Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto Administrativo

Palabras Clave: Competencia Adm, Informe anual, Disciplinario, Tributario, Voluntad objetiva

Fuentes de Información: Normativa y Jurisprudencia. Fecha: 17/12/2020

Investigador: Luis Daniel Morux Vargas


CONTENIDO
1. Rechazo de veto municipal en relación con acuerdo que improbó el informe
2. Emisión de determinados actos procesales dentro del procedimiento
3. Caducidad de la acción y prescripción de los plazos en impugnación de asuntos
4. Nulidad de resolución que lo rechaza por ausencia de voluntad objetiva


RESUMEN

Esta reseña refiere a la imprescriptibilidad de la competencia administrativa por razón
del tiempo, se hace mención de subtemas como: el informe anual presentado fuera de
plazo, emisión de actos procesales en proceso disciplinario, la caducidad y prescripción
en impugnación de asuntos tributarios y la nulidad de resolución por falta voluntad
objetiva del órgano competente para emitirla


 NORMATIVA


Ley General de la Administración Públicai

Artículo 63.-


1. Habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando su
existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción

2. No se extinguirán las competencias por el transcurso del plazo señalado para
ejercerlas, salvo regla en contrario


JURISPRUDENCIA


1. Rechazo de veto municipal en relación con acuerdo que improbó el informe
anual de labores presentado por el Alcalde fuera del plazo


Extracto de sentencia

“II.-Alegatos del alcalde y consideraciones del tribunal. El señor Alcalde de Moravia
argumenta como primer motivo de ilegalidad del acuerdo vetado, una violación al
procedimiento dispuesto en el artículo 17 inciso g) del Código Municipal, en el tanto
considera que dicho ordinal establece un plazo perentorio para que el Concejo Municipal
conozca de su informe de labores presentado en el mes de febrero, es decir, señala que
vencida la primera quincena del mes de marzo, los señores regidores no pueden
lícitamente adoptar un acuerdo que se refiera al informe anual de labores presentado
por la Alcaldía, y por ende el informe ya no puede ser valorado por el Concejo. Criterio
del Tribunal: Al respecto ésta Cámara considera que sobre la presentación del informe
anual de labores por parte de la Alcaldía ante el Concejo, el Código Municipal establece
únicamente unos lineamiento generales, siendo que el contenido de tal informe y por
ende también su aprobación o improbación, encuentran principalmente sus límites en el
control de la discrecionalidad; pero simultáneamente dicho ejercicio tiene por sustento
la transparencia y rendición de cuentas, como principios rectores de rango
constitucional, que se desprenden del ordinal 11 de la Constitución. En ese marco, el
límite temporal al que hace referencia el señor Alcalde no puede aplicarse aisladamente
y de forma que vacíe de contenido dichos pilares constitucionales sobre los que


descansa nuestros sistema democrático. La norma en marras del Código Municipal,
establece literalmente lo siguiente

"Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes
atribuciones y obligaciones


g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante
el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de
marzo de cada año. Dicho informe debe incluir los resultados de la aplicación de
las políticas para la igualdad y la equidad de género."

