Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto Administrativo

Palabras Claves: Acto Administrativo, Aprobación, Acto Típico, Artículos 11 y 145 de la Ley
General de la Administración Pública

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 09/09/2020

Nombre del Investigador: Lic. Esp. Simons Salazar García


Contenido


 RESUMEN


El presente informe de investigación realiza una reseña sobre la Aprobación
como Acto Administrativo Típico, considerando para ello, lo supuestos normativos de
los artículo 11 y 145 de la Ley General de la Administración Pública, aunado al criterio
externados por la doctrina y jurisprudencia nacionales


NORMATIVA


La Aprobación en la Ley General de la Administración Pública

Artículo 11

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá
realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho
ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al
menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa


Artículo 145

1. Los efectos del acto administrativo podrán estar sujetos a requisitos de eficacia,
fijados por el mismo acto o por el ordenamiento

2. Los requisitos de eficacia producirán efecto retroactivo a la fecha del acto
administrativo, salvo disposición expresa en contrario del ordenamiento

3. Cuando el acto requiera autorización de otro órgano la misma deberá ser previa

4. Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado,
aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse


 DOCTRINA


La Aprobación como Acto Administrativo Típico

[P. 450] Se trata de un acto administrativo de control que se produce con
posterioridad al acto aprobado. La aprobación, a diferencia de la autorización, opera
ex post o a posteriori del acto definitivo que es válido y perfecto, por lo que constituye
un requisito de eficacia del acto aprobado. Al respecto, el artículo 145, párrafo 4O,
LGAP dispone que "Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta
no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni
ejecutarse". La aprobación, supone que el acto administrativo aprobado alcanzó su
plena perfección y formación pero que todavía no es eficaz por falta de un control
confirmativo de su legalidad u oportunidad, de oficio o a instancia del órgano
interesado

La aprobación, suele ser un acto administrativo interno que incide, en la relación entre
el órgano o ente contralor y el controlado tiene, eventualmente, relevancia externa
para el administrado cuya situación jurídica depende del acto sometido a ella, el cual
puede impugnar la improbación que le impida un efecto favorable. Si el acto es
aprobatorio, el

[P. 451] objeto de impugnación debe ser el acto aprobado y si es erróneamente
improbado se puede impugnar la improbación. Al respecto, el artículo 11 párrafo 2o
incisos a) y b), de la LRJCA establece lo siguiente: "2. Para los efectos de lo dispuesto
en el inciso a) del párrafo anterior, cuando una entidad dictare algún acto o
disposición, que no quede firme sin previo control, autorización, aprobación o
conocimiento -de oficio o a instancia de parte-, de la Administración estatal o de otra
entidad administrativa, se entenderá por parte demandada

a) El Estado o la Entidad que dictó el acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la
fiscalización ha sido aprobatorio

b) La entidad fiscalizada y la que ha ejercido la fiscalización, si esta no ha aprobado el
acto o la disposición impugnados, salvo que ambos órganos fueren parte del Poder
Ejecutivo, en cuyo caso se demandará al Estado; o que la fiscalización desaprobatoria
la haya ejercido la Contraloría General de la República, caso en que regirá el inciso a)
de este párrafo, sin perjuicio de que la Contraloría pueda intervenir como
coadyuvante. "

La aprobación es una conditio iuris para la eficacia del acto administrativo aprobado,
es necesaria para producir efectos jurídicos, pero no los produce por si misma. La
aprobación no constituye el acto sino que solo remueve obstáculos para que este, una

vez formado y perfecto, despliegue su eficacia. Sin la aprobación el efecto jurídico no
se da, pero una vez otorgada nace el efecto del acto aprobado, de forma retroactiva a
la fecha de su dictado. Tampoco debe confundirse la aprobación con un acto complejo,
dado que, existen dos voluntades consecutivas con el fin de producir un efecto jurídico
inmediato, son dos actos sucesivos y distintos


