La rectificación de errores por parte de la
Administración
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto administrativo

Palabras Claves: Error material, Error de hecho o aritmético, Vicios del acto administrativo

Fuentes de Información: Normativa y Jurisprudencia. Fecha: 14/03/2018


Contenido
1. Dirección General de Migración y Extranjería: Cancelación de cédula de residencia permanente
2. Proceso contencioso administrativo: Concepto y características del error material, de hecho o
3. Vicios del acto administrativo: Restitución de dinero pagado de más ante error material de la
5. Intangibilidad de los actos propios: Quebranto al principio alegado por sobrepasar límites para la
6. Ventas estacionarias: Inaplicabilidad del silencio positivo en caso de la denegatoria de solicitud


 RESUMEN

El presente documento contiene jurisprudencia sobre la rectificación de errores por
parte de la Administración, se consideran los supuestos del artículo 157 de la Ley
General de la Administración Pública. Se citan seis jurisprudencias explicando temas
como: la cancelación de cédula de residencia permanente por ser otorgada en forma
irregular, concepto y características del error material, de hecho o aritmético, los vicios
del acto administrativo, la zona marítimo terrestre: Permiso de uso de suelo y
distinción con la concesión, la intangibilidad de los actos propios, entre otros


NORMATIVA

Artículo 157.-


En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de
hecho y los aritméticos


JURISPRUDENCIA


1. Dirección General de Migración y Extranjería: Cancelación de cédula de
residencia permanente por ser otorgada en forma irregular


Voto de mayoría


“V. Sobre el caso concreto. Corresponde ahora examinar la legalidad de las
resoluciones 135-255469-2010-DGM-SVT-CMM, del 3 de agosto de 2010, 135-
270982-Administrativa, de las 9 horas 12 minutos del 11 de noviembre de 2010 y 135-
319224-Administrativa, dictado las 14 horas 30 minutos del 21 de noviembre de 2011
El primer vicio que reclama la actora es que esas resoluciones no le fueron
debidamente notificadas. Sin embargo, estimamos que tal alegación no encuentra
cabida en el cuadro fáctico que se ha tenido por acreditado. Veamos. La resolución
No. 135-255469-2010-DGM-SVT-CMM citada sí fue comunicada a la accionante el
mismo 3 de agosto de 2010 a las dos de la tarde con cuarenta y nueve minutos (folios
44 al 48 del expediente administrativo). Aunado a lo anterior, lo cierto es que ella
formuló recursos contra la citada conducta formal, lo que refuerza que en ningún
momento estuvo en estado de indefensión. El acto 135-270982-Administrativa,
mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria, también fue comunicado a la
demandante el 2 de diciembre de 2010, según consta a folio 57 del expediente

administrativo. Finalmente, el acto 135-319224-Administrativa, también fue
comunicado al medio señalado para tales efectos, según se desprende de los folios 53
en relación con el 66, ambos de la carpeta administrativo. Como segundo aspecto, la
actora reclama que el error cometido por la Administración no puede afectar sus
derechos humanos. Lo anterior dado que el Estado ha sostenido que la cédula de
residencia que se otorgó a la accionante fue un error material ya que antes le había
sido denegada tal solicitud. Afirma que la propia demandante era consiente del error,
admitió que la cédula le correspondía a otra persona y así lo hizo ver a la DGME
Explica que esa irregularidad o error no puede generar ningún derecho porque ella no
tenía ningún estatus migratorio que sirviera de respaldo a esa cédula de residencia
Por tratarse de un error material, afirma que puede ser corregido por la Administración
en cualquier tiempo, de conformidad con el artículo 157 de la LGAP. Pues bien, en
este proceso se ha tenido por acreditado que el 15 de noviembre del 2000 la DGME
denegó a la actora la solicitud de residencia permanente libre de condición; pero
luego, el día 24 de ese mismo mes año la misma DGME le confeccionó y otorgó a la
señora Valle Alvarado la cédula de residencia No. 003-RE-004596-00-1999 con
vigencia hasta el 24 de noviembre del 2001, documento que fue renovado por la
DGME, al menos, hasta el 24 de noviembre del 2003. Ese es el error al que refieren
los representantes estatales en tanto esa cédula no aparece respaldada por ninguna
resolución que le conceda el referido estatus migratorio. Lo primero que hay que
definir, entonces, es si el otorgamiento (indebido) de una cédula de residencia puede
constituir un simple error material de los que se pueden corregir conforme al artículo
157 de la LGAP, como pretende hacerse ver. Al respecto, debe señalarse que, en
efecto, la norma citada permite que, en cualquier tiempo, la Administración pueda
rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos que se cometan. No
obstante, hay que entender que éstos son aquellos que se caracterizan por ser
notorios, obvios y de apariencia clara; es decir se evidencian por sí mismos, sin
necesidad de mayores razonamientos. Poseen una realidad independiente de la
opinión, o criterio de interpretación de las normas jurídicas establecidas, porque
pueden observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente
administrativo y pueden rectificarse sin que se afecte la subsistencia jurídica del acto
que lo contiene. Es decir, es apreciable de manera directa y manifiesta, independiente
de cualquier juicio valorativo, constatable sin nueva apreciación jurídica. Es el error
evidente y simple, que no perjudica en esencia a las partes. Evidentemente, la
potestad que esta norma ofrece no resulta aplicable si lo que se pretende es una
variación sustancial de los elementos del acto administrativo o de la decisión
administrativa adoptada; ya que en estos casos, el ordenamiento jurídico establece
procedimientos específicos. Así, esta norma no se puede aplicar cuando se está frente
a carencias o insuficiencias de la decisión administrativa que supongan algún grado de
invalidez, en tanto no es posible confundir las rectificaciones materiales con la
cancelación, modificación, anulación o la revocación de actos favorables o
declaratorios de derechos. Sobre el particular la Sala Constitucional ha indicado lo
siguiente: "Nótese que el oficio impugnado se está fundando erróneamente, pues
primero se dice que se hace con fundamento en el artículo 157 de la LGAP ( Artículo
157.- En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de
hecho y los aritméticos) cuando evidentemente dicha norma no se refiere a actos
declarativos de derechos, sino que se trata de rectificaciones materiales y no de
revocación." (sentencia Nº 2011001442 de la Sala Constitucional, lo destacado no es

del original). Ya en el caso concreto, no pone en duda el Tribunal la potestad de la
DGME de corregir, en cualquier tiempo e incluso en forma oficiosa, los errores
materiales, aritméticos y de hecho que afecten a sus conductas formales. El problema
radica que, en el presente asunto, no se está ante la corrección de uno de estos
simples errores, como han sostenido tanto la DGME como el Tribunal Administrativo
Migratorio, sino ante una cancelación o supresión de una cédula de residencia
permanente, dado que fue otorgada sin que existiera un respaldo para ello ya que no
se había concedido a la accionante el estatus migratorio que ese documento refleja
Como se observa, más que corregir un error, se cancela, suprime o deja sin efecto un
documento migratorio que beneficiaba a la accionante porque, aparentemente, no se
había dictado ninguna resolución migratoria que le concediese ese estatus migratorio
Estimamos que la cédula de residencia otorgada, aún en forma irregular, produjo
efectos favorables a la demandante. Más aun si se considera que su vigencia fue
prorrogada en distintas ocasiones por la misma DGME. No es cierto, como afirman los
representantes del Estado, que fuera esa dependencia la que detectara la situación
irregular. En rigor, fue expuesta por la propia accionante en abril del 2003 y no es junio
del 2010 (esto es, más siete años después) que la Oficina Regional de Puntarenas lo
pone en conocimiento de DGME, quien finalmente canceló la cédula de residencia en
agosto del 2010. Para el Tribunal, si el documento migratorio otorgado a la
demandante no encontraba respaldo en ninguna conducta administrativa que le
concediera ese estatus migratorio y más bien, éste ya le había sido denegado; no se
está frente a un error material que se desprende fácilmente del propio expediente. Más
bien, estamos frente a una decisión que, en criterio de la DGME, resultaba
sustancialmente disconforme con el ordenamiento y su rectificación afecta la
subsistencia y realidad jurídica de aquel documento; aspecto que, por si solo, elimina
cualquier posibilidad de que estemos frente a un simple error material, como se ha
pretendido hacer ver por los representantes estatales. En este punto cabe aclarar a la
demandante que los derechos y situaciones jurídicas favorables sí pueden ser
anulados, revocados, cancelados o dejados sin efectos cuando así corresponda. Para
ello, es el mismo ordenamiento jurídico el que establece los diferentes procedimientos
a los que habrá de acudir la Administración concedente. Precisamente eso nos lleva al
siguiente agravio de la accionante, a saber las irregularidades en la tramitación y la
violación del debido proceso. De inicio, debemos señalar que para el momento en que
la DGME decidió cancelar la cédula de residencia que fuese concedida a la
accionante, sea, a partir de junio de 2010, el ordenamiento jurídico vigente en esa
materia establecía, con absoluta claridad, cuál era el procedimiento que debía
seguirse en esos supuestos. En lo que interesa, la Ley de Migración y Extranjería No
8764, de primero de marzo de 2010 en su artículo 13 inciso 17) establece como una
función de la Dirección General, cancelar, mediante resolución razonada, la
permanencia legal de personas extranjeras en el país, cumpliendo las normas del
debido proceso. Es decir, el propio legislador estableció que la cancelación de la
permanencia legal de un extranjero debía estar precedida por un procedimiento a
efectos de tutelar derechos del afectado. Precisamente, el numeral 202 de la citada
Ley establece que en los procedimientos administrativos que tiendan a modificar o
suprimir una condición migratoria ya otorgada o, en general, que el acto final imponga
obligaciones, suprima o deniegue derechos subjetivos, la Dirección General deberá
ajustarse a lo dispuesto en las normas siguientes que, al menos, garantizan el dictado
de un auto inicial del procedimiento que satisfaga los principios de intimación e

imputación, que indique el objeto y los fines, el derecho de acceso al expediente y la
posibilidad de formular recursos en su contra (artículo 204). También, un plazo
razonable para el ejercicio del derecho de defensa, según se desprende de los
numerales 205 y 206 del mismo cuerpo normativa. En el caso de la actora, su
permanencia legal dependía de la cédula de residencia que la DGME le prorrogó
durante años; por ende, su cancelación debía respetar el debido proceso, al menos,
en lo dispuesto por las normas legales citadas. Sin embargo, no es posible derivar de
los autos el cumplimiento de ese cauce procesal. Más bien, se acredita que una vez
que la Oficina Regional de Puntarenas remite el expediente a la DGME, ésta sin
cumplir el procedimiento regulado y sin escuchar a la afectada, dictó la resolución 135-
255469-2010-DGM-SVT-CMM impugnada. No resulta de recibo el alegato del Estado
referido a que la propia actora sabía que esa cédula no le correspondía a ella. Nótese
que la actora se percata de la irregularidad en el número de cédula dos años después
de que le haya entregado, tiempo en el cual la utilizó como suya. Además, aunque lo
hubiera sabido desde el principio, lo cierto es que ello no afecta ni incide sobre los
efectos favorables derivados del otorgamiento y distintas prórrogas de la cédula de
residencia en cuestión que, insistimos, fue la propia Administración Migratoria quien la
otorgó. Así, su cancelación debió sujetarse al procedimiento regulado por la normativa
migratoria. Nótese que el efecto de la cancelación de cédula de residencia es, como la
propia conducta formal lo indica, que la actora abandone el país en un plazo de diez
días hábiles que es, precisamente, la consecuencia que establece el numeral 130 de
la Ley No. 8764 para la cancelación de permanencia legal de los extranjeros en el
país, lo que refuerza la necesidad de haber cumplido con el procedimiento establecido
para tales efectos. En armonía con lo expuesto y de conformidad con los artículos 158,
165, 166 y 223 de la LGAP, procede declarar la nulidad absoluta de la resolución 135-
255469-2010-DGM-SVT-CMM citada, por ausencia de uno de sus elementos formales
(procedimiento), así como por infracción a los principios constitucionales del debido
proceso y el derecho de defensa. Asimismo, por conexidad, deberán anularse también
los actos posteriores que guarden relación de dependencia con aquéllos (numerales
164 inciso 1) y 186, ambos a contrario sensu , de la LGAP; así como 122 incisos a y k
del CPCA), lo que incluye la resolución No. 135-270982-Administrativa, de las 9 horas
12 minutos del 11 de noviembre de 2010 mediante la cual se rechazó el recurso de
revocatoria planteado contra la resolución que canceló la cédula de residencia (que ya
ha sido invalidado); el acto No. 135-319224-Administrativa, dictado las 14 horas 30
minutos del 21 de noviembre de 2011, mediante el cual se emplazó a la accionante
para ante el Tribunal Administrativo Migratorio y la resolución No. 12-0083-TAM,
dictada a las 13 horas 30 minutos del 3 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo
Migratorio, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de apelación formulado por
la actora, en tanto resultan, por las mismas razones, sustancialmente disconformes
con el ordenamiento jurídico. De conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131
del CPCA, esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y
retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los
derechos adquiridos de buena fe. En razón de los motivos que dan lugar a la
declaratoria de nulidad absoluta del acto impugnado, consideramos que resulta
innecesario referirse al último motivo de nulidad que, respecto de esta conducta
administrativa, formula el accionante


VI.- La demandante pide, también, que se renueve su cédula de residencia Al respecto
ha de señalarse lo siguiente. La consecuencia lógica de la invalidez de la resolución
135-255469-2010-DGM-SVT-CMM citada es que restablecer la cédula de residencia
de la accionante y, con ello, de su permanencia legal en el país. Sin embargo, la
nulidad que aquí se ha declarado lo ha sido por razones de forma, esto es, porque se
canceló ese documento y con ello la residencia legal de la accionante sin seguir el
procedimiento que el ordenamiento jurídico ha arbitrado para esos casos, sin prejuzgar
sobre el fondo del asunto. Por ello, lo correspondiente sería que la Administración
Migratoria inicie, en el plazo máximo de un mes el procedimiento correspondiente ha
efectos de buscar la verdad real de los hechos (artículo 190 de la LGME) y resuelva,
en forma definitiva, sobre la legalidad del documento de identidad otorgado a la actora
y sobre su permanencia legal en el país […].”


2. Proceso contencioso administrativo: Concepto y características del error
material, de hecho o aritmético


Voto de mayoría


“IV. FONDO DEL ASUNTO […] Ley General de la Administración Pública al referirse a
la rectificación de los errores de este tipo indica: "Artículo 157: En cualquier tiempo
podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los
aritméticos." . Sobre los alcances de dicho numeral, la Procuraduría General de la
República, recoge, entre otras las siguientes alusiones doctrinarias (dictamen C-116-
2012, de 15 de mayo de 2012). En lo que se refiere al concepto del error material de
hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya
existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a
primera vista. En sentido similar Santamaría Pastor y Parejo Alfonso han dicho: "El
error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible; es decir se
evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta "prima
facie" por su sola contemplación ….Las características que han de concurrir en un
error para ser considerado material, de hecho o aritmético son las siguientes: en
primer lugar, poseer realidad independiente de la opinión, o criterio de
interpretación de las normas jurídicas establecidas; en segundo lugar, poder
observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente
administrativo; y, por último, poder rectificarse sin que padezca la subsistencia
jurídica del acto que lo contiene."(...)". Por su parte, Jesús González Pérez, citando
jurisprudencia española, ha indicado sobre el tema lo siguiente: "Los errores
materiales, de hecho o aritméticos…han sido caracterizados como aquellos que
versan sobre un hecho, cosa o suceso, esto es, una realidad independiente de toda
opinión, criterio particular o calificación…estando excluido de su ámbito todo aquello
que se refiera a cuestiones de derecho, apreciación de la trascendencia o alcance de
los hechos indubitados, valoración legal de la pruebas, interpretación de disposiciones
legales y calificaciones jurídicas que puedan establecerse" "(…)" . Es importante

señalar además que la firmeza del acto o su condición de declarativo de derechos
(incluso en forma de resolución administrativa como sucede al otorgarse el beneficio
de la pensión y cuantificar su monto) no limita la posibilidad de corregir sus errores
materiales en cualquier momento. En sentido similar, García Enterría ha dicho: "La
rectificación de errores materiales puede hacerse en cualquier momento, tanto de
oficio, como a instancia del administrado, como ha venido a aclarar una importante
sentencia de 17 de julio de 1987. En este último caso "la doctrina del acto consentido
no tiene virtualidad para impedir el juego del artículo 111, dado que éste, en su
expresa dicción y con fundamento antes señalado, nace precisamente con la finalidad
de romper, respecto de la Administración, la vinculación a los actos declarativos"
Como puede observarse, el error de hecho, material o aritmético es fácilmente
detectable, tal que puede ser enderezado en cualquier momento, si en el presente
caso, la administración demandada advierte la presencia del error, como aduce a partir
de la recopilación de información de varias fuentes, incluida la grabación del remate y
procede a comunicar al actor su existencia y necesidad de enmienda, esta aplicando
lo que le faculta el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública. Parece
inferirse de la tesis de la aplicación de la teoría del nudo consenso, según la cual a
partir del acuerdo en cosa y precio se perfeccionada la venta, pero en materia de
contratación administrativa, se debe respetar la regulación que según los particulares
principios de esta materia, procede aplicar […].”


3. Vicios del acto administrativo: Restitución de dinero pagado de más ante
error material de la Administración


Voto de mayoría


“VI. Coincide esta Sala con lo resuelto por el Tribunal. Tal y como se evidencia del
recuento hecho con anterioridad, es en el documento realizado por el Núcleo de Pagos
del 15 de noviembre de 2007, donde en virtud del estudio por revalorización de
pensión, se incluyó el rubro de prohibición, el cual, tal y como ha quedado demostrado
(hecho no controvertido), desde el año 2002 era un derecho del que el actor no podía
gozar. Lo que sucedió en este caso, es que la Administración efectivamente cometió
un error, pero no considera este Órgano decisor que sea de índole aritmético como lo
señala el Tribunal, más bien se está en presencia de un yerro material. El casacionista
sostiene que con dicha inserción, se le volvió a restituir el derecho; argumento que
debe ser rechazado, pues no es factible afirmar que lo que se le había suprimido años
atrás mediante un acto administrativo, pueda considerarse restituido por un error de la
Administración, ya que ha de aplicarse la premisa mayor del ordenamiento jurídico de
que el error no genera derecho. El artículo 157 de la LGAP establece: “En cualquier
tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los
aritméticos.”. Esto fue exactamente lo que se hizo, una vez descubierto el error y
corroborado que no se estuviera causando un daño al administrado, se procedió a
corregirlo y hacer la revalorización de la pensión como correspondía. Véase incluso,
que a folio 431 del expediente administrativo, consta el Acta de la Audiencia Oral y

Privada, allí el actor, dentro de sus argumentos hizo la siguiente aseveración “que el
estudio técnico contable no genera efectos jurídicos”, ello evidencia, que don Mario
Arias Solís, desde un inicio tenía claro que la comisión del error por parte de la
Administración, no le podía generar un derecho subjetivo, pues desde su propio punto
de vista, dicho acto no generaba efectos jurídicos de ningún tipo. Ante esta situación,
le llama la atención a esta Cámara, que posteriormente y en su beneficio, alegue que
la Administración le volvió a otorgar el derecho de recibir un plus por prohibición
Entonces, si se tiene claro que el señor Arias Solís, no debió recibir los ¢283,815.78
que se le pagaron de más, resulta evidente que en este caso se dio un
enriquecimiento sin causa. Ante este panorama, al haber recibido un sobresueldo al
cual no tenía derecho, lo que corresponde es que don Mario Arias reintegre a la
Administración, lo que por error se le consignó. No es aceptable el razonamiento del
demandante, relativo a que, actuó de buena fe, y por ende no es posible hacerle el
cobro. Ni siquiera sería factible en este caso aplicar lo dispuesto en el numeral 171
LGAP que impone: “La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente
declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de los derechos
adquiridos de buena fe.”. En primer lugar, no se está en presencia de una declaratoria
de nulidad del acto que le hizo los sobregiros; ha de hacerse énfasis que este proceso
no es una lesividad, sino una demanda en donde el actor pretende la nulidad de los
actos que imponen la restitución del dinero pagado demás. En segundo término, aún y
cuando ese punto se pudiera obviar, tal y como se explicó líneas atrás, el accionante
no adquirió ningún derecho con la actuación de la Administración. Además, aunado a
lo anterior, ha de señalarse, que esta Sala no evidencia una actuación de buena fe por
parte de don Mario Arias. Ello en virtud, de que la diferencia salarial mensual por él
percibida para el año 2007, según el estudio técnico contable, fue para el primer
semestre de ¢258.494,93 y para el segundo, lo fue por ¢271.419,68. Son sumas
realmente altas, que no pasan desapercibidas por quien las recibe, mucho menos por
don Mario Arias, quien durante más de una década, según se evidencia de los autos,
se ha mantenido al tanto de solicitar las revalorizaciones de pensión año tras año
Ante este panorama, llama la atención que al recibir sumas tan elevadas después de
cinco años de llevar una tendencia, el demandante no se haya cuestionado de dónde
provenía el excedente de esos montos. En la notificación que se le hizo sobre la
revalorización, se le aclara que puede revisar el estudio técnico mencionado; allí
consta claramente la inclusión del rubro de prohibición. Por ende, lo mínimo que se
esperaría de una actuación de buena fe, es que al saber que existía un acto
administrativo, debidamente conformado en el año 2002, en donde se le suprimió ese
derecho, por lo menos el casacionista hubiese acudido a la Administración y
corroborara si no se estaba cometiendo un error, pues él no había sido notificado
previamente de que dicho plus salarial se le hubiera reincorporado en su pensión
Ahora bien, resta indicar, como lo dispuso el Tribunal que en nada interesa para la
resolución del caso concreto, quiénes fueron los funcionarios que participaron en el
error material, y el haberlos llamado al proceso administrativo o judicial, en nada
hubiese variado la decisión final, puesto que como se analizó previamente, el canon
157 de cita, faculta a la Administración a enmendar sus errores. Así las cosas, no
estima este Órgano decisor se hayan dado las violaciones normativas alegadas, como
tampoco una transgresión al derecho de defensa y al debido proceso. Por ende lo que
procede es rechazar sus agravios.”


 4. Zona marítimo terrestre: Permiso de uso de suelo y distinción con la
concesión


Voto de mayoría


“III.- Sobre el permiso de uso del suelo en la zona marítimo terrestre. Desde los
inicios de la historia patria, los litorales fueron protegidos mediante el precepto de la
demanialidad de las costas nacionales, como legado de la época colonial. El 02 de
marzo de 1977 se promulgó la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043,
vigente hasta la fecha, en la que se mantiene la demanialidad de los doscientos
metros a lo largo del litoral del país, por ende, inalienables, imprescriptibles,
inembargables, así como la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y
aprovechamiento (ver Voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en
sentencia número 7, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil
novecientos noventa y tres). La zona marítimo terrestre está divida en dos zonas: la
pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar
ordinaria, compuesta por la litoral, orilla o costa del mar que se extiende por las rías y
esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las
mareas, y presenten características marinas definidas (artículo 2 inciso h) del
Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841-
P); y la restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, la cual
puede ser objeto de concesión municipal en beneficio de particulares de conformidad
con las exigencias legales, con la cual el administrado consolida un derecho en su
favor (artículos 10, 39 y siguientes de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre). La Ley
de la Zona Marítimo Terrestre reguló el mecanismo legítimo para la obtención de un
derecho de uso y aprovechamiento sobre dicho bien demanial mediante las figuras de
la concesión y el permiso de uso, de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI,
artículos 39 a 60, desarrollados en el respectivo Reglamento -Decreto Ejecutivo No
7841 del 16 de diciembre de 1977-, Capítulo II, artículos 24 a 81. El artículo 19 del
citado Reglamento contiene una prohibición expresa a las municipalidad de otorgar
concesiones en las zonas turísticas cuando el Instituto Costarricense de Turismo y el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no hayan aprobado o elaborado los planes
de ordenamiento territorial urbanístico o turístico de esas zonas. Así las cosas, el
otorgamiento de las concesiones está sujeto al marco de legalidad, consolidándose


como un acto reglado cuyo incumplimiento de requisitos puede acarrear vicios de
nulidad en lo actuado. Sin embargo, los artículos 38 y 51 de la Ley y 10 de su
Reglamento, disponen que las municipalidades pueden otorgar "permisos de uso" en
aquellos lugares costeros en que no existe un ordenamiento territorial debidamente
implementado, ante la imposibilidad de conferir concesiones, como ocurre en el sector
de Playa Palma. Esos permisos de uso de suelo deben pagar su derecho mediante la
cancelación de un canon, tal y como está regulado en el Reglamento, el cual se
constituye, no como uno derecho subjetivo, sino como un derecho debilitado o en
precario –simple interés legítimo-. Es por esa misma razón que no existen requisitos
en la ley ni en el reglamento para la obtención de un permiso de uso en la zona
marítima terrestre, de modo que no es posible equipararlo a la figura de la concesión
ni para su obtención ni para los efectos jurídicos que cada uno de ellos produce. A
mayor abundamiento, el otorgamiento del permiso de uso responde a una facultad
discrecional de la Administración, siempre dentro de los límites que imponen los
numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, y está regulado en
la Ley General de la Administración Pública, en sus ordinales 152 a 157

IV.- Sobre lo actuado por el Concejo Municipal. El permiso de uso de la zona
marítimo terrestre, es un derecho precario, por lo que dada su naturaleza, el uso del
suelo es una figura "debilitada", pues no tiene la fuerza de una concesión. Como
consecuencia lógica, tampoco es posible venir a esgrimir el acaecimiento de una
lesión antijurídica, puesto que las partes apelantes reclaman meras expectativas de
disfrutar de terrenos que, por su naturaleza, son bienes demaniales que nunca les
pueden llegar a pertenecer y están sometidos a un régimen jurídico especial, debiendo
comprender que los lotes cuyo uso pretenden obtener no puede ser objeto de
posesión alguna, está fuera del comercio de los hombres, su administración compete
al Gobierno Local y, como tal, son intransmisibles. En aplicación del numeral 181 de la
Ley General de la Administración Pública, este Tribunal solo puede conocer de los
motivos de ilegalidad expuestos, resultando que los motivos de oportunidad y
conveniencia esgrimidos por las partes, quedan fuera de la revisión objetiva de la
legalidad que hace esta jerarquía impropia. Desde este punto de vista, el agravio de
las partes apelantes, en en sentido de que ellos bien pueden ser garantes del cuido de
las parcelas que pretenden, es poner en tela de discusión la actual administración que
realiza la Municipalidad sobre dicha franja de terreno, de lo cual no se ha realizado
objeción alguna hasta el momento. Asimismo, debe indicarse que no aprecia esta
Cámara, ilegalidad por falta de motivación en lo resuelto por el Concejo Municipal, en
el tanto ha sustentado fehacientemente su posición de rechazar los usos de suelo,

buscando no afectar las condiciones naturales de la zona ni entorpecer su libre
aprovechamiento, con un claro afán, además, de garantizar que no se limite el uso de
la tierra cuando se promulgue un futuro plan regulador, promoviendo un desarrollo
armónico del lugar. Estas son razones válidas dirigidas a la satisfacción de un fin
público superior de vigilancia y resguardo los bienes públicos demaniales, en ejercicio
pleno de su competencia como administrador de la zona marítimo terrestre y, hasta
tanto no se resuelva una ordenación territorial de la zona acorde con los intereses
locales, bien puede rechazar los permisos de uso gestionados, en ejercicio de esa
discrecionalidad atribuida legalmente y conforme a los artículos 15 y 16 de la Ley
General de la Administración Pública. Así las cosas, se concluye que no existen los
vicios invocados por la parte apelante, apreciándose, por el contrario, apego a las
normas que regulan el acto administrativo. Menos aún se aprecia violación alguna del
Manual de Procedimientos para el Otorgamiento de Permisos de Uso en la Zona
Marítimo Terrestre, pues este documento lo que hace es establecer reglas de juego
para su otorgamiento, las cuales carecen de la fuerza para impedir que el gobierno
local, en ejercicio de su discrecionalidad y como administrador de la franja litoral,
decida rechazar esta clase de gestiones por motivos de conveniencia y oportunidad
Así las cosas, los acuerdos venidos en alzada son totalmente legítimos conforme a los
fundamentos expuestos, por lo que lo procedente es rechazar los agravios esgrimidos
y, en su lugar, se deben confirmar los acuerdos Nos. 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del Concejo
Municipal de Aguirre, adoptados en Sesión Ordinaria No. 173-2012, celebrada el
7 de febrero del 2012, artículo sétimo, informes varios. No quedando ulterior
recurso, se debe dar por agotada la vía administrativa.”


5. Intangibilidad de los actos propios: Quebranto al principio alegado por
sobrepasar límites para la corrección de errores materiales en monto de
pensión


Voto de mayoría


Derecho Administrativo contiene el principio esencial que la Administración no puede ir

en contra de sus propios actos declaratorios de derechos subjetivos. Este principio
tiene su raigambre constitucional, al armonizar los artículos 11 y 34 de la Constitución
Política. D e la conjunción de estas normas, se desprende que la Administración se
encuentra inhibida para anular o dejar sin efecto, total o parcialmente, en sede
administrativa, sus actos declaratorios de derechos subjetivos en beneficio de los
particulares, salvo los casos de excepción contemplados en la ley y conforme a los
procedimientos que ella misma señala al efecto. Esta imposibilidad de tocar esos actos
ha derivado el concepto doctrinal de la “intangibilidad de los actos propios”. La Sala
Constitucional desde sus resoluciones iniciales ha venido desarrollando esta doctrina e
indicado lo siguiente: “Finalmente es necesario resaltar la limitación impuesta al poder
público por los artículos 11 y 34 de la Constitución en relación con la posibilidad de
anular o revocar unilateralmente sus propios actos declarativos de derechos. En este
sentido el principio de los actos propios, en su vertiente de la prohibición a la
Administración incluso de hacerse justicia por mano propia, excluye de sus
atribuciones la de revertir aquellos actos mediante los cuales ha otorgado o reconocido
derechos subjetivos a favor de los administrados, con el fin de desconocer o anular
estos derechos, salvo casos extremos como los de revocación dentro de lo dispuesto
en el artículo 155, y los de nulidad absoluta, evidente manifiesta y previo dictamen
vinculante, hoy de la Procuraduría General de la República, conforme lo dispone el
artículo 173, ambos de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, es un
principio de rango constitucional derivado entre otros del artículo 34 de la Constitución
Política, que garantiza los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas.” (Sentencia 1635-90 de las 17:00 horas del 14-11-90). La Sala
Constitucional le ha conferido rango constitucional a este principio, al derivarlo del
ordinal 34 de la Constitución Política, (Sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4
de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995, 2006-013447
de las 10:06 del 8 de setiembre de 2006, 2004-14430 de las 11:09 del 17 de diciembre
del 2004 y 2010-016314 de las 15:16 del 29 de setiembre de 2010.) Como
consecuencia de este principio, la Administración no puede revocar o modificar el acto
que concede derechos subjetivos, es decir, está inhibida de llevar a cabo conductas
que contradigan el derecho otorgado. Si el acto que concede derechos subjetivos se
encuentra viciado de nulidad, la Administración respectiva podrá acudir al contencioso
de lesividad para anularlo, o determinar si se encuentra frente a una nulidad evidente y
manifiesta, en los supuestos del 173 de la Ley General de la Administración Pública
en ese sentido la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente, en la sentencia 897-98
del 11 de febrero de 1998: “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia
acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los

particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las
potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de
poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y
con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos
subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había
concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que
el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de
jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía
procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad
de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades
absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la
República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a
favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las
reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio
de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del
acto.”

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. El artículo 157 de la Ley General de la
Administración Pública dispone que en cualquier tiempo podrá la Administración
rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos. Si bien este tipo de
errores son aquellos que resultan notorios y obvios, cuya apariencia es clara, sin
necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista al aplicar esta
norma la Administración no puede desconocer la doctrina de los actos propios
mencionada en el considerando anterior, ni la normativa constitucional, artículos 11 y
34 de la Constitución Política, ni la de rango legal, numerales 173 y 183 de la Ley
General de la Administración Pública, que hacen referencia a los procedimientos para
dejar sin efecto en el ordenamiento jurídico actos declaratorios de derechos subjetivos,
como la revalorización que se da sobre el monto de la pensión. La norma del 157 de la
Ley General de la Administración Pública, no se puede aplicar cuando se tienen al
frente actos de esta naturaleza, no es posible confundir las rectificaciones materiales
con la modificación o la revocación de actos que declaran derechos subjetivos y
menos cuando se requieren cálculos y análisis complejos para la determinación de
sumas como ha ocurrido en la especie. Sobre el particular la Sala Constitucional ha
indicado lo siguiente: "Nótese que el oficio impugnado se está fundando

erróneamente, pues primero se dice que se hace con fundamento en el artículo 157 de
la LGAP (Artículo 157.- En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los
errores materiales o de hecho y los aritméticos) cuando evidentemente dicha norma no
se refiere a actos declarativos de derechos, sino que se trata de rectificaciones
materiales y no de revocación." (sentencia Nº 2011001442 de la Sala Constitucional, lo
destacado no es del original). El límite que encuentra la aplicación del artículo 157 de
la Ley General de la Administración Pública, son precisamente los actos declarativos
de derechos subjetivos. Sobre el concepto de derecho subjetivo, la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia, ha indicado lo siguiente: "... El derecho subjetivo es
definido como el poder de obrar válidamente dentro de ciertos límites, y/o de ser
beneficiario de la conducta pública, exigiendo del Poder Público, y en concreto de la
Administración, por un medio coactivo si es preciso, la conducta concreta y específica
correspondiente, otorgada por el ordenamiento jurídico a ese o esos sujetos para la
satisfacción de sus fines o intereses..." (Sentencia 001332-F-S1-2010 de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las nueve horas cuarenta y cinco minutos
del cuatro de noviembre de dos mil diez. )

DIRECCIÓN NACIONAL DE PENSIONES. Este Tribunal estima que las conductas de
la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
encaminadas a determinar la diferencia de supuestos sobrepagos que recibió el actor
al revalorizarle el monto de su pensión, a través de 3 informes distintos , así como la
ejecución del cobro de esas sumas pagadas de más, por supuestas diferencias en el
cálculo del monto de dicha revalorización , resultan contrarias al ordenamiento jurídico,
por incumplir con los procedimientos aplicables , al existir un a afectación a su derecho
subjetivo de pensión. En el caso bajo análisis, tal y como se ha tenido por demostrado,
a Dirección Nacional de Pensiones mediante la resolución R-DNP-1 294 -96 le otorg
ó al actor una pensión de la Ley 7302, por la suma de Ë 108.866,00. Esta resolución le
concedió el derecho subjetivo de jubilación al actor, determinando al efecto una suma
concreta, a recibir mensualmente. Sobre el derecho a la jubilación, la Sala
Constitucional ha señalado y mantenido en su jurisprudencia, que se trata de un
derecho fundamental de rango constitucional, derivado de los artículos 33 y 73 de la
Constitución Política, (véase en ese sentido la sentencia Nº 1147-90 de las 16:00 del
21 de setiembre de 1990). Con posterioridad, m ediante un primer informe, el DNP-
DP- INFSOB-264-2008, el Departamento de Pagos de la Dirección Nacional de
Pensiones, determinó diferencias por sumas pagadas de más en revalorizaciones que

se llevaron a cabo en el monto de la pensión del actor. Lo anterior en virtud de que
según el informe mencionado, se consideraron 3 decenios por un 9% cada uno,
cuando en realidad el valor debió ser de 3% cada uno, lo que generó un sobrepago en
el monto revalorizado de la pensión del actor. En agosto del año 2008, el Ministro de
Trabajo emitió la resolución 1106-2008, con fundamento en el informe dicho y la boleta
de actualización DNP-DP-CP-004-2008, ambos de marzo del 2008. En esta resolución
denegó el pago de diferencias de pensión, de enero del 2006 a diciembre del 2007 y
actualización de enero a junio de 2008, ya que, según los informes, en esos períodos,
el actor recibió sumas superiores a lo que le correspondía. La resolución mencionada,
suscrita por el Jerarca ministerial, expresamente señaló en el análisis del fondo que
para el cobro de las sumas giradas de más, era obligatorio llevar a cabo un
procedimiento aplicando lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. Posteriormente, la señora María Marlene Perera García, dictó
la resolución OD- SGM-0024-2009, denominada "auto de apertura", sin hora ni fecha
Dicha resolución hace referencia a la resolución DMT-39-2009 de las 10 horas del 5
de enero del 2009, dictada por el Ministro de Trabajo, en la que nombra a dicha
funcionaria, como integrante del órgano director, para conocer de los sobre pagos, por
un monto de de Ë732,029.21. Mediante la resolución DNP- DP-OD-0043-2009, del 29
de abril del 2009, el órgano director recomendó trasladar el cobro de la deuda por la
suma antes mencionada al actor. El Ministro de Trabajo acogió el informe de
recomendación del actor, mediante la resolución 512-2009, de las 13:00 horas del 30
de abril de 2009, y emitió al efecto el certificado de adeudo 00045-2009, por dicho
monto. Del cuadro fáctico que se menciona, a juicio de este Tribunal, en el sub lite, no
nos encontramos frente a una simple corrección de un error material o aritmético; por
el contrario, se trata de la afectación al derecho de jubilación del actor, dado que por
esta vía, se afectó de manera directa el monto de pensión que percibe, al solicitar la
devolución de sumas incorporadas a su patrimonio, por medio de la revalorización
Este proceso de revalorización implica un análisis y cálculos complejos, por parte de la
Administración, con el fin de generar un aumento en la pensión que percibe el actor y
la consecuente incorporación como parte de lo que recibe o ingresa en su patrimonio,
se trata pues, de sumas que le agregan valor o estimación a este monto. Tal y como
se mencionó en el considerando V de esta resolución, para dejar sin efecto actos
administrativos que declaran derechos subjetivos a favor de las personas, la
Administración debe seguir previamente los procedimientos administrativos que, según
sea el caso, cumplan con todas las garantías del debido proceso con el fin de
respaldar al administrado en su derecho de defensa, que se encuentran en los
artículos 173 o 183 de la Ley General de la Administración Pública. Una vez que estos

actos se eliminen del ordenamiento jurídico a través de los procedimientos allí
regulados, podrá determinar, garantizando el debido proceso, y si es el caso, las
sumas que se pagaron de más, y solicitar la devolución a la persona que las recibió ,
igualmente, podrá determinar si existe responsabilidad de algún funcionario, de
acuerdo con lo que disponen los artículos 210 y 211 de la Ley General de la
Administración Pública, en caso de que hubiese mediado dolo o culpa grave al
momento de emitir el acto administrativo. La corrección de errores con fundamento en
el aforismo: "el simple error no crea derecho", no autoriza eludir los procedimientos
establecidos por el ordenamiento jurídico, cuando esta acción implica eliminar o
modificar derechos subjetivos. Existen procedimientos reglados en el ordenamiento
jurídico de observancia obligatoria por parte de la Administración si se van a afectar
derechos subjetivos, que se encuentran en los artículos 173 y 183 de la Ley General
de la Administración Pública. La aplicación del artículo 157 de la Ley General de la
Administración Pública, para enmendar errores encuentra sus límites precisamente en
los derechos subjetivos de los particulares. En el caso bajo estudio, mediante un
procedimiento administrativo de cobro, la Dirección Nacional de Pensiones, en el año
dos mil nueve, pretendió revertir el pago de las sumas incorporadas al derecho de
pensión del actor, por el mecanismo de la revalorización, sin que se cumpliera con las
disposiciones que el ordenamiento jurídico señala al efecto, desarrolladas en los
considerandos V y VI de la presente resolución, por esta razón, resulta imposible que
el procedimiento aquí cuestionado pueda surtir efectos en la esfera de derechos del
actor.”


6. Ventas estacionarias: Inaplicabilidad del silencio positivo en caso de la
denegatoria de solicitud presentado por vendedores ambulantes


Voto de mayoría


“I. Hechos probados. Se tienen como probados los siguientes antecedentes de
interés; 1) En la sesión extraordinaria No. 83 del 11 de mayo del 2007, el Concejo
Municipal de San Ramón recibió a la señora María Cecilia Salas Mora, quien habló en
representación de los vendedores ambulantes de frutas y de discos, pidiendo ayuda
para que se les diera un lugar donde ubicarse a efectos de poder seguir trabajando

(folios 9 y 10); 2) Los señores María Cecilia Salas Mora, Hubert Fernández Fernández,
Junior Carranza Navarro, María Auxiliadora Jiménez Fernández, Guillermo Naranjo
Chacón, María Isabel Solazar Bermúdez y Carol Michel Salas Mora, de calidades
indicadas, presentaron formal solicitud de patente para desarrollar la actividad de
ventas estacionarias, ante la Oficina de Patentes de la Municipalidad de San Ramón,
el día 25 de julio del 2007, según las cuales se dedicarían a vender "frutas, hortalizas,
verduras, golosinas, artesanía, helados, juguetes; periódicos y revistas, flores y
cualquier otro producto compatible con la zona y actividad solicitada", en tramos en el
centro de San Ramón," en la acera de la vía pública" (folios 13 a 18, y 27a 45); 3) El
Concejo Municipal recibió nuevamente a la señora María Cecilia Salas Mora, en la
sesión extraordinaria No. 107 del 24 de agosto del 2007, en donde la señora reiteró la
necesidad de un grupo de doce vendedores de trabajar, a efectos de que se les
ubicara en algún lugar -entiéndase chinamo o local- pues estaban en la calle,
Manifestó que la misma Municipalidad los había llevado a vender discos "piratas",
pues si vendían "frutas, las quitan, si vendemos tiliches, nos los quitan..." (folio 66 ); 4)
El Departamento de Patentes no resolvió las solicitudes de patentes indicadas, sino
que las remitió a conocimiento del Concejo Municipal (folios 60, 582); 5) En acuerdo
firme adoptado por el Concejo Municipal de San Ramón, en la sesión ordinaria No
108, Artículo 5, de 28 de agosto del 2007, dispuso denegar las solicitudes de los
recurrentes, para desarrollar el comercio estacionario en la ciudad de San Ramón,
estimando que "de acuerdo a los criterios de conveniencia, oportunidad, racionalidad y
razonabilidad, los cuales nos permiten resolver de la siguiente manera, ya que se
incumple con los requisitos plasmados dentro del reglamento de Ventas Ambulantes y
Estacionarias en cuanto a estudios socio-económicos de las instituciones que indica la
ley y en cuanto a los sitios en donde se está solicitando la ubicación de los chinamos
ya que no se ajusta a lo que establece el artículo 10, referente a ventanas, entradas
esquinas (sic), etc. Se le aclara a los administrados que esta comisión está analizando
los alcances y las posibles enmiendas que deben realizarse siguiendo el debido
proceso en cuanto a las reformas correspondientes para actualizar el Reglamento de
Ventas Ambulantes y Estacionarias del Cantón de San Ramón" (folios 105 a 111); 6)
El 03 de setiembre del 2007 el Departamento de Rentas y Catastro emitió un informe
dirigido al Alcalde, poniendo en conocimiento los siguientes aspectos de relevancia: a)
la mayoría de vendedores ambulantes únicamente se han dedicado a la venta de
discos y películas reproducidas, en infracción a la Ley de Derechos de Autor y
Derechos Conexos -Ley 6683-; b) no es posible conferir la patente, pues sería
autorizar una infracción a la ley; c) la Comisión que trata el tema -Ventas Ambulantes-
le preocupa que las aceras estén libres para los peatones, que los patentado tengan
acceso cómodo a sus comercios y que las calles permanezcan limpias debido a que la
mayoría de los vendedores se aglomeran en las zonas más comerciales del cantón,
por lo que se han visto en la obligación de coordinar con la delegación de Tránsito y el
Ministerio de Salud; d) a pesar de que el representante de la Feria del Agricultor les
brindó un apoyo en sus instalaciones, los vendedores ambulantes siempre regresaron
a las calles; e) no existen zonas con estudios técnicos adecuados que permitan valorar
la ubicación de ciertos comercios sin limitar el libre tránsito y sin afectar a los
patentado (folios 114 y 115); 7) En fecha 07 de setiembre del 2007, los intervinientes
presentaron sendos recursos ordinarios en contra de lo resuelto por el Concejo,
rechazando el Concejo Municipal el recurso de revocatoria en acuerdo adoptado en
Sesión Ordinario No. 115, celebrada el 18 de setiembre del 2007, No. 1, notificado

mediante oficio MSR-AC-1 15-01 del 20 de setiembre del 2007 (folios 163 y 164); 8)
En acuerdo No. 05 de la sesión ordinaria No. 249 del 26 de mayo del 2009, el Concejo
Municipal emplazó y elevó el recurso de apelación, en virtud del cual conoce este
Tribunal (folios 592 a 593, 595 a 601); 9) Los apelantes se apersonaron a este
Tribunal el 03 de agosto del 2009 (folios 605 a 606)