En la especie, el Concejo Municipal incorpora en el orden del día de la sesión ordinaria
del 4 de marzo del 2019 la atención del informe de labores del señor Alcalde y acuerda
remitirlo a su Comisión de Gobierno y Administración, posteriormente en la sesión del
11 de marzo del 2019 los señores regidores deciden acoger el dictamen de dicha
Comisión de Gobierno y Administración, que les recomendaba la aprobación del informe
anual de labores presentado por el Alcalde. Es con la atención del recurso de revisión
presentado por la regidora Chacón Torres contra el acta de la sesión del 11 de marzo
del 2019, que se reabre la discusión y estaría generando finalmente el acuerdo adoptado
en la sesión del 18 de marzo del 2019. Véase, que en el caso concreto el cuerpo edil,
intenta cumplir con lo dispuesto en el citado inciso g) del artículo 17 del Código, al
propiciar la discusión y aprobación del informe rendido por la Alcaldía, pero es debido al
propio procedimiento interno que debe respetar legalmente el órgano, que termina
dictando el acuerdo vetado fuera de la primera quincena del mes de marzo. De modo
que, en este caso, efectivamente se produjo una tardanza en el cumplimiento del deber
legal antes señalado, sin embargo, ante el veto planteado por el Alcalde, este Tribunal
debe establecer si ello acarrea un vicio de nulidad del acuerdo, en los términos
expuestos por el vetante. Al respecto, se deber señalar que el Código Municipal no
sanciona con nulidad la aprobación o improbación del informe fuera del plazo, ésta
premisa adquiere especial relevancia a la luz de lo dispuesto en la Ley General de la
Administración Pública específicamente en el ordinal 63 inciso 2, que dice "..No se
extinguirán las competencias por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo
regla en contrario."; adicionalmente como bien se indicó previamente, dicho
procedimiento se encuentra amparado a los principios constitucionales de transparencia
y rendición de cuentas, por lo que tampoco puede quedar sin exposición y análisis el
informe de labores presentado. Todo esto sin perjuicio de las posibles responsabilidades
de los ediles por algún retraso injustificado, en la adopción del acuerdo, pero dicho tema
supera las competencias de esta Cámara y por consiguiente se omite pronunciamiento
al respecto. En suma, no lleva razón la Alcaldía sobre su argumento de nulidad absoluta
del acuerdo, y menos aún que el informe debe quedar sin atención y análisis por parte
del Concejo Municipal. Como segundo argumento de nulidad, el Alcalde señala que
acuerdo vetado no expone ni de manera sucinta los motivos objetivos o razones por las
cuales se improbó el informe de labores. Criterio de Tribunal: Se debe recordar al
vetante que parte de la fundamentación de los acuerdos municipales, lo constituyen la
exposición de motivos de los integrantes del órgano colegiado y que han quedado
plasmados en el acta respectiva, artículo 136 inciso 2 de la Ley General de la


Administración Pública. En el presente caso de folios 73 y hasta el 88 del expediente,
se ubica el acta de la sesión ordinaria del 18 de marzo del 2019, donde constan múltiples
intervenciones y manifestaciones de las personas regidoras razonando su voto
negativo; que bien conoce el señor Alcalde por haber estado presente en la sesión. Por
todo lo expuesto, y al haberse rechazado ambos argumentos de nulidad, expuesto por
la Alcaldía, se impone declarar sin lugar el veto presentado.”


2. Emisión de determinados actos procesales dentro del procedimiento
administrativo disciplinario


Extracto de sentencia

“II. [...] Luego, el reclamante argumenta que existió violación a los plazos formales que
rigen el procedimiento administrativo. Los juzgadores entendieron que el actor alegaba
violación a plazos para la emisión de determinados actos procesales dentro del
procedimiento administrativo disciplinario, y estimaron que ello no había acontecido
Basándose en el artículo 63 y 223 de la Ley General de la Administración Pública, ese
órgano jurisdiccional estimó que, Luego, el reclamante argumenta que existió violación
a los plazos formales que rigen el procedimiento administrativo. Los juzgadores
entendieron que el actor alegaba violación a plazos para la emisión de determinados
actos procesales dentro del procedimiento administrativo disciplinario, y estimaron que
ello no había acontecido. Basándose en el artículo 63 y 223 de la Ley General de la
Administración Pública, ese órgano jurisdiccional estimó que, en lo que respecta a la
Administración Pública, los plazos son -en principio- ordenatorios y no perentorios. Lleva
razón los juzgadores. Las competencias administrativas no se extinguen por el
transcurso de los plazos señalados por el recurrente (artículo 66 de la Ley General de
la Administración Pública), salvo por disposición expresa en contrario. Si la
Administración Pública emitió esos actos procesales (comunicación del acto inicial, y la
notificación del acto final luego de celebrada la comparecencia) fuera de los plazos
establecidos en la Ley General de la Administración Pública, esto no genera nulidad
dado que no son plazos ordenatorios, es decir, su incumplimiento carece de sanción
procesal. Lleva razón los juzgadores. Las competencias administrativas no se extinguen
por el transcurso de los plazos señalados por el recurrente (artículo 66 de la Ley General
de la Administración Pública), salvo por disposición expresa en contrario. Si la
Administración Pública emitió esos actos procesales (comunicación del acto inicial, y la
notificación del acto final luego de celebrada la comparecencia) fuera de los plazos
establecidos en la Ley General de la Administración Pública, esto no genera nulidad
dado que no son plazos ordenatorios, es decir, su incumplimiento carece de sanción
procesal.”


 3. Caducidad de la acción y prescripción de los plazos en impugnación de
asuntos en materia tributaria


Extracto de sentencia

consideración sobre el fondo del asunto, el Estado opuso la excepción de caducidad de
la acción, indicando que de conformidad con lo establecido en el artículo 39 del Código
Procesal Contencioso Administrativo, los actos cuya nulidad se pretende devienen en
inimpugnables, dado que fueron emitidos y notificados en los años dos mil trece y dos
mil catorce, siendo que la demanda se interpuso en octubre del año dos mil diecinueve
Al contestar la audiencia conferida sobre este punto, la representación de la actora
manifestó que en marzo de dos mil dieciséis se le dirigió una prevención de pago del
monto que mantiene pendiente de cobrar la Dirección General de Aduanas a
consecuencia de las resoluciones cuya nulidad se persigue, lo cual, según su criterio,
significa que los efectos de dichos actos administrativos aún se mantienen y por ello no
ha corrido plazo alguno de prescripción o caducidad en su contra. Discuten las partes
en consecuencia, si a la especie resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 39 o el 40
del Código Procesal Contencioso Administrativo. En la primera de dichas normas se
dispone: "ARTÍCULO 39.- 1) El plazo máximo para incoar el proceso será de un año, el
cual se contará: a) Cuando el acto impugnado deba notificarse, desde el día siguiente
al de la notificación. (...) c) En los supuestos de actuaciones materiales, a partir del día
siguiente a la cesación de sus efectos."; en tanto que el artículo siguiente dispone que
"ARTÍCULO 40. 1) Serán impugnables los actos administrativos absolutamente nulos,
para efectos de su anulación e inaplicabilidad futura, así como las conductas omisivas,
mientras subsistan sus efectos continuados, pero ello únicamente para su anulación e
inaplicabilidad futura. 2) En estos casos, el plazo máximo para interponer el proceso
será de un año a partir del día siguiente al cese de sus efectos." En realidad se trata de
un tema ampliamente tratado por esta jurisdicción, cuya reiterada jurisprudencia nos
permite ilustrar los parámetros de aplicación de las normas referenciadas. Así, a manera
de ejemplo, en la resolución número 000011-A-S1-2014 del Tribunal de Casación de lo
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda de las ocho horas treinta y cinco minutos
del trece de febrero de dos mil catorce se expuso que: "Se ha definido la actividad formal
de efectos instántaneos, como aquella donde los resultados jurídicos han de emanar
directamente del acto mismo, por ello, generan una suerte de consecuencias jurídicas
en un límite temporalmente breve; modificando o extinguiendo la esfera sustancial del
administrado a partir de su comunicación o notificación; no generando resultados a
través de un cauce de tiempo. Mientras, los efectos continuados del acto, persisten
reiteradamente en un intervalo temporal de forma prolongada. Sobre estos últimos, esta
Cámara ha desarrollado: “ En principio, este supuesto es propio de aquellas relaciones
jurídicas de duración, entendiendo que opera cuando el acto incide reiteradamente en
la esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificando o extinguiendo durante ese
período las relaciones o situaciones jurídicas que integran dicha esfera jurídica
Contrario a lo que ocurre en aquellos actos de efecto instantáneo en los que su
incidencia o efecto se agota en un solo momento, precisamente en el que varía, en

forma positiva o negativa, el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes,
y cargas de las personas. En el presente caso, no cabe duda que la denegatoria del
reconocimiento del título definió una situación jurídica para el señor Jiménez. Esto marcó
y definió, en un solo espacio temporal, la denegatoria, por imposibilidad jurídica, de
alcanzar un nuevo estatus académico. Ahora bien, las distintas consecuencias que se
puedan derivar de ello, como la pretendida imposibilidad de acceder a estudios de
postgrado, o bien, eventuales ingresos adicionales, no constituyen efectos jurídicos y
directos dispuestos por el acto administrativo que resolvió la gestión del petente, sino,
que derivan, precisamente, de esa consolidación del estatus académico otorgado como
una repercusión consecuencial, secundaria y permanente en el tiempo, pero no de
incidencia repetida. En la línea de lo expuesto en el considerando anterior, el acto
impugnado no es la causa de las afectaciones aducidas, sino que tales efectos son
derivación del estatus jurídico que se perpetuó una vez resuelta la gestión de
homologación. Así, no es de recibo la tesis de que se trata de un acto de efectos
continuados. A partir de las razones expuestas, el plazo máximo para interponer este
proceso jurisdiccional contra el oficio ORI-R-1437-2007 feneció en febrero de 2009, y la
demanda se interpuso el 2 de mayo de 2011, lo que confirma lo resuelto, y obliga al
rechazo del reparo” (Fallo 1426-F1-2012 de las diez hora diez minutos del veintitrés de
octubre de 2012). En el caso concreto, el accionante acusa indebida aplicación
normativa, pues el canon 40 del CPCA le permitiría impugnar dicha actividad formal un
año después de la cesación de sus efectos negativos, ya que, según su parecer se está
en presencia de actos viciados de nulidad absoluta con efectos continuados; tesis
contraria a la expuesta por el juzgador de instancia, quien ordenó la caducidad de la
acción y consecuente archivo de demanda. En esa tónica, este órgano colegiado estima
mantener lo resuelto por el juzgador de instancia, pues debe entenderse, el despido
adoptado no generó efectos continuados, cambiando, modificando o extinguiendo la
situación jurídica del administrado, sino que, produjo su resultado inmediatamente,
estableciendo un límite temporal de acción, cual fue, a partir de la notificación -
comunicación- al receptor de dichos efectos. Así, bajo la relación de sujeción especial
en que se encontraba el señor D, una decisión como la dictada no incide de manera
continua, sino que, se agota con el cese de labores entre éste y la Administración
Afirmar lo contrario, violentaría el principio de seguridad jurídica, colocando cualquier
relación de empleo público, en una situación de incerteza para la Administración, que
ante las faltas graves que los funcionarios cometan, y ameriten una decisión de despido,
podrían impugnarlas fuera de los límites racionales que ha establecido la ley." Bajo
dichos parámetros, que por supuesto comparte a plenitud esta Cámara, resulta evidente
que debe acogerse la defensa interpuesta por el Estado. En primer lugar, debe
destacarse que la pretensión principal consiste en la anulación de senda actividad formal
de la Administración, a saber la resolución número RES-1111-2013 de las 8 horas del 1
de octubre de 2013 y la sentencia 320- 2014 dictada a las 14:35 horas del 4 de setiembre
de 2014 de Tribunal Aduanero Nacional. Producto de ello, no se impugna ninguna
actuación material, y por consiguiente, se elimina de inmediato cualquier posibilidad de
aplicar a la especie el inciso c) del artículo 39 CPCA, referido a esta última forma de
manifestación de la conducta administrativa. Tampoco estamos en presencia de una
conducta omisiva, ni puede afirmarse que dimanen de ella efectos continuados, según
los términos previamente explicados, lo que excluye también la posibilidad de aplicar la
norma del artículo 40 ibídem. No queda duda que a partir de la notificación de las
resoluciones reseñadas, la esfera jurídica de la actora sufrió una modificación de

carácter instantáneo, dado que a partir de entonces se convirtió en deudora de las
sumas liquidadas. El adeudo se consolidó a partir de ese instante, y cualquier
desaveniencia que pueda ocasionar ello en el patrimonio y actividad de la empresa son,
en los términos explicados por el Tribunal de Casación: "repercusión consecuencial,
secundaria y permanente en el tiempo, pero no de incidencia repetida." Bajo la misma
tesitura, tampoco resulta de recibo la tesis de que mientras no hubiere pagado la
deudora la suma establecida, el acto sigue surtiendo efectos continuados, y que las
acciones cobratorias realizadas son un ejemplo de ello. El adeudo quedó consolidado y
establecido con las actuaciones formales que se impugnan en esta vía, siendo que la
falta de pago y la condición de morosa obeceden a la inercia de la actora en honrar tal
obligación. Las gestiones cobratorias que indica, por otra parte, no son más que