JURISPRUDENCIA


1. Diferencia entre la Autorización y la Aprobación

Voto de mayoría

VI. Contrario a lo argumentado por el apelante, el acto dictado por la Administración
Tributaria en el oficio No. 01626 del 30 de setiembre de 1997, constituye una
autorización cuyos efectos son a futuro, pues si bien la Administración Tributaria con
base en lo señalado por el artículo 11 del Reglamento a la Ley del Impuesto sobre la
Renta, se encuentra en posibilidad de autorizar la sustitución de la factura para
comprobar las ventas por otro documento, es lo cierto que los efectos que genera
dicho acto son de carácter constitutivo y no declarativa del derecho, por lo que no
podría dársele efecto retroactivo. En efecto, una autorización constituye un acto
administrativo por medio del cual se le concede al administrado la potestad de ejercer
derechos preexistentes, luego de realizar una apreciación discrecional de su
oportunidad y utilidad. El acto autorizante produce efectos ex nunc (hacia el futuro)
desde su emisión, pues la autorización constituye un requisito de validez del acto. En
este sentido, el artículo 145.3 de la Ley General de la Administración Pública establece
que cuando el acto requiera de una autorización de otro órgano la misma deberá ser
previa. Debe hacerse una diferencia entre los efectos que genera un acto de
autorización y un acto de aprobación, pues a diferencia de aquél, la aprobación opera
ex post o a posteriori del acto definitivo, el cual es válido y perfecto, por lo que
la aprobación constituye un requisito de eficacia del acto aprobado. En este sentido el
artículo 145.4 de la Ley General de la Administración Pública establece que "Cuando el
acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será
eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse, ni ejecutarse. Conforme lo ha considerado
éste Tribunal, la autorización se da antes de la emisión del acto administrativo y le
confiere la validez que necesita, mientras que la aprobación es posterior a su emisión y
únicamente le otorga eficacia a un acto que por sí mismo es válido, su característica
fundamental es que es declarativa y no constitutiva, al no fusionarse con el acto
controlado. El acto que se aprueba es, de por sí, válido, desde que ha nacido conforme


a los requisitos exigidos por la ley; el acto que da la aprobación sólo le otorga eficacia a
ése acto válido anterior. (ver en este sentido la sentencia de la Sección Segunda de
este Tribunal No. 000085 de las 11:15 horas del 05 de abril del 2002). En razón de lo
dicho, la habilitación contenida en el artículo 11 del Reglamento a la Ley del Impuesto
Sobre la Renta constituye un acto de autorización y por ende no podría dársele efecto
retroactivo. Los efectos del oficio No.1626 de reiterada cita, son constitutivos y no
declarativos, por lo que sus efectos rigen a partir de su emisión y no podría ser
aplicable para períodos fiscales anteriores


2. La Aprobación en Actos Complejos

Voto de mayoría

III. Efectivamente, esta Sala en sentencia número 2001-1126 de las diecisiete horas
cincuenta y un minutos del siete de febrero del dos mil uno estimó

“II. Las pretensiones de los recurrentes en el presente amparo, se refieren a que esta
Sala, ordene la inmediata ejecución de la resolución de la Junta de Pensiones y
Jubilaciones del Magisterio Nacional, según corresponda, en beneficio de cada
amparado, todo de conformidad con el artículo 89 párrafo segundo de la Ley 7531 y
sus reformas, y se proceda a su inclusión en las planillas respectivas para el respectivo
disfrute a la jubilación, tal y como lo dispuso, la Junta de Pensiones y Jubilaciones del
Magisterio Nacional al Ministerio de Educación Pública a partir del primero de enero
del año en curso

III. Tal y como lo argumenta el informe remitido a esta Sala, que se tiene dado bajo
juramento de conformidad con el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
por parte de la MBA. Elizabeth Molina Soto, en su calidad de Directora Ejecutiva de la
Dirección Nacional de Pensiones, el acto emitido por esa Dirección y la Junta de
Pensiones Y Jubilaciones del Magisterio Nacional en materia de pensiones, es un acto
complejo que requiere de la confluencia de las voluntades expresamente emitidas por
resolución de ambas instituciones. Esta Sala, en jurisprudencia anterior, mediante el
voto número 08624 de las nueve horas y cincuenta y seis minutos del veintinueve de
setiembre del dos mil, y sobre un caso similar al que nos ocupa, dijo

... En efecto, si bien es cierto la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional, por resolución de las dieciocho horas del primero de junio de mil novecientos
noventa y tres otorgó una revisión de su jubilación del Magisterio Nacional, por la
suma de treinta y un mil seiscientos cincuenta y un colones, dicha resolución, por si
misma, no tiene eficacia, pues para ello debía ser aprobada por la Dirección Nacional
de Pensiones, por tratarse de un acto administrativo complejo( artículo 145.4 de la Ley

General de la Administración Pública). Al no haberse dado esa aprobación, ningún
derecho subjetivo podía surgir a favor del interesado, no obstante que se le haya
comunicado lo decidido….- ….Asimismo, no se ha producido lesión alguna a los
derechos adquiridos del recurrente, pues la resolución de la Junta de Pensiones y
Jubilaciones del Magisterio Nacional de las dieciocho horas del primero de junio de mil
novecientos noventa y tres, en la que se otorgó al recurrente una revisión de su
jubilación por la suma de treinta y un mil seiscientos cincuenta y un colones, carecía de
eficacia por no haber sido aprobada por la Dirección Nacional de Pensiones, como en
derecho correspondía…

Así, es evidente que el acto emitido por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del
Magisterio Nacional, a favor de los recurrentes, carece de eficacia y por lo tanto no
otorga un derecho subjetivo a los accionantes, de conformidad con la jurisprudencia
anteriormente citada, por lo que esta parte del amparo debe ser declarada sin lugar.”

De la sentencia transcrita se verifica que la aprobación de la revisión de pensión por
parte de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, sin la
debida aprobación de la Dirección Nacional de Pensiones, no es eficaz y, por ende, no
puede ejecutarse. De ahí que, la autoridad recurrida, se ha limitado a revocar la
ejecución de un acto ineficaz, por lo que no observa esta Sala que se ha violentado –al
menos directamente- los derechos fundamentales del amparado. Ahora bien, si el
recurrente está inconforme con lo resuelto, sea con el cobro de las supuestas
diferencias pagadas de más o con el monto de las mismas, podrá plantear los reparos
correspondientes ante la propia Dirección General de Presupuesto Nacional, ahora que
se ha impuesto del conocimiento de lo resuelto, o en el momento en que se inicie el
procedimiento administrativo previsto al efecto por la propia Administración, vía
idónea para discutir y resolver tales aspectos. En similar sentido, su inconformidad con
lo resuelto por la Dirección Nacional de Pensiones deberá alegarlo en las vías
establecidas expresamente por el legislador para tales efectos, pues no compete a esta
Sala determinar la procedencia o no de la revisión solicitada o del monto de un
eventual aumento en la mismas, lo que corresponde discutirse y resolverse en la vía
administrativa, o bien en la vía jurisdiccional ordinaria correspondiente por
agotamiento de la fase anterior. Por lo expuesto, el recurso resulta improcedente y así
debe declararse


3. Artículo 145. 4 de la Ley General de la Administración Pública

Voto de mayoría

VIII. Sobre el contrato de concesión. Refrendo. El transporte remunerado de personas
en vehículos automotores colectivos, en este caso en autobuses (el cual se lleva a cabo