II. Fundamentos del recurso. Dentro de su recurso, los apelantes exponen sus
agravios de la siguiente manera: 1) Aplicación del silencio positivo, al considerar
que las solicitudes no fueron resueltas dentro del plazo de ley, por lo que se deben
entender aprobadas; 2) El Concejo Municipal no es competente para resolver la
gestión, estimando este este tipo de solicitud debe ser resuelta por la administración
municipal, pues el artículo 3 del Reglamento de Ventas Ambulantes de la
Municipalidad de San Ramón vigente para aquel momento, no le da esa competencia
al Concejo Municipal, siendo un contrasentido que un órgano de deliberación entre a
resolverlo, puesto que únicamente está facultado pora realizar el estudio socio-
económico que el reglamento indica, además que la Ley 8220 prohíbe esa calse de
procedimientos; 3) Las solicitudes debieron ser resueltas por el Departamento de
Patentes, Catastro y Rentas por disposición de ley, resultando que el traslado de la
Jefa de dicho Departamento al Concejo Municipal es arbitrario, infundado y carente de
sustento jurídico, y contradice el Código Municipal en sus artículos 147, 162, la ley de
Patentes e Impuestos Municipales No. 7951, la Ley de Ventas Ambulantes y su
reglamento, el Manual Descriptivo de Puestos y Funciones de la Municipalidad de San
Ramón, el artículo 13 del Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso
de Requisitos y Trámites Administrativos _Decreto Ejecutivo No. 32565-MEIC del 28
de abril del 2005. 4) El acuerdo impugnado es ilegal, carece de fundamentación y
es extemporáneo, por violación a los artículos 80 y 81 del Código Municipal, a la
"Actualización de Formularios y Requisitos de la Municipalidad de San Ramón, Ley
8220" estimando que las asolicitudes cumplen a cabalidad con los requistios vigentes,
a los artículos 20 y 21 del reglamento a la Ley 8220, por cuanto la Municipalidad nunca
hizo prevenciones a los apelantes a efectos de cumplir con todos los requisitos

III. Concreción del problema en cuestión. Del elenco de hechos probados contenido
en el Considerando 1 de esta resolución, se aprecia que la problemática de las ventas
ambulantes en el Cantón de Son Ramón es anterior a la gestión formal de los
apelantes, pues la señora María Cecilia Salas Mora expuso ante el Concejo Municipal
que sus ventas han sido removidas por las autoridades municipales y que han optado
por comerciar discos con reproducciones ilegales de películas como última y única
alternativa para satisfacer sus necesidades. Según se desprende de los documentos
aportados a los autos, los vendedores ambulantes, en busca de una solución definitiva
para la problemática que estaban viviendo y con el afán de ponerse a derecho,
procedieron a gestionar formalmente su gestión de patente municipal. Estos
antecedentes son indispensables para resolver correctamente la presente causa, pues
contextualizan el problema y evidencian que lo que está en tela de juicio es el derecho
fundamental del trabajo, contenído en el artículo 56 de la Constitución Política,
confrontado con las potestades del Gobierno Local de administrar y velar por los
bienes demaniales -pues las ventas ambulantes se han solicitado para ubicarlas en las
aceras del centro de Son Ramón-, y sus poderes de imperio destinados a impartir todo


lo referente al orden local y autorizar todos las actividades comerciales que resulten
conformes con el ordenamiento jurídico y con la normativa que rige en su cantón

IV.- Sobre el silencio positivo. En nuestro ordenamiento jurídico, el silencio se
entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de
autorizaciones, o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de
fiscalización y tutela. De igual manera, se manifiesta cuando se trate de permisos,
licencias y autorizaciones. El primer supuesto se refiere a relaciones inter-
administrativas -en donde no hay participación de los administrados-, mientras que los
permisos, licencias y autorizaciones se refieren a relaciones con los administrados. En
este último supuesto, "se inserta el instituto del silencio positivo en el régimen de los
actos reglados que imponen tasados cumplimientos por parte del interesado que
aspire a la declaración de un derecho nacido no en virtud de tal declaración, sino en
razón del Ordenamiento como acto constitutivo y previo a la declaración misma"
(JIMENEZ MEZA, Manrique. Justicia Constitucional y Administrativa, Primera Edición,
San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico S.A, 1997. pág. 155. El subrayado es
nuestro). En palabras más sencillas, el silencio positivo en el ámbito de aplicación a
favor de los administrados, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo cuyo
ejercicio queda sujeto a un requisito de eficacia, previo cumplimiento de los requisitos
exigidos por el ordenamiento jurídico. Desde este punto se vista, la autorización se
tiene como un acto de "habilitación o permisión", entendiéndosele como el "acto
administrativo por el cual la administración pública le concede al administrado lo
potestad de ejercer derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional
de su oportunidad y utilidad respecto del interés general, La autorización, en tal
supuesto, obedece a una petición expresa del administrado pero que, generalmente,
es discrecional en cuanto a motivo y contenido. La diferencia entre este tipo de
autorización y licencia, en sentido estricto, radica en que la última tiene un efecto
similar a la autorización pero normado, esto es, su contenido es reglado." (JINESTA
LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké
pag. 449)Por su parte, el permiso se entiende con aquel "acto que autoriza a una
persona -administrado- para el ejercicio de un derecho, en principio, prohibido por el
propio ordenamiento jurídico. Es una exención especial respecto de una prohibición
general en beneficio de quien lo solicita. Con el permiso se tolera o permite realizar
algo muy específico y determinado, Su naturaleza consiste en remover un obstáculo
legal para el ejercicio de un poder preexistente, se dice que es una concesión de
alcance restringido, puesto que otorga derechos de menor intensidad y de mayor
precariedad" y que además "siempre se otorga un derecho debilitado nuevo que
supone una excepción a una prohibición de orden público" (JINESTA LOBO, Op Cit,
págs . 456 y 457). Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que
el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente
indicados por la ley ordinaria. El acto administrativo presunto que surge a la luz del
silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia
de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo. La inactividad
administrativa, no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad
y constitucionalidad vigentes. Par ello, no puede operar el silencio positivo cuando se
omitan algunos de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, aunque el
órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos,
quedando en todo caso al interesado la posibilidad de acudir en amparo de legalidad

ante el Tribunal Constitucional, exigiendo respuesta administrativa expresa. Ello es
retomado en el Decreto Ejecutivo N, 32565-MEIC señala que el silencio positivo no
resulta aplicable a las licencias o permisos en que "...por disposición legal o
jurisprudencial..."; se haya establecido su inaplicabilidad (artículo 27 del Decreto)

V. Sobre el silencio positivo en el caso concreto. En el presente asunto los
vendedores ambulantes estiman que se les consolidó el derecho a comercializar sus
productos, como consecuencia de la figura del silencio positivo, al haber transcurrido
cuarenta días desde la solicitud hasta su resolución por parte del Concejo Municipal
Sobre este argumento de la parte apelante deben aclararse varios elementos jurídicos
que dan mérito para el rechazo del agravio: Primero, tal y como se indicó en el
Considerando anterior, el silencio administrativo presupone la inactividad
administrativa derivada de la falta de respuesta de la gestión del administrado. Ante tal
supuesto, el interesado debe proceder conforme regula el silencio positivo el artículo 7
de la Ley 8220 y su reglamento, a efectos de acreditar el acto administrativo presunto
Ello se comprueba de dos maneras posibles, de conformidad con lo que establece el
citado numeral 7: solicitando a la administración una declaración en tal sentido, o por
medio de un acta notarial que así lo haga constar. En el caso bajo estudio, además de
que la parte no siguió el procedimiento de ley, no estamos en presencia de esa
inactividad municipal acusada, pues es el mismo acuerdo 5 impugnado, adoptado en
la sesión ordinario ,No. 108 del 28 de agosto del 2007, es el que concreta la actuación
formal del gobierno local, de donde se desprende que no estamos en presencia de
ninguna conducta omisiva. Aún cuando el acto administrativo se hubiere dictado y
notificado después de cuarenta días de presentada la gestión, no es procedente la
invocación del silencio positivo, pues este no se dio debido a que sí obtuvo respuesta
aun cuando fuera superados los plazos de ley. Segundo, según se desprende de
todas las solicitudes, la licencia gestionada es para trabajar en las aceras públicas del
centro de San Ramón, en las áreas comerciales de dicho cantón. En este caso, la
patente gestionada tiene una doble vertiente: por un lado, la solicitud de la licencia
para el ejercicio de una actividad comercial, la cual es regulada por el artículo 80 del
Código Municipal, que expresamente dispone : "La municipalidad deberá resolver las
solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir
de su presentación, Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna
de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad'; y por el otro, la
habilitación para hacer uso de la vía pública; o sea, que la gestión aspira a que los
apelantes puedan tomar áreas específicas de las aceras cantonales. La figura del
silencio positivo en este último caso no es procedente, toda vez que la explotación de
la patente vendría a darse sobre lo que se denomina el demanio público, pues las
aceras son propiedad municipal y están destinadas al uso de todos, y por lo tanto
están protegidas por sus características de inalienábilidad, indisponibilidad,
imprescriptibilidad y se encuentran fuera del comercio de los hombres. No existe
autorización jurídica para que el administrado pueda pretender la existencia de un
derecho de uso sobre bienes de dominio público invocando la aplicación del silencio
positivo, pues para ello requiere, indefectiblemente, de la actuación formal que le
autoriza para tales efectos. Lo anterior quiere decir que nadie - y entiéndase en este
caso concreto, los apelantes-, puede arrogarse el uso y disposición de los bienes que
están dedicados al fin o utilidad pública, exigiéndose para ello, ya sea una concesión
de uso o, en este caso, de un permiso de uso, el cual está regulado en los artículos

152 a 157 de la Ley General de la Administración Pública. El permiso de uso, en todo
caso, supone la existencia de un acto administrativo, revocable en todo momento y
constituido como un derecho precario producto de la simple tolerancia de la
Administración. Es por lo expuesto, además, que la norma contenida en el artículo 80
del Código Municipal debe ser interpretada en armonía con el resto del ordenamiento
jurídico, y debe entenderse que la aplicación del silencio positivo opera cuando la
licencia es solicitada para el ejercicio de actividades lícitas que se han de desarrollar
sobre bienes que se encuentran fuera del dominio público

VI. Sobre el órgano competente para decidir la gestión. De una lectura integral del
Reglamento de Ventas Ambulantes y estacionarias del Cantón de San Ramón, se
aprecia que el artículo 3 dispone que

"Artículo 3, - La licencia debe ser solicitada por escrito; en papel sellado de un colón,
con veinte colones de timbres municipales acompañados del estudio socio-económico
del solicitante, a través de la oficina de Catastro y debiendo ser del conocimiento del
Concejo"

El artículo transcrito no permite más interpretación que la que su mismo texto indica,
en el sentido de que se ha relegado a conocimiento del Concejo Municipal resolver la
solicitud de los gestionantes. Cualquier otra interpretación en distinto sentido es
contraria al texto normativo y, por ende, improcedente. Inclusive, al revisarse las
demás normas invocados por los apelantes - Código Municipal en sus artículos 147,
162, la Ley de Patentes e Impuesto Municipales No, 7951, fa Ley de Ventas
Ambulantes y su reglamento, el artículo 13 del Reglamento a la Ley de protección al
Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos -Decreto Ejecutivo No,
32565-MEIC del 28 de abril del 2005-, se aprecia que ninguna de ellas tiene referencia
expresa del órgano competente para atender este tipo de gestiones, de donde se
concluye que la única norma habilitante es el artículo 3 transcrito, que confiere la
potestad de conocer de la solicitud de patentes para las ventas estacionarias al
Concejo Municipal. Entonces, lo cierto es que lo actuado por la Jefatura del
Departamento de Patentes fue correcto, trasladando al órgano que
reglamentariamente debe atender las solicitudes; de donde no se aprecia ningún
vicio de competencia en lo actuado

VII- Sobre la ilegalidad de lo resuelto. De la lectura integral del acuerdo impugnado
no se aprecian los vicios de falta de fundamentación invocados. Baste con indicar que
si bien resulta comprensible la necesidad de los apelantes de ejercer su derecho al
trabajo y obtener recursos a efectos de contar con medios dignos de subsistencia, este
derecho no es irrestricto, pues existen limitaciones legales que impiden el libre
ejercicio del comercio, debiendo ajustarse el administrado a las exigencias de ley y
entre ellas, al pespeto de los bienes demaniales, los cuales no le pertenecen ni
pueden pretender invocar exclusividad en su uso. Por encima de su interés particular -
açun cuando hubieren cumpido con todos los requisitos reglamentarios-, está el poder-
deber del Gobierno Local de asegurar la protección del interés público reflejado enl a
custodia del demanio público, en asegurar el derecho de libre tránsito de los
transeúntes, el fácil acceso a los locales comerciales que se ubican frente a los
lugares propuestos para la instalación de los chinamos, así como la seguridad y


tranquilidad de los habitantes del Cantón. Con ello se entiende justificada
razonadamente la negativa a conferir la patente, máxime si se tuvo por acreditado que
los sitios para ubicar las ventas no se ajustan al artículo 10 del Reglamento, en cual
establece que "No podrán ubicar puestos obstruyendo ventanas, entradas, esquinas
donde converjan las zonas de seguridad peatonal, frente a monumentos nacionales a
una distancia menor de cinco metros de la línea de la pared, en la línea de acceso a la
parada de autobuses. Ni en los parques que serán exclusivamente para la venta de
flores en días especiales autorizadas por la Municipalidad". Ante la intención de los
recurrentes de ubicarse frente a los locales comerciales del centro del cantón, no
queda más que rechazar la solicitud. Si ello se analiza junto con el reconocimiento
expreso de la señora María Cecilia Salas, en el sentido de que su giro comercial es la
venta de discos "piratas", el derecho invocado por los apelantes a efecto de obtener la
patente, no existe, y no puede la Corporación Municipal entrar a autorizar una
actividad comercial que se encuentra vedada expresamente por el ordenamiento
jurídico, pues la Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos -Ley 6683-, prohíbe
expresamente la reproducción de música t videos con fines comerciales, de modo que
proceder conforme lo solicitan los recurrentes sería actuar en contraposición a lo
dispuesto en el artículo 81 del Código Municipal, que permite la denegatoria de las
licencias cuando la actividad es contraria a la Ley. Por tales razones, al no apreciarse
vicios en lo actuado por el Concejo Municipal, los agravios deben ser rechazados, y
por ende, confirmado el acto impugnado, agotándose la vía administrativa.”


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PÚBLICA. Versión de la norma 14 de 14 del 25/01/2016. Colección de leyes y decretos Año
1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403

Sentencia: 00143 Expediente: 11-001259-1027-CA Fecha: 18/09/2014 Hora: 03:30:00
p.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI

Sentencia: 00043 Expediente: 11-000031-0180-CI Fecha: 13/06/2014 Hora: 03:00:00 p.m
Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V

Sentencia: 01675 Expediente: 11-001059-1027-CA Fecha: 12/12/2013 Hora: 09:15:00
a.m. Emitido por: Sala Primera de la Corte

Sentencia: 00477 Expediente: 12-001672-1027-CA Fecha: 08/11/2012 Hora: 03:10:00
p.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III

Sentencia: 00116 Expediente: 10-001639-1027-CA Fecha: 16/05/2011 Hora: 09:15:00
a.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI

Sentencia: 02413 Expediente: 09-001497-1027-CA Fecha: 24/06/2010 Hora: 03:10:00
p.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III