Acto Administrativo y Acto De Gobierno


Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto adm., acto de gobierno

Palabras Claves: Acto administrativo, acto de gobierno, Dictamen PGR, LGAP

Fuentes de Información: Normativa y Jurisprudencia. Fecha: 14/07/2020

Investigador: MSc. Samael Delgado Angulo


Contenido


RESUMEN


La presente reseña contiene material que versa sobre el acto administrativo
Para esto, se acudió a la normativa y jurisprudencia como fuente del Derecho
costarricense


 NORMATIVA


Del acto administrativo


Artículo 334. Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida comunicación al
administrado, para que sea oponible a éste


JURISPRUDENCIA


Del acto administrativo y acto de gobierno


Dictamen: 039 del 21/02/1985
C-039-85
21 de febrero de 1985

Señor Danilo Huertas Castillo
Presidente Suplente
Consejo Nacional de Migración

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta
a su atento oficio N° 015-85 C.M., en el que transcribe el Artículo N°3 del Acuerdo N°
1361, de la sesión ordinaria de ese Consejo N° 011-85 del 12 de febrero en curso,
mediante el cual solicita a esta Procuraduría que se pronuncie sobre si los acuerdos del
Consejo Nacional de Migración, referentes a la apertura de expedientes para trámites
de residencia, pueden ser objeto de los recursos establecidos en la Ley General de l
Administración Pública

La consulta plantea la necesidad de analizar lo que en doctrina se denomina Actos
Políticos o de Gobierno y la naturaleza jurídica del control de legalidad de los actos
administrativos

1.- Los denominados Actos Políticos y de Gobierno

El autor Manuel María Diez, en su obra "El Acto Administrativo", manifiesta lo siguiente

"Mientras todas las actividades administrativas resultan de la ejecución de la ley y deben
estar, en consecuencia, sometidas al principio de legalidad, lo que caracteriza el acto
de gobierno es la circunstancia d que se encuentra libre de la necesidad de una
habilitación legislativa

Estos actos políticos se cumplen por el órgano administrativo en virtud de un poder de
libre iniciativa fundado en una potestad que le es propia y que procede de un origen
distinto de las leyes. De allí entonces que puede decirse que los actos políticos pueden
considerarse, por lo menos en ese sentido, como actividad independiente de las leyes."
(Diez, Manuel María. El Acto Administrativo, Tipográfica Editorial Argentina S.A. Buenos
Aires, 1961, pág.528)

Dentro de estos actos de gobierno se clasifican los que se han dado llamar los actos
constitucionales o institucionales, estos presentan las siguientes características

"A. Es un acto autorizado directamente por la Constitución. El acto constitucional como
su nombre lo indica corresponde a una competencia constitucional del Poder Ejecutivo,
con todas las características correspondientes

Se quiere decir que es un acto cuyo fundamento y límites están en la Constitución


B. Es el acto constitucional un acto normalmente discrecional (...) es generalmente
discrecional, en virtud de la Constitución o de la ley pero excepcionalmente puede ser
reglado. Damos el ejemplo de la remoción de un Ministerio de Gobierno en virtud de
sentencia constitucional, declarando nulo su nombramiento por falta de los requisitos
subjetivos exigidos por la Constitución (Art. 142 Const. Política). La independencia de
los poderes exige un acto intermedio de remoción del Ministerio irregularmente
nombrado, emanado del Presidente, para que resulte ejecutada la sentencia que declara
la nulidad del nombramiento. Este acto de remoción es constitucional y de honda
trascendencia política, no obstante su carácter reglado y claramente subjetivo (...)

Cabe concluir diciendo que el acto constitucional es normalmente discrecional en cuanto
a motivo, contenido y fin, lo que lo distingue netamente del acto discrecional
administrativo; pero que puede ser reglado o discrecional como éste último sin
posibilidad ninguna de elección del fin concreto perseguido

C. El acto constitucional es atinente a la organización y existencia del Estado, no afecta
directa ni inmediatamente los derechos e intereses del individuo (...)

La razón de la no impunidad del acto constitucional es su irrelevancia jurídica para el
particular, que genera una falsa de legitimación en éste para establecer el juicio
consiguiente (...)

No hay necesidad de recurrir a una teoría especial del acto de gobierno, fundada en
razones propias del Estado y principalmente en el carácter unitario o totalitario del fin
del acto, a efecto de explicar su inmunidad jurisdiccional. El acto de Poder Ejecutivo,
regulado por la Constitución y por la Ley, normalmente, discrecional, y no lesivo de
derechos ni intereses, por ser atinentes en forma inmediata y directa a la organización

y existencia del Estado, es el acto constitucional o institucional y representa la única
forma admisible de acto no impugnable, por obvias razones de legitimación procesal
De este modo, cabe desechar la doctrina clásica del acto del gobierno, pero no la
doctrina -casi tan vieja- del acto constitucional del Estado, con rango y fuerza formal de
ley, por estar subordinada en primer grado a la Constitución, que se expresa a través
de actos constitucionales, sólo ocasionalmente sometidos también a la ley. Estos actos
difieren de la ley por su función, dado que su efecto no es normativo, aunque sea general
y afecte a toda la organización estatal o a toda la comunidad; porque tienen por fin el
solucionar necesidades concretas, dadas dentro de una circunstancia de hecho actual
e irrepetible, por estar perfectamente individualizada". (Ortíz Ortíz, Eduardo. Derecho
Administrativo. Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, pág. 12 y ss)

El Lic. Ortíz cita como actos constitucionales los actos de seguridad interna y externa,
que es donde eventualmente podríamos citar el acto que deniega la apertura de
expediente para trámite de residencia, y al respecto dice

"Cuentan en este concepto la declaratoria del estado de defensa nacional (Arts. 121 inc
6 y 147 inc 1) la suspensión de garantías (art. 121 inc 4), así como todas las medidas
extraordinarias de seguridad que pueda adoptar durante el estado de emergencia
siempre que sean de alcance general o al menos no lesivas inmediata y directamente
de los derechos e intereses de particulares determinados (en cuya hipótesis
desaparecería ipso facto su inimpugnabilidad jurisdiccional)

El llamado estado de sitio entra en esta categoría de acto constitucional y es equivalente
-aunque menos amplio en su alcance- de nuestro estado de defensa nacional. Entra en
esta categoría el llamamiento a filas y el decreto general de reclutamiento militar". (Ortíz
Ortíz, E, op. cit. pág.19)

De lo hasta aquí expuesto no podemos inferir que la negativa a abrir expediente para el
trámite de residencia sea un acto que podamos considerar meramente político o de
gobierno, dentro de la categoría de actos constitucionales o institucionales. Es claro que
esta denegatoria afecta la esfera de derechos o intereses del particular, de ahí que sea
susceptible de revisión

2.- La naturaleza jurídica del control de legalidad de los actos administrativos

Es prudente citar lo que ha dicho la doctrina

"El control administrativo, como es sabido, puede adoptar distintas formas y
modalidades. Según el órgano que actúa se lo divide en parlamentario, administrativo o
jurisdiccional; según su objeto se los distingue en control de legalidad, de oportunidad,
de moralidad, etc; según la oportunidad en que se ejerce, se lo clasifica en preventivo o
represivo; según la forma en que se promueve, se lo divide en control de oficio o a
instancia de parte; etc

Pero en todos los casos, el objeto de ese control es siempre el mismo, o sea, llegar a
determinar si la actividad controlada se ajusta o no al sistema normativo que la rige


El control administrativo no es, entonces sino una actividad que procura mantener la
invulnerabilidad de la norma jurídica, asegurando su vigencia y disponiendo lo necesario
para que la juridicidad se mantenga y no sea afectada por la arbitrariedad o la injusticia."
(Escola, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimientos Administrativo. Ediciones
Depalma, Buenos Aires, 1981, pág.250)

Por su parte el profesor Jesús González Pérez, en su obra El Proceso Administrativo en
Costa Rica, señala cuáles son los actos que tienen recurso y dice

"Actos susceptibles de recurso

Como hemos señalado, los tres círculos clásicos de inmunidad jurisdiccional en la
administración son: los poderes discrecionales, los poderes políticos o de gobierno y los
poderes normativos. En la Ley de Costa Rica han desaparecido estos tres recursos de
inmunidad. La discrecionalidad no constituye un motivo de exclusión del control
jurisdiccional; los actos políticos no quedan excluidos del ámbito de la jurisdicción (...)
Todo acto de la administración pública en principio es pues, susceptible de impugnación
Una vez más la Ley de Costa Rica ha de situarse entre las más avanzadas en la línea
de las garantías". (González Pérez, Jesús. El Proceso Administrativo de Costa Rica
Revista de Ciencias Jurídicas N° 24 pág 56)

A mayor abundamiento, es menester citar lo que en el artículo "Comentarios sobre los
Principios Generales de la Ley General de Administración Pública de Costa Rica",
señala el profesor Brewer Carías: "En cuanto a los principios relativos a la actividad
administrativa regulados en la Ley General de Administración Pública de Costa Rica,
uno es el de la discrecionalidad administrativa

La Ley General, en efecto, reconoce no sólo la necesidad, sino la normalidad de la
discrecionalidad, la cual puede darse -dice- "incluso por ausencia de Ley en el caso
concreto" (Art. 15, párrafo 1°). De esto resulta que el poder discrecional, conforme a la
Ley General, no requiere texto expreso, sino que se presume siempre en ausencia de

Sin embargo, la contrapartida a esta previsión, son los límites a la discrecionalidad,
previstos en la Ley General

En efecto, éste con carácter general, establece en su artículo 15 que la discrecionalidad
"estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o
implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable". La razonabilidad
de la actuación, es así, el primer límite básico del poder discrecional

Pero la Ley General consagra además otros límites y entre ellos la justicia y la
racionalidad. La actuación discrecional, en efecto, tiene que ser equitativa y racional,
por lo que conforme al artículo 16, párrafo 1° de la Ley, "en ningún caso podrán dictarse
actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica o a principios de justicia,
lógica o conveniencia"

Además el acto discrecional debe respetar el principio de la igualdad establecido en el
artículo 4° de la Ley General y perseguir sólo el fin público previsto en la norma atributiva


de competencia (art. 10 párrafo 1°). Por último debe también respetar los derechos
particulares; es por ello por lo que el artículo 17 de la Ley prescribe que "la
discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo texto
legal en contrario"

La consecuencia fundamental de la consagración expresa de límites al poder
discrecional es la posibilidad de que los mismos puedan ser controlados por el Juez,
pues el control de la legalidad no sólo abarca los aspectos reglados del acto
discrecional, sino que también se ejerce, conforme lo señala el artículo 15, párrafo 2,
"Sobre la observancia de sus límites". Por ello, conforme al artículo 16, párrafo 2°, “el
Juez puede controlar la conformidad con las reglas no jurídicas de los elementos
discrecionales del acto, como si ejerciera el control de legalidad, lo cual es válido
principalmente en relación a la discrecionalidad técnica, a la lógica y a la conveniencia"
(Brewer Carías Allan, Comentarios sobre los Principios Generales de la Ley General de
la Administración Pública de Costa Rica. Revista del Seminario Internacional de
Derecho Administrativo. Colegio de Abogados, 1981, págs.52 y 53)

De lo hasta aquí expuesto podemos concluir

1.- La denegatoria a apertura de expediente para el trámite de residencia no se puede
clasificar dentro de los actos políticos o de gobierno, en la categoría de actos
constitucionales o institucionales

2.- Siendo este un acto discrecional siempre estará sometido al control jurisdiccional de
los elementos discrecionales, por lo que es evidente que será susceptible de todos los
recursos que establece la Ley General de Administración Pública


Sin otro particular me suscribo atentamente,
Licda. Montserrat Romero Royo
PROCURADORA ADJUNTA


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ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 6227 del dos de mayo de mil novecientos setenta y
ocho. Ley General de la Administración Pública. Versión de la Norma 14 de 14 del
25/01/2016. Publicada en Colección de leyes y decretos Año: 1978. Semestre: 1. Tomo
4. Página: 1403


039-85. 21 de febrero de 1985. Dirigido al señor Danilo Huertas Castillo, Presidente
Suplente del Consejo Nacional de Migración. Redactado por la Licda. Montserrat
Romero Royo, Procuradora Adjunta