por calles, carreteras y caminos dentro del territorio nacional), es un servicio público
regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a
través de su órgano competente, el cual, actualmente lo constituye el Consejo de
Transporte Público. Lo anterior se colige de las leyes no. 3503 y 7969. Este servicio
puede ser explotado a través de la concesión, como acto final de un procedimiento
licitatorio, o bien, de manera excepcional, mediante un permiso de operación. En
relación con el primero, según lo impone el numeral 12 de la Ley 3503, se formalizará
por un contrato en el cual deben consignarse las pautas que se establezcan por la
autoridad concedente para la prestación del servicio público delegado. Dentro
de este marco, se fija la cantidad de unidades autorizadas, horarios, frecuencias,
carreras, recorridos, tarifas, paradas terminales e intermedias, entre otros detalles
(precepto 13 de la Ley 3503). Estas pautas definen la forma cómo debe llevarse a cabo
la actividad, a las que está sujeto el operador, so pena de incurrir en incumplimientos
que incluso pueden desembocar en la cancelación del derecho. Por su parte, cuando se
otorga un permiso de operación, acorde a los preceptos 3 y 25 de la citada Ley, la
autorización se otorga por un plazo máximo de tres años, surgiendo de inmediato el
deber de la Administración de iniciar las acciones que permitan otorgar la concesión de
esa ruta sobre la cual se ha dado un permiso. Claro está, de culminarse este proceso
antes de esos tres años, cesaría esta figura y sería sustituida por una concesión. Ahora
bien, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos del año 1996 (Ley
7593), en su artículo 64 (numeración antes de la reforma de la Ley de Fortalecimiento
y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), modificó
los numerales 4, 10 y 12 de la Ley 3503. En dichas reformas, el legislador involucró a la
Aresep en el tema del transporte público. Por tal razón, dispuso que el control de los
servicios de transporte público concesionados o autorizados, lo ejercerá el Consejo
conjuntamente con la Autoridad Reguladora, para garantizar la aplicación correcta de
los servicios y el pleno cumplimiento de las disposiciones contractuales
correspondientes (mandato 2 párrafo segundo de la Ley 3503). También le otorgó a la
Aresep la función de refrendar los contratos de concesión suscritos por el CTP (artículo
12 ibídem). Sin embargo, no asignó la competencia de la fiscalización
de tal procedimiento a un órgano específico. Este es un aspecto que quedó reservado
a la ley. En efecto, la competencia en cuanto a la fiscalización y control, fue reservada
para que el legislador, dotara de esa competencia a la Contraloría General de la
República, o a otros órganos y entes de la Administración Pública cuando la materia en
cuestión no conlleve la utilización de fondos públicos, como en los casos de contratos
de gestión de servicios públicos (como la concesión, gestión interesada, concurso,
entre otros). Este tipo de contratos, no es más que la gestión indirecta de los servicios
públicos, donde el Estado o el ente público respectivo, reservándose la titularidad del
bien o el servicio, permite que el particular (descentralización por colaboración), bajo
su cuenta y riesgo, explote o preste el bien o servicio en beneficio de la colectividad; o
sea, se utiliza un bien o servicio que forma parte del patrimonio público. Existe un

riesgo que es asumido por el sujeto privado, y el Estado por su lado, se reserva la
titularidad del servicio; así como importantes potestades regulatorias y de rescate,
para garantizar a los usuarios mode los de calidad aceptables. En consonancia con lo
descrito, fue que el legislador optó por crear la Autoridad Reguladora y otorgarle la
potestad fiscalizadora de este tipo de contratos al disponer el canon 12 de la
Ley 3503: “La concesión se formalizará mediante contrato que suscriban el Ministerio
de Obras Públicas y Transportes y el concesionario. La Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos lo refrendará e inscribirá en el Registro de concesiones y permisos
que llevará ese Ministerio”. Esta disposición queda complementada con el artículo 145,
párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública, al pregonar que “Cuando el
acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será
eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse”. En consecuencia, el refrendo
funge como un requisito de eficacia del contrato administrativo, es decir, para que se
ejecute conforme lo pactado. La eficacia en este tanto, se relaciona con requisitos que
el ordenamiento jurídico requiere para que la distribución de derechos y obligaciones
emanadas del contrato válido se conforme como una situación de juridicidad objetiva
Así, resulta congruente que el Ente Regulador ejerza también la facultad fiscalizadora
en este tipo de contratos mediante el instrumento del refrendo


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FUENTES BIBLIOGRÁFICAS


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Publicada en Colección de leyes y decretos Año: 1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403

JINESTA LOBO, Dr. Ernesto. (2009). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Parte
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