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RESUMEN: En este informe se ven dos figuras importantes del
Derecho administrativo como son el silencio positivo y negativo de
la administración. A través de la normativa aplicable y algunos
criterios jurisprudenciales importantes al respecto se logra
explicar el alcance y presupuesto de dichas figuras


SUMARIO
1. Concepto y diferencia entre ellos
2. Alcance
3. Fundamento
4. NORMATIVA
a. Protección al ciudadano del exceso de requisitos y
trámites administrativos
b. Ley General de la Administración Pública
c. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa


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DESARROLLO
1. Concepto y diferencia entre ellos
“IX.- Acto seguido, se entra al examen de la supuesta falta de
respuesta dada a la petición de devolución del inmueble,
anteriormente propiedad de Inmobiliaria Pargo, a pesar de que no
está, dentro del orden que se enunció, pero que no obstante, sí se
considera oportuno referirse a él, para despejar toda hesitación, a
un supuesto silencio positivo invocado, que se produce, ante la
ausencia de manifestación de voluntad expresa por parte de la
Administración, permitiendo la ley, en circunstancias específicas y
para ciertos efectos, la presunción de esa voluntad, ya sea en un
sentido negativo - desestimatorio -, o bien, afirmativo . El
primero constituye una ficción legal, por la cual, transcurrido el
plazo de ley, se permite al administrado recurrir a la vía
administrativa o judicial, según el caso, bajo la presunción de que
sus pretensiones han sido denegadas. El segundo, en cambio,
constituye un verdadero acto administrativo, tal y como se
desprende del texto del artículo 331 de la Ley General de la
Administración Pública, en cuanto dispone, que acaecido éste no
podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia,
ni extinguir el acto sino en aquéllos casos y en la forma prevista
por la ley. Por esta razón, el silencio negativo es la regla en
esta materia, en tanto que el positivo es la excepción, y como tal
sólo procede en aquellos casos permitidos por el Ordenamiento
Jurídico. Por su parte, el artículo 330 de la misma ley lo admite
únicamente en tres supuestos: a.- cuando se establezca
expresamente; b.- cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones
que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o
tutela; y c.- cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias
y autorizaciones. En consecuencia, al constituir un acto
administrativo equivalente a la autorización, licencia o permiso
solicitado, al tenor del artículo 331, inciso 1) ibídem, la gestión
que se presente deberá contener los requisitos de ley.”1

“La figura del silencio positivo se encuentra contenida en el
numeral 330 de la Ley General de la Administración Pública, el cual
establece que opera el mismo en aquellos casos es que se establezca
expresamente por la ley o cuando se trate de autorizaciones o
aprobaciones que resulten de competencia de la Administración en el
ejercicio de competencias de fiscalización o tutela. Sin embargo,
según el desarrollo jurisprudencial realizado sobre este artículo,
el silencio positivo no opera en todos los casos, o lo que es
igual, no siempre que deba existir una autorización por parte de la
Administración cabe acudir a este supuesto. Por nuestra parte,
hemos indicado


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“II. Sobre el silencio administrativo positivo


El artículo 330 de la Ley General de Administración Pública (LGAP)
establece lo que podría ser considerado el principio general sobre
el tema del silencio administrativo de carácter positivo. Señala
dicho numeral

“Artículo 330.-

1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando
así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones
o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de
fiscalización y tutela

2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de
solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.”


Por su parte, el artículo 7° de la ley de protección al
ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos,
número 8220 de 4 de marzo de 2002, establece un procedimiento para
la aplicación del silencio positivo. Señala dicho artículo


“Artículo 7º—Procedimiento para aplicar el silencio positivo
Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos,
licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado
por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se
haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Producida esta
situación, el interesado podrá

a) Presentar una nota a la Administración donde conste que la
solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración
no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, al día
hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo
transcurrió y la solicitud no fue aprobada, por lo que aplicó el
silencio positivo o bien

b) Acudir ante un notario público para que certifique, mediante
acta notarial, que la solicitud fue presentada en forma completa y
que la Administración no la resolvió en tiempo.”


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Con el propósito de permitir su impugnación en sede judicial
o el ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho administrativo
suele atribuir al silencio de la administración el valor de una
decisión, sea positiva o negativa. Se trata de lo que en doctrina
se conoce como actos administrativos presuntos (a diferencia de los
expresos) positivos o negativos, resultado del silencio positivo o
negativo de la administración (ver PARADA, Ramón, Derecho
Administrativo, T. I, pags. 116-117)


La característica distintiva del acto presunto positivo
frente al negativo, recogida por la doctrina y nuestra
jurisprudencia judicial y administrativa, consiste en que el
positivo es un verdadero acto administrativo, equivalente al acto
que sustituye (ver GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho
Administrativo, T.I., pag.504). Acto administrativo que, por lo
general, es una autorización, permiso o aprobación, como está
regulado en nuestro derecho positivo en el artículo 331 de la LGAP
y 7 de la ley número 8220. En este mismo sentido, ha dicho la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 88 de
las 15:05 horas del 19 de octubre de 1994, lo siguiente


"(…) Ante la ausencia de una manifestación de voluntad expresa por
parte de la Administración, la Ley faculta, en circunstancias
específicas y para ciertos efectos, la presunción de esa voluntad,
ya sea un sentido negativo o desestimatorio, o bien, positivo o
afirmativo. (…) El silencio positivo, en cambio, constituye un
verdadero acto administrativo. Así se desprende del texto del
artículo 331 de la Ley General de Administración Pública, que
dispone que acaecido este "no podrá la Administración dictar un
acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en
aquellos casos y en la forma prevista por la ley". Por esta razón,
el silencio negativo es la regla en esta materia, en tanto que el
positivo es la excepción y como tal sólo procede en aquellos casos
permitidos por el ordenamiento jurídico. El artículo 330 de la Ley
General de Administración Pública, admite el silencio positivo en
tres hipótesis; a) cuando se establezca expresamente; b) cuando se
trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el
ejercicio de funciones de fiscalización y tutela; y c) cuando se
trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. Por
constituir el silencio positivo un acto administrativo equivalente
a la autorización, licencia o permiso solicitado, dispone el


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artículo 331, inciso 1), citado, que la solicitud que se presente
debe contener los requisitos de ley. Es decir, para que opere el
silencio positivo, debe el particular haber cumplido en su gestión
con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la norma, pues
lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para
la existencia del acto, no pudiendo operar el silencio cuando se
omita alguno de ellos, aunque el órgano o funcionario encargado no
realice la respectiva prevención. (…)"


Y esta Procuraduría, en su condición de órgano superior
consultivo técnico-jurídico de la administración pública, ha dicho
en dictámen C-281-2002, que

“ Por consiguiente, la diferencia entre silencio positivo y
silencio negativo radica básicamente en que el silencio positivo es
un acto administrativo de pleno derecho, es decir, tiene efectos
jurídicos propios, generando de esta forma derechos para los
administrados. En cuanto a su operabilidad, sólo aplica en
cuestiones de carácter permisivo. “

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido
una excepción a la regla según la cual a las solicitudes de
permisos y autorizaciones no resueltas en tiempo por la
administración, se aplica la figura del acto presunto positivo. Se
trata de aquellas que tienen que ver con la preservación y tutela
del ambiente. Así lo ha señaló en la sentencia número 6836-93 de 24
de diciembre de 1993, donde dijo que


‘ Por lo demás, ya esta Sala, en voto Nº 2233 - 93 de las nueve
horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo del año en
curso, dijo que la protección y preservación de la integridad del
medio ambiente natural, dentro del cual se encuentra la riqueza
forestal, es un derecho fundamental, de modo que no puede
entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el
transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió
pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo
hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el
patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su
explotación irracional e indiscriminada.’”2

2. Alcance
“II.- Sobre el fondo. Los recurrentes alegan violación a su derecho


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de petición y pronta resolución en virtud de que el día 27 de marzo
del 2000, plantearon ante la Presidencia Ejecutiva recurrida un
reclamo administrativo a efecto de que se les reconociera como
salario extraordinario las bonificaciones otorgadas y se les
reajustara lo correspondiente a aguinaldo, vacaciones y bonos y
transcurrido el plazo legal previsto no se ha resuelto ni
notificado resolución alguna. En el informe rendido el Presidente
Ejecutivo de la Refinadora Costarricense de Petróleo, Sociedad
Anónima alega que efectivamente el reclamo administrativo no fue
resuelto dentro del plazo legal establecido, pero que ello no
lesiona los derechos fundamentales de los recurrentes, en virtud de
que dicha omisión se traduce en una denegatoria de lo solicitado,
de conformidad con el silencio negativo de la Administración. En
cuanto a la cuestión en discusión la jurisprudencia de este
Tribunal ha reconocido que el derecho de petición y pronta
resolución, garantizado en el artículo 27 de la Constitución
Política, exige que los asuntos sometidos a conocimiento de la
Administración deben ser resueltos con prontitud (entre otras
sentencia Nº 2249-96 las quince horas veintisiete minutos del
catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis) y que el
silencio de la Administración en los términos que lo entiende el
recurrido, es concederle a la Administración un privilegio que no
tiene y violar el derecho fundamental de los administrados de
obtener una oportuna respuesta, sin denegación de ninguna especia y
en estricta conformidad con la ley. En otras palabras en cuanto al
derecho, se ha reconocido que éste no es un derecho de la
Administración, sino más bien una garantía de los particulares que
busca evitar que se haga nugatorio el derecho fundamental de éstos
de obtener pronta respuesta por parte de la Administración, y por
consiguiente que el silencio de la Administración tiene únicamente
efectos procesales y se concibe a fin de dejar libre el camino a
los Tribunales de Justicia para que los agraviados puedan accesar a
ellos. De conformidad con los principios señalado y por no ser de
recibido lo argumentado por el recurrido en su informe, estima este
Tribunal que la lesión se dio en el tanto la pretensión de los
recurrentes no fue resuelta oportunamente. Así las cosas y en
mérito de lo expuesto, lo procedente es estimar el recurso, como en
efecto se hace.”3

3. Fundamento
"I.- El silencio administrativo, como lo reconoce la doctrina y se
plasma en nuestra legislación positiva, ciertamente está concebido
en provecho del administrado, como un medio para enervar el
perjuicio que a éste se le depararía con la inactividad o la
morosidad de la Administración. Tratándose del silencio de signo
negativo, que es el que interesa en la situación bajo examen, el


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artículo 19-1, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa establece que cuando se formulare alguna petición
ante la Administración y ésta no notificare su decisión en el plazo
de dos meses, el interesado podrá considerar desestimada su
instancia, al efecto de formular, frente a esta denegación
presunta, el correspondiente reclamo administrativo o
jurisdiccional, según proceda.- El mismo artículo, en el párrafo
siguiente, advierte que la denegación presunta no excluye el deber
de la Administración de dictar una resolución expresa, y es así
porque el instituto del silencio está articulado en beneficio del
administrado y no de la Administración.- Ahora bien, supuesta la
opción de reclamo jurisdiccional, al administrado se le concede un
plazo de un año, que corre a partir del día siguiente a aquél en
que se entiende desestimada la petición, para interponer el
proceso. Se trata, como se advierte, de un lapso notoriamente más
amplio que el que se norma para accionar contra actos expresos. La
justificación de este dilatado plazo, es precisamente la de
conceder al administrado mayores oportunidades para considerar y
resolver la acción y de paso evitar que pueda ser sorprendido con
un período corto de caducidad. Obviamente este plazo es de interés
público y no puede interrumpirse por otra actividad que no se la
interposición del proceso (Ver, al respecto, Sentencia de esta
Sala, número 41 de 29 de abril de 1989).-"4

4. NORMATIVA

a. Protección al ciudadano del exceso de requisitos y
trámites administrativos 5

Artículo 7º—Procedimiento para aplicar el silencio positivo. Cuando
se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias
o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el
ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya
pronunciado, se tendrán por aprobadas. Producida esta situación, el
interesado podrá

a) Presentar una nota a la Administración donde conste que la
solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración
no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, al día
hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo
transcurrió y la solicitud no fue aprobada, por lo que aplicó el
silencio positivo o bien

b) Acudir ante un notario público para que certifique, mediante
acta notarial, que la solicitud fue presentada en forma completa y
que la Administración no la resolvió en tiempo


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b. Ley General de la Administración Pública6
Artículo 330.-
1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando
así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones
o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de
fiscalización y tutela
2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de
solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones

Artículo 331.-
1. El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a
partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación,
autorización o licencia con los requisitos legales
2. Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar
un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en
aquellos casos y en la forma previstos en esta ley


c. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa 7
Artículo 19.-

1. Cuando se formulare alguna petición ante la Administración
Pública y ésta no notificare su decisión en el plazo de dos meses,
el interesado podrá considerar desestimada su instancia, al efecto
de formular, frente a esta denegación presunta, el correspondiente
reclamo administrativo o jurisdiccional, según proceda, o esperar
la resolución expresa de su petición


FUENTES CITADAS


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306­2005 de las once horas treinta minutos del ocho de julio de dos
mil cinco
Procuraduría General de la República. Dictamen N° C­380­2005 7 de
noviembre de 2005

2001­02627 de las diez horas con cuatro minutos del cinco de abril del
dos mil uno
90.CON de las quince horas veinte minutos del diez de enero de mil
novecientos noventa
Ley Nº 8220. Costa Rica, 4 de marzo de 2002
Ley Nº 6227 Costa Rica, 5 de febrero de 1978
Ley Nº 3667 Costa Rica, 12 de marzo de 1966