Dictámenes de la Procuraduría General de la Republica sobre
la derogación de reglamentos


Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto administrativo

Palabras Claves: Dictámenes de la PGR sobre derogación de reglamentos

Fuentes de Información: Dictámenes de la PGR. Fecha:13/03/2018


Contenido


C-297-2007
27 de agosto de 2007

Licenciado
Fernando Ferraro Castro
Viceministro de Justicia

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es
grato referirme a su oficio n.° DVJ-0698-2007 del 07 de agosto del 2007, recibido en
mi despacho el 16 de agosto del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la
Procuraduría General de la República sobre si el requisito establecido en el artículo
28, inciso f) del “Reglamento a la Ley de asociaciones” se encuentra vigente o no,
después de la entrada en vigencia de la Ley n.° 8422 de 06 de octubre del 2004, Ley
contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública

I.- ANTECEDENTES

A.- Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante
 Adjunta usted a su solicitud el oficio n.° DVJ-AE-147-2007 del 15 de agosto del
2007, suscrito por el Licenciado Edwin Herrera Morales, asesor legal del Despacho, en
el que se concluye lo siguiente
“No existe alguna afectación directa o derogación que se pudiera
determinar, por lo tanto se encuentra vigente
La Ley Contra la Corrupción y su Reglamento, no contempla derogación
alguna a ese Reglamento, en específico al artículo 28 inciso f), más bien
se regula que no existe actos de corrupción o se llegare a la impunidad,
si se suscitare el no cumplimiento de dicho requisito o que éste se
encuentre viciado por un acto de corrupción”


El Órgano Asesor ha sentado una jurisprudencia administrativa sobre el tema
de la derogatoria tácita. Por tal motivo, estaremos recurriendo a nuestros
pronunciamientos para sustentar nuestra posición en el asunto consultado


La norma que se nos consulta del Reglamento a la Ley de asociaciones,
decreto ejecutivo n.° 29496 de 17 de abril del 2001, señala lo siguiente

“Artículo 28.—Requisitos para solicitar la declaratoria de utilidad pública
Deberá presentarse una solicitud formal y razonada en la que de forma
idónea se acrediten los siguientes requisitos

f) Recomendación de un Ministerio o Institución del Estado afín con
los objetivos de la Asociación, acompañada de una copia del estudio
técnico realizado por alguna dependencia de esa Institución”

Por su parte, la Ley n.° 8422, en su numeral 52, crea el delito del tráfico de
influencia, sancionando con prisión de dos a cinco años, a quien directa o por
interpósita persona, influya en un servidor público, prevaliéndose de su cargo o de
cualquiera otra situación derivada de su situación personal o jerárquica con este o con
otro servidor público, ya sea real o simulada, para que haga, retarde o omita un
nombramiento, adjudicación, concesión, contrato, acto o resolución propios de sus
funciones, de modo que genere, directa o indirectamente, un beneficio económico o
ventaja indebidos, para sí o para otros. Con igual pena se sanciona a quien utilice u
ofrezca la influencia descrita en el párrafo anterior. Los extremos de la pena se elevan
en un tercio, cuando la influencia provenga del presidente o del vicepresidente de la
República, de los miembros de los Supremos Poderes, o del Tribunal Supremo de
Elecciones, del contralor o el subcontralor generales de la República; de procurador
general o general adjunto de la República, del fiscal general de la República, del
defensor y defensor adjunto de los habitantes, del superior jerárquico de quien debe
resolver o de miembros de los partidos políticos que ocupen cargos de dirección a
nivel nacional

Fijado lo anterior, es interesante indicar que sobre el tema de la derogatoria
tácita, el Órgano Asesor, en el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, manifestó lo
siguiente

“Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la
derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo
 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código
Civil

‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por
otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni
costumbre o práctica en contrario’

‘Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra
su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La
derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se
extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma
materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria
de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’

La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha
pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por
nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de
las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar
que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el
legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de
abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la
acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada
más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en
términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva
con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas
destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución
número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó lo siguiente

“La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación
de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo
consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en
el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas
disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita
sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la
anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. ..”

Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema
de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que
este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar,
que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En
segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca
una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen
jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su
contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es
incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la
norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de
aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse
expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una
derogatoria tácita
 Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó
atrás, son dos pasos que deben seguirse

a.- Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el
contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva

b.- La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el
dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995)

Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud
que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad
expresamente manifiesta del legislador derogar la norma

La norma legal que se encuentra en el numeral 52 de la Ley n.° 8422 no solo
prohíbe el tráfico de influencias, sino que lo penaliza, de tal manera que la interrogante
que debemos plantearnos a esta altura de la exposición, es si, en el caso de la norma
reglamentaria, se está en presencia de un tráfico de influencias. Dicho en otras
palabras, si la recomendación que emite el ministerio o institución del Estado a favor
de la asociación es o no un tráfico de influencias

En el caso del tráfico de influencias una persona, en forma directa o
indirectamente, influye sobre un servidor público, prevaleciéndose de su cargo o de
cualquier otra situación personal o jerárquica, para obtener un beneficio económico o
una ventaja indebida a su favor o de un tercero. Esa actuación, de darse, afecta el
correcto funcionamiento de la Administración Pública, con lo que se lesionan los
principios de imparcialidad y objetividad, transparencia, eficiencia y eficacia, pues se
dejan de lado los intereses públicos y se le da preeminencia a los intereses privados
En este casos, la influencia indebida no tiene como norte los intereses públicos, sino
los privados; no está autoriza por el ordenamiento jurídico, todo lo contrario, asume un
ropaje de legalidad, cuando, en el fondo, subyace una actuación arbitraria, la que
lesiona el principio de la interdicción de la arbitrariedad. Responde a intereses
subjetivos, y no a criterios técnicos y objetivos. Por último, busca una ventaja que, en
condiciones normales de funcionamiento de la Administración Pública, es muy
probable que no se hubiera obtenido. En síntesis, es una actuación de una persona
tendiente a favorecer a otros o a sí misma, aprovechándose de las condiciones
particulares en que se encuentra, lo que le permite influir sobre un funcionario público
para obtener la ventaja o beneficio económico indebido. Se trata de una influencia
suficiente sobre ciertos funcionarios públicos que adoptan importantes decisiones
RAMÍREZ ALTAMIRANO nos recuerda que el tráfico de influencias en Costa Rica es
una figura bastante ambigua, pues se califican así conductas muy diversas, entre
ellas: el clientelismo políticos y los “favores” hacia amigos y parientes (nepotismo),
todo lo cual perjudica el ejercicio del poder y la “(…) obligada imparcialidad que debe
caracterizar la función pública”. Por último, agrega esta autora, que “(…) tanto el tráfico
de influencias como el ofrecimiento y aceptación de dádivas fueron considerados por
los costarricenses como forma importantes de corrupción pública”. (Vid. RAMÍREZ
ALTAMIRANO, Marina. “Ética parlamentaria en Costa Rica”. Revista Parlamentaria,
volumen 7, n.° 3, 1999, págs. 235 y 236)

Ahora bien, con la Ley 8422 lo que se hace es penalizar el tráfico de influencias
de una manera más amplía (1); ergo, lo anterior no significa que este tipo de
conductas hayan estado autorizadas por el ordenamiento jurídico en el pasado, pues
son contrarias a principios fundamentales que regentan la función pública
(imparcialidad, objetividad, probidad, eficiencia, eficacia, etc.). Prueba de lo que
venimos afirmando es la posición asumida por la Contraloría General de la República,
en el sentido de que el tráfico de influencias está tipificado por el artículo 24 de la
Ley de Contratación Administrativa, de la siguiente forma: “a las personas cubiertas
por el régimen de prohibiciones se les prohíbe intervenir, directa o indirectamente, ante
los funcionarios responsables de las etapas del procedimiento de contratación
administrativa, en favor de terceros”. “En el caso de los miembros de Juntas o
Consejos Directivos es claro, están comprendidos en el régimen de prohibiciones, en
el tanto ese tipo de funcionarios de ordinario adjudican licitaciones, o bien, podrían
tener algún tipo de injerencia en los procedimientos llevados a cabo. (vid. Artículo 22,
inciso b), de la Ley de Contratación Administrativa)”. (Véase la resolución n.° R-
DAGJ-319-99 del 15 de noviembre de 1999)

A diferencia de lo que ocurre en el caso del tráfico de influencias, la norma
reglamentaria lo que prevé es que un ministerio o institución afín con los objetivos de
la asociación otorgue una recomendación técnica en la que se analiza si la entidad
cumple o no un fin que se engarza dentro de los de interés público, hecho,
precisamente, que constituye el motivo para otorgarle la condición de utilidad pública
No estamos, pues, en presencia de un caso donde por razones de amistad,
parentesco, clientelismo político, etc., se otorga una recomendación para que a una
entidad se le conceda un beneficio. Todo lo contrario, estamos frente a un supuesto
donde el ministerio o la institución pública afín a los objetivos de la asociación debe
hacer una recomendación técnica por medio de la cual se determina que dicha entidad
cumple un fin relevante para el colectivo. No otra cosa puede desprenderse de la
norma, cuando se habla de que debe realizar estudio técnico por parte de alguna
dependencia de la institución recomendante. Ahora bien, de conformidad con el
numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública, en estos supuestos, es
necesario ceñirse a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios
elementales de justicia y lógica

Como puede observarse de lo que llevamos dicho, en el supuesto que estamos
comentando, no se trata de una actuación oficiosa, desvinculada de los intereses
públicos, preñada de elementos subjetivos, y donde se utiliza el cargo para conseguir
un fin antijurídico; sino todo lo contrario, es una actuación autorizada por norma
expresa del ordenamiento jurídico, con lo que se respeta el bloque de legalidad; tiene
como norte garantizar y potenciar los intereses públicos; debe estar sustentada por
elementos objetivos, de ahí la necesidad que impone el ordenamiento jurídico del
estudio técnico, con lo que se observan los principios de imparcialidad, objetividad,
probidad, eficiencia y eficacia; se trata de un caso, donde, de previo a que el órgano
competente adopte la decisión final, se recaba un criterio técnico y objetivo de otro
órgano para garantizar la realización de los fines públicos. Estamos, en resumen, ante
un acto preparatorio, de naturaleza técnica, que emite un órgano o institución afín a los
objetivos que persigue la asociación, donde, ni por asomo, se puede hablar de que se
constituya en un caso de tráfico de influencias

Por todas las razones anteriores, el numeral 28 inciso f) no promueve el tráfico
de influencias, por lo que no se puede afirmar que se hayan dando los dos supuestos
de hecho que establecimos al inicio de este estudio para hablar de una derogatoria
tácita y, por ello concluir que la citada norma reglamentaria ha quedado derogada por
la entrada en vigencia de la Ley n.° 8422

III.- CONCLUSIÓN

El artículo 28, inciso f) del Reglamento a la Ley de asociaciones está vigente,
pues no fue derogado tácitamente con la entrada en vigencia de la Ley n.° 8422

De usted, con toda consideración y estima,
Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional


FCV/mvc


Notas

CHINCHILLA SANDÍ, Carlos “Tráfico de influencia y enriquecimiento ilícito”, en una
conferencia dictada en la Contraloría General de la República nos recuerda lo
siguiente

1) “No se trata de un tipo penal novedoso, sino que se encontraba recogido, en
parte, en el anterior art. 346.1 Código Penal, pero al ser incorporado en la
anterior Ley sobre Enriquecimiento Ilícito de los servidores públicos, nunca se
le brindó la relevancia correspondiente y, podríamos decir, nunca se aplicó esta
normativa. Es evidente que este art. 346.1 CP ya hablaba de la acción
de “influir”, que se recoge en el actual art. 52 (LCEI) Tráfico de Influencias,
pero se limitaba al funcionario público y la legislación actual es más amplia,
pues incorpora al particular


2) El actual art. 67 Ley de Psicotrópicos N° 8204 de 26 de diciembre del
2001, regula una conducta muy similar en su contenido descriptivo, con la
salvedad que el llamado tráfico de influencias se dirigirá a la comisión de
ilícitos regulados en dicha Ley. Lo novedoso de esta disposición es que
contempla como posibles sujetos activos al funcionario público, así como
al particular que realicen las conductas descritas en el tipo. La Ley de
Psicotrópicos no identificaba esta conducta como tráfico de influencias, pero
sí señala la acción concreta de “influir””
 C-290-2002
25 de octubre del 2002


Licenciado
Juan Bautista Moya Fernández
Director Ejecutivo
Instituto del Café de Costa Rica
Presente


Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato
referirme a su oficio n.° DEJ/1385/02 del 21 de octubre del año en curso, a
través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico
sobre los siguientes aspectos

"1) Si el Reglamento [se refiere al Reglamento Interno del
Congreso Nacional Cafetalero] se encuentra tácitamente
derogado, y de encontrarse derogado, si esa derogatoria es
parcial o total

2) Si el Congreso Nacional Cafetalero puede conocer del
Reglamento Interno previo al nombramiento de la Junta
Directiva en la convocatoria a la que hace alusión el artículo 103
de la Ley 2762; o si debería realizarse Congreso previo a efectos
de solo conocer el Reglamento."

I.- ANTECEDENTES

1.- Criterio Unidad de Asuntos Jurídicos del ente consultante

Mediante oficio n.° UAJ-168-2002 del 21 de octubre del año que corre,
suscrito por el Lic. Adolfo Lizano González, jefe la Unidad de Asuntos Jurídicos
del ICAFE, en lo que interesa, se señala lo siguiente

"1- Que el Reglamento Interno del Congreso Nacional Cafetalero
se encuentra derogado tácitamente y en forma total por la Ley n.°
8109, publicada en La Gaceta N.° 136 del 16 de julio del año

2- Que el Congreso Nacional Cafetalero puede conocer de los
asuntos que considere convenientes, y en el momento que
 considere oportuno, siendo el máximo órgano de dirección y
administración del ICAFE

3- Que es posible convocar al Congreso Nacional Cafetalero para
que conozca tanto el aspecto reglamentario como el
nombramiento de Junta Directiva, siendo que el aspecto
reglamentario interno debe ser previo a cualquier otra toma de
decisiones."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República

En varias oportunidades el órgano asesor se ha pronunciado sobre los
conflictos de normas en el tiempo; por tal razón estaremos recurriendo a
nuestros dictámenes y opiniones jurídicas cuando las necesidades de la
exposición así lo exijan


La consulta conlleva dos aspectos muy puntuales, los cuales pueden ser
abordados en forma separada para su mejor comprensión

A.- Si el Reglamento [se refiere al Reglamento Interno del Congreso
Nacional Cafetalero] se encuentra tácitamente derogado, y de encontrarse
derogado, si esa derogatoria es parcial o total

Antes de analizar el asunto consultado, nos vemos obligados a abordar
algunos temas de carácter general, concretamente: el de la derogatoria tácita,
el principio de fuerza o autoridad de ley, y el carácter secundario y subordinado
de las normas reglamentarias

Sobre el primer aspecto, en el dictamen C-122- 97 del 8 de julio de 1997,
expresamos lo siguiente

"Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la
derogación de normas, específicamente en el párrafo final del
artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo
8° del Código Civil

‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por
otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso
ni costumbre o práctica en contrario’


‘Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y
contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en
contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se
disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley
nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley
 anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran
vigencia la que ésta hubiere derogado’

La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha
pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado
por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra
‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José,
1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el
acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se
conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que
se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley
en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser
expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que
resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior,
ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las
leyes viejas en todo aquello que se le oponga’"

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la
resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó

"La derogación de una norma jurídica se origina en la
promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal
principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del
Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo,
según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser
expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge
incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma
materia, produciéndose así contradicción. .."

