La falta o defecto de algún requisito del acto
administrativo
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto Administrativo

Palabras Claves: Contratación administrativa, Proceso de lesividad, Caducidad, Nulidad e
ineficacia, Prescripción en materia administrativa

Fuentes de Información: Normativa y Jurisprudencia. Fecha: 27/08/2018


Contenido
1. Contratación administrativa: Sujeción a la legalidad en los procedimientos y relevancia y efectos
2. Proceso de lesividad: Alcances y consideraciones sobre los presupuestos necesarios para su
3. Caducidad del proceso especial tributario: Cómputo del plazo y normativa aplicable para la
5. Proceso contencioso administrativo: Análisis sobre la denegatoria del permiso sanitario de
7. Conducta Administrativa: Proceder irregular de ex-funcionario registral quien ordenó levantar la


 RESUMEN

El presente documento contiene jurisprudencia sobre la falta o defecto en los
requisitos del acto administrativo, se consideran los supuestos del artículo 158
de la Ley General de la Administración Pública, se citan variadas jurisprudencias
tocando temas como la contratación administrativa, el proceso de lesividad, la
prescripción en materia administrativa, el proceso contencioso administrativo, la
nulidad e ineficacia del acto administrativo, entre otros


NORMATIVA


Artículo 158.-


1. La falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o
implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste

2. Será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento
jurídico

3. Las causas de invalidez podrán ser cualesquiera infracciones sustanciales del
ordenamiento, incluso las de normas no escritas

4. Se entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas
técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las
circunstancias del caso

5. Las infracciones insustanciales no invalidarán el acto pero podrán dar lugar a
responsabilidad disciplinaria del servidor agente


 JURISPRUDENCIA


1. Contratación administrativa: Sujeción a la legalidad en los procedimientos
y relevancia y efectos del pliego cartelario


Voto de mayoría


“VI.- Sobre la sujeción a la legalidad en los procedimientos de contratación
administrativa. Relevancia y efectos del pliego cartelario. Para lo que adelante será
indicado, es determinante señalar que la actividad de la contratación administrativa,
como cualquier manifestación de las potestades públicas, se encuentra sujeta al bloque
de legalidad en sentido amplio, debiendo sujetar su funcionamiento al contenido y
alcance de las normas jurídicas que regulan determinado procedimiento. Esta sujeción
se concreta en el denominado principio de legalidad (sea en su versión positiva, como
la clásica versión negativa), cuyo sustento normativo se afinca en los preceptos 11, 49,
140 de la Carta Magna, 11, 12, 13, 59, 66, 113, 128, 131, 132, 133, 158, 166, 167 de la
Ley General de la Administración Pública. De ahí que la actividad contractual pública
solo pueda entenderse válida cuando sea sustancialmente conforme con el
ordenamiento jurídico, según lo enseña el canon 32 de la Ley de Contratación
Administrativa (en relación con el numeral 128 y 158 de la Ley No. 6227), ergo, en tanto
se desapegue de esos criterios normativos que delimitan y precisan el proceder dentro
del procedimiento, en tesis de principio, se producen nulidades que pueden llevar a
suprimir la contratación, según se colige del ordinal 3 de la Ley de Contratación
Administrativa, norma que establece que el régimen de nulidades de la LGAP será
aplicable a la dinámica de la contratación administrativa. Sobre los alcances de esta
sujeción al ordenamiento jurídico, puede verse de esta sección el fallo No. 168-2011-VI
de las 16 horas 15 minutos del 29 de julio del 2011. Dado lo anterior, toda conducta
pública dictada dentro del procedimiento de contratación, en todas sus fases, sea, pre-
contractual, contractual, ejecución o terminación, ha de encontrar respaldo pleno y
sustancial con las normas que precisan, orientan y delimitan ese marco de acción. Con
todo, las normas que regulan el régimen de la contratación administrativa han de ser
satisfechas además por los mismos oferentes y contratistas, particularmente en lo que
se refiere a las exigencias de acceso a los concursos públicos que fija el mismo
ordenamiento jurídico. En esa línea, en el régimen de la contratación administrativa, las
normas que fijan los parámetros y condiciones del concurso resultan de fundamental
relevancia de cara a resolver las posibles contingencias que puedan emerger en el curso
de la contratación y en el análisis de las potenciales divergencias y conflictos que


puedan presentarse. En esa línea, lo usual es que dentro del cartel de cada concurso
público, se exprese un elenco de las condiciones y particularidades propias de cada
procedimiento, fijando el conjunto de pautas y reglas a seguir. Desde ese plano, el cartel
de licitación constituye una importante herramienta que delimita, orienta y condiciona
las acciones de las partes a lo largo del procedimiento. Por un lado, surge una
vinculación estrecha entre el cartel del concurso y la oferta del postulante, de modo que
ésta última es orientada por aquel primero, y resultará, primero admisible, luego
evaluable y finalmente, potencialmente adjudicable, en la medida en que sea el mejor
ofrecimiento, dentro de aquellos que cumplan con las exigencias dispuestas por el cartel
de la licitación. La relevancia de este instrumento (el cartel) se establece en el canon 51
del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No. 33411-
H del 27 de septiembre del 2006, que establece en lo relevante: " El cartel, constituye el
reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas
a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al
respectivo procedimiento. Deberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas,
claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de
participar. (...)" Incluso, a propósito de la fase de admisibilidad de las plicas, el canon 83
del citado reglamento señala de manera clara: "Cumplida la anterior etapa, la
Administración, procederá al estudio y valoración de las ofertas en relación con las
condiciones y especificaciones de admisibilidad fijadas en el cartel y con las normas
reguladoras de la materia. Serán declaradas fuera del concurso, las que incumplan
aspectos esenciales de las bases de la licitación o sean sustancialmente disconformes
con el ordenamiento jurídico. Los incumplimientos intrascendentes no implicarán la
exclusión de la oferta, pero así deberá ser razonado expresamente en el respectivo
informe. (...)" Lo anterior pone en evidencia la relevancia del cartel de cara a establecer
si la oferta en concreto supera el conjunto de exigencias que impone la Administración
mediante las disposiciones cartelarias. Dada esa relevancia, el numeral 52 del citado
reglamento impone un contenido mínimo de ese instrumento, que con claridad pretende
establecer seguridad y certeza jurídica en cuanto a las pautas mínimas del concurso
público. Así, el cartel en tanto reglamento de la contratación, orienta y condiciona las
acciones de las partes, constituyendo un elemento que vincula de manera impostergable
el proceder de las partes, siendo incluso, a la luz del ordinal 4 del Decreto en cuestión,
fuente de aplicación en esta materia, que prevalece incluso, sobre el contenido mismo
del acto de adjudicación y del contrato. Esto debido a que el cartel configura un límite
para el contenido de esas actuaciones ulteriores, de suerte que en tanto quebrantado
por aquellos actos, será causal de nulidad. Ese grado de potencia y resistencia frente a
las partes que concurren al concurso público (Administración y oferentes), justifica la
existencia de un régimen de impugnación propio, en el cual, se establece el recurso de
objeción como mecanismo para que los interesados puedan plantear sus
disconformidades contra ese instrumento (artículo 81 de la Ley No. 7494, 170 y
siguientes de su reglamento) y a la vez, se permite la realización de aclaraciones y
adiciones, de oficio o a gestión de parte, en los términos que esas fuentes normativas
estatuyen. Dentro de ese contenido mínimo, el citado canon 52 inciso c) del reglamento
impone: "c) El día, hora límite y dirección, para la presentación de ofertas y garantías de
participación; así como el número de copias que deberá adjuntarse a la oferta original,
cuando así proceda.". Es evidente que este elemento configura una medida de orden y
transparencia en la contratación, en la medida en que fija una fecha y momento límite
para la presentación de ofertas, de modo que la oferta presentada fuera de ese ámbito

temporal, no será admisible. Sobre este aspecto se volverá luego. Por otra parte, es
necesario que el cartel fije los requisitos de admisibilidad de ofertas, pues de
conformidad con el precepto 84 ejusdem, solo serán evaluadas las ofertas que acorde
al cartel, sean admisibles. En este sentido el canon 83 del citado decreto señala de
manera diáfana en lo atinente a este proceso: "Artículo 83.—Estudio de admisibilidad
de ofertas. Cumplida la anterior etapa, la Administración, procederá al estudio y
valoración de las ofertas en relación con las condiciones y especificaciones de
admisibilidad fijadas en el cartel y con las normas reguladoras de la materia./
Serán declaradas fuera del concurso, las que incumplan aspectos esenciales de las
bases de la licitación o sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico
Los incumplimientos intrascendentes no implicarán la exclusión de la oferta, pero así
deberá ser razonado expresamente en el respectivo informe. (...)" -El resaltado es
propio-. Se pone en evidencia entonces que los criterios de admisión de plicas son
definidos por el cartel (y las normas aplicables), de suerte que dado el efecto vinculante
que supone esa fuente, si algún interesado no concuerda con el establecimiento de
alguna exigencia de admisibilidad, es menester que adopte las medidas recursivas que
permitan el análisis y potencial corrección de ese aspecto, pues de otro modo, si no se
impugna, o si habiéndose cuestionado se confirma la condición, la oferta queda
condicionada al cumplimiento de esas reglas. En suma, es indefectible el efecto que
ostenta el cartel en lo que se refiere al análisis y solución de controversias que puedan
darse en el curso del procedimiento concursal, con especial énfasis en lo que toca a la
admisión o no de las propuestas

VII.- Sobre las razones de rechazo de la oferta de la accionante. Ahora bien, en este
caso, del elenco de hechos probados se tiene que el Banco Crédito Agrícola de Cartago
LOS GRUPOS ELECTRÓGENOS DEL BANCO". En el respectivo cartel de la licitación,
y en lo que viene relevante a este proceso, en los puntos 46, 48 y 66 se estableció
respectivamente: "46. Los oferentes deberán sr empresas consolidadas en la prestación
de servicios como los que se requiere contratar, con amplia experiencia y
especialización en esta actividad, con capacidad para encargarse del servicio técnico
para equipos generadores eléctricos de las marcas, tipos y capacidades similares a los
que posee el Banco, con facilidad de acceso a repuestos y partes para esos equipos
Por lo anterior, la experiencia requerida en Costa Rica deberá ser mínimo de 10 años,
para lo cual el oferente deberá aportar una declaración jurada, en la cual haga constar
el cumplimiento de lo indicado anteriormente, así como una lista de empresas a quienes
ha brindado servicios como los que se requiere contratar, con indicación del nombre de
la empresa, nombre de la persona contacto, número telefónico y correo electrónico. El
Banco se reservará el derecho de verificar la información suministrada. 47. (...) 48. El
oferente deberá contar con un mínimo de 3 técnicos especializados en el área de los
grupos electrógenos, que posean al menos 3 años de experiencia, para lo cual se
deberá aportar junto con la oferta el curriculum vitae con detalle de la experiencia que
posee, títulos y atestados que demuestren el cumplimiento de lo solciitado. El personal
ofrecido deberá formar parte de la planilla del oferente, por lo cual se deberá presentar
con la oferta la certificación de la Caja Costarricense de Seguro Social (con no más de
un mes de antigüedad) donde se verifique el cumplimiento de esta condición. El Banco
se reserva el derecho de verificar el cumplimiento de este requisito durante el plazo del

contrato. (...) 66. Independientemente de la moneda en que se cotice, el oferente deberá
indicar en la oferta la estructura de costos del precio cotizado, detallando los rubros de
mano de obra (MO), insumos (I), gastos administrativos (GA) y utilidad (U). Además, se
deberá indicar la fuente de los índices y el renglón específico que se deberá utilizar en
el caso de revisión de precio. Para tales efectos, se les solicita presentarlo en el formato
del siguiente cuadro (...)" El 18 de mayo del 2016, la accionante presenta formal oferta
en dicho concurso abreviado y en relación a las condiciones cartelarias 46, 48 y 66
externó haberlas leído, comprendido y aceptado. En el análisis realizado por las
instancias técnicas del ente contratante (de data 19 de julio del 2016), se estableció que
la oferta de la accionante no era elegible por haber detectado incumplimiento de las
condiciones fijadas en los numerales 46, 48 y 66 mencionados, producto de lo cual
concluyó que la única empresa que cumplía con las reglas del concurso era la
presentada por la empresa Servicios Técnicos y Comerciales S.A. (Oferta #1). Como
consecuencia de dicha valoración técnica, mediante el oficio DGM-PI-0486-2016 del 02
de septiembre del 2016 de la Unidad de Proveeduría y Licitaciones del Banco Crédito
Agrícola de Cartago, se comunicó a los oferentes la adjudicación dispuesta por acuerdo
tomado por la Comisión de Contrataciones del Banco en sesión No. 442, a favor de
Servicios Técnicos y Comerciales S.A., por un precio total anual de ¢27.181.363.50
(veintisiete millones ciento ochenta y un mil trescientos sesenta y tres colones con
50/100), precio trimestral de ¢6.795.340.88 (seis millones setecientos noventa y cinco
mil trescientos cuarenta colones 88/100)

VIII.- A partir de este recuento se tiene que la presente demanda gravita en torno al
ruego de declaración de ilegitimidad del acto final aludido, como presupuesto de la
procedencia de la indemnización reclamada. En esa línea, la demanda reclama la
invalidez de lo decidido por el ente licitante por análisis que considera arbitrario de los
aspectos relativos a los ítems de personal (numeral 46) y experiencia de la empresa en
la prestación de servicios similares a los contratados (numeral 48). Luego, reprocha falta
de fundamentación del acto que dispuso el rechazo del recurso de revocatoria. Sobre
tales argumentos, cabe señalar que en el informe fecha 19 de julio del 2016, rendido por
el funcionario Juan José Serrano Berrocal, en lo que se refiere a la propuesta de la
petente, se señaló en el aparte de conclusiones de la valoración técnica el análisis en
cuanto a las desatenciones de la empresa accionante en lo referente a las exigencias
cartelarias plasmadas en los citados numerales 46 y 48 en el siguiente sentido: "La
empresa no cumple con el punto No. 48 del cartel, donde se le solicitan tres técnicos y
para ello los oferentes deben presentar curriculum y atestados, del personal indicado
por la empresa solo el señor Mario Vargas Montero, cuenta con el grado de técnico, no
obstante este se declaró en la subsanación como el Gerente Técnico y no como el
técnico de campo; para el resto del personal, estos si bien cuentan con ciertos cursos,
no poseen los grados de técnicos y en algunos casos son técnicos en otras ramas como
la refrigeración; para el caso específico de los señores Oscar Alfredo Muñoz Jiménez y
Juan Carlos Piedra, son ingenieros electricistas, profesionales que no fueron solicitados
en el cartel y se mencionaron en la subsanación como asesores del oferente. / (...) Punto
No. 46, de la experiencia de los 10 años mínimos solicitados, esta empresa no cumple
con el plazo mínimo establecido en al (sic) cartel, ya que la misma pretende sumar los
años de experiencia del representante legal como persona física, que brindó los
servicios en varios campos técnicos, más la experiencia de la empresa oferente es decir
Techniservicios V & M S.A., con el objetivo de alcanzar los 10 años como mínimos

establecidos, condición que puede ser aceptada técnicamente, siempre y cuando
ambas personas física y jurídica, hubieran ofertado bajo la figura del consorcio, pero
está claro que la oferta fue presentada únicamente por la empresa Techniservicios V &
M S.A. y de acertar dicha situación, estaríamos en frente de una clara ventaja ante el
resto de los oferentes, en conclusión no cumple este punto." No obstante, un aspecto
de obligatoria mención para este fallo, es que las causas de exclusión de la propuesta
de la empresa demandante no fueron solamente las infracciones reción referidas, sino
además los incumplimientos de las condiciones que imponía el numeral 66 del cartel
referido al desglose de la oferta económica. En efecto, en el informe técnico de
valoración de plicas, en cuanto a este tema se expuso en el aparte de conclusiones: "
Por otra parte la empresa no desglosa los rubros de su estructura de costos, según se
le solicita en la nota DGM-PI-0427-2016, en su respuesta únicamente indica los
porcentajes de los rubros generales que había indicado posteriormente en la oferta, no
así el detalle de estos, datos necesarios para corroborar aspectos esenciales, como
una buena estructuración de la oferta que garantiza el equilibrio económico del contrato,
además el cumplimiento de los porcentajes mínimos de ley para las sublíneas de la
mano de obra, quedando como no cumplido este punto. (...)". Como se ha expuesto,
ese criterio fue luego prohijado por la Comisión de Contrataciones en el dictado del acto
final de contenido adjudicatorio. De lo anterior se desprende que con independencia del
análisis en cuanto a los aspectos asociados a los ordinales 46 y 48 del cartel, la empresa
reclamante incumplió además con la condición cartelaria No. 66. Sin embargo, la
presente demanda no expresa argumento alguno que pueda considerarse como una
refutación o reproche contra ese criterio del ente público contratante. Desde ese plano,
el objeto de esta causa judicial ha sido delimitado por la propia voluntad la accionante,
quien precisó su demanda a argumentos relacionados a los aspectos de personal
ofrecido y experiencia en el servicio objeto de la contratación, sin plantear un
requerimiento expreso y formal de declaratoria de disconformidad con el ordenamiento
jurídico del criterio asumido en cuanto al desglose del precio, aspecto que se reitera,
requería el numeral 66 del cartel. Tal análisis o ruego no puede presuponerse por esta
Cámara (siquiera por un criterio de pretensión material). Esto resulta determinante de
aclarar ya que el marco de análisis que se requiere en este proceso, está condicionado
a los ruegos de las partes, así como de los pronunciamientos oficiosos que fija ese
marco normativo, so pena de incurrir en el vicio de incongruencia. De esa manera, el
abordaje de aspectos que no han sido base de discusión se encuentra vedado a este
cuerpo colegiado. En efecto, en orden a lo preceptuado por el mandato 119 del Código
Procesal Contencioso Administrativo, la sentencia deberá pronunciarse sobre los
ruegos de las partes, así como de los extremos permitidos por esa norma, lo que implica,
el deber del juzgador de referirse y analizar las diversas alegaciones y defensas que las
partes formulen como sustento de sus posturas. Desde este plano, cuando se reclame
la nulidad de una determinada conducta administrativa, es menester al accionante
exponer con contundencia y claridad ante este cuerpo colegiado, los vicios concretos
que a su juicio, llevan a esa invalidez. No basta por ende el simple reclamo de nulidad,
sin el impostergable acompañamiento de las causas específicas que producen ese
estado patológico de la expresión de voluntad administrativa. Nótese que en el presente
caso, no se formula petición de nulidad relacionada con el criterio de incumplimiento del
detalle del desglose del precio, aspecto que en modo alguno -ni por asomo- es refutado
u objeto de controversia. Ergo, el presente examen ha de referirse, exclusivamente, a
los pedidos expresos de las partes. En esa línea de pensamiento, la desatención no

cuestionada de ese aspecto en concreto (desglose del precio), incorpora a este análisis
un efecto determinante, que incluso, fue puesto en evidencia por el Banco accionado al
momento de contestar la demanda, cual es, que aún de estimar pertinentes y
procedentes los alegatos relacionados al personal y la experiencia de la oferente, ello
no llevaría a declarar la invalidez del acto final y mas allá, que la empresa demandante
hubiere sido la adjudicataria del concurso. Lo anterior ya que al no comprobar que su
oferta cumpliera con todas las exigencias formales y sustanciales requeridas por el
cartel de licitación, fuente de regulación del concurso que no fue atacada mediante el
recurso de objeción, no puede constituirse jurídicamente como una plica adjudicable
Incluso, de tener por comprobado que satisfizo lo concerniente a los numerales 46 y 48,
lo indicado en cuanto al numeral 66 llevaría a entender que la propuesta igualmente
incumple con los requisitos del concurso. Nótese que el informe técnico destaca en
cuanto a este aspecto que son "... datos necesarios para corroborar aspectos
esenciales, como: una buena estructuración de la oferta que garantiza el equilibrio
económico del contrato, además el cumplimiento de los porcentajes mínimos de ley para
las sublíneas de la mano de obra, quedando como no cumplido este punto. (...)", lo que
dice del carácter sustancial de este detalle, incumplido por la accionante y sobre el cual,
nada se dice en la demanda. Por otro lado, la accionante si bien formula reclamos
relacionados con el criterio aplicado por el ente público demandado en lo ya expuesto,
no aporta elemento de convicción o de argumento, como tampoco razón fáctica o
jurídica alguna que permita a este Tribunal concluir que su propuesta era la mejor
evaluada y que por tanto, debía ser adjudicada dentro de este concurso público. La
teoría del caso de la petente se limita a criticar la postura de la Administración Licitante
en cuanto al criterio vertido sobre el personal ofertado y la experiencia requerida, pero
en lo absoluto precisa o indica las razones por las cuales se constituía en la plica más
idónea en el concurso, de suerte que tuviera que ser elegida y a partir de ello, el proceder
público frustrara sus expectativas económicas o intereses legítimos reforzados. Por el
contrario, no se ofrece discusión alguna en cuanto a ese aspecto, ya que no se aporta
referencia (ninguna) que incluya debate o reproche sobre esa elegibilidad o que bien,
permita suponer o al menos ponderar si la oferta adjudicada, sea, la de la empresa
Servicios Técnicos y Comerciales S.A., era o no la que en orden a su contenido y
valoración técnica, debía o no ser adjudicada. De esa manera, el ruego de análisis de
validez de las conductas públicas cuestionadas, no guarda efecto útil alguno, dado que
aún de considerar que lleva razón la actora en lo que ha sido objeto de sus alegaciones
(análisis que no se realiza en este fallo), tal conclusión no permitiría suprimir esas
actuaciones, por existir otras razones de exclusión de la plica de la demandante que no
han sido atacadas en esta causa, como tampoco se configuran los presupuestos que
permitirían establecer la nulidad del acto final de adjudicación

IX.- Sobre los pedimentos indemnizatorios formulados. Como se ha indicado, la
demanda busca como efecto principal, la condena en contra del Banco Crédito Agrícola
de Cartago por los daños y perjuicios derivados de la exclusión que la accionante
considera arbitraria. Para tales efectos, es necesario tener claro que el concurso público
cuestionado fue adjudicado y ante las pretensiones de obtener la indemnización por la
utilidad derivada de no resultar adjudicataria, es evidente que la contratación se
encuentra en fase de ejecución. Ello implica la aplicación del ordinal 90 de la Ley de
Contratación Administrativa. En esta materia, la Ley que regula la materia, No. 7494,
establece un tratamiento particular respecto de la posibilidad de impugnar en sede

contenciosa administrativa la decisión final del concurso. En ese orden, el artículo 90 de
la citada fuente legal señala: " Agotamiento de la vía administrativa. La resolución final
o el auto que ponga término al recurso dará por agotada la vía administrativa. Dentro de
los tres días posteriores a la comunicación, el interesado podrá impugnar el acto final,
sin efectos suspensivos, ante el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo, por
medio del proceso especial regulado en los artículos 89 y 90 de la Ley reguladora de la
jurisdicción contencioso-administrativa. Si la contratación cuya adjudicación se impugna
ha sido ejecutada o se encuentra en curso de ejecución, la sentencia favorable al
accionante solo podrá reconocer el pago de los daños y perjuicios causados. " (El
subrayado no corresponde al original). Como se ha señalado, entre otras, en la
sentencia No. 182-2014-VI, dictada por esta Sección a las 11 horas 20 minutos del 12
de noviembre del 2014, esta norma permite que los oferentes que no hayan resultado
seleccionados en la contratación, puedan cuestionar la legalidad del acto de
adjudicación, aún y cuando se esté ejecutando para que, en caso de que en sentencia
se declare la existencia de vicios que afecten su validez, se les reconozca el pago de
los daños y perjuicios causados. Es decir, se trata de un reconocimiento patrimonial y
de carácter indemnizatorio que dependerá, al menos, de que se impugne el acto final o
adjudicación que se está ejecutando y de que en sentencia se declare que esa conducta
es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. En estos casos (cuando
el contrato ya se está ejecutando) siempre es necesario someter el acto, al control de
legalidad o juridicidad, en aras de determinar su legitimidad y validez, de suerte que si
se constata la infracción alegada, cabe declararlo sustancialmente disconforme con el
ordenamiento jurídico, pero sin declarar formalmente esa nulidad; es decir, conservando
la adjudicación que se está ejecutando en aras de proteger el interés general y los
derechos de terceros y, acudiendo a la supresión hipotética, acordar la reparación por
equivalencia en favor de quien demuestre que debió haberse visto beneficiado con la
adjudicación. Desde ese plano, se insiste, el análisis de validez de las conductas
adjudicatorias, tratándose de procedimientos de contratación administrativa que se
encuentren ya en la fase de ejecución, o bien, hayan sido ejecutados, no permite la
declaratoria de nulidad de aquella voluntad administrativa, ni la de los actos de
ejecución, reiteración o confirmación de aquella, sino solo la ponderación de su
patología como criterio que posibilita la condena al pago de los daños y perjuicios que
se desprendan de la emisión del acto que se estima contrario a legalidad. Se trataría de
un criterio de imputación base de la posterior reparación de daños y perjuicios. No
obstante, si bien esta norma en cuestión señala la posibilidad del juzgador de reconocer
el pago de los daños y perjuicios producidos al accionante, lo cierto del caso es que no
se trata de un pronunciamiento que pueda considerarse oficioso, siendo que para tales
efectos, resulta impostergable que el demandante haya peticionado de manera expresa
tanto el reconocimiento de esas indemnizaciones, como la declaratoria de patología, a
modo de criterio base de la reparación reclamada. Por ende, la sola formulación de la
pretensión de invalidez no lleva por consecuencia a la de daños y perjuicios, como esta
segunda no presupone, per se, la formulación de la primera. En efecto, es claro que la
procedencia de la indemnización se condiciona a que se acredite la patología del acto
adjudicatorio, para lo cual, de manera impostergable, debe formularse la pretensión
anulatoria, así como expresar los vicios que constituyen esa patología reclamada, como
presupuesto de la condena al pago de daños y perjuicios. Con todo, para que pueda
reconocerse esta condena reparatoria, estima este cuerpo colegiado, es preciso que
haya sido expresamente formulado ese ruego, pues se trata de un aspecto patrimonial

que como tal, es disponible, por ende, renunciable si no se ejerce el derecho o facultad
de reclamo. Frente a este tipo de pretensiones, es menester además que la parte
interesada acredite la existencia de las partidas reclamadas, lo que se deriva además
de la doctrina del mandato 196 de la Ley General de la Administración Pública. De esa
manera, la procedencia de una reparación civil estaría supeditada (impostergablemente)
a que a raíz de una conducta irregular, se haya truncado una oportunidad objetiva de
ser el legítimo adjudicatario, acorde a las reglas concursales y con ello, obtener una
utilidad derivada de la adjudicación del contrato, a fin de ponderar la cuantía reparatoria
Esto ha sido analizado ya por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el fallo
478-2012, en el que reconoció la existencia del denominado interés legítimo reforzado,
como parámetro de indemnización, así como por la sentencia No. 95-2016-VI de las 11
horas del 21 de junio del 2016 y No. 50-2017-VI de las 10 horas 25 minutos del 25 de
abril del 2017 de esta Sección VI, en lo que atañe a la eventual indemnización que a la
luz del citado ordinal 90 de la Ley No. 7494 procedería. Pues bien, sentadas estas
pautas generales, es claro que en orden al otorgamiento de la reparación pecuniaria
que prevé el citado ordinal, es indispensable que se establezca la exclusión ilegítima, o
la no adjudicación indebida. No obstante, la indemnización no procedería por esa sola
patología, siendo que el reconocimiento de la utilidad frustrada exige, sin excepción, de
que quien los pretende, sea el mejor oferente dentro del concurso, de suerte que debía
ser el favorecido. En la especie, por las razones previamente apuntadas, es evidente
que la firma accionante no ostenta esas condiciones, en la medida en que su oferta fue
desvirtuada para ser elegida por tres criterios, uno de los cuales, asociado al desglose
de precios, no ha combatido en este proceso jurisdiccional. Pero además, por el hecho
de que no pone en evidencia ante este proceso, que fuese la mejor propuesta dentro
del concurso, de manera que la adjudicación debiera haber recaído a su favor, y no en
beneficio de la entidad que en definitiva fue seleccionada. Desde esa arista de examen,
no se ha podido establecer la invalidez de las conductas reprochadas, por el efecto
irrelevante que el abordaje de los reproches en que se sustenta la demanda, implicaría
para el objeto de esta contienda judicial, se insiste, pues aún de acceder a esos
reclamos, ello no bastaría para invalidar el acto final del concurso, por las razones ya
comentadas en esta resolución. Ante ello, y la ausencia total de acreditación del mejor
derecho (o expectativa) que tenía para ser adjudicataria de la contratación de marras,
la consecuencia lógica es la improcedencia de los daños y perjuicios reclamados, por
cuanto no existe el criterio de imputación requerido por la norma y alegado por la parte
proponente, cual es, la conducta antijurídica que lesiona sus intereses legítimos de
orden patrimonial. Los efectos derivados de los actos reprochados no puede ser
considerados ilegítimos y en ese sentido, no son base fértil de daños que deban ser
indemnizados en este proceso. En consecuencia, la pretensión resarcitoria debe ser
rechazada.”


 2. Proceso de lesividad: Alcances y consideraciones sobre los presupuestos
necesarios para su aplicación


Voto de mayoría


“II. Objeto del proceso. Sobre los presupuestos de la lesividad. En la especie, la parte
accionante reclama la nulidad absoluta de la Resolución Administrativa No AT-186-09,
de las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo,
mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000,
adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono LLANO
VELÁSQUEZ GERMAN, número patronal 2-03101339426-001-001, al estimar que
aplicó de manera indebida las reglas de la prescripción aplicable a los tributos fenecidos
por ese mecanismo. Siendo el objeto de esta contienda el análisis de validez (vía
lesividad, se insiste) de un acto administrativo de contenido favorable, se hace
necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos
que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad,
siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a
lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en
una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción
De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud
del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis
de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en
este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación
de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a
una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no
general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de
esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y
contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica
Tal figura se encuentra positivizada, para la mayoría de este Tribunal, en el canon 34
del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos
y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además
en el numeral 173.6 en relación al 183 de la Ley General de la Administración Pública
Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas,
objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación
activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el
legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus
bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un
mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos de alcance particular y de
contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento
jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa,
en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley
General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses
públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones

internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto,
en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la
Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses
económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo
cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa
determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como
es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de
audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan
verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo,
en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el
tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su
participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad, no cercena en
modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien,
cuando el acto emane del Estado (ver art. 1 Ley General), sea, de la Administración
Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República
(canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa
declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Tal
representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos
en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el
Consejo Superior, cuya lesividad debe declarar la Corte Plena. Cuando dimane de un
ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17
de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, a criterio de la mayoría
de este cuerpo colegiado, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año
contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para
declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo
los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta, en cuyo caso, al tenor de
lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse
mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, el año aludido se computa desde
el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará
únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Sobre este tema
se volverá más adelante. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de
ese primer año), a juicio del criterio de mayoría de este Tribunal, se otorga un plazo de
un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de
caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso
Administrativo. A juicio de la mayoría de esta Cámara, la excepción se configura en
tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo
por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes,
según se deriva del canon 261 del Código Civil, lo que viene además reconocido en el
canon 34.2 ejusdem. De esa manera, en esa materia de demanialidad (que incluye la
dinámica ambiental), el plazo para declarar la lesividad es inaplicable, lo que implica que
puede disponerse en cualquier momento, lo que no obstaría para el análisis de
actualidad de una acción en ese orden. De igual manera, en materia tributaria, el ordinal
41.2 del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que
disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo
derecho de fondo que se discute, regulación que de manera expresa aplica incluso en
el proceso de lesividad […]”


 3. Caducidad del proceso especial tributario: Cómputo del plazo y normativa
aplicable para la interposición del proceso de lesividad


Voto de mayoría


representante estatal, en sus pretensiones y argumentos, el objeto esencial del presente
proceso de lesividad -presentado el 16 de julio del año 2014-, estriba en determinar si
en el presente caso se puede determinar la existencia de las condiciones necesarias
establecidas en el ordenamiento jurídico nacional, para anular la resolución AT 82-2009
de las 9:00 horas del 29 de junio (sic)de 2009, dictada - en su momento-, por el Área
de Tesorería, de la Dirección de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, con ocasión de los antecedentes y fundamentos jurídicos materia de
debate. En verdad se trata de 29 de julio y no de junio. NO OBSTANTE, previo a ello
resulta necesario determinar: 1) Si el acto que declara la lesividad de esa resolución,
cuya nulidad se pretende, se hizo o no en forma oportuna, de conformidad con el
inciso a) del artículo 34 del CPCA; y 2) Si el presente proceso de lesividad se incoó o
no en forma oportuna, de conformidad con el inciso 2) del artículo 41 del CPCA. De
cuyo resultado depende entrar o no en el fondo del asunto: Veamos. SOBRE LAS
CADUCIDADES: Marco normativo básico: El artículo 175 de la LGAP, establece: "El
administrado podrá impugnar el acto absolutamente nulo, en la vía administrativa o
la judicial, en elplazo de un año contado a partir del día siguiente a su comunicación
Tratándose de actos de efectos continuados, el plazo se computará a partir del
cese de sus efectos.". Por su parte, el CPCA, en lo de interés, establece: " ARTÍCULO
34.- 1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos,
pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses
públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será
de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado,
SALVO si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha
declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último
supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la
sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación
e inaplicabilidad futura. 2) La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio
público no estará sujeta a plazo. (...)" (cauce procedimental, declaratoria de lesividad,
oportunidad temporal, casos: regla general: efectos hacia el pasado, excepción, efectos
hacia el futuro). ARTÍCULO 39.- 1) El plazo máximo para incoar el proceso será de un
año, el cual se contará: a), b), c), d) e) En el supuesto del proceso de lesividad, a
partir del día siguiente a la firmeza del acto que la declara. 2) La nulidad declarada
en el proceso incoado, dentro del plazo establecido en el presente artículo, tendrá
efectos retroactivos . La misma regla se aplicará para el caso del proceso de


lesividad interpuesto dentro del año previsto en el artículo 34 de este Código
(punto de partida del cómputo, efectos hacia el pasado, lesividad, caso de la regla
general, efectos hacia el pasado). ARTÍCULO 40.- 1) Serán impugnables los actos
administrativos absolutamente nulos, para efectos de su anulación e
inaplicabilidad futura, así como las conductas omisivas, mientras subsistan sus
efectos continuados, pero ello únicamente para su anulación e inaplicabilidad futura. 2)
En estos CASOS, el plazo máximo para interponer el proceso será de un año a
partir del día siguiente al cese de sus efectos. (casos, oportunidad temporal, efectos
hacia el futuro ). ARTÍCULO 41.- El plazo máximo para incoar el proceso será el
mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el
respectivo derecho de fondo que se discute en los siguientes supuestos: 1) (...) 2)
En materia tributaria, incluso el proceso de lesividad." (oportunidad temporal, casos
). En cuanto al inciso 1 del artículo 41 y 40 del CPCA, en específico, recientemente
la Sala Constitucional, consideró: "El inciso 1) del artículo 34 del Código Procesal
Contencioso Administrativo hace referencia a dicha declaratoria de lesividad y cuándo
puede la misma realizarse en los supuestos de nulidad absoluta, definiendo que en esos
casos el plazo máximo para su ejercicio sería mientras perduren los efectos del acto,
pero únicamente para fines de anulación e inaplicabilidad futura –en similares
términos a los que en su momento contemplada la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa-; igual criterio sigue el artículo 40 del mismo Código, al
disponer que son impugnables los actos administrativamente nulos para efectos
de su anulación e inaplicabilidad futuras. (...) el acto absolutamente nulo es
impugnable judicialmente mientras se mantengan sus efectos, pero únicamente para
anulación e inaplicabilidad futura.... " (Res. Nº 2017-015945, de las 11:40 horas del 4 de
octubre de 2017). Finalmente, el artículo 35 del CNPT establece, en lo conducente, que
la obligación tributaria se extingue mediante prescripción. Marco fáctico básico: En lo
de interés, en autos tenemos: a) Mediante resolución No. AT-182-2009 de las 9:00 horas
del 29 de JULIO de 2009 del área de Tesorería, hoy Departamento de Gest i ón de
Cobro de l a DESAF, se dec l a r ó l a p r escripc i ó n - ergo, la extinción-, de las
obligaciones de l os a ñ os 1993, 1 994, 1 995, 1 996 , 1997, 1 998,1999, 2000, 2001,
2002, 2003, 2004 y 2005. b) Mediante Resolución DMT - 1040 -2013, del MTSS , de las
3 horas 30 minutos , del 16 de julio de 2013 , se declaró l esivo e l acto ad min istrativo
, co n ten id o en la anterior resolución; y c) La demanda del presente proceso de
lesividad se presentó a estrados judiciales el 16 de julio del año 2014. Ergo: 1) entre el
acto del 29 de julio d e 2009 y el acto del 16 de julio de 2013, transcurrieron casi
cuatro años. 2) Entre el día inmediato siguiente al acto del 16 de julio de 2013 y el acto
procesal del 16 de julio de 2013, transcurrió un año. En conclusiones, la
representante estata l argumento, lo siguiente: Tras el informe de la CGR, la
Administración decide declarar lesiva la resolución AT 182-2009 y a su vez emite la
resolución DMT-1040-13 en la que el Ministro decreta esa lesividad. Luego se remite
a la Procuraduría para incoar el proceso. Y se hace dentro del plazo de un año que
sin embargo no es de aplicación en este caso por encontrarnos en materia
tributaria por ende el aplicable no es el artículo 39 sino el 41 del CPCA. La reforma
que introduce la ley 8783 a la ley 5662 es de octubre del 2009. Por consiguiente, es a
partir de esa fecha que el plazo de prescripción de las deudas es de 4 años. Sin
embargo, todos los hechos generadores que se hubieran producido con anterioridad a
la entrada en vigencia de esa reforma tenía que haberse aplicado el plazo de
prescripción que establecía la ley 5662 que refería al plazo de 10 años para decretar la

prescripción de estas deudas; que son un 5 % que deben los patronos sobre los
salarios de sus trabajadores y han sido catalogados como una contribución para-
fiscal, como una clase o tipo de impuesto. Y por ende es conforme al artículo 41
del CPCA que procede su declaratoria no solo de lesividad sino de presentación
En relación a las manifestaciones de la parte demandada respecto de una caducidad -
reitera- el plazo de caducidad no ha transcurrido en ninguno de los dos sentidos. El
artículo 41 del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso es el mismo
que dispone el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción, y en su inciso 2)
establece que en materia tributaria aplica de esta forma, incluso en el proceso de
lesividad. Considera, entonces que: dado que el plazo de prescripción de las
obligaciones tributrarias, en este caso, las que se están ventilando, es de 10 años, es
ese plazo de 10 años el que tenía la Administración no solo para interponer el proceso
sino también para decretar la lesividad. Y en todo caso conforme al artículo 172 de la
LGAP el vicio grosero que contiene la resolución AT-182-2009 deber ser declarado
lesivo. La parte demandada argumento en esencia, lo siguiente: Hay dos caducidades
Una es la caducidad del plazo para decretar la lesividad. Esa está contenida en el
artículo 34 del CPCA. Es de un año, nada más. Y no hay tal de lo que aquí antes se ha
alegado con respecto al 41, pero eso con respecto al 39. Voy referirme al 34. Dice: "...El
plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que
haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso,
dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. ...". En primer lugar el
acto que se pretende decretar lesivo es de fecha 29 de junio del 2009. El artículo de ley
habla de la "fecha de su emisión", ni siquiera el de su notificación, de manera que corre
el plazo de caducidad desde entonces. De modo que al 29 o 30 de junio de 2010
caducaba la posibilidad o la potestad o el derecho de la Administración para declarar
nulo ese acto administrativo. Este punto - dice-, le resulta insalvable para la
Administración, salvo que prosperara su acción de inconstitucionalidad (sic)
Evidentemente -dice- este no es un acto de efectos continuados por lo cual tampoco
podría beneficiarse de la excepción al año establecido en el propio artículo 34. Con
respecto al artículo 39 del CPCA estamos hablando aquí de otra caducidad. Y es la
caducidad del plazo para demandar. La resolución del MTSS que declara la lesividad -
como ha repetido-, es de las 3 horas y 30 minutos del 16 de julio del 2013. Es decir, la
demanda debía de incoarse antes del 17 de julio de 2014. (sic) Sin embargo no se hizo
sino hasta el 16 de julio de 2014. De manera que aquí tenemos también otra caducidad
La representación estatal ha citado el artículo 41 del CPCA para decir que cuando se
trata de caducidad en materia de Hacienda y Tributaria ésta, está ligada al respectivo
derecho de fondo que se discute en los siguientes supuestos, para a partir de ahí alegar
que entonces que era de 10 años. Es decir la Administración pretende que sus derechos
puedan ser discutidos por 20 años: 10 del derecho de fondo (sic), mas otros 10 que le
corren para presentar la demanda en el caso de que se haya declarado lesivo, Sale más
barato en esa inteligencia que no le declaren lesivo el derecho a la gente por que
entonces le duplican el plazo. Habiendo dicho esto, tengo que decir que eso no es así
Este Tribunal, este tema lo ha resuelto en distintas ocasiones. El Tribunal contencioso,
Sección Sexta y hay jurisprudencia reiterada al respecto que ha sido asimismo
respaldada por los de la Sala Primera. Seguidamente lee pasajes de dos sentencias de
la Sección Sexta de este Tribunal que expresa son claras al respeto (sentencias No
261 de las 14:30 horas del 1 de diciembre de 2011, de la Sección Sexta del Tribunal. Y
también la sentencia No. 26 de las 8:00 horas del 14 de febrero de 2013. Reitera, este

es un tema que se ha discutido y resuelto por este mismo Tribunal. Así que la
Administración tenía un año para presentar su demanda después de la declaratoria de
lesividad y lo hizo un año y un mes después (sic) de que esta había quedado en firme
Así que aquí hay otra caducidad con base en el artículo 39 del CPCA. CRITERIO DEL
TRIBUNAL: Vistos los argumentos, los hechos y el derecho, básicos, el Tribunal
determina lo siguiente: a)Se ha de rechazar la defensa de caducidad, sustentada en el
vencimiento del plazo - del artículo 41 del CPCA-, para incoar el presente proceso,
siendo que, entre el día inmediato siguiente al acto administrativo del 16 de julio de
2013, que declaró la lesividad y el acto procesal de presentación de la demanda, del 16
de julio de 2014, no transcurrió más de un año, que es - como veremos-, el plazo
que resulta aplicable. Sin embargo, b) Se ha de acoger el alegato -procedimental-, de
incumplimiento del requisito esencial del artículo 34 del mismo Código, en cuanto al
plazo para declarar la lesividad, por haber transcurrido más de un año entre el acto
administrativo del 29 de julio de 2009 cuya nulidad se pretende y la r esolución
declarativa de lesividad, del 16 de julio de 2013. Sin que se trate, en la especie, como
veremos, de un acto de efectos continuados. En virtud de lo cual se ha de declarar la
inadmisibilidad de la demanda. Veamos: PUNTO DE PARTIDA: No estamos en
presencia de un proceso judicial de cobro en el que se esté exigiendo a la demandada,
señora Jiménez Pérez, el pago de la contribución parafiscal del 5 % del total de sueldos
y salarios, del artículo 15 de L a L ey N ° 5662 d e 23 de d iciem b re de 1974, " L ey de
D esarrollo Soc i a l y Asi g naciones F amiliares" y sus reformas. No es un proceso
judicial del Estado en que se pida que se declare plenamente exigible el pago de los
períodos declarados prescritos; y que se la condene al pago de la obligación parafiscal,
en que dicha señora Jiménez Pérez, haya opuesto la excepción de prescripción. Menos
que menos, un proceso judicial de la señora Jiménez Pérez contra el Estado en que se
pida se declare prescrita una obligación parafiscal y/o prescrita una acción cobratoria,
en su contra. Mediante la resolución No. AT-182-2009 de las 9:00 horas del 29 de julio
de 2009, el área de Tesorería, hoy Departamento de Gestión de Cobro de la DESAF,
declaró la prescripción de las obligaciones parafiscales de los años 1993 a 2005. En
el presente proceso ordinario de lesividad se pretende - tan solo-, que en sentencia se
declara la nulidad de esa resolución. Sin pretensiones accesorias de cobro de esas
obligaciones tributarias. Eso vendría después, eventualmente, en su caso, en el
supuesto que se acogiera el objeto del presente proceso. CONSECUENCIAS: El
presente es un proceso de lesividad, y por lo consiguiente, un proceso anulatorio. Puro
y simple. En el cual se discute, por lo mismo, el régimen de nulidades de la Ley
General de la Administración Pública. En este sentido el ordinal 158.2 de la LGAP
define o conceptualiza la invalidez como la disconformidad sustancial con el
ordenamiento jurídico. Este término (invalidez) en el rigor de la citada ley No. 6227, no
es otra cosa que el instituto de la nulidad de las conductas públicas, siendo que el canon
165 de ese mismo cuerpo legal expresa de manera diáfana y clara que "La invalidez
podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación
cometida". Luego los artículos 166 y 167 de ese mismo cuerpo legal precisan los
presupuestos que dan cabida a uno de esos grados de patología. Desde ese plano, la
invalidez se manifiesta mediante esos tipos de nulidades. El presente proceso de
lesividad se refiere en el fondo a la declaratoria de invalidez (nulidad) de una conducta
formal administrativa. Tanto así que en la demanda, en cuanto a la resolución AT - 182-
2009 de las 9:00 horas del 29 de junio de 2009 - declarada lesiva en sede administrativa-
, se alega su nulidad absoluta por quebrantar el elemento "motivo" (artículo 133 de la

LGAP), el elemento "contenido" (artículo 132 ibídem ), así como la ne c esaria
"motivación" (artículo 136 ejusdem ). Sobre la base, ciertamente, de que las
obligaciones, respecto de los períodos 1993 a 2005 no se encontraban prescritas; por
haberse fundado la resolución - según se alega-, en la norma general del artículo 51 del
CNPT, que establece un plazo de 3 años, en vez de la norma especial del artículo 12
de la ley 5662, que establecía un plazo de prescripción de 10 años. Sin embargo,
reiteramos, el fondo refiere a la declaratoria de invalidez (nulidad) de esa conducta
formal administrativa, por vicios de nulidad en el "motivo" (art. 133 LGAP), el "contenido
(art. 132 ibidem), y la "motivación" ( art. 136 ejusdem). Precisamente esa declaratoria o
reconocimiento de una patología sustancial de una conducta administrativa, es lo que
permite y lleva a la anulación de la conducta. Empero, si la conducta muestra una
invalidez de grado absoluto, el mismo canon 131 del CPCA, en relación al 171 de la
LGAP, esa declaratoria de invalidez de grado absoluto, o de nulidad absoluta, tendrá
efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto. Así, la petición de
declaratoria de disconformidad de esa conducta administrativa lleva, como efecto, a
declarar que es ilegítima, sea, nula, pues es en razón de esa disconformidad que la
conducta debe anularse, tal y como se desprende de los preceptos 146.3, 169, 170,
171, 172, todos de la LGAP. Siendo este régimen de nulidades de la LGAP el derecho
de fondo que se discute, en el presente proceso de lesividad, en materia tributaria
Consecuentemente, solo por vía indirecta, esto es, con ocasión del análisis del
contenido de la resolución que declaró la prescripción, cuya nulidad se pretende es que
se discutiría el plazo de prescripción, para el cobro, que no para la pretensión de
invalidez, a la luz del artículo 12 de la ley 5662 y 51 del CNPT. Por lo que no debe
generar confusión lo regulado por el ordinal 41 inciso 2 del CPCA, en cuanto señala que
el plazo máximo para incoar el proceso será el de prescripción del derecho de fondo
Tratándose de pretensiones de orden anulatorio, o de declaratoria de invalidez, como
es el caso de autos, a tono con lo preceptuado por el canon 39 del CPCA, el plazo
máximo para incoar el proceso es de un año , siendo que la norma impone un plazo de
caducidad. Esa norma establece diversos supuestos que determinan el punto de partida
de ese lapso. En el caso del proceso de lesividad, a partir del día siguiente a la
firmeza del acto que la declara. Lo mismo establece - en general- el artículo 175 de la
LGAP. Cierto que en el proceso en materia tributaria, que incluye el proceso de
lesividad, ese plazo (de prescripción), será el mismo que fije el ordenamiento jurídico
como plazo prescriptivo del correspondiente derecho de fondo. Sin embargo, en casos
como el presente, por conductas inválidas (o disconformes con el ordenamiento
jurídico), ese ruego concreto de invalidez, como ya se dijo, debe ser formulado dentro
del ámbito temporal del ordinal 39 del CPCA. En este sentido, en similar sentido a los
fallos que cita la parte demandada, que esta Sección del Tribunal comparte - y hace
suyos-, entratándose de acciones anulatorias, lo que se ejerce (pretensión de nulidad),
no es un derecho que se encuentre sujeto a prescripción, sino a caducidad. La
referencia a plazos prescriptivos del derecho de fondo a que alude el artículo 41 del
CPCA atiende al principio (ahora positivizado) que en los procesos en materia civil de
hacienda y tributaria, no hay caducidad de acción sino prescripción de derechos, dado
que en estas causas se ejercen pretensiones de carácter económico, por los
administrados, sin que deban presentar, de previo, necesariamente, reclamo en vía
administrativa. Siendo como lo es, actualmente, facultativo el derecho de impugnar, ante
el Tribunal Fiscal Administrativo, contra el acto final. Dentro de la dinámica tributaria
puede mencionarse el caso, excepcional, dentro del canon 43 del CNPT relacionado a

la prescripción del derecho de peticionar la devolución de pagos realizados en exceso
por autoliquidación. No obstante, los procesos anulatorios, incluido el de lesividad, en
materia tributaria, que buscan el cotejo de validez de conductas públicas, no participan
de esa característica, por lo que resulta inviable aplicar esta figura a institutos que se
regulan por reglas diversas. De igual modo, los plazos prescriptivos que enuncian los
mandatos 51 y 74 del CNPT, son atinentes a la potestad tributaria de determinar y
fiscalizar tributos o en el segundo caso, de ejercitar las potestades sancionatorias, pero
en modo alguno regulan derechos que puedan asociarse a la acción anulatoria judicial
por parte del sujeto pasivo (o bien de la propia Administración vía proceso de lesividad),
por lo que no serían aplicables para establecer el plazo en ese tipo de pretensiones de
invalidez. Lo mismo aplica al plazo prescriptivo que enunciaba el numeral 12 e), de
la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, antes de la reforma,
atinente a la acción civil para el cobro de las contribuciones de carácter parafiscal
En modo alguno - como se ve-, para pretensiones de invalidez. La falacia está en
que el presente no es un proceso de cobro sino anulatorio de lesividad. Desde ese
plano entonces, el plazo aplicable sería el anual de caducidad (que no de prescripción)
previsto en el ordinal 39 ibídem (con las salvedades del ordinal 40 ejusdem), pues no
existe criterio que permita dar a esos actos administrativos -los tributarios-, por encima
de otros, otro plazo especial, siendo que como se ha indicado, tal aspecto no se
desprende de las normas comentadas. En cuanto a la dimensión temporal, en el artículo
34 del CPCA se establece -expresamente-, el plazo máximo de un año para la
declaratoria de lesividad, contado a partir del día siguiente a la emisión del acto lesivo a
los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese
primer año) se otorga - como ya señalamos-, un plazo de un año para plantear la acción
contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos
con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en
tanto perduren sus efectos (artículos 34 y 39 del CPCA). Que no es el caso de autos
En efecto, como ha señalado la Sala Primera de Casación: "El acto de efectos
continuados es propio de aquellas relaciones jurídicas ' de duración, · opera cuando el
acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, ya sea creando,
modificando o extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones jurídicas
que integran dicha esfera jurídica. En los actos de efecto instantáneo, su incidencia o
efecto se agota en un solo momento, precisamente en el que varía, en forma positiva o
negativa, el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes, y cargas de las
personas...." . En el presente caso es evidente que la resolución AT-182-2009 del 29 de
julio de 2009, que aquí se pretende anular, que declaró la prescripción - extinción-, de
las obligaciones de los períodos 1993 a 2005, no es de efectos continuados, no tiene
esa característica, siendo que se trata, más bien, de un acto de efecto instantáneo ,
consistente en la extinción - por prescripción-, de la obligaciones, de esos períodos, con
lo cual desapareció - ipso facto- el pendiente, el estado de morosidad, como también en
consecuencia, el activo -cuentas por cobrar- a favor de la Administración y el pasivo -
cuentas por pagar- a cargo de la contribuyente, señora Jiménez Pérez. Como sea, de
los autos se desprende que la propia representante estatal cambio, en la audiencia
preliminar y en sus conclusiones, la tesis original, de su demanda, de que se trataba de
un acto de efectos continuados, por la interpretación de que la Administración tenía un
plazo de 10 años, tanto para interponer el proceso, como también, para la declaratoria
de lesividad. La excepción se configura en tutela de dominio público, caso en el que la
acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de

imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil
Repetimos, el plazo anual opera, incluso, en los procesos de lesividad contra actos de
las Administraciónes Tributarias, siendo que el derecho de fondo a que hace referencia
el inciso 2) del artículo canon 41 del CPCA refiere precisamente a la potestad de las
Administraciónes de requerir judicialmente la supresión de sus propias conductas,
aspecto que no se regula en los ordinales 51 o 71 del CNPT, como tampoco en el
artículo 12 e), de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, antes de
la reforma, en cuanto está referido a la acción de cobro, sino en los preceptos 173,
175, 183 de la LGAP, 34 y 39 del citado Código Procesal

VI.- COROLARIO: En razón de todo lo expuesto, se ha de desestimar, por
improcedente, por infundada, la tesis de la representante estatal, de que el plazo - del
inciso 2) del artículo 41 del CPCA -, que tenía la Administración para interponer el
proceso era de diez años. Sin embargo, siendo que de los autos se desprende que el
plazo anual no fue sobrepasado toda vez que entre la fecha del día siguiente a la
resolución ministerial del 16 de julio de 2013, que declaró la lesividad y el día 16 de
julio de 2014, que fue la fecha en que se presentó la demanda, no transcurrió un plazo
mayor a un año, se ha de desestimar la caducidad del plazo para incoar el proceso
Ahora bien, la aseveración que hace la representante estatal de que la Administración
tenía igualmente un plazo de 10 años para decretar la lesividad, se ha de rechazar por
improcedente, por infundado. En el artículo 34 del CPCA se establece -expresamente-
, el plazo máximo de un año para la declaratoria de lesividad, contado a partir del día
siguiente a la emisión del acto que se estima lesivo a los intereses públicos, salvo en
casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede
realizarse en tanto perduren sus efectos. Sin embargo, como explicamos, el acto o
resolución AT-182-2009 del 29 de julio de 2009, no es de efectos continuados. En autos
tenemos que: Mediante esta resolución No. AT-182-2009 de las 9:00 horas del 29 de
julio de 2009 se declaró la prescripción de las obligaciones de los años 1993, 1 994,
1 995, 1 996, 1997, 1 998,1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005. Y, no fue sino
mediante Resolución ministerial DMT - 1040 -2013, de las 3 horas 30 minutos, del 16
de julio de 2013 que se declaró lesiva. Siendo evidente que entre el acto del 29 de julio
de 2009 y el acto del 16 de julio de 2013, transcurrieron casi cuatro años. Por tanto,
siendo que la Administración debió efectuar su declaratoria un año después, esto es, en
julio del 2010 y que lo hizo en julio de 2013, casi cuatro años después, no cabe duda
que incumplió el requisito esencial del artículo 34 del CPCA, dando lugar, en
consecuencia, a la inadmisibilidad de la demanda. En virtud todo lo considerado - lo cual
se estima suficiente-, se desechan, por inútiles, por inconducentes, las restantes
afirmaciones y probanzas de las partes, en especial de la parte actora, como en efecto
se dispone.”


 4. Prescripción en materia administrativa: Distinción con la caducidad de la
acción


Voto de mayoría


“V. Sobre la naturaleza jurídica y presupuestos del proceso de lesividad. De previo
al análisis sustantivo del caso concreto, estimamos necesario examinar el cumplimiento
de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición
de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el
examen de fondo. Además, su análisis deviene en una práctica oficiosa para el juzgador
conforme a la regla iura novit curia por constituir elementos esenciales o presupuestos
procesales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo
jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio
que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde
ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto
pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o, en general, un
beneficio a una persona. La lesividad se encuentra regulada en el artículo 34 del CPCA,
norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, en
relación con los numerales 173 inciso 6) y 183 de la LGAP. Desde la óptica de los
presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas,
procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se
concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado
pasivo es el receptor de los efectos de la conducta declarada lesiva, sea, quien obtiene
sus bondades. En su arista objetiva, debemos atender a que la lesividad se constituye
en un mecanismo de supresión jurídica de actos administrativos –favorables o
declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento
jurídico; sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa,
en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165
y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, la
Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe
ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son
impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone
que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la
lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que
se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-
técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de
supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el
artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, en tanto son acciones a lo
interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad
administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del
acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de
defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de
declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o

procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado, sea, de la
Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General
de la República (canon 16 del CPCA), previo pedimento del jerarca máximo supremo y
previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Lo
anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y
Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función
administrativa. Tal representación se impone, además, en el caso de los actos del Poder
Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los
actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte
Plena. Si es el caso de las Administraciónes públicas descentralizadas, deberá
declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que
la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente,
en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal establece un plazo de un año
contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para
declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo
los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta, en cuyo caso, al tenor de
lo regulado por el ordinal 34 inciso 1) del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse
mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, el año se computa desde el cese
de sus efectos y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para
la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Luego de esa declaratoria (y no a
partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un plazo de un año para plantear la
acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye
el artículo 39 del CPCA. La excepción se configura en tutela de dominio público, caso
en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo, según se deriva del artículo 34
inciso 2) del CPCA y por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de
ese tipo de bienes, según se deriva del canon 261 del Código Civil. Finalmente, debe
tomarse en cuenta que si el acto que se pretende anular fue dictado con anterioridad a
la entrada en vigencia del CPCA (1 de enero del 2008), debe aplicarse lo dispuesto en
el Transitorio III del citado cuerpo normativo, conforme al cual el régimen de
impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía
administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirán por la legislación vigente
en ese momento […]

VII.- Sobre las defensas de prescripción y caducidad. Como explicamos ut supra y
en lo que a este asunto resulta atinente, de inicio debemos insistir en que, la mayoría
de este Tribunal concuerda en que el artículo 34 del CPCA inciso 1) del CPCA establece
un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión para declarar
lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. […] De lo expuesto, es
claro para la mayoría de este Tribunal que la declaratoria de lesividad se efectuó dentro
del plazo anual referido. Por otra parte, debe tenerse presente que si bien el artículo 39
inciso e) del CPCA señala que, tratándose de procesos de lesividad, el plazo máximo
para accionar es de un año que se computará a partir del día siguiente a la declaratoria
referida; lo cierto es que tratándose de materia tributaria, el numeral 41 del CPCA señala
que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento
jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute
haciendo referencia específica, en el punto 2 de esa norma, al proceso de lesividad en
esta materia. Teniendo presente lo dispuesto en el numeral 41 ibídem , lo primero que
debemos definir es si esta norma regula un supuesto de caducidad o de prescripción

La distinción tiene importantes consecuencias jurídico-procesales y no es meramente
semántica o conceptual, dado que la primera (caducidad) no tiene plazos de interrupción
o suspensión y es revisable aun de oficio por el Juzgador, mientras que la segunda
(prescripción) sí admite interrupciones y suspensiones, solo es revisable a petición de
parte y los plazos para su cómputo también son distintos en lo que refiere al punto final,
en tanto para el primero (caducidad de la acción) lo es la fecha de interposición de la
acción en estrados judiciales, mientras que para el segundo (prescripción del derecho
de fondo) lo es la fecha de notificación de la demanda a quien figura como accionado
en el proceso. Dicho lo anterior, hemos de indicar que esta Sección ha sido –y sigue
siendo– mayoritariamente del criterio que el instituto aplicable a las pretensiones de
nulidad de conductas administrativas formales en el ámbito tributario es el de la
caducidad y no el de la prescripción […]


5. Proceso contencioso administrativo: Análisis sobre la denegatoria del
permiso sanitario de funcionamiento a una estación de servicio en
abandono cercana a una guardería infantil


Voto de mayoría


“ IX. Ahora bien, otorgada la renovación, el 09 de mayo del 2013, la señora Silvia
Zamora Gómez solicitó al Ministerio de Salud una visita para inspeccionar aspectos
asociados a una eventual ampliación de instalaciones y servicios. Es así que por oficio
de la Salud del Área Rectora Aguas Zarcas, se analiza la solicitud de ampliación y se
recomienda: "-Solicitar a la permisionaria la presentación de un croquis donde se indique
la delimitación por áreas según actividad y de conformidad a lo establecido en la Norma
para la Habilitación de Centros de Atención Integral, indicándose los espacios libre
existentes para los usuarios del servicio (...)". En dicho oficio, además, se señalaron
varias no conformidades relacionadas con servicios sanitarios y la Ley No. 7600, áreas
que se utilizan para varias actividades y espacios exclusivos y diferenciados. El 4 de
junio del 2013 la señora Silvia Elena Zamora Gómez presentó los documentos
relacionados con los requisitos solicitados, adjuntando croquis en el que se detalla que
la infraestructura cuenta con un área total del 465 m2. Mediante el informe MS-RHN-
ARSAZ- ERS-710-2013 del 11 de junio del 2013 del Equipo de Regulación de la Salud
del Área Rectora Aguas Zarcas, se concluye que las condiciones físico sanitarias y de
seguridad de la guardería Angelitos, se encuentra acorde a lo establecido en la Norma
para la Habilitación de Centros de Atención Integral. Posteriormente, en nota presentada
el 10 de octubre del 2013, la señora Silvia Elena Zamora solicitó inspección al haber
ampliado las instalaciones con el objetivo de que el permiso otorgado fuese para más
estudiantes, adjuntando croquis de la ampliación realizada y descripción general de

varias áreas de la guardería, para un área total de 1095.35 m2. Mediante acuerdo en
firme No. 22-24 del 06 de diciembre del 2013, el CAI dispuso: "Aprobar el aumento de
capacidad instalada de la siguiente forma: Habilitar por 3 años del 28-2-2013 al 27-2-
2016 para atender hasta 75 niños de 2 años a 6 años de 7:00 am a 5:00 pm. Se remite
certificado de habilitación No. 2142 con las modificaciones aprobadas. El administrado
debe entregar el certificado de habilitación actual para proceder a su anulación." En
definitiva, el CAI emitió el certificado de habilitación CAI-2142 a favor de Angelitos
Guardería, para brindar servicios de atención integral hasta de 30 niños y niñas, de 2
años a 6 años, bajo la modalidad privado alternativa de atención temporal diurno en un
horario de 7.00 am a 5.00 pm, según acuerdo firme No. 47 que consta en el acta No. 03
de la sesión realizada el 28 de febrero del 2013, con la indicación que dicho permiso
vencía el 27 de febrero del 2016. Mediante acuerdo en firme No. 48-18 del 2014, del 08
de agosto del 2014, el CAI dispuso: "ACUERDO NO. 48: En atención al incidente de
nulidad presentado por Denia Rodríguez Mora representante legal de la sociedad Odele
Los Negritos contra el acuerdo firme No. 47-03-2013 y el permiso de habilitación
concedido al centro Angelitos Guardería, procurando el interés superior de la niñez y en
cumplimiento de los fines y objetivos del Consejo de Atención Integral de garantizar el
derecho de las personas menores de edad, a participar en programas de atención
integral cuando sus padres, madres o representantes legales lo requieran , velando
porque sean cumplidos todos los requisitos establecidos en los respectivos reglamentos
para cada una de las modalidades de atención, al tenor de lo expuesto en el Artículo 3
de la Ley 8017 (...) y tomando en consideración los informes remitidos a este Consejo
por las instancias interesadas y entes consultados se acuerda declarara sin lugar el
incidente de cita tomando en consideración lo siguiente: 1. Al momento de realizar la
inspección para valorar el cumplimiento de la norma de centros de atención integral el
Área Rectora de Salud de Aguas Zarcas no encontró elementos objetivos reales y
presentes del funcionamiento del "Servicentro Aguas Zarcas" ubicado en próximo al
centro de atención integral "Angelitos Guardería" que pudieran convertir en un foco de
contaminación o riesgo que pudiesen poner en peligro la salud e integridad de los niños
usuarios del centro. Es más se informó en su momento que la estación de servicio de
combustible en mención no se encuentra en funcionamiento desde hace muchos años
manteniéndose esa condición hasta el presente. 2. El hecho que la estación de servicio
de combustible estuviese planeando en un tiempo no definido reanudar operaciones es
un hecho futuro e incierto, ya que para reiniciar la operación del establecimiento
deberían de cumplirse una serie de condiciones entre ellas la gestión de los permisos
correspondientes por cada una de las instancias que la legislación otorga competencia
para ese fin. 3. El Consejo de Atención Integral no puede tomar resoluciones tomando
en consideración suposiciones futuras e inciertas, ya que esto vendría en detrimento de
la práctica objetiva de la función pública y de los derechos de los ciudadanos a tener
respuesta pronta de parte de la administración en apego a la legislación vigente. Por
todo lo anterior se mantiene el permiso de funcionamiento del centro de atención integral
"Angelitos Guardería" en los términos establecidos en el acuerdo firme No. 47-03-2013
del 28 de febrero de 2013." Si bien esa decisión fue impugnada por las reclamantes, a
fin de cuentas, mediante la resolución número DM-A-1275-15 del 16 de febrero de 2015,
el Ministerio de Salud declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesta por Odele
Los Negritos contra el acuerdo CAI-48-18-2014. En sentido indicó en la parte dispositiva
que dicho rechazo ser fundamentaba en lo siguiente: "... Lo anterior en virtud de que la
Estación de Servicio Aguas Zarcas fue clausurada por la Autoridad Sanitaria el 30 de

noviembre del 2005 y desde esa fecha no cuenta con Permiso Sanitario de
Funcionamiento, a pesar de que en el pasado, tanto el Ministerio de Salud, como la
Municipalidad de San Carlos y el Ministerio de Ambiente y Energía, otorgaron las
respectivas autorizaciones para la remodelación de la Estación de Servicio, por causas
no atribuibles a la Administración, representada en las precitadas Instituciones, la
construcción se paralizó el 10 de noviembre del 2009 y se reanudaron los trabajos de
construcción el 29 de octubre del 2013, conforme se evidenció en la bitácora y durante
el lapso de paralización de las obras constructivas, se recibió la solicitud de trámite de
permiso de funcionamiento para el establecimiento Guardería Infantil Angelitos el día 13
de mayo del 2011, permiso de funcionamiento otorgado de acuerdo a nuestro
ordenamiento jurídico toda vez que por la precitada paralización de obras en la Estación
de Servicio, no existía en ese momento procesal, certeza jurídica de ninguna actividad
comercial en el lugar. No obstante lo anterior, en criterio de este Despacho, los
representantes de la Estación de Servicio Aguas Zarcas debieron informar al Área
Rectora de Salud Local, su intención de continuar con la construcción, a efecto de que
a fecha cierta, la estación de servicio estaría lista para solicitar el Permiso Sanitario de
Funcionamiento y ante esa omisión de comunicación al Área Rectora de Salud de Aguas
Arcas, se procedió como en derecho corresponde a otorgar el permiso al Centro de
Atención Integral Angelitos Guardería. Ahora bien, tampoco podemos ir en contra de la
libertad al trabajo, regulado Constitucionalmente y por ese mismo principio, no es
posible anular el permiso otorgado al Centro de Atención Integral, como lo pretende la
recurrente y otorgarle el permiso a la Estación de Servicio, que por su inactividad y falta
de comunicación a la Administración Activa del Estado, no alertó que la remodelación
de la Estación de Servicio se reanudaría." A partir de lo expuesto, es criterio de este
Tribunal que la Administración accionada realizó en todo momento las verificaciones e
inspecciones de rigor de previo al funcionamiento de Angelitos Guardería, así como de
los trámites de renovación y ampliación de servicios. El reclamo central se refiere a la
ausencia de análisis en cuanto a la existencia previa de una Estación de Servicio dentro
del radio de 100 metros del sitio donde la citada guardería sería habilitada, estimando
las accionantes que era evidente la operación antecedente de esa estación, la que,
señala, en todo caso, cuenta con prioridad en cuanto al uso permitido. Sobre tal aspecto,
luego del examen del presente asunto es evidente que el criterio denegatorio que se
plasma en la resolución de las medidas recursivas descansa sobre la base de elementos
determinantes que resultan de innegable incidencia para el presente análisis. Por un
lado, que la Estación de Servicio Aguas Zarcas fue clausurada desde el 30 de noviembre
del 2005, fecha desde la cual no posee PSF. Luego, si bien es cierto en fecha 08 de
agosto del 2008 el Ministerio de Salud otorgó permiso de ubicación para la citada
estación de servicio, de la ponderación de los elementos de convicción se desprende
que la actividad y operación de ese establecimiento era del todo incierta, siendo que tal
y como ha sido reseñado, desde el mes de noviembre del 2009 las obras de
remodelación fueron suspendidas, supuestamente por temas de financiamiento, y no
fueron reanudadas sino hasta el mes de octubre del 2013. Fue precisamente dentro de
ese lapso de abandono de las obras que se recibió y dio trámite a la petición de
funcionamiento de la guardería, la que, como se ha indicado, desde el 10 de agosto del
2011 cuenta con permiso sanitario de funcionamiento. Es decir, el PSF de esa guardería
fue otorgado más de dos años antes de que las obras de remodelación de la estación
de servicio fueran reactivadas. Ese estado de abandono en que fueron dejadas esas
obras produjo, a no dudarlo, un estado de incerteza sobre el funcionamiento efectivo de

la estación de servicio, de manera que la atención del trámite de la guardería dentro de
ese intervalo de abandono, no podía considerar esa operación, amparado en un pseudo
derecho adquirido de funcionamiento y permiso de ubicación o uso conforme del suelo
certificado por el ente local de San Carlos. Al margen de esas conductas sobre la
disposición del uso del suelo, lo cierto del caso es que la definición de habilitación
sanitaria de funcionamiento es un tema que compete con exclusividad al Ministerio de
Salud, de manera que el debate sobre la naturaleza de derecho adquirido o no de los
certificados de uso de suelo municipal que exponen los actores, no guarda mayor
relevancia para la definición de este conflicto. Esto ya que al margen de la tenencia de
un certificado de esta índole que ponga en evidencia el régimen de uso de suelo de un
espacio territorial específico, ello no lleva de manera automática, ni vincula, para el
otorgamiento de un PSF. Aquel es presupuesto del trámite de este último, pero en modo
alguno implica el obligatorio otorgamiento del PSF. Si al momento de otorgar el permiso
de la guardería la estación de servicio se encontraba en abandono, sin que existiera
certeza sobre el destino de esas obras, concluye este Tribunal que no constituía un
elemento que pudiera limitar el otorgamiento de ese tipo de habilitaciones
administrativas, máxime que los interesados no comunicaron oportunamente los planes
sobre ese particular proyecto. De ese modo, no pueden pretender las reclamantes que
pese al abandono voluntario que hicieron de las obras, por la sola tenencia de un
certificado de uso de suelo, permiso de ubicación, o en general, por los títulos obtenidos
para emprender el proyecto de remodelación, pese a dejar en suspenso el destino de la
remodelación por un plazo aproximado de 4 años, mantuvieran una suerte de prelación
o situación consolidada respecto de cualquier otro tipo de actividad que pretendiera
realizarse en las inmediaciones del sitio en el que se ubicaría la estación. La misma
inercia y descuido de los titulares de ese inmueble y del negocio en cuestión llevaron a
los niveles de indefinición que condujeron a que en la tramitación de la gestión formulada
para el funcionamiento de Angelitos Guardería, no se ponderara la proximidad de la
estación, siendo que tal negocio había sido clausurado desde el mes de noviembre del
2005, por tiempo indefinido debido a los problemas detectados por fugas en los tanques
de almacenamiento, y sin bien las obras de remodelación iniciaron el 20 de mayo del
2009, fueron abandonadas o dejadas en suspenso en el mes de noviembre de ese
mismo año, de modo que al momento de gestionar aquella solicitud, no existía indicio
del porvenir de la estación, sin que este Tribunal comparta el criterio de la demanda en
cuanto a que al momento de ventilar esa gestión, era imperativo analizar la cercanía de
la estación de servicio (37 metros), pues se insiste, no era un negocio que estuviera
funcionando o que bien, tuviera certeza sobre su pronta entrada en operaciones, por lo
que suprimir o denegar gestiones de actividades económicas sobre la base de dicha
conjetura, supondría un detrimento a los derechos de terceros y un privilegio infundado
a favor de una persona, conferido sobre la base de un amplio estado de incertidumbre,
atribuible a su propia indolencia y desidia. El que luego las actoras retomaran las
acciones constructivas no es óbice para la validez del PSF otorgado a Angelitos
Guardería, de modo que la entrada en funcionamiento de este establecimiento, por el
contrario, es un elemento que indispensablemente ha de ser considerado al momento
de analizar la procedencia o no de otorgar el PSF a la estación de servicio. Así las cosas,
no observa este Tribunal que exista deficiencia en los elementos materiales objetivos
del acto, como tampoco de las falencias en la motivación que se acusan, pues cada uno
de esos actos criticados se encuentra precedido de los análisis técnicos
correspondientes y con la debida fundamentación, aún y cuando resulte evidente que

tales consideraciones no son compartidas por las actoras y lo resuelto sea contrario a
sus intereses. Por ende, no se observa causal de nulidad en lo que ha sido objeto de
cuestionamiento, producto de lo cual, deben rechazarse los reclamos anulatorios
formulados contra las conductas de marras

X.- En otro orden de alegatos, se acusa la nulidad de la resolución DARSAZ-RHN-
1157-2014 que rechazó el permiso de funcionamiento de la estación, así como de
las demás conductas que confirman esa denegatoria. Para tales efectos, tal y como
se expuso arriba, en ese acto se dispuso le denegatoria de la petición de PSF, al estimar
que la estación se encontraba a menos de 100 metros de distancia de la Guardería
Angelitos, la que funciona de manera ininterrumpida desde el mes de agosto del 2011
Ya se ha señalado que el soporte técnico de esa conducta fue el oficio MS-RHN-ARSAZ-
Regulación de la Salud del Área Rectora, en el que se expuso "...que no se puede
otorgar permiso sanitario de funcionamiento por incumplir en (sic) retiro de 100 metros
establecidos en la reglamentación específica del Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S."
De igual manera, se insiste que la resolución número DM-A-1275-15 del 16 de febrero
de 2015, del Ministerio de Salud declaró sin lugar el recurso de apelación, indicando: "
Lo anterior en virtud de que la Estación de Servicio Aguas Zarcas fue clausurada por la
Autoridad Sanitaria el 30 de noviembre del 2005 y desde esa fecha no cuenta con
Permiso Sanitario de Funcionamiento, a pesar de que en el pasado, tanto el Ministerio
de Salud, como la Municipalidad de San Carlos y el Ministerio de Ambiente y Energía,
otorgaron las respectivas autorizaciones para la remodelación de la Estación de
Servicio, por causas no atribuibles a la Administración, representada en las precitadas
Instituciones, la construcción se paralizó el 10 de noviembre del 2009 y se reanudaron
los trabajos de construcción el 29 de octubre del 2013, conforme se evidenció en la
bitácora y durante el lapso de paralización de las obras constructivas, se recibió la
solicitud de trámite de permiso de funcionamiento para el establecimiento Guardería
Infantil Angelitos el día 13 de mayo del 2011, permiso de funcionamiento otorgado de
acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico toda vez que por la precitada paralización de
obras en la Estación de Servicio, no existía en ese momento procesal, certeza jurídica
de ninguna actividad comercial en el lugar. No obstante lo anterior, en criterio de este
Despacho, los representantes de la Estación de Servicio Aguas Zarcas debieron
informar al Área Rectora de Salud Local, su intención de continuar con la construcción,
a efecto de que a fecha cierta, la estación de servicio estaría lista para solicitar el
Permiso Sanitario de Funcionamiento y ante esa omisión de comunicación al Área
Rectora de Salud de Aguas Arcas, se procedió como en derecho corresponde a otorgar
el permiso al Centro de Atención Integral Angelitos Guardería. Ahora bien, tampoco
podemos ir en contra de la libertad al trabajo, regulado (sic) Constitucionalmente y por
ese mismo principio, no es posible anular el permiso otorgado al Centro de Atención
Integral, como lo pretende la recurrente y otorgarle el permiso a la Estación de Servicio,
que por su inactividad y falta de comunicación a la Administración Activa del Estado, no
alertó que la remodelación de la Estación de Servicio se reanudaría." La reiteración de
esta cita resulta necesaria en la medida en que pone de manifiesto las razones claras y
contundentes que llevaron al rechazo o denegatoria de la solicitud. En dicha justificación
se pone en evidencia el conjunto de circunstancias que ya fueron objeto de análisis en
los apartes previos de esta sentencia y que por ende tornan en innecesaria su
reiteración. Con todo, es claro que la causa fundamental para disponer el rechazo de la

citada petición no fue otra que la proximidad de la guardería, sin embargo, como se ha
dicho, no existe irregularidad alguna en la habilitación dada por el CAI a ese
establecimiento, considerando las razones ya expuestas en cuanto al abandono e
incertidumbre respecto de las obras de remodelación, así como la imposibilidad de que
ante ese escenario se pudiera limitar válidamente las peticiones de terceros para el
ejercicio de actividades comerciales, que por las causas dichas, no podrían verse
limitadas por una eventualidad y panorama en el que por desidia de las accionantes, no
había una definición legítima de las circunstancias que exigieran considerar la futura
operación de la estación como presupuesto impostergable en la ponderación de
pertinencia o no del funcionamiento de esos otros negocios o actividades. Lo reción
señalado no decae en modo alguno por el hecho de que el accionante tuviera
previamente a la entrada en operaciones de la guardería, un permiso de ubicación así
como el título de permisibilidad constructiva. Tales licencias de edificación fueron
otorgadas el 06 de marzo del 2008 por la Municipalidad de San Carlos (permiso de
construcción número P04746), empero, se reitera, las obras entraron en abandono en
noviembre del 2009 y fueron reactivadas hasta octubre del 2013, y si bien puede decirse,
tal y como lo manifestó el ente local, que no era necesaria la renovación de esa licencia,
ello no lleva de manera directa al otorgamiento del permiso de funcionamiento, ya que
se trata de trámites diversos, vinculados entre sí, pero a fin de cuentas, propios de
competencias diversas, sea, la edilicia, por imperativo de la Ley de Construcciones,
asignada a los entes locales, y en el caso de los PSF, competencia atribuida al Ministerio
de Salud, conforme a la Ley General de Salud. De suerte que al margen de que las
actoras tuvieran dichas habilitaciones administrativas, ello no lleva como se pretende a
un derecho de obtener el permiso sanitario, dado que tal aspecto requiere de la
satisfacción de las exigencias que resultan atinentes a cada tipo de establecimiento. Por
otro lado, no resulta atendible el alegato de consolidación del uso del suelo por la
operación de la estación desde 1977. Como se ha señalado, ese establecimiento fue
clausurado en el año 2005 por problemas ambientales derivados de fugas en los
tanques de almacenamiento y desde esa fecha no contaba con PSF. La tesis de las
demandantes supondría que sola existencia de una determinada infraestructura, al
margen de su uso o aprovechamiento acorde a la legalidad, supone una limitante para
el desarrollo edilicio de inmuebles aledaños o de ejercicio de otras actividades
económicas o residenciales. La consolidación a la que se hace referencia, que ampara
en el canon 28 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240, opera en la medida en que
se esté frente a un uso conforme, con la tenencia de todos los títulos habilitantes que
legitimen la estructura y actividad, pero además, supone una incidencia respecto de
terceros en la medida en que se trate de un negocio que se encuentre operando. En
casos como el presente, la operación de una estación de servicio supondría considerar
para las nuevas edificaciones o solicitudes de habilitación de funcionamiento, el impacto
en términos de riesgo para la actividad que se pretende implementar, siendo claro que
al estar operando la estación de servicio, siempre que esa actividad sea legítima y se
encuentra habilitada, ostenta una prioridad y situación adquirida que merece ser tutelada
frente a las nuevas peticiones. Sin embargo, en la especie, si bien la estación estaba
colocada en dicho sitio desde 1977, no operaba desde el 2005 y a la fecha de trámite
de la guardería y su correspondiente permiso, no existía detalle del avance o destino de
las obras de remodelación, con lo cual, se insiste, la mera expectativa de operación no
resultaba oponible a dicho trámite. Luego, una vez que esa estación pretendió obtener
su permiso de funcionamiento, debía someterse a las regulaciones y circunstancias

vigentes a la fecha en que pretendía reactivar el negocio, máxime al considerar que el
estado de incertidumbre sobre su operación, es un tema que le resulta imputable con
exclusividad. Desde esa arista de examen, el acto cuestionado no lesiona la doctrina de
la intangibilidad de actos propios que se reprocha, pues ciertamente el permiso de
ubicación había sido otorgado por el Área de Salud de Aguas Zarcas, sin embargo, ese
acto fue emitido en el año 2008, de previo a que las obras ingresaran en abandono, de
manera que al momento de definir la procedencia del PSF, tal aspecto no determina la
invalidez de la denegatoria combatida. Así las cosas, no se comparten las ilegalidades
y causas patológicas que se expresan como base de la presente demanda, razón por lo
cual, en orden a lo que fijan los ordinales 128, 132, 133, 136, 158, 166 y 167 de la LGAP,
no se observa nulidad alguna que declarar, por lo que ha de disponerse el rechazo de
la demanda en cuanto a ese particular.”


6. Nulidad e ineficacia del acto administrativo


Voto de mayoría


“V.- CRITERIO DEL TRIBUNAL: Habiendo analizados los argumentos de las partes y
revisado el contenido probatorio de los autos, el Tribunal determina- en armonía con lo
planteado y solicitado en la demanda-, que la misma tiene asidero legal; y, debe ser
acogida, por las siguiente razones: VALORACIÓN DEL MARCO FÁCTICO, DEL
inciso a) , 12 inciso a) y 13 de la Ley de Tierras y Colonización (ITCO INDER), # 2825
del 14 de octubre de 1961, en lo de interés, establecen: "Artículo 11.- Mientras no se
pruebe lo contrario, pertenecen al Estado en carácter de reservas nacionales : a)
Todos los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República que no estén
inscritos como propiedad particular, de las Municipalidades o de las Instituciones
Autónomas; (...) Artículo 12.- Quedan afectados a los fines de la presente ley: a) Las
tierras consideradas como reservas nacionales; (...) Artículo 13.- Los inmuebles
afectados conforme al presente Capítulo serán transferidos gratuitamente al Instituto
de Tierras y Colonización. Quedan especialmente autorizados para hacer estos
traspasos, tanto el Poder Ejecutivo como los Gerentes de las Instituciones Autónomas
y los Presidentes Municipales. Las citadas entidades, con excepción del propio Instituto
de Tierras y Colonización, no podrán enajenar, gravar ni arrendar las tierras afectadas
A pesar de lo dicho en los párrafos anteriores, el Poder Ejecutivo podrá requerir del
Instituto que le traspase la propiedad de aquellas tierras que fueren indispensables para
la construcción de obras o la instalación de servicios públicos distintos de los
contemplados en esta ley, así como de aquellas que fueren comprendidas en contratos
suscritos por dicho Poder y ratificados por la Asamblea Legislativa.". (negrita suplida)

Ergo: En los artículos 11, 12 y 13 de la Ley No. 2825, que creó el entonces Instituto de
Tierras y Colonización, se estableció el concepto de "reservas nacionales" como aquel
que comprende todos aquellos terrenos dentro de los límites del país que no estén
inscritos como propiedad particular, de las municipalidades o instituciones autónomas y
que los inmuebles afectados a ese término de "reservas nacionales" serían traspasados
de forma gratuita al Instituto de Desarrollo Agrario (hoy INDER). Los artículos 32, 33 y
35 de la Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969, (no vigente , derogada
por el artículo 73 de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996) en lo de interés,
establecían: " Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos
los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas
inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las
municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la
Administración Pública. (...) Artículo 33.- Los terrenos forestales y bosques que
constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán
inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho
alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es
imprescriptible. En consecuencia, no son susceptibles de inscripción en el Registro
Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación serán sancionadas
conforme con lo dispuesto en esta ley. (...) Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal
del Estado se constituirán: a) Reservas forestales:(...) b) Zonas protectoras: (...) c)
Parques nacionales: (...) ch) Refugios nacionales de vida silvestre:(...) d) Reservas
biológicas: (...)". (negrita suplida). Por consiguiente, con la Ley Forestal No. 4465 del
25 de noviembre de 1969, se creó el concepto de "Patrimonio Forestal del Estado",
definido como el que está constituido por las Reservas forestales, las Zonas protectoras,
los Parques nacionales, los Refugios nacionales de vida silvestre, y las Reservas
biológicas. Los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, No. 7575 - vigente-, del 5 de
febrero de 1996, en lo de interés, establecen. Artículo 13.-

Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido
por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas
declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a
municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración
Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema
Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. (...) Artículo 14.-
Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural. Los terrenos forestales y
bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo
anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no
causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos
terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro
Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos
será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley. Artículo 15.- Impedimentos
Los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de
ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o
bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del
Ambiente y Energía . Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán
incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que
deberá inscribirse en el Registro Público. (...)". (negrita suplida). Así pues, actualmente
el Concepto de "Patrimonio Forestal del Estado" se mantiene en su esencia. En
efecto, aún cuando la Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969, fue derogada
por la Ley No. 7575 del 5 de febrero de 1996, lo que cambia es su denominación al de

"Patrimonio Natural del Estado". A su vez, el citado Patrimonio, según lo establece el
artículo 14 de la Ley Forestal vigente, está afecto al régimen de dominio público. Y por
lo consiguiente, a sus efectos protectores de inembargable, inalienable e imprescriptible
Además, como una garantía para la protección del Patrimonio, el artículo 15 de la citada
Ley No. 7575, estableció que los organismos de la administración pública no podrán
enajenar terrenos rurales de su propiedad o administración, sin que antes hayan sido
clasificados por el MINAE, en el entendido de que si estuviesen cubiertos de bosque,
quedarían automáticamente incorporados al Patrimonio Natural del Estado, sin que sea
preciso contar con la clasificación previa del MINAE. Los artículos 3, inciso b) y 18 inciso
m) de la Ley de Creación del Instituto Desarrollo Agrario, Número 6735 del 29 de
marzo de 1982 (Actualmente INDER), establecían: Artículo 3º.-
El Instituto de Desarrollo Agrario tendrá las siguientes funciones: (...) b) Administrar ,
en nombre del Estado, las reservas nacionales y las tierras que se traspasen para el
cumplimiento de sus fines, y efectuar en ellas planes de desarrollo integral,
asentamientos campesinos, colonización, parcelación y adjudicación; todo ello con
arreglo a las normas de la presente ley; (...); Artículo 18.- La Junta Directiva del Instituto
tendrá las siguientes funciones: (...) m) Aprobar la adjudicación de tierras y otorgar los
respectivos títulos, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias
sobre la materia; (...)" negrita suplida). Ergo, si bien el Instituto podía aprobar la
adjudicación de tierras y otorgar los respectivos títulos, es evidente que debía hacerlo
de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia; de
modo que, de acuerdo con los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, No. 7575 del 5
de febrero de 1996, como ya explicamos, no podía - ni debía-, enajenar, vale decir,
disponer del patrimonio natural del Estado constituido por los bosques y terrenos
forestales de las reservas nacionales, menos, sin que antes hubiesen sido
clasificados por el MINAE, en el entendido de que si estuviesen cubiertos de bosque,
quedarían automáticamente incorporados al Patrimonio Natural del Estado, sin que
fuera preciso contar con la clasificación previa del MINAE. La Ley de Titulación de
Tierras en Reservas Nacionales número 7599 del 29 de abril de 1996 fue anulada
por resolución de la Sala Constitucional No. 8560-2001 de las 15:37 horas del 28 de
agosto de 2001. Y los decretos ejecutivos mediante los cuales se traspasaron áreas de
reservas nacionales al Instituto de Desarrollo Rural (*) (anteriormente ITCO) para la
creación de los programas de titulación en reservas nacionales denominados,
Llanuras de San Carlos-Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz,
Pascua, Cuenca río Aranjuez y Los Santos, entre ellos el Decreto Ejecutivo 28745-
MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 133 del 11 de julio del año 2000, que originó
la finca del Partido de Puntarenas, folio real 115.788-000, fueron declarados
inconstitucionales, por conexidad, según resolución N° 8457-2007 del 13 de junio de
2007, de la Sala Constitucional, y posteriormente derogados por el Decreto Ejecutivo
No. 34506 del 14 de febrero de 2008. (fuente: Sistema Costarricense de Información
Jurídica). Ahora bien, los artículos 10 inciso b), y 11 del Reglamento para la titulación
de Tierras en Reservas Nacionales #55 del 12/08/2002, LaGaceta # 173, del 10 de
setiembre del 2002, con base en el cual se levantó la información posesoria para la
titulación, en el presente caso (el cual por cierto fue anulado por resolución de la Sala
Constitucional N° 2063-07, del 14-2-07, aclarada por resolución N° 4517-07, de las
18:19 horas del 28-3-07),en lo de interés , establecían: " Artículo 10.—Las tierras
mencionadas en los artículos 6º, 7º, 8º y 9º de este Reglamento y que no estén sujetas
a la administración por parte del MINAE, serán traspasadas e inscritas a nombre de
sus respectivos poseedores. Para tales efectos, se entenderá como poseedor a la
persona física o jurídica quién haya ejercido posesión sobre el fundo a titular en forma
quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a titulo de propietario durante un lapso no
menor de diez años. La prueba de la posesión correrá a cargo del solicitante, bajo
responsabilidad de los funcionarios institucionales autorizados para tal fin, en las
oficinas regionales y en el Departamento de Ordenamiento Agrario y deberá contener
necesariamente los siguientes requisitos: (...) b- Plano catastrado original o copia

certificada emitida por el Catastro Nacional y certificación original extendida por el
MINAE en donde conste que el terreno a titular según el plano catastrado no está
afectado o inmerso dentro de áreas de conservación, patrimonio natural del
Estado. (...) (negrita y subrayado suplidos) . Artículo 11.—Aportados los requisitos
anteriores, el Instituto, por medio de las oficinas regionales, procederá a abrir expediente
individual, debidamente foliado y realizará la inspección de campo para verificar la
información en la documentación aportada. Las manifestaciones del solicitante
tendrán carácter de declaración jurada. De comprobarse alguna falsedad se hará
acreedor de las sanciones que la legislación penal vigente establece para ello". (negrita
suplida). Entonces, para que no se titularan terrenos afectados o inmersos en dicho
patrimonio, y así realizar el fin legal de su protección y conservación, es que se requería
la aportación de una certificación del MINAE en donde constara que el terreno a titular
según el plano catastrado no estaba afectado o inmerso - total o parcialmente-, dentro
de áreas de conservación, patrimonio natural del Estado. Y la realización de una
inspección de campo para verificar la información en la documentación aportada. Por
consiguiente, el Instituto no podía titular terrenos afectados o inmersos - total o
parcialmente, lo mismo da-, dentro de áreas de conservación, patrimonio natural del
Estado, constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, so
pena de nulidad de la titulación, en caso contrario, por impedir la realización del fin del
acto. Pues bien, en contravención con las disposiciones normativas, comentadas,
en el presente caso tenemos, en autos, que el Instituto desatendió que según la
inspección practicada, por un técnico de la Oficina Regional de Coyolar, funcionario
suyo, la naturaleza de la parcela 26 del bloque 2, estaba constituida por 30 hectáreas
de Tacotal, pero también, por 10. 9 hectáreas de Bosque. Igualmente ignoró que si bien
el plano catastrado aportado No. P-912593-04 indicaba repasto (uso agrícola), también
indicaba montaña. De igual manera desatendió las declaraciones juradas notariales, de
la solicitante, de que era terreno de repasto pero también de montaña. Encima la
solicitante no aportó certificación extendida por el MINAE donde - según afirmó-,
constara que su propiedad no afectaba patrimonio natural del Estado; pues, si bien
certificaba "inmueble que se ubica FUERA DE CUALQUIER ÁREA SILVESTRE
, igualmente certificaba, " SIN EMBARGO CONSTITUYE PARCIALMENTE
. Sobre lo cual - a diferencia de lo señalado por la demandada, en sus conclusiones, no
existe duda, toda vez que, así fuera parcialmente, el caso es que la parcela en cuestión
se encontraba afectada por los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575. Siendo
ignorado, también, por completo, por el Instituto. Con la consecuencia de que su Junta
Directiva autorizó la segregación, traspaso y titulación de la parcela, en cuestión, a favor
de Ganadera Loma Linda S.A. con cobertura parcialmente boscosa, de montaña,
que formaba parte del patrimonio natural del Estado. A contrapelo, pues, del
reglamento de base, utilizado en el caso por el Instituto, que expresamente prohibía la
titulación de tierras sujetas a la administración por parte del MINAE, es decir, de predios
afectados o inmersos dentro de áreas de conservación, patrimonio natural del Estado
Lo cual constituye, por sí solo, motivo de nulidad absoluta. Sin que sea óbice, por lo
expuesto - ni vicio de nulidad del presente proceso-, si la Certificación del MINAE no
determina cuál es la parte de patrimonio natural del Estado, como arguye la demandada
en sus conclusiones. POR OTRO LADO, los artículos 26 y 27 de la Ley de Uso, Manejo
y Conservación de Suelos, No. 7779, del 30 de abril de 1998 - La Gaceta 97 del
21/05/1998- vigente desde el 21 de mayo de 1998, establecen: " ARTÍCULO 26.- La
adquisición de terrenos y su adjudicación por parte del Instituto de Desarrollo Rural(*)
de acuerdo con sus competencias legales, deberá tomar en cuenta las directrices
definidas en el Plan nacional y los planes por áreas de manejo y conservación de suelos
(*) (Modificada su denominación por el artículo 14° de la Ley N° 9036 del 11 de mayo

de 2012, "Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo
Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural") ARTÍCULO 27.- Será
obligatorio para el Instituto de Desarrollo Agrario disponer de estudios de capacidad de
uso de la tierra, antes de adquirir terrenos para fines de titulación. Toda adjudicación
de terrenos deberá tener como limitación que el uso del terreno adjudicado no
pueda ir en contra de su capacidad de uso. El incumplimiento de esta disposición
acarreará la revocatoria de la adjudicación, aparte de otras penas con que se pueda
castigar por los delitos que le sean imputables."
. En concordancia, los artículos 58 y 62 del " Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y
Conservación de Suelos -decreto 29375-MAG-MINAE-S HACIENDA-MOPT, del 8 de
agosto del 2000, La Gaceta # 57 del 21/03/2001, Fecha de vigencia desde el 21 de
marzo del 2001-, establecen: "Artículo 58.—En toda información posesoria o que se
presente ante el IDA o ante los Tribunales de Justicia, con el fin de inscribir en el Registro
Público de la Propiedad, el interesado, además de los requisitos que exige la normativa
común, deberá de demostrar, con un estudio adecuado de suelos, que ha ejercido
la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que
realiza de acuerdo con la metodología aprobada, y ejecutándolas con las mejores
prácticas de su manejo, según la mejor tecnología disponible en cumplimiento con lo
dispuesto en los artículos 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27 , 41, 43 y 64 de la Ley Nº 7779 y este
Reglamento. Artículo 62.—Si del estudio de suelos y la clasificación de las tierras, no
sea procedente la titulación para fines agrarios o urbanos, el IDA las destinará en su
caso a reserva nacional traspasándolas en su caso al MINAE."
. (negrita suplida). Ergo, para poder titular terrenos - y con el fin legal de evitar el cambio
de uso de la tierra cuando p.ej. el inmueble es de eminente vocación forestal y no apto
para el desarrollo de actividades agropecuarias-, el Instituto debía solicitar un estudio
y/o una certificación de uso conforme de suelos. Así se desprende de dicha normativa
en cuanto establece que en toda información posesoria que se presente ante el IDA el
titulante deberá demostrar, con un estudio adecuado de suelos, que ha ejercido la
posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza
Estudio con el cual debía contar obligatoriamente el Instituto, en el presente caso, toda
vez que la Ley entró en vigencia desde el 21 de mayo de 1998, mientras que el
Reglamento entró en vigencia el 21 de marzo de 2001, es decir, con anterioridad al 26
de agosto del 2004, fecha del acuerdo No. 41 de la Sesión Ordinaria 031-04, en que la
Junta Directiva del IDA autorizó la segregación, traspaso - y titulación-, de la parcela 26
del Bloque 2, a favor de Ganadera Loma Linda S.A. Por consiguiente, el Instituto no
podía titular terrenos so pena de nulidad de la titulación, en caso contrario, por impedir
la realización del fin del acto. Pese a lo cual, en el expediente de titulación de la parcela
26, bloque 2, del Proyecto de Titulación Cuenca del Río Aranjuéz, a favor de Ganadera
Loma Linda S. A., no consta se haya solicitado ni por ende aportado el estudio de uso
conforme de suelos efectuado por un profesional competente, o bien, certificación al
respecto del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología
Agropecuaria (INTA). Lo cual constituye, también, motivo de nulidad absoluta. Por
consiguiente, se tiene por constatado - contrario sensu-, el incumplimiento de los
requerimientos normativos previstos en el Reglamento para la Titulación de Tierras en
Reservas Nacionales publicado en la Gaceta 173 del 10 de septiembre del 2002, en
concordancia con la Ley Forestal No. 7575 del 5 de febrero de 1996 y el Reglamento a
la Ley de Uso de Suelos 29375-MAG-MINAE-S HACIENDA-MOPT, necesarios para que
fuera procedente la titulación. En razón lo expuesto se acogen, en esencia, los alegatos
de la demanda, sobre incumplimiento de requisitos para el dictado del acto como
causal de nulidad absoluta, con base en el artículo 158 de la L.G.A.P., en cuanto
dispone que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo expresa o
implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste; en
relación con el 166 de la misma ley en cuanto establece que habrá nulidad absoluta del
acto cuando falte totalmente uno o varios elementos constitutivos real o jurídicamente,
y el 167 en cuanto que dispone que habrá nulidad relativa del acto cuando sea

imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la
realización del fin en cuyo caso la nulidad será absoluta. Cual es, en esencia,
como ya explicamos, el vicio de nulidad absoluta, en el presente caso. Todos estos
artículos relacionados permiten concluir que la falta de requisitos esenciales para la
titulación de la parcela de referencia, produce la nulidad absoluta de dicho acto
administrativo. Amén de que el artículo 133 de la L.G.A.P., al referirse al motivo como
elemento de validez del acto administrativo dispone que éste tiene que ser legítimo y
existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto. Siendo que en el caso
de las titulaciones de tierras en reservas nacionales, el motivo se encontraba regulado,
por lo que el incumplimiento de los requisitos establecidos, particularmente en el
reglamento respectivo de base, como sucedió en el caso, constituyen en sí vicios de
nulidad del acto por no existir tal y como habla sido tomado en cuenta para su dictado
Igualmente se acogen, en esencia, los alegatos de la demanda, sobre incumplimiento
de normas prohibitivas como causal de nulidad absoluta, con base en el Artículo
129 constitucional, en cuanto establece que los actos y convenios contra las leyes
prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa, en la medida en
que el acto que autorizó la segregación, traspaso y titulación de la parcela a favor de
Ganadera Loma Linda. S.A. desatendió la prohibición contenida en los artículos 13, 14,
y 15, de la Ley Forestal. Finalmente, la demandada transcribe en su defensa el artículo
11/05/2012, que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de
Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural, identificado
con el epígrafe: "Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad
pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad". Sin
embargo, salvo su transcripción, la demandada no explica - ni el Tribunal entiende,
entonces-, en qué sentido y medida resulta aplicable, a su caso. Razón por la cual se
rechaza, su mera invocación, sin necesidad de mayores comentarios. EN CUANTO A
LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD. Los alegatos de la demandada
al respecto, son escuetos, pues solo señala, en la contestación a la demanda, que lo
hace con fundamento en lo establecido en los artículo 298 y 433 del Código Procesal
Civil. Que no vienen al caso por tratarse de normas adjetivas. En conclusiones arguye,
tan solo, y en esencia, que pasaron años desde la titulación o escritura del 28 de febrero
del 2005; más de diez años plazo para cualquier acción, incluida la contencioso-
administrativa. Por consiguiente, los alegatos se deben rechazar, por genéricos e
indeterminados, así también por las razones esgrimidas por el Instituto, al evacuar la
audiencia sobre la contestación y excepciones opuestas por la demandada, reiteradas,
en sus conclusiones, que este Tribunal, comparte, y amplía, como son, en resumen
Que este tipo de asuntos por ser básicamente materia de Derecho Público y referentes
a titulación con vicios de nulidad absoluta de bienes de dominio público y Patrimonio
Natural del Estado, que por su naturaleza misma son considerados bienes demaniales,
carecen por fuero especial y mandato de ley de plazos de caducidad y prescripción. En
el anterior sentido obsérvese que: El artículo 172 de la Ley General de la Administración
Pública establece que: "El acto absolutamente nulo no se podrá arreglar a derecho ni
por saneamiento, ni por convalidación."
. El artículo 14 de la Ley Forestal establece: "Artículo 14.- Condición inembargable
e inalienable del patrimonio natural. Los terrenos forestales y bosques que constituyen
el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables
e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor
y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En
consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información
posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo
dispuesto en esta ley". (negrita suplida). Ergo, el citado Patrimonio, según lo establece
dicha norma, está afecto al régimen de dominio público. Y por lo consiguiente, a sus
efectos protectores de que es inembargable, inalienable e imprescriptible. Sin que sea
óbice, a tales efectos, que la parcela constituyera parcialmente patrimonio natural del

estado - esto es, con cobertura parcialmente boscosa-, siendo suficiente, por sí solo,
para tener acreditada su naturaleza demanial, sin que se pueda escindir - material o
jurídicamente-, por formar parte; esto es, por estar afectada o inmersa, como tal, dentro
del patrimonio natural del Estado. Y afectada, por ende, por las disposiciones del artículo
14 de la Ley Forestal No. 7575. Por otra parte, el artículo 34 inciso 2 del Código Procesal
Contencioso Administrativo establece que "La Iesividad referente a la tutela de bienes
del dominio público no estará sujeta a plazo.". Finalmente, con apoyo en sentencia de
la sección Sexta de este Tribunal, que reseñamos, tenemos que "...En relación con la
defensa de prescripción, habiéndose acreditado la naturaleza demanial del inmueble
objeto, se impone necesariamente su rechazo. Debe tenerse presente que, tratándose
de recuperación y tutela de bienes de dominio público, no corren plazos de prescripción
ni caducidad, siendo que las acciones con las que cuenta el Estado para su efectiva
recuperación son imprescriptibles. Ello es así por las características particulares de este
tipo de bienes. Así lo establece expresamente el numeral 14 de la Ley Forestal y el
Artículo 34 inciso 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Asimismo, en el
tanto el acto absolutamente esté surtiendo efectos es posible su anulación, según se
desprende del ordinal 40 del mismo Código Procesal...". Voto número 0038-2010 de las
14: 45 horas del 11 de enero del 2010, de la Sección Sexta, del Tribunal Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda. Consecuentemente se desestiman las excepciones
de prescripción y caducidad. En razón de lo señalado - lo cual se estima suficiente-, se
desechan, por inútiles, por inconducentes, las restantes afirmaciones de la contestación
de demanda.”


7. Conducta Administrativa: Proceder irregular de ex-funcionario registral
quien ordenó levantar la anotación de unas fincas sin orden judicial


Voto de mayoría


“IX. Este deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de
las faltas cometidas por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus
deberes o en ocasión del cargo que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199,
ambos de la Ley General de la Administración Pública, refieren al Estado la
responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones de sus funcionarios, cuando se
hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona, para causar un efecto
dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se tiene el deber de soportar. En ese
tanto, esos medios o instrumentos son vías de ocasionalidad causal que dan paso a
la responsabilidad, por la vinculación modal, instrumental o indirecta con el servicio
Cabe destacar que este deber indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto
de antijuridicidad de base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión
Más simple, siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una
conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de
soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de máxima de reparación
integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. De ahí

que dentro del espectro de cobertura de este sistema de responsabilidad, se encuentren
comprendidos los daños que puedan ocasionarse de un funcionamiento normal o bien
de una conducta lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder
público se ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan, si se
produce un efecto lesivo que la persona no tiene el deber de soportar, ha de ser
indemnizado. Desde luego que en esas hipótesis el daño ha de ser especial (infringido
a una pequeña proporción de afectados) o anormal (sea, de un alcance
excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes normales de tolerancia), dando
pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro cesante, según las reglas dispuestas por
los artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública. Con todo, cabe
indicar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico
considere antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que
confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en
su base; lo contrario llevaría, a decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia,
a afirmar la compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el
Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y consciente como normal y
justificado, lo que llevaría a una inminente quiebra del Estado, que en el contexto
nacional, se encuentra vinculado directa o indirectamente con un gran número de áreas
de acción. Dicho en términos mas simples, existe antijuricidad de base siempre que un
mandato legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la
víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación. Aún lo indicado, cabe
destacar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable
e individualizable. Ello supone que no son pasibles de reparación los daños inexistentes
Con todo, en el fallo 478-F-S1-2012 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia,
se ha dado paso a la eventual indemnización del denominado interés legítimo reforzado,
el cual ha sido entendido por esta Sección como la aceptación de la posible reparación
del chancefrustrado o pérdida de oportunidad, a reserva de que no se trata de una
simple expectativa abstracta, sino de una probabilidad fundada y objetiva de ocurrencia
Así, en el fallo No. 99-2012 de las 11 horas 15 minutos del 04 de junio del 2012, esta
Sección había indicado: "En efecto, el daño resarcible por la pérdida de un chance
consiste en no poder disfrutar de una posibilidad de ganar debido a la acción de un
tercero; es decir, es un daño a una oportunidad: “El mero chance es solo probabilidad
de acontecer de un hecho futuro. El chance resarcible, a diferencia de aquél, es también
una probabilidad matemática, un riesgo que genera posibilidades en favor y en contra
(...). Lo que lo diferencia del mero chance es el elemento teleológico, ya que la lesión
es a una situación jurídica subjetiva favorable cuya realización es esperable. El chance
resarcible está fundamentado en una probabilidad de maduración de una situación
jurídica, tanto de una expectativa como de un interés legítimo. La lesión de una
expectativa o de un interés legítimo puede configurarse como pérdida de un chance
resarcible” (Víctor Pérez Vargas, “La pérdida de un chance”, 2010). Para que exista
posibilidad de resarcimiento, debe demostrarse que la oportunidad perdida contaba con
una probabilidad fundada de llegar a concretarse, aunque no de un grado de certeza,
porque en este caso estaríamos más bien ante un lucro cesante. En la pérdida de un
chance, la probabilidad perdida es resarcible porque es considerada un valor en sí
misma y, consecuentemente, se estima que se ha producido un daño cierto que debe
ser reparado integralmente. En nuestro caso, la ganancia que la actora esperaba
obtener no pasaba más allá de ser una simple expectativa de negocio (vale decir, de un


mero chance), dado que no existe ninguna evidencia que permita concluir, siquiera en
grado de probabilidad, que llegaría a realizar las ventas anticipadas."

Lo relevante de estas referencias estriba en la aceptación de eventual cobertura
indemnizatoria de las lesiones a oportunidades concretas truncadas. Por otro lado, la
lesión debe ser acreditada para poder ser reparada, aspecto que ciertamente
corresponde acreditar a quien reclama la reparación. Esto viene determinado por los
numerales 317 del Código Procesal Civil y los ordinales 58 inciso c) en relación al 82,
ambos del Código Procesal Contencioso Administrativo. Pese a la amplitud del régimen
objetivo, incumbe a quien reclama el daño la demostración de la existencia de un daño
efectivo, evaluable e individualizable, así como la de un nexo de causalidad entre ese
efecto lesivo y un proceder público. Por otra parte, resulta determinante establecer, el
daño solo podrá ser reclamado por quien realmente lo ha padecido, sea, quien se
encuentre en la posición de víctima por haber recibido el daño de manera directa en su
esfera vital. Desde este plano, solo la víctima se encuentra legitimada para reclamar la
indemnización y frente a los sujetos a los cuales pueda imputarse la acción u omisión a
la cual se atribuye el daño. Para ello, es cada tipo de daño el que determina la posición
de víctima y por ende, define quien se encuentra amparado por el Ordenamiento
Jurídico para pretender su reparación. Ergo, el reclamo no sería de recibo si es
promovido por personas que no han recibido el daño reclamado de manera inmediata
Se trata de una vinculación subjetiva en el marco de la responsabilidad aludida que
permite concretar de manera efectiva el postulado de reparación integral que subyace
en los cánones 9 y 41 de la Carta Magna. Si el resarcimiento ante una lesión que no se
tiene el deber de padecer se erige como un derecho de la víctima, pues solo ella puede
peticionarlo, sin perjuicio de la eventual transmisibilidad de ese derecho que en
supuestos concretos pueda darse (v.gr. vía mortis causa). Ello es determinante de
examinar, dado que de otro modo, se cohonestarían indemnizaciones a quienes no
tienen esa vinculación subjetiva con el efecto lesivo. De igual modo, dentro de este
esquema general, cabe indicar que la acción indemnizatoria que se busca cargar a la
Administración Pública se encuentra sujeta a un plazo de prescripción de cuatro años,
tema sobre el cual se precisará infra por ser objeto de las defensas previas formuladas
en la especie. Establecido este marco general, es menester abordar el examen del
presente caso

X.- Sobre la identificación del daño alegado. Para efectos de analizar el nexo de
causalidad es necesario establecer las siguientes precisiones. El nexo de causalidad
que permite emerger la responsabilidad administrativa se condiciona a la convergencia
y acreditación de varios factores. Por un lado, es imperativo establecer la existencia
efectiva del daño y/o perjuicio cuya tutela se requiere. En este sentido, acorde a lo
preceptuado por el ordinal 196 de la Ley General de la Administración Pública, el daño
indemnizable ha de ser efectivo, evaluable e individualizable. Por efectivo este Tribunal
entiende aquella lesión que se ha producido de manera efectiva y que supone una lesión
a la situación jurídica de la víctima. Como se ha señalado, ese detrimento puede
generarse en el marco de los derechos subjetivos, pero además en los intereses
legítimos reforzados, tesis que según lo indicado arriba, incluye la eventual reparabilidad
por este sistema del denominado chance frustrado, cuando concurran las condiciones
apuntadas ut supra. Por evaluable, este cuerpo colegiado considera, se trata de la
posibilidad de cuantificar el daño en valor económico, no porque en todos los casos el

detrimento tutelable sea propio de una naturaleza dineraria, sino porque pueda ser
objeto de estimación económica como mecanismos de contraprestación indemnizatoria
por equivalencia. Finalmente, por individualizable, se refiere a que la lesión debe haber
sido producida en un sujeto o conjunto particular de sujetos, de manera que sea factible
en cada análisis casuístico, identificar a las víctimas de esa transgresión, sea, a quienes
han padecido las consecuencias lesivas cuya reparación se pretende establecer. En
este sentido, se insiste, es primario establecer cual es el daño particular que se reclama
Por otro lado, ha de identificarse la causa que lo origina, de suerte que pueda
establecerse la relación de causa-efecto entre el proceder público y el daño reclamado
Desde este plano, cabe advertir, para que emerja el nexo de causalidad, es necesario
que la causa del daño, con independencia del criterio de imputación al que se atribuya
esa lesión (conducta lícita o ilícita, funcionamiento normal o anormal) sea referible a la
Administración a quien presuntamente se atribuya esa consecuencia. Entonces, puede
decirse que el nexo causal pende de la existencia de un elemento objetivo, sea, que la
lesión sea consecuencia de una acción u omisión pública, como causa eficiente,
adecuada y jurídicamente relevante. Pero además, en su componente subjetivo, esas
conductas han de ser imputables al ente público contra quien se ha direccionado la
acción judicial de connotación reparadora. Lo anterior es fundamental pues aunque
determinado hecho sea la causa relevante del daño, si ese hecho u omisión no puede
endilgarse al accionado o contra quien se direccione el reclamo indemnizatorio, no habrá
en esos casos puente causal que permita declarar la responsabilidad. En tal escenario,
si aunque exista el daño, la causa que lo produce es imputable a un ajeno a la relación
procesal en que se plasma el reclamo, opera la exclusión de responsabilidad de hecho
de tercero, siendo que en ese caso, la causa del daño es un hecho ajeno a la relación
procesal primaria, concretado en una conducta de un tercero, por ende, no habría en tal
supuesto causalidad entre las acciones (u omisiones del peticionado) y el daño
reclamado por el petente. Ello no supone la ruptura de un nexo causal, sino la
acreditación de que la causa del daño no es referible a quien se imputa o contra quien
se busca imponer el deber de indemnizar. En la especie, de cara a analizar el reclamo
objeto de debate, es preciso tener claridad de cuál es el daño que se reclama y en qué
consiste. En concreto, dentro del conjunto de alegaciones de la accionante, entiende
este Tribunal que el daño alegado es la pérdida del derecho de obtener los bienes
inmuebles (lotes) que a la luz del ligamen convencional suscrito entre la accionante y la
empresa Supervisora Internacional de Construcciones S.A., esta última debía entregar
a la primera por los servicios brindados. A partir de esto, y sobre la base de lo acontecido
en el proceso civil ventilado en el expediente No. 97-000933-0337-CI, reclama como
daños el valor comercial de esos inmuebles que no pudieron ser recuperados, así como
otras partidas derivadas de esa referencia cuantitativa. Laaccionante señala que las
irregularidades presentadas en torno al levantamiento de la anotación de la demanda
que pesaba sobre los lotes arriba mencionados, permitieron luego que fueran
traspasados a terceros, privando su "derecho" de recibirlos como pago o bien, garantizar
la ejecución del derecho declarado en sentencia a su favor, que establecía que esos
bienes debían serle transferidos. Por ello, aduce que se ha frustrado su derecho de
ejecutar la sentencia dictada en la causa civil, derivado de errores registrales. Bajo esa
aclaración, de seguido se ingresa al examen del caso concreto

XI.- Sobre las alegaciones de caducidad de la acción. Sobre este aspecto, conviene
aclarar que no fue abordado en la audiencia preliminar, siendo que su decisión fue

reservada para sentencia de fondo. Además, cabe mencionar que originalmente, en el
fallo No. 1553-2015-VI, esta sección había señalado en cuanto a este particular: "...Cabe
aclarar de igual modo que la defensa de caducidad planteada contra las pretensiones
anulatorias carece de interés su abordaje, pues los reclamos que buscaban la
declaratoria de disconformidad de las conductas del Registro Nacional fueron desistidas
en la audiencia preliminar. El objeto del proceso según se ha aclarado se enmarca en
cuestiones patrimoniales, los que a la luz del ordinal 198 de la LGAP en relación al
ordinal 41 inciso 1) del CPCA, en cuanto al régimen de temporalidad del derecho de
acción se refiere, no se rigen por las reglas de la caducidad, sino por la figura de la
prescripción. De esa manera, al haber desistido la actora de las pretensiones de
declaración de invalidez de conductas públicas, se omite pronunciamiento sobre esa
defensa." Sin embargo, se insiste, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia,
dispuso que las pretensiones a) y b) de la demanda, referidas a: "a) Que se declaren
contrarias a derecho, ilegales y antijurídicas las actuaciones administrativas que
cancelaron el mandamiento del Juzgado Segundo Civil de Cartago presentado al Diario
del Registro Nacional al tomo 446, asiento 12869 para efectos de lograr la inscripción
del documento presentado al Diario del Registro Nacional bajo el tomo 447 asiento 3224
b) Que se declare contraria a derecho la resolución de la Junta Administrativa del
Registro Nacional de las 14 horas de 4 de junio de 2013.", debían ser analizadas, al no
haber sido desistidas. Ello supone no solamente en análisis de la procedencia o no de
esos extremos petitorios, sino además, de las defensas de caducidad invocadas contra
esos ruegos. En ese sentido, al momento de analizar la pervivencia de esos reclamos,
la Sala Primera precisó lo siguiente

"III.- (...) Si bien la confección del acta de la audiencia preliminar parece reflejar un
desistimiento de dos pretensiones de la demanda, tal resumen dista de lo realmente
acontecido en esa etapa procesal. Luego de la revisión del registro de audio de la
audiencia, se constata que luego de dar inicio a la audiencia, el juez tramitador realiza
una lectura de la primera pretensión de la demanda. Ese pedimento indica: “a) Que se
declaren contrarias a derecho, ilegales y antijurídicas las actuaciones administrativas
que cancelaron el mandamiento del Juzgado Segundo Civil de Cartago presentado al
Diario del Registro Nacional al tomo 446, asiento 12869 para efectos de lograr la
inscripción del documento presentado al Diario del Registro Nacional bajo el tomo 447
asiento 3224.” Luego de ello, la representante del Estado pide que se aclare si lo que
se pretende es la nulidad, ante lo cual, de previo a darle la palabra al representante del
actor, el Juzgador le requiere identificar las conductas administrativas cuya invalidez
reclama. El apoderado de la parte actora, advierte que son actuaciones puramente
materiales. Luego de ello el juez le requiere que exprese si su pretensión implica
retrotraer efectos, tal y como se deriva de un reparo de nulidad. El demandante le
advierte que sólo procura “la nulidad con fines indemnizatorios, pero no retroactivos”, en
tanto ello implicaría traer al proceso a un sinnúmero de litigantes. Ante la insistencia del
juzgador en la línea de no comprender la orientación del pedimento, el abogado del actor
indica que desiste de la petición de nulidad. Acto seguido la representante del Estado
solicita se le aclare si la pretensión queda tal y como está redactada en la demanda y
es el juez quien contesta afirmativamente, precisando que no se pediría la nulidad de
esas actuaciones. Superado este tema, el juzgador da lectura a la segunda pretensión
Esta, de modo literal, indica: “b) Que se declare contraria a derecho la resolución de la
Junta Administrativa del Registro Nacional de las 14 horas de 4 de junio de 2013.”. Al

respecto, ninguno de los intervinientes manifestó reparo alguno y lo mismo sucedió con
los demás pedimentos. Así, en resumen, aunque la “nulidad” -a nivel formal- no se
peticiona, la primera y segunda pretensión que requieren la declaratoria de ilegalidad y
antijuridicidad de las actuaciones administrativas y de la resolución de la Junta
Administrativa, no fueron desistidas.(...)"

La anterior cita pone en evidencia confusiones sustanciales en el marco de pretensiones
deducidas, pues en lo que toca a la pretensión a), pese a que se busca que se declaren
contrarias a derecho, ilegales y antijurídicas las actuaciones administrativas que
cancelaron el mandamiento del Juzgado Segundo Civil de Cartago presentado al Diario
del Registro Nacional al tomo 446, asiento 12869 para efectos de lograr la inscripción
del documento presentado al Diario del Registro Nacional bajo el tomo 447 asiento 3224,
luego, en la audiencia preliminar, y según lo resalta la instancia casacional en el texto
reción consignado, el accionante indicó que procuraba la "nulidad con fines
indemnizatorios, pero no retroactivos", confusión que llevó a manifestar que desistía de
la petición de nulidad. De ahí que la Sala Primera concluyó que pese a que la nulidad a
nivel formal no se peticionaba, se mantenía la pretensión que requiere la declaratoria de
ilegalidad y antijuridicidad de las actuaciones administrativas. Dada la orden dictada por
esa instancia casacional en cuanto a ese particular, que no puede ser controvertida por
derivar de una instancia de control extraordinario -superior-, es menester que este
Tribunal tenga por pervivente la citada pretensión a). Sin embargo, no observa este
cuerpo colegiado lógica alguna en las precisiones de la pretensión dicha realizada en la
fase de audiencia preliminar, en la medida en que se indica que no se pide la nulidad
de actuaciones, sino solamente la declaratoria de invalidez para efectos
indemnizatorios. Si bien se mira, el ordinal 158.2 de la LGAP define o conceptualiza la
invalidez como la disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico. Este término
(invalidez) en el rigor de la citada ley No. 6227, no es otra cosa que el instituto de la
nulidad de las conductas públicas, siendo que el canon 165 de ese mismo cuerpo legal
expresa de manera diáfana y clara que "La invalidez podrá manifestarse como nulidad
absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida". Luego los artículos 166
y 167 de ese mismo cuerpo legal precisan los presupuestos que dan cabida a grado uno
de esos grados de patología. Desde ese plano, la invalidez se manifiesta mediante esos
tipos de nulidades. Ahora, si bien el mandato 42 inciso 2) letras a) y b) del CPCA señalan
que entre otras pretensiones pueden solicitarse en esta Jurisdicción: "a) La declaración
de disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y de todos
los actos o las actuaciones conexas" y "b) La anulación total o parcial de la conducta
administrativa", considera este cuerpo colegiado que en el fondo, ambas pretensiones
refieren y aluden a un mismo fenómeno, cual es, la declaratoria de invalidez de una
conducta administrativa. Precisamente, esa declaratoria o reconocimiento de una
patología sustancial de una conducta administrativa, es lo que permite y lleva a la
anulación de la conducta, supresión que como lo precisa ese inciso b) aludido, puede
ser total o parcial, según las deficiencias determinadas incidan en la totalidad del acto o
solamente en una fracción de su contenido. Empero, si la conducta muestra una
invalidez de grado absoluto, el mismo canon 131 del CPCA, en relación al 171 de la
LGAP, esa declaratoria de invalidez de grado absoluto, o de nulidad absoluta, tendrá
efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto. Así, la petición de
declaratoria de disconformidad de la conducta administrativa lleva, como efecto, a
declarar que una conducta es ilegítima, sea, nula, pues es en razón de esa

disconformidad que la conducta debe anularse, tal y como se desprende de los
preceptos 146.3, 169, 170, 171, 172, todos de la LGAP. De ahí que no se entienda qué
implica requerir la declaratoria de disconformidad de una conducta, pero sin pedir su
anulación. Incluso, cuando esa declaratoria se requiere para efectos indemnizatorios,
es necesario precisar lo siguiente. Como se ha indicado arriba, la responsabilidad civil
extracontractual de la Administración Pública, a tono con el canon 190 LGAP surge ante
causas dañosas que han de ser encajadas dentro de alguno de los criterios de
imputación que aplican en estas materias. Cuando esa causa adecuada e inmediata del
daño sea una manifestación formal de voluntad, el daño debe asociarse bien a una
conducta lícita (sin falta), o a una conducta ilícita (con falta). Por su parte, si la lesión se
endilga a actuaciones materiales u omisiones (de cualquier índole), los criterios de
imputación serán el funcionamiento normal (sin falta, prestación eficiente de proceder
material) o bien, funcionamiento anormal (con falta), criterio que se concreta por
prestación defectuosa, tardía de servicios, o incluso, omisión prestacional, así como por
la ejecución indebida de conductas, falta de ejecución de competencias o actos, entre
otros supuestos. Cuando la causa del daño sea una sin falta, es decir, que se trate de
conductas o funcionamientos materiales que no siendo ilegítimos, aún así producen un
daño que no se tiene el deber de soportar, los numerales 194 y 195 de la LGAP, fijan
las pautas para la procedencia de la reparación civil. En los criterios de imputación CON
FALTA, se trata de acciones u omisiones (formales o materiales) que son contrarios al
Ordenamiento Jurídico. En tales casos, la causa que busca la reparación económica
debe acreditar que la lesión pretendida es consecuencia directa de esos criterios de
referibilidad, lo que exige que debedefinirse y establecerse la concurrencia de alguno
de esos criterios. Ahora, si bien el reclamo de responsabilidad administrativa se rige por
la prescripción, acorde con el ordinal 198 LGAP y 41 del CPCA, lo cierto del caso es
que cuando la causa del daño sea una conducta o actuación disconforme con el
ordenamiento jurídico, es menester que quien formula el reclamo haya ejercitado las
acciones pertinentes para que esa patología sea declarada en sede administrativa o
judicial. Sin tal declaratoria no puede decirse que se haya concretado la declaratoria de
la causa del daño. Tratándose de pretensiones de orden anulatorio, o de declaratoria de
invalidez, a tono con lo preceptuado por el canon 39 del CPCA, el plazo máximo para
incoar el proceso es de un año, siendo que la norma impone un plazo de caducidad
Esa norma establece diversos supuestos que determinan el punto de partida de ese
lapso. Por su parte, en los procesos civiles de hacienda, que incluyen los procesos de
responsabilidad administrativa, ese plazo (de prescripción), será el mismo que fije el
ordenamiento jurídico como plazo prescriptivo del correspondiente derecho de fondo
No obstante, aún en los casos como el presente, en que se reclaman daños y perjuicios,
si esas lesiones se consideran ocasionadas o producidas por conductas inválidas (o
disconformes con el ordenamiento jurídico), ese ruego concreto de invalidez, como ya
se dijo, debe ser formulado dentro del ámbito temporal del ordinal 39 del CPCA. Lo
contrario implicaría que la acción anulatoria o de declaratoria de invalidez se encuentre
afecta a una caducidad de un año, pero que cuando además de la invalidez, se busque
responsabilidad por resultado lesivo patrimonial, ese ámbito temporal deja de regularse
por la caducidad anual y pasa a precisarse por la prescripción cuatrienal. No comparte
este Tribunal esa visión, pues si así fuese, bastaría complementar la acción anulatoria
con una petición indemnizatoria, para extender a 4 años una acción que por regla
expresa, se encuentra sujeto a un plazo de 1 año. Desde luego que puede reprocharse
que tal postura implica que aún y cuando pueda pedirse un daño derivado de un acto

nulo en el plazo de 4 años, si no se ataca esa conducta en el plazo de 1 año, ya no
podrá existir responsabilidad por conducta ilícita, sin embargo, ante lo claro de las
normas que regulan las diversas acciones (anulatoria e indemnizatoria), no podría este
Tribunal desaplicar esas fuentes escritas. Cabe destacar que a diferencia de la
prescripción, que corre desde el momento en que la víctima se encuentre en posibilidad
objetiva de conocer la causa del daño y ejercer sus acciones reparatorias, en la
caducidad, el término corre desde el momento mismo que indica el ordenamiento
jurídico, sin que puedan aplicar sobre ese respecto causales de interrupción o de
prescripción. Hecha esa precisión, cabe destacar que en el contexto de la teoría del
caso de la accionante, la causa del daño alegado no es otra que el levantamiento de las
anotaciones registrales. La Junta Administrativa sobre este aspecto (caducidad)
señala que el plazo máximo para requerir la declaratoria de invalidez corre desde la
notificación del acto cuestionado. Dice que ese punto corre desde la cancelación de las
citas registrales. El acto cuestionado, sea, la cancelación practicada mediante el tomo
446 asiento 12869 para cancelar el documento anotado al tomo 447 asiento 3224, fue
realizada el 25 de septiembre de 1997. Dice, cuando son actuaciones de carácter
registral acorde al 455 del Código Civil, el plazo se computa desde que la parte
interesada conociera particularmente el acto. El plazo aplicable es de 4 años ya que
esos actos son previos a la fecha de vigencia del CPCA. Por su parte, el Estado
comparte lo alegado por la Junta Administrativa en cuanto a estos alegatos. Destaca
que la causa del daño que alega la parte accionante fue la cancelación del asiento
registral tomo 447 asiento 3224, realizado en fecha 25 de septiembre de 1997 mediante
documento al tomo 446 asiento 12869. Reitera que el ordinal 455 del Código Civil, como
derivación de la publicidad registral, una vez inscrito el documento, corren los plazos
para el ejercicio del reproche de daños y perjuicios. Sobre esas alegaciones debe
indicarse, ciertamente la cancelación a la que se atribuyen los efectos lesivos, fue
realizada en fecha 25 de septiembre de 1997, siendo una actuación que produce un
efecto instantáneos, en la medida en que hace cesar de manera inmediata y definitiva,
un efecto registral, acto que consuma sus implicaciones jurídico-materiales con su sola
adopción y ejecución. En ese sentido, el transitorio III del CPCA fija que el régimen de
impugnación de las conductas administrativas que hayan quedado firmes de previo a la
entrada en vigencia de esa normativa, será el que estaba vigente a ese momento. Cabe
destacar que esa norma estaba cuestionada dentro de la acción de inconstitucionalidad
expediente No. 14-012592-0007-CO, no obstante, por voto No. 2017-015945 de las 11
horas 40 minutos del 04 de octubre del 2017, la Sala Constitucional declaró sin lugar
esa acción, lo que fue publicado en los Boletines Judiciales de fechas 25, 26 y 27 de
octubre del 2017. El levantamiento de las anotaciones registrales fue consumado el 25
de septiembre de 1997, y el CPCA entró en vigencia el primero de enero del 2008, por
lo que la acción anulatoria de esa conducta registralse rige por el plazo previsto en el
ordinal 37 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en este
supuesto, complementado por el artículo 175 de la LGAP, de previo a la reforma
introducida por el CPCA, que era de 4 años desde la emisión del acto o conducta
respectiva, al tratarse de un reclamo de nulidad absoluta. Las mandatarias de las partes
demandadas aducen que por aplicación de la publicidad registral que confiere el
mandato 455 del Código Civil, es desde esa misma fecha que corre ese lapso
(septiembre de 1997). En la audiencia preliminar el mandatario de la accionante señala
que se da cuenta de los citados levantamientos hasta el año 1999, cuando hace las
diligencias administrativas de inmovilización registral, que fueron otorgadas. Dice, la

certeza sobre la imposibilidad de obtener los bienes inmuebles que se encontraban
anotados, fue hasta la emisión de sentencia en fase de ejecución de sentencia en sede
civil, 197-12 del 11 de septiembre del 2011. El reclamo ante el Registro Nacional se
presentó 31 de enero del 2013, siendo que el 04 de junio del 2013 se rechaza ese
reclamo y el 06 de septiembre del 2013 se presentó la demanda. Para este Tribunal, es
desde el momento en que la entidad accionante se entera de las acciones de
levantamiento de anotaciones registrales, que podía objetivamente reclamar en sede
judicial la declaratoria de invalidez de ese comportamiento administrativo. En el marco
de sus alegaciones, ello ocurrió en el año de 1999, empero, no es sino hasta en este
proceso que formula pretensión para que se declare la invalidez de esas conductas. La
demanda, en este punto de examen, considera disconformes con el ordenamiento
jurídico conductas irregulares de parte del ex-registrador Luis Paulino Bustamante
Chaves, consistentes en el levantamiento de la anotación registral respecto de un
conjunto de fincas que en virtud del proceso ordinario civil expediente 97-000933-0337-
CI, había sido dispuesta, sin que en ese proceso, se ordenara tal levantamiento
Producto de esa liberación, en fecha 21 de julio de 1999 formula diligencias
administrativas de inmovilización, gestión que luego es acogida por resolución de las 07
horas 32 minutos del 06 de diciembre de 1999 de la Dirección del Registro Público de
la Propiedad y luego confirmada por la resolución No. 1225-2000 de las 09 horas del 20
de octubre del 2000 de la Sección III de este Tribunal, actuando como contralor no
jerárquico, producto de lo cual se ordenó consignar nota de esas diligencias sobre un
conjunto de inmuebles. En este punto, se insiste, ha de separarse la acción anulatoria,
que permite la "construcción" del criterio de imputación (conducta inválida), de la acción
indemnizatoria. Aquella primera corre desde la emisión de la conducta que se estima
lesiva del ordenamiento jurídico. En este caso concreto, considera este cuerpo
colegiado que ese plazo cuatrienal corre desde la fecha en que la accionante se entera
del levantamiento de las anotaciones registrales de protección de su derecho de crédito
debatido en sede civil, lo que ante su propio dicho, acaece en el año de 1999, cuando
presenta solicitud de inmovilización. No comparte este Tribunal la visión de la publicidad
registral, pues en primer término, opera para terceros, no para personas directamente
relacionadas con el acto registralque les afecta, como lo es la accionante. Por otro, no
puede correr el plazo de impugnación de un acto a una parte que no ha sido advertida
o comunicada de su emisión, pese a la incidencia directa y personal de esas
actuaciones. Con todo, aplicando la tesis de la accionante, que pone en evidencia del
conocimiento de la existencia de las conductas cuestionadas en 1999, operaría en esas
lides un plazo de reproche de 4 años desde esa data. No obstante, se reitera, es con la
presentación de esta demanda, en el año 2013, que cuestiona la legalidad de estos
actos (o conductas), superando por mucho aquel lapso regulado por el entonces
aplicable ordinal 175 de la LGAP. No se trata en modo alguno de un acto con efectos
continuados, que a la luz del canon 40 del CPCA, o bien, del artículo 21 de la Ley
Reguladora mencionada ut supra, posibilitara su reproche pese a ese decurso
cuatrienal, razón por la cual, ha operado de sobra el término que impone el
ordenamiento jurídico aplicable para el ejercicio del derecho de acción de declaratoria
de invalidez que propone la accionante en su pretensión a). Para ello no es óbice la
simple denominación que se realiza en el sentido de que la solicitud de invalidez se
formula para efectos indemnizatorios, pues como se ha señalado, tal proyección no hace
aplicable un plazo especial para esos fines, ante la inexistencia de norma habilitante
que dé respaldo a semejante posibilidad. De esa manera, por lo expuesto, no queda

más que acoger la defensa de caducidad de la acción que formulan las co-accionadas
sobre la pretensión a), extremo respecto del cual se declara sin lugar la demanda, sin
que sea posible en consecuencia, que este cuerpo colegiado ingrese a valorar la validez
o no de conductas que datan de 1999, dada la limitación de temporalidad que sobre
este particular ha operado

XII.- Sobre la prescripción alegada. En este caso, tanto el Estado como la Junta
Administrativa del Registro Nacional alegaron la prescripción del derecho de reclamo
indemnizatorio, considerando que desde el 21 de julio de 1999, la accionante conocía
de las conductas a las que atribuye el daño, por lo cual, desde esa data pudo haber
formulado las acciones indemnizatorias del caso. La accionante se opone a esas
defensas alegando que el efecto de las ilegalidades cometidas en sede registral emerge
hasta la finalización del proceso civil, pues no es sino hasta el fallo No. 197-12 del 11
de septiembre del 2011 del Tribunal Civil de Cartago, que queda claro que los lotes en
cuestión no podían ser transferidos a su favor. Esta defensa de prescripción no fue
abordada en la audiencia preliminar, siendo que el juzgador de trámite reservó su
decisión para la fase de sentencia. Sobre el particular cabe señalar lo que de seguido
se expone. Como se ha indicado, la responsabilidad civil extracontractual de la
Administración Pública, se encuentra regulada por la Ley General de la Administración
Pública. Se trata de un conjunto normativo autónomo que regula un campo especial del
Derecho, y que por tanto, constituye un ordenamiento especial que precisa las normas
atinentes a las actividades y funcionamiento de los centros de poder público. En
concreto, en lo que atañe a la prescripción de esa responsabilidad, el numeral 198 de
ese cuerpo legal señala: “El derecho de reclamar la indemnización a la Administración
prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad./
El derecho de reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en
cuatro años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso.(...)” Como se observa,
por regla expresa del legislador, cuando se pretende ejercitar la acción indemnizatoria
contra la Administración Pública por un daño producido en el ámbito extracontractual,
ha de irse a las reglas que fija esta norma y no a otras, que aunque contengan
disposiciones más favorables, ceden ante la especialidad de la regulación objeto de
comentario. En este orden, es claro que en esta materia, el plazo de prescriptibilidad no
es otro que el cuatrienal que estatuye el mandato 198 referido. En ese tanto, el derecho
de reparación integral del daño que el Ordenamiento Jurídico confiere al particular no
es irrestricto. Por cuestiones de certeza y seguridad jurídica está expuesto a su
fenecimiento por el decurso del tiempo, si no lo ha ejercitado. En esta línea, el precepto
865 del Código Civil indica que por la prescripción negativa o liberatoria se pierde un
derecho y para ello basta el transcurso del tiempo. De ahí que el artículo 866 ídem
estatuya que la acción para hacer efectivo un derecho se extingue por la prescripción
del mismo derecho. Como complemento, del análisis del citado canon 198, se
desprende que el plazo de referencia (4 años) se computa desde el momento en que la
víctima se encuentre en posibilidad objetiva de conocer la fuente de la lesión, de manera
que pueda emprender las sendas reclamatorias que pone a su disposición el conjunto
normativo interno. Así en cada caso, el juzgador ha de determinar el punto de partida
del plazo prescriptivo, lo que solo es desprendible del examen de los autos y de la
ponderación objetiva y minuciosa de cada caso en particular. Para ello debe
diferenciarse de las lesiones que tienen un efecto instantáneo de aquellas cuyos efectos
sean continuados. En el primer caso es claro que el cómputo se produce desde ese

conocimiento objetivo aludido. En los otros, en tanto persistan los efectos lesivos, el
plazo no ha empezado a correr. Por tratarse de un plazo de prescripción, es claro que
resultan aplicables a dicha relación, las causas suspensivas e interruptoras que fija el
orden jurídico aplicable. No obstante, ante la falta de regulación expresa en la Ley
General de la Administración Pública, por el mecanismo de la integración normativa que
estatuye el mandato 9 de la LGAP, resultan aplicables las regulaciones que sobre el
particular establece tanto el Código Civil como el Código de Comercio. En lo que se
refiere a los motivos de interrupción, se integran a esta materia los establecidos por el
precepto 876 del Código Civil, así como los fijados por el artículo 977 del Código de
Comercio. En cuanto a las causas de suspensión, ha de estarse a lo que establece el
ordinal 880 del Código Civil, la que debe complementarse con el numeral 976 del Código
de Comercio. Con todo, la declaratoria de la prescripción liberatoria exige de tres
requisitos básicos, a saber: a) decurso del tiempo fijado por fuente formal, b) inercia del
titular del derecho a prescribir y c) excepción de hacer valer el efecto liberatorio por la
concurrencia de los dos supuestos previos. El ordinal 67 del CPCA (siguiendo la línea
del canon 307 del Código Procesal Civil) establece que tanto la caducidad como la
prescripción pueden alegarse hasta antes de que el conflicto quede listo para el dictado
de fallo de fondo, por lo cual, no precluye su alegación con la contestación de la
demanda. La concurrencia de los tres factores permite surgir el efecto liberatorio de la
prescripción. Se trata de presupuestos concurrentes que de no estar, no podrán generar
esas consecuencia extintiva para el acreedor y liberatoria para el deudor. Nótese que
aún de existir decurso del tiempo e inercia, si el deudor reconoce la obligación o paga
intereses, se produce una interrupción que hace iniciar de nuevo el plazo prescriptivo
En todo caso, dentro de la dinámica de la distribución de las cargas demostrativas en
los procesos de responsabilidad objetiva de la Administración Pública, incumbe al actor
acreditar la existencia de un daño efectivo, evaluable e individualizable generado en su
esfera jurídica, de manera tal que pueda ser considerado receptor de ese efecto dañino,
así como la existencia de un nexo de causalidad entre esa consecuencia y un proceder
u omisión pública, o bien, de un agente público que haya incurrido en una falta de
servicio impura, o al menos, en la existencia del puente de ocasionalidad causal
Cuando se formula excepción de prescripción en contra de su derecho, debe acreditar
que existe causa de interrupción o suspensión que mantenga vigente su derecho, o
bien, que el mismo no ha fenecido, análisis que en todo caso ha de abordar el Tribunal
acorde a las probanzas aportadas a los autos. A la Administración, por el contrario, le
corresponde comprobar la existencia de causas liberatorias, sea, causales eximentes,
o bien, cuando presente la defensa de prescripción, explicitar la convergencia de los
diversos supuestos ya referidos, que permitan inferir la prescripción o no. En cada caso,
la carga demostrativa debe atribuirse a quien se encuentre en posibilidad más próxima
a demostrar el hecho, lo que debe ponderarse en cada caso en concreto

XIII.- Prescripción en el caso concreto. En la especie, según se desprende de los
autos, el actor relata sobre la ocurrencia de una serie de conductas irregulares de parte
del ex-registrador Luis Paulino Bustamante Chaves respecto de un conjunto de fincas
que en virtud del proceso ordinario civil expediente 97-000933-0337-CI, habían sido
anotadas, consistente en el levantamiento de esa anotación sin mediar orden judicial
alguna. Producto de esa liberación, en fecha 21 de julio de 1999 formula diligencias
administrativas de inmovilización, gestión que luego es acogida por resolución de las 07
horas 32 minutos del 06 de diciembre de 1999 de la Dirección del Registro Público de

la Propiedad y luego confirmada por la resolución No. 1225-2000 de las 09 horas del 20
de octubre del 2000 de la Sección III de este Tribunal, actuando como contralor no
jerárquico, producto de lo cual se ordenó consignar nota de esas diligencias sobre las
fincas 154035-000, 154036-000, 154037-000, 154038-000, 154039-000, 154040-000,
154041-000, 154042-000, 154043-000, 154044-000, 154045-000, 154051-000, 154052-
000, 154053-000, 1540555-000, 154102-000. Pese a ello, se ha tenido por acreditado
que con posterioridad, esos bienes inmuebles fueron inscritos a nombre de Vistas del
Placer S.A. y luego transferidos a terceras personas. Aun ello, el Juzgado Civil ordenó
anotar la demanda nuevamente sobre el margen registral de esos bienes (en el año
2008). Mediante la sentencia No. 144 de las 08 horas del 19 de septiembre del 2005, en
la que se declaró con lugar la demanda y se ordenó a la entidad accionada otorgar
escritura pública de traspaso de los 3.500 metros cuadradosdel área vendible de la
Urbanización Siglo Veintiuno, que correspondía a todos los lotes del bloque A, del lote
al 21A, y 5 lotes del bloque B, del lote 9 al lote 13B, hasta completar los 3.500 metros
cuadrados convenidos, los que estaban inscritos en fincas independientes del partido
de Heredia, folio real matrículas 154035-000, 154036-000, 154037-000, 154038-000,
154039000, 154040-000, 154041-000, 154042-000, 154043-000, 154044-000, 154045-
000, 154046-000, 154047-000, 154048-000, 154049-000, 154050-000, 154051-000,
154052-000, 154053-000, 154054-000, 154055-000, 154101-000, 154102-000,
1541036-000, 154104-000 y 154105-000. De igual manera, dispuso que en el evento de
que la demandada estuviera en imposibilidad de entregar esos lotes como se había
obligado contractualmente, debería entregar una suma igual al valor de los mismos
según dictamen pericial a realizar en fase de ejecución de sentencia. Por sentencia No
64-2011 de las 16 horas del 31 de agosto del 2011, el Juzgado Civil de Mayor Cuantía
de Cartago, resolvió en primera instancia la ejecución de sentencia del proceso 97-
000933-0337-CI, y dispuso declarar parcialmente con lugar dicha ejecución y acoger el
reclamo por concepto de daño material y condenó a la accionada a cancelar a la
promovente la suma de ¢353.235.600.00 (trescientos cincuenta y tres millones
doscientos treinta y cinco mil seiscientos colones) y fijó las costas personales de la fase
de conocimiento en ¢36.088.560.00 (treinta y seis millones ochenta y ocho mil
quinientos sesenta colones exactos). Para efectos de cuantificar la partida de daños,
consideró la imposibilidad de trasladar a favor de la accionante los lotes mencionados,
por estar en dominio de terceros. Acorde a lo expuesto, si bien la causa a la que se
atribuye el daño es el proceder irregular del ex-funcionario registral, el daño que se
reclama es la pérdida del derecho de obtener el traspaso de los bienes acordados, y
como consecuencia de ello, la imposibilidad de ejecutar debida y efectivamente la
condena dictada en sede civil y obtener la indemnización consistente en el valor
comercial de esas inmuebles, como pago por el incumplimiento contractual de la
empresa Supervisora Internacional de Construcciones S.A. Desde esta arista de
examen, a diferencia de lo que argumenta el Estado y la Junta Administrativa del
Registro Nacional, si bien la accionante contaba con mecanismos legales para combatir
la irregularidad registral, como en efecto las concretó mediante la presentación de las
diligencias de inmovilización, presentadas el 21 de julio de 1999, y al margen de la
caducidad declarada respecto de la pretensión a) que busca la declaratoria de invalidez
de las conductas de levantamiento de las anotaciones registrales, lo cierto del caso es
que la efectividad del daño reclamado no se produce con el solo levantamiento de las
anotaciones de la demanda civil, sino cuando se materializa la pérdida del derecho (o
expectativa de derecho) que sobre esas fincas en particular, ostentaba la demandante

Para lo anterior es necesario tener claridad en que la firma petente contaba con un
derecho otorgado contractualmente que implicaba que como pago por los servicios
prestados, obtendría la titularidad de las fincas mencionadas arriba. Luego, al formular
el proceso civil contra la entidad incumpliente, parte de sus pretensiones era
precisamente satisfacer ese derecho pactado sobre esas fincas. Para este Tribunal, es
claro que el derecho a obtener esos inmuebles nace de un compromiso entre partes,
siendo por ende una obligación de base contractualista, a la luz de los cánones 629,
632 y 693 del Código Civil. Fue precisamente por el incumplimiento de la parte obligada
que nace el proceso civil expediente 97-000933-0337-CI, dentro del cual, se emite
mandamiento de anotación de la demanda, a efectos de proteger esos bienes para
luego, si era del caso, proteger la situación jurídica de la accionante. En esa línea, una
deficiencia registral como la reprochada, no en todos los casos puede ser considerado
como uno que genera un daño de efecto inmediato, pues la pérdida del derecho sobre
los bienes citados no necesariamente ocurre ipso iure con el levantamiento de la
anotación de la demanda. Por el contrario, el daño se tendría por efectivo ante la pérdida
real y concreta de esa expectativa de concretar el derecho a obtener los bienes citados,
producto del incumplimiento debatido en sede civil. Para ello, se ha de tener en claro
que la prescripción en este tipo de casos se computa, como se ha dicho, desde el
momento en que el afectado tenga posibilidad objetiva de conocer la causa del daño
Pero para ello es necesario que el daño exista como tal y que no sea simplemente una
situación potencial. Si el daño en sí mismo fuese el levantamiento de la anotación de la
demanda, es claro que el plazo cuatrienal de prescripción correría desde el
levantamiento mismo, o bien, desde la formulación de las diligencias de inmovilización
Empero, el daño alegado es la pérdida del derecho a obtener esos bienes, frente a lo
cual, el potencial reclamo por las acciones imputables al ex-registrador, solo puede
considerarse una vez que ese derecho sobre los bienes ha fenecido por la imposibilidad
material de obtener su adquisición derivado de la permisibilidad registral de su venta a
terceros, derivación del levantamiento de la anotación de la demanda civil. Previo a ese
momento, es cuestionable afirmar que existiera en sede administrativa o judicial daño o
derecho indemnizatorio alguno, pues de exigirlo de esa manera, cabría preguntarse,
cuál es la lesión concreta a reparar. En tal escenario, sea, exigir el reclamo con el solo
levantamiento registral, el reclamo hubiere sido prematuro, pues no habría daño alguno
que tutelar, desde el plano del daño patrimonial que se analiza. Ergo, el solo
levantamiento de la anotación en sí mismo no es el daño, cuando sí la causa de un
padecimiento ulterior, que estaba condicionado a una serie de cuestiones. Si la víctima
podía establecer acciones paulianas para recuperar los terrenos u otro tipo de sendas
legales para evitar la pérdida de su derecho, es un aspecto no atinente a la prescripción,
sino a las relaciones causales base del daño y la ponderación de causales eximentes
del deber reparatorio. Así, el esclarecimiento en sede judicial de la imposibilidad de
satisfacer el derecho de base contractualista de la accionante de obtener los
mencionados bienes inmuebles, se produce con la sentencia No. 64-2011 de las 16
horas del 31 de agosto del 2011, el Juzgado Civil de Mayor Cuantía de Cartago, por lo
que atendiendo a la fecha de presentación de la demanda que se analiza en este
proceso, la defensa de prescripción debe declararse sin lugar, al haber sido planteada
esta demanda dentro del límite de cuatro años que al efecto regula el ordinal 198 de la
LGAP.”


 ADVERTENCIA: El Centro de Información Jurídica en Línea (CIJUL en Línea) está inscrito en la
Universidad de Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en
esta línea de trabajo responde a las consultas que hacen sus usuarios elaborando informes de investigación
que son recopilaciones de información jurisprudencial, normativa y doctrinal, cuyas citas bibliográficas se
encuentran al final de cada documento. Los textos transcritos son responsabilidad de sus autores y no
necesariamente reflejan el pensamiento del Centro. CIJUL en Línea, dentro del marco normativo de los usos
según el artículo 9 inciso 2 del Convenio de Berna, realiza citas de obras jurídicas de acuerdo con el artículo
70 de la Ley N° 6683 (Ley de Derechos de Autor y Conexos); reproduce libremente las constituciones, leyes,
decretos y demás actos públicos de conformidad con el artículo 75 de la Ley N° 6683. Para tener acceso a
los servicios que brinda el CIJUL en Línea, el usuario(a) declara expresamente que conoce y acepta las
restricciones existentes sobre el uso de las obras ofrecidas por el CIJUL en Línea, para lo cual se
compromete a citar el nombre del autor, el título de la obra y la fuente original y la digital completa, en caso
de utilizar el material indicado


PÚBLICA. Versión de la norma 13 de 14 del 23/07/2012. Colección de leyes y decretos Año
1978 Semestre 1 Tomo 4 Página: 1403

Sentencia: 00036 Expediente: 17-000082-1027-CA Fecha: 18/03/2018 Hora: 04:00:00 p.m
Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V

Sentencia: 00024 Expediente: 14-005837-1027-CA Fecha: 05/03/2018 Hora: 08:00:00 a.m
Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI

Sentencia: 00012 Expediente: 14-005781-1027-CA Fecha: 27/02/2018 Hora: 10:00:00 a.m
Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II

Sentencia: 00023 Expediente: 14-005969-1027-CA Fecha: 27/02/2018 Hora: 01:45:00 p.m
Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI

Sentencia: 00006 Expediente: 16-002338-1027-CA Fecha: 29/01/2018 Hora: 01:30:00 p.m
Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI

Sentencia: 00079 Expediente: 15-010363-1027-CA Fecha: 30/11/2017 Hora: 10:30:00 a.m
Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II

Sentencia: 00148 Expediente: 13-005818-1027-CA Fecha: 30/11/2017 Hora: 09:00:00
a.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI