado en el considerando IV de esta resolución, el objeto del proceso no es
determinar si el fondo de los asuntos planteados en las gestiones cuya falta de
resolución se acusa, resulta o no procedente y que lo resuelto por las Administraciónes
Públicas no necesariamente le será favorable, si debe tenerse muy claro, que el
principio de justicia pronta y cumplida, no se limita a la simple contestación de las
gestiones interpuestas, sino a que los actos que se dicten tengan relación con lo
solicitado. Lo anterior implica, que deben estar debidamente motivados, ya que el
funcionario competente debe resolver con estricta sujeción al ordenamiento
jurídico (ver entre otras, la sentencia número 1999-0213 de las dieciséis horas
dieciocho minutos del trece de enero de mil novecientos noventa y nueve de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), pues de lo contrario, se vaciaría el
contenido esencial de ese derecho fundamental, que es encontrar una respuesta
efectiva, oportuna y pronta conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. Por
último ese derecho, también sufre menoscabo en aquellos supuestos en que el
demandado no cumple lo dispuesto en los artículos 68, 69 y 121 incisos 1 y 2 de la Ley
General de la Administración Pública. En ese sentido, la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, ha considerado: "...Finalmente debe advertirse a la institución
recurrida que el hecho de que el administrado presente su solicitud o gestión en una
dependencia diferente de aquella a la que compete resolverla no implica la posibilidad
de omitir la debida respuesta, sino que debe tenerse en cuenta el principio que sobre
ello estatuye la Ley General de la Administración Pública, derivado de sus artículos 68 y
292.1, en el sentido de que existe la obligación para el Estado de dar el debido trámite
a la gestión que se presente en sus dependencias, incluido el traslado al despacho
competente, dentro de los límites ahí establecidos y sin que excuse el retardo en la
respuesta la presentación en otra oficina..." (Sentencia número 1995-00274 de las diez
horas cuarenta y ocho minutos del trece de enero de mil novecientos noventa y
cinco). El deber que estas normas le imponen a la Administración, a efecto de tener
por válida la solicitud planteada por una persona ante cualquier instancia
administrativa de un mismo ente u órgano público y por ende, de remitirla a la
autoridad competente para que resuelva lo que en derecho corresponda, se basa en el
principio de informalismo, como también en el de seguridad jurídica y en el de justicia
pronta y cumplida en vía administrativa, por las siguientes razones: "...El principio
del informalismo en favor del administrado en los procedimientos administrativos tiene
un profunda raigambre constitucional, puesto que encuentra asidero en
el indubio pro actione y en el derecho de acceder a los mecanismos de auto-control de
las propias Administraciónes públicas como el procedimiento administrativo constitutivo
(de la manifestación de voluntad final) o de impugnación (recursos), establecidos en
vista de las prerrogativas de la autotutela declarativa y ejecutiva de que gozan los
poderes públicos frente a los particulares. De otra parte, la seguridad jurídica y la
coordinación inter-administrativa imponen, ante el desconocimiento del administrado
de lo alambicado y complejo de la estructura de la organización administrativa, que
cualquier solicitud o petición planteada ante una instancia de un mismo ente u órgano
público sea trasladada inmediatamente por éste al órgano competente para conocerla
y resolverla, para atender así, adecuadamente, los principios constitucionales de
eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad en el cumplimiento de las funciones

administrativas. En tales casos se produce una simple incompetencia relativa (por el
territorio respecto de un mismo ente ú órgano público), que no debe ser cargada o
soportada por el administrado quien desconoce la distribución interna de las
competencias entre las diversas oficinas que conforman un ente u órgano y no tiene el
deber de estar impuesto de tal detalle. Distinto resulta cuando, el pedimento o solicitud
se formula ante un órgano de un ente público diferente al que debe resolver, puesto
que, en tal circunstancia sí se produce una incompetencia por razón de la materia de
carácter absoluta. Sobre este particular, la Ley General de la Administración
Pública contiene normas que obligan al órgano u oficina relativamente incompetente a
remitir la solicitud o pedimento a la instancia que lo sea. Así el artículo 68 de ese
cuerpo normativo establece que “Cuando la incompetencia sea declarada en relación
con una petición o instancia sujeta a término, se tendrá ésta por presentada en tiempo
si el órgano competente, pertenece al mismo Ministerio, tratándose del Estado, o al
mismo ente, tratándose de entidades descentralizadas”. Por su parte, el ordinal 69 de
este texto legal le impone, incluso, el deber al órgano que declina la competencia de
adoptar las medidas de urgencia para evitar daños graves e irreparables a los
particulares o la Administración, comunicándole al órgano competente lo que haya
resuelto para conjurar en peligro en la mora (periculum in mora). Finalmente, el
numeral 292, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que
“Toda petición o reclamación mal interpuesta podrá ser tramitada de oficio por la
autoridad correspondiente” (Sentencia número 2006-1453 dictada por la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las once horas cuarenta y un minutos
del die de febrero del dos mil seis). Que el cumplimiento de este deber, toma aún
mayor relevancia en aquellos supuestos en que el órgano que se declara
incompetente, no ha resuelto en el plazo que le imponga el Ordenamiento Jurídico
para declarar la inadmisibilidad de la gestión gestión planteada, tal y como sucede en
este caso. Tomando como base esas consideraciones; los hechos que se han tenido
por demostrados en el considerando I de esta sentencia y analizado el contenido del
oficio número 827-D.G.-09 del veintitrés de julio del dos mil nueve (ver folio 27 del
expediente judicial), mediante el cual, el Director General del Organismo de
Investigación Judicial, se pronunció acerca del recurso de apelación presentado por
la actora el veinte de agosto del dos mil ocho, contra el Dictamen Médico Legal
número 2008-09342/JDML 2008-0515D del doce de agosto del dos mil ocho, este
Tribunal considera que dicho acto no tiene la virtud para tener por cumplida la
conducta en forma debida, por lo que, en consecuencia, se mantiene la omisión
impugnada y la violación al derecho a un procedimiento administrativo pronto y
cumplido por las siguientes razones (artículo 41 de la Constitución Política): a) El
artículo 11 de la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial establece que
"...El Organismo constará de una Dirección General y de los siguientes departamentos
1º) Departamento de Investigaciones Criminales; 2º) Departamento de Medicina
Legal; 3º) Departamento de Laboratorios de Ciencias Forenses. Cada Departamento
contará con las secciones y oficinas que sean necesarias para su buen funcionamiento
Habrá además, un Comité Asesor." Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, los
miembros de las diferentes secciones que componen el Consejo Médico
Forense, serán juramentados por el Director General del Organismo de Investigación
Judicial y su función constituye en "... dictaminar, en alzada, sobre las cuestiones
médico legales que se susciten en los procesos cuando lo ordenen los Tribunales de
Justicia, de oficio o a solicitud de parte. Para ejercer sus potestades, deberá existir la
consulta, en su caso, o el respectivo recurso de apelación, el cual se interpondrá ante
el Tribunal que conoce del proceso, dentro de los ocho días siguientes a aquel en que
el dictamen impugnado haya sido notificado a todas las partes...". De las normas

transcritas se desprende que el Departamento de Medicina Legal y el Consejo Médico
Forense, forman parte o pertenecen al Organismo de Investigación Judicial; b) En
razón de lo anterior, este Tribunal considera que si bien es cierto, el Director General
del Organismo de Investigación Judicial se pronunció a instancia de lo ordenado por
este Tribunal en auto de las once horas veintinueve minutos del veinte de julio del dos
mil nueve, acerca el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el Dictamen
Médico Legal número 2008-09342/JDML 2008-0515D del doce de agosto del dos mil
ocho, en el sentido de que:"... 2.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley
Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, corresponde al Consejo Médico
Forense conocer en alzada los dictámenes emitidos por los profesionales del
Departamento de Medicina Legal. 3.- Esta Dirección General carece de competencia
para conocer la gestión formulada por su estimable persona, dado que involucra
aspectos de carácter médico. 4.- El proceso de selección para optar por plazas de
Investigador (a) en este Organismo se sustenta en las valoraciones médicas
efectuadas a los oferentes por parte de la Clínico Médico Forense. Por lo tanto, si su
persona tiene alguna objeciín con respeto a las conclusiones emitidas en el Dictamen
Médico Legal No DML 2008-08436 JDML 2008-0390D suscrito por la
Dra. Grettchen Flores, lo procedente es que presente recurso de apelación ante el
Consejo Médico Forense, de conformidad con lo que establece la citada
ley orgánica...". (ver documento a folios 65 y 66 del expediente judicial ); también lo
es, que se configura el supuesto previsto en el artículo 68 de la Ley General de la
Administración Pública, dado que el Departamento de Medicina Legal y el Consejo
Médico Forense forman parte o pertenecen al Organismo de Investigación Judicial
(O.I.J.), conforme a lo dispuesto en los artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica del O.I.J.,
motivo por el cual, y en aras de garantizar los principios de informalismo, seguridad
jurídica y, justicia pronta y cumplida en vía administrativa, debía no sólo pronunciarse
en cuanto a la incompetencia de la Dirección General del O.I.J. para resolver el recurso
de apelación prsentado por la actora, sino además, remitirlo al Consejo Médico Forense
en aplicación de lo dispusto en los artículos 68, 69, y 292 incisos 1 y 2 de la Ley
General de la Administración Pública, lo cual toma relevancia más si se toma en
consideración que para resolverle a la actora que no era competente para pronunciarse
sobre el recurso de apelación interpuesto desde el veinte de agosto del dos mil ocho,
se requirió -tal y como el propio Director General del O.I.J. reconoce en el oficio
número 827-D.G.09 (folios 65 y 66 del expediente judicial)- que este Tribunal en
aplicación de lo dispuesto en el artículo 35.2 del Código Procesal
Contencioso Administrativo, le concediera un plazo máximo de quince días hábiles para
que cumplimentara la conducta debida; c) Que por todo lo expuesto, este Tribunal
considera que no se dieron los presupuestos establecidos en el artículo 35.2 del Código
Procesal Contencioso Administrativo y por ende, se tiene por no cumplida la omisión
impugnada, ya que se ha violado en perjuicio del actor, lo dispuesto en el artículo 41
de la Constitución Política. En consecuencia, se ordena al Estado -específicamente al
Director General del Organismo de Investigación Judicial-, que en aplicación de lo
dispuesto en los artículos 68, 69 y 292 incisos 1) y 2 de la Ley General de la
Administración Pública, trasladar el recurso de apelación interpuesto por la actora
el 20 de agosto del 2008, contra el Dictamen Médico Legal número 2008-
09342/JDML 2008-0515D del doce de agosto del dos mil ocho, mediante la cual, se
consignaron los resultados de la valoración practicada a la demandante, al Concejo
Médico Forense, dentro del plazo de TRES DÍAS contado a partir de la notificación de
la presente sentencia, a efecto de que se resuelva en definitiva lo que en derecho
corresponda, de lo cual, deberá informar en su oportunidad a la Jueza Ejecutora de
este Despacho.”


 6. Análisis sobre los supuestos que violentan el principio de justicia pronta
y cumplida en vía administrativa

Voto de mayoría

PRONTO Y CUMPLIDO: Las Administraciónes Públicas en el ejercicio de sus
potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede
administrativa, las distintas solicitudes de los administrados, sean éstas
correspondientes al proceso constitutivo o de impugnación. A la luz del derecho
fundamental consagrado en el artículo 41 constitucional, no basta la sola tramitación
de aquéllas , sino que en ambos supuestos resulta indispensable el dictado de la
resolución final y motivada, sea ésta favorable o desfavorable. Ahora bien, la
resolución de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo
razonable, el cual normalmente viene establecido en la Ley General de la
Administración Pública o cualquier otra norma especial por razón de la materia. La
omisión de resolución en tiempo razonable de dichos procedimientos, tanto en fase
constitutiva como recursiva, constituye una manifestación de inactividad formal de la
Administración cuyo conocimiento y resolución corresponden a la jurisdicción
contencioso administrativa, en virtud del control de la legalidad de la función
administrativa que le impone a esta sede jurisdiccional el numeral 49 de la Constitución
Política y los artículos 1, 2 y 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Sin
embargo, se insiste, ese marco de control se circunscribe a la inactividad
propiamente, mas no prejuzga sobre el fondo del asunto pendiente ante el órgano o
ente público, cuyo conocimiento podría, inclusive, no ser de conocimiento de esta
jurisdicción, lo que en todo caso, excede las pretensiones de este proceso. Como punto
de partida, el numeral 261 de la Ley General de la Administración Pública, establece un
plazo de dos meses para la culminación del procedimiento administrativo. Este mismo
plazo se corresponde al que estatuye el precepto 32 del Código Procesal Contencioso
Administrativo. Una vez culminado, sin que se haya emitido acto final por parte de la
autoridad competente, la normativa aplicable presupone un rechazo tácito de la
gestión, sea, una denegación presunta, que en ese tanto se constituye como una
garantía a favor del administrado para poder entablar las acciones recursivas que
estime pertinentes. Con todo, ha de tenerse claro que las competencias
administrativas, se otorgan a los centros de poder público para ser ejercidas, de modo
que aún transcurridos los dos meses referidos, pervive el deber de la Administración de
resolver la gestión, al punto que el acto dictado fuera de plazo, salvo el supuesto del
silencio positivo debidamente acreditado (que constituye un acto presunto), es válido
para todo efecto legal, según lo señala el numeral 329 de esa misma Ley General de
previa cita. En ese tanto, la desatención al deber de las Administraciónes de resolver
las gestiones dentro de un procedimiento en el plazo establecido por el Ordenamiento
Jurídico, son manifestaciones de un funcionamiento anormal que atentan contra los
derechos legales y fundamentales de los administrados, tutelables en esta sede. Desde
luego que en los casos en que normas especiales por la materia fijen plazos


distintos, serían estos últimos los que rigen ese deber de respuesta. Con todo, debe
aclararse que el nuevo régimen procesal que establece el Código Procesal Contencioso
Administrativo abandona el modelo casatorio y eminentemente revisor de la anterior
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sustentado en un control
de las manifestaciones formales de la Administración (en su mayoría, del acto
administrativo). La nueva legislación, haciendo un desarrollo del contenido del ordinal
49 de la Carta Magna, estatuye un proceso mixto, cuyo objeto es ejercer un control de
legalidad de la función administrativa, así como la tutela de la situación jurídica de la
persona (protegiendo al menos, sus derechos subjetivos e intereses legítimos). Desde
este plano, en este tipo de procesos en que se acusa una lesión al derecho de justicia
administrativa pronta y cumplida, pero además motivada, merced de peticiones
formuladas a un determinado centro de poder público, esta evolución debe superar la
ponderación simplista del denominado silencio negativo, aquel que se produce como
efecto denegatorio tácito cuando luego del plazo a que está sujeta la unidad
administrativa para emitir su conducta, omite tal deber. El objeto medular del proceso
en este tipo de disfunción debe ser la tutela de la situación jurídica de la persona, a fin
de poder satisfacer su derecho fundamental de un procedimiento administrativo pronto
y cumplido, en el cual, se insiste, se emita un acto final que resuelva, con el correlativo
análisis fáctico y jurídico (motivado) su petición y que éste le sea debidamente
notificado a través del medio establecido al efecto. Desde luego que para acceder a tal
satisfacción es menester abordar un control formal de la inactividad, pero como
presupuesto para poder imponer a la Administración el cumplimiento de sus
obligaciones frente al particular. Es precisamente en este contexto que el numeral 35
del Código Procesal Contencioso Administrativo establece, a modo de trámite
preliminar, la posibilidad de que dentro del plazo de quince días la
Administración omisa corrija su deficiencia, a efectos de poder satisfacer el derecho
delpetente y el cumplimiento de su carga formal, logrando así evitar el
costoso llevamiento de un proceso jurisdiccional cuya única finalidad será imputar la
inactividad administrativa, aspecto que en tesis de principio puede cubrirse en etapas
preliminares del proceso. No debe dejarse de lado sin embargo, que este silencio
provoca distorsiones en la esfera del accionante, por lo cual, bien el proceso puede
continuar para el restablecimiento de la situación jurídica. Si se parte del principio de
que las competencias administrativas se otorgan para ser ejercitadas, al punto de que
aún sucediendo el silencio negatorio el acto dictado fuera de plazo es válido para todo
efecto legal, como se ha dicho, la correcta tutela de la situación jurídica exige un
marco procesal flexible que permita cubrir esas necesidades y pedimentos al menor
tiempo posible, pues a fin de cuentas, al justiciable lo que le interesa es que su gestión
se resuelva por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al
momento de dictarlo, de manera atinente y motivada -la cual debe ser debidamente
notificada en el medio escogido para tal efecto-, a efecto de no afrontar un proceso
para que luego de algún tiempo se ordene responder. Asimismo cabe señalar que de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 68, 69, 192 incisos 1 y 2 de la Ley
General de la Administración Pública, en el supuesto de que la autoridad ante la cual
se presentó la gestión cuya falta de resolución se alega, no fuera la competente para
resolverla, no sólo deberá pronunciarse en ese sentido en el plazo que establezca el
Ordenamiento Jurídico, sino que además, en aplicación de los principios

de informalismo, seguridad jurídica; justicia pronta y cumplida en vía administrativa, y
a efecto de no causar un daño grave o irreparable a la Administración o al propio
administrado que planteó la solicitud, deberá al momento de declararse incompetente,
remitirla al órgano que corresponda, cuando éste pertenezca o forme parte del mismo
órgano o ente

EN VÍA ADMINISTRATIVA PUEDE SUFRIR MENOSCABO: Cabe recordar, que se
produce un menoscabo al principio de justicia pronta y cumplida, no sólo cuando las
Administraciónes Públicas resuelvan fuera de los plazos previstos por el Ordenamiento
Jurídico para tal efecto, sino también, cuando no notifique al interesado el resultado de
dicho pronunciamiento, ya que "...no es suficiente el simple dictado o emisión del acto
administrativo, puesto que la persona que ha hecho la respectiva solicitud no conoce la
respuesta. Es a partir del momento en que se practica la comunicación que el
interesado conoce cuál es la manifestación de voluntad administrativa y, en
consecuencia, obtiene la respuesta que solicitó. En otras palabras, sin la debida
comunicación, no se cumple con la garantía contenida en los artículos 27 y 41 de la
Constitución Política..." (Sentencia número 2007-3165 de las diez horas con veintisiete
minutos del nueve de marzo del dos mil siete; véase en sentido similar, las sentencias
número 2007-3153, 2007-8311 y 2007-9367, todas de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia y, la sentencia número 465-2009 de las dieciséis horas
quince minutos del once de marzo del dos mil nueve, de la Sección Sexta del Tribunal
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda). Asimismo, también se puede provocar
una violación al artículo 41 de la Constitución Política, cuando lo resuelto no resulta
atinente a lo gestionado o carece de toda motivación, pues aunque como se ha
indicado en el considerando III de esta resolución, el objeto del proceso no es
determinar si el fondo de los asuntos planteados en la gestión cuya falta de
pronunciamiento definitivo se acusa, resulta o no procedente y que lo resuelto por las
Administraciónes Públicas no necesariamente le será favorable, si debe tenerse muy
claro, que el principio de justicia pronta y cumplida, no se limita a la simple
contestación de las gestiones interpuestas, sino a que los actos que se dicten tengan
relación con lo solicitado. Lo anterior implica, que deben estar debidamente motivados,
ya que el funcionario competente debe resolver con estricta sujeción al ordenamiento
jurídico (ver entre otras, la sentencia número 1999-0213 de las dieciséis horas
dieciocho minutos del trece de enero de mil novecientos noventa y nueve de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), pues de lo contrario, se vaciaría el
contenido esencial de ese derecho fundamental, que es encontrar una respuesta
efectiva, oportuna y pronta conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. Por
último, ese derecho fundamental también sufre menoscabo, en aquellos supuestos en
que el órgano o ente que dicta la resolución final del procedimiento administrativo
declarativo, constitutivo o recursivo, carece de competencia para tal efecto, ya que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley General de la Administración
Pública, el acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor
regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los
trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el
ejercicio de la competencia. En ese sentido, también se causaría una lesión a la


garantía dispuesta en el artículo 41 de la Constitución Política, cuando el demandado
no cumple lo dispuesto en los artículos 68, 69 y 121 incisos 1 y 2 de la Ley
General de la Administración Pública. Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, ha considerado: "...Finalmente debe advertirse a la institución
recurrida que el hecho de que el administrado presente su solicitud o gestión en una
dependencia diferente de aquella a la que compete resolverla no implica la posibilidad
de omitir la debida respuesta, sino que debe tenerse en cuenta el principio que sobre
ello estatuye la Ley General de la Administración Pública, derivado de sus artículos 68 y
292.1, en el sentido de que existe la obligación para el Estado de dar el debido trámite
a la gestión que se presente en sus dependencias, incluido el traslado al despacho
competente, dentro de los límites ahí establecidos y sin que excuse el retardo en la
respuesta la presentación en otra oficina..." (Sentencia número 1995-00274 de las diez
horas cuarenta y ocho minutos del trece de enero de mil novecientos noventa y
cinco). El deber que estas normas le imponen a la Administración, a efecto de tener
por válida la solicitud planteada por una persona ante cualquier instancia
administrativa de un mismo ente u órgano público y por ende, de remitirla a la
autoridad competente para que resuelva lo que en derecho corresponda, se basa en el
principio de informalismo, como también en el de seguridad jurídica y en el de justicia
pronta y cumplida en vía administrativa, por las siguientes razones: "...El principio
del informalismo en favor del administrado en los procedimientos administrativos tiene
un profunda raigambre constitucional, puesto que encuentra asidero en
el indubiopro actione y en el derecho de acceder a los mecanismos de auto-control de
las propias Administraciónes públicas como el procedimiento administrativo constitutivo
(de la manifestación de voluntad final) o de impugnación (recursos), establecidos en
vista de las prerrogativas de la autotutela declarativa y ejecutiva de que gozan los
poderes públicos frente a los particulares. De otra parte, la seguridad jurídica y la
coordinación inter-administrativa imponen, ante el desconocimiento del administrado
de lo alambicado y complejo de la estructura de la organización administrativa, que
cualquier solicitud o petición planteada ante una instancia de un mismo ente u órgano
público sea trasladada inmediatamente por éste al órgano competente para conocerla
y resolverla, para atender así, adecuadamente, los principios constitucionales de
eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad en el cumplimiento de las funciones
administrativas. En tales casos se produce una simple incompetencia relativa (por el
territorio respecto de un mismo ente ú órgano público), que no debe ser cargada o
soportada por el administrado quien desconoce la distribución interna de las
competencias entre las diversas oficinas que conforman un ente u órgano y no tiene el
deber de estar impuesto de tal detalle. Distinto resulta cuando, el pedimento o solicitud
se formula ante un órgano de un ente público diferente al que debe resolver, puesto
que, en tal circunstancia sí se produce una incompetencia por razón de la materia de
carácter absoluta. Sobre este particular, la Ley General de la Administración
Pública contiene normas que obligan al órgano u oficina relativamente incompetente a
remitir la solicitud o pedimento a la instancia que lo sea. Así el artículo 68 de ese
cuerpo normativo establece que “Cuando la incompetencia sea declarada en relación
con una petición o instancia sujeta a término, se tendrá ésta por presentada en tiempo
si el órgano competente, pertenece al mismo Ministerio, tratándose del Estado, o al
mismo ente, tratándose de entidades descentralizadas”. Por su parte, el ordinal 69 de

este texto legal le impone, incluso, el deber al órgano que declina la competencia de
adoptar las medidas de urgencia para evitar daños graves e irreparables a los
particulares o la Administración, comunicándole al órgano competente lo que haya
resuelto para conjurar en peligro en la mora (periculum in mora). Finalmente, el
numeral 292, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Públicapreceptúa que
“Toda petición o reclamación mal interpuesta podrá ser tramitada de oficio por la
autoridad correspondiente” (Sentencia número 2006-1453 dictada por la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las once horas cuarenta y un minutos
del diez de febrero del dos mil seis). El cumplimiento de este deber, toma aún mayor
relevancia en aquellos supuestos en que el órgano que se declara incompetente, no ha
resuelto en el plazo que le impone el Ordenamiento Jurídico para declarar
la inadmisibilidad de la gestión planteada.”


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Asamblea Legislativa. Ley: 6227 del 02/05/1978 Ley General de la Administración
Pública. Versión de la norma: 13 del 23/07/2012 Publicación: Colección de leyes y decretos
Año: 1978 Semestre: 1 Tomo: 4 Página: 1403)

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI. Sentencia: 01597.Expediente: 10-000411-
1027-CA.Fecha: 30/04/2013. Hora: 07:45:00 a.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII. Sentencia: 00001.Expediente: 11-003806-
1027-CA.Fecha: 07/03/2013 Hora: 10:45:00 a.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI. Sentencia: 01429. Expediente: 10-000325-
1027-CA.Fecha:22/04/2010 Hora: 04:10:00 p.m


Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI. Sentencia: 00701.Expediente: 09-003135-
1027-CA.Fecha:26/02/2010. Hora: 08:26:00 a.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI. Sentencia: 01661.Expediente: 09-001090-
1027-CA.Fecha:17/08/2009. Hora: 08:15:00 a.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI. Sentencia: 00202. Expediente: 09-002076-
1027-CA.Fecha: 25/01/2010 Hora: 09:30:00 a.m