Por otro lado, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a
la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de
impugnación de la ley. Como base en el primer aspecto del concepto, la ley,
una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior
rango. Con fundamento en el segundo, la ley no puede ser derogada ni
modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero,
la ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por
ende, sólo a través de una resolución dela Sala Constitucional se puede anular

Por último, la doctrina, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia son
categóricos, en el sentido de que las normas reglamentarias tienen un rango
inferior, subordinado y secundario a la ley. En efecto, el Tribunal Constitucional,
haciendo referencia al reglamento ejecutivo, y citando una jurisprudencia de la
Suprema Corte de la República de Argentina, ha señalado, en el voto n.° 7735-
94, lo siguiente


"II.-La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está
enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución
Política, que configura lo que la doctrina denomina ‘reglamentos
de ejecución’. La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con
referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que ‘las
normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la
completan regulando los detalles indispensables para asegurar no
sólo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el
legislador’. En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe
respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no
puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley.’

Refiriéndose al punto de los límites a la potestad reglamentaria,
esta misma Sala en sentencia número 243-93 de las quince horas
y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil
novecientos noventa y tres, manifestó

‘La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada
a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la
formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de
normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución
Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser
una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya
esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia
Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la
más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión
del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se
produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede
intentar dejar sin efecto los preceptos legales o
contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un
determinado efecto no querido por el legislador o regular un
cierto contenido no contemplado en la norma que se
reglamenta...’

Esta misma sentencia, al referirse a los llamados reglamentos
ejecutivos dijo

‘Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración se
encuentra el que se denomina ‘Reglamento Ejecutivo’, mediante
el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
propias, el cual se utiliza par hacer posible la aplicación o
ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles
indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino
también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca
pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar
otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de
excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en
Legislador.’

De los anteriores textos transcritos se desprende que el
Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios
establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en
ellos su límite, y no pudiendo exceder éstos, de manera que si lo
 hicieren, se estaría en presencia de una violación a los límites de
la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140 inciso 3)
de la Carta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no
pueden legislar ‘ex novo’, es decir, crear por vía reglamentaria
regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan."
(Lo que está entre negritas no corresponde al original)

En el caso que nos ocupa, si bien no estamos frente a un reglamento
ejecutivo, sino ante uno autónomo de organización (véase al respecto, el voto
n.° 9236-99 del Tribunal Constitucional), cuya finalidad es regular el proceso de
discusión y votación en el seno de un órgano colegiado, lo dicho anteriormente
tiene aún mayor fuerza, ya que de conformidad con el numeral 6° de la Ley
General de la Administración Pública esos instrumentos normativos tienen un
rango inferior que los reglamentos ejecutivos. Además, en el presente
asunto, la Ley regula algunos aspectos del ámbito organizativo interno que es
propio de la potestad reglamentaria, el cual puede ser regulado parcial o
totalmente por aquélla (véase el voto n.° 4588-97 del Tribunal Constitucional),
por lo que lo indicado por ese Alto Tribunal tiene plena aplicación en este caso

Cotejando el Reglamento Interno del Congreso Cafetalero con la ley actual,
la n.° 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas, se llega a la conclusión que
una cantidad importante de sus normas fueron derogadas tácitamente con la
entrada en vigencia de la Ley n.° 8109 de 4 de julio del 2001. De este aspecto,
no existe la menor duda. Ahora bien, corresponderá a la Administración activa,
en este caso al Congreso Nacional Cafetalero, el introducir las normas
reglamentarias acordes con las legales vigentes, las cuales vengan a sustituir a
las derogadas, con el fin de darle unidad de sentido al citado reglamento
interno. Empero, también debemos agregar que existen otras normas
reglamentarias que no fueron afectadas con la entrada en vigencia de la
Ley n.° 8109, verbigracia: las que regulan concretamente la discusión y
votación de las mociones, las potestades de dirección del Presidente, etc
(artículos 12 y siguientes)

En resumen, el Reglamento Interno del Congreso Nacional Cafetalero se
encuentra parcialmente derogado

B.- Si el Congreso Nacional Cafetalero puede conocer del reglamento
interno previo al nombramiento de la Junta Directiva en la convocatoria a
la que hace alusión el artículo 103 de la Ley 2762; o si debería realizarse
Congreso previo a efectos de sólo conocer el Reglamento

Antes de responder, debemos aclarar un aspecto que a nuestro juicio es
fundamental. De la normativa legal vigente, se desprende el deber que le
impone el ordenamiento jurídico al Congreso Nacional Cafetalero de nombrar
a la Junta Directiva del ICAFE. No otra cosa puede deducirse del numeral 103
de la Ley n.° 2762, cuando afirma que corresponde a ese órgano colegiado
realizar los nombramientos de la Junta Directiva, para lo cual deberá reunirse el
tercer domingo de agosto del año en que corresponda efectuar los
nombramientos. Siendo tan categórica la ley, el ejercicio de esta competencia,
de ninguna manera, puede estar condicionada a que el órgano colegiado
adopte o no su reglamento interno, ya que si se llegase a esa conclusión, se
supeditaría la vigencia de una ley a la adopción de una norma de inferior rango,
situación que es inadmisible en un Estado social y democrático de Derecho
Desde esta perspectiva, el hecho de que no se reglamente una ley no impide
su aplicación, debido a que, si aceptáramos la tesis contraria, supondría que el
Poder Ejecutivo podría dejar sin efecto la ley no ejerciendo la potestad
reglamentaria. En esta dirección, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 3923-
97, señaló "… que en el caso concreto de esa Ley la falta de reglamentación
no impide su directa aplicación, el texto de la reforma es el que establece
cuáles son los días feriados reconocidos y para dar aplicación a ese precepto
no es necesario esperar a que sea reglamentada la Ley." En otra resolución, el
voto n.° 850-02, expresó que cuando se trata de normas de acción automática,
su sola vigencia produce efectos

Si lo anterior es cierto en relación con el Poder Ejecutivo, más lo es cuando
estamos en presencia de un órgano colegiado, al cual el legislador le impone
un poder-deber (integrar la Junta Directiva), facultad que no puede dejar de
ejercer aduciendo que las reglas de funcionamiento interno no están
claramente establecidas. En esta dirección, si no existieran las reglas
internas, la Ley General de la Administración Pública regula, en lo básico, la
organización, el funcionamiento y los procedimientos de los órganos
colegiados. Además, recurriendo a las reglas de la analogía, se podrían llenar
las lagunas existentes para que el órgano colegiado ejerza la competencia

Teniendo claro que, independientemente de la existencia de las reglas
internas particulares del Congreso Nacional Cafetalero, éste debe ejercer la
atribución que le impone y le otorga el ordenamiento jurídico, consideramos
que el supuesto que más se ajusta a la intención del legislador (ratio legis), es
aquel donde el Congreso Nacional Cafetalero conoce previamente de los
nombramientos de los miembros de la Junta Directiva, las modificaciones que
son necesarias introducirle al reglamento interno para ajustarlo a la legislación
vigente, y no el otro, donde, en la sesión convocada para hacer los
nombramientos de los miembros de la Junta Directiva, se discute y se resuelve,
como asunto previo, el relativo a las modificaciones al reglamento interno
Según lo que se desprende del precepto legal que se encuentra en el numeral
103 de la Ley n.° 2762, el Congreso Nacional Cafetalero que debe celebrarse
el tercer domingo del año que corresponda, debe tener como asunto exclusivo
el nombramiento de los miembros de la Junta Directiva. Desde esta
perspectiva, el introducir un asunto antes de ese punto en la agenda del órgano
colegiado, podría tener el efecto nocivo de que no se llegara a cumplir con el
propósito del legislador

En síntesis, el Congreso Nacional Cafetalero puede ser convocado para que
conozca de las modificaciones que son necesarias introducirle a su reglamento
interno, antes de la celebración del Congreso, cuyo asunto único y exclusivo,
debe ser el nombramiento de la Junta Directiva del ICAFE


III.- CONCLUSIONES
1.- El Reglamento Interno del Congreso Nacional Cafetalero se encuentra
parcialmente derogado

2.- El Congreso Nacional Cafetalero puede ser convocado para que conozca
de las modificaciones que son necesarias introducirle a su reglamento interno,
antes de la celebración del Congreso, cuyo asunto único y exclusivo, debe
ser el nombramiento de la Junta Directiva del ICAFE

De usted, con toda consideración y estima,


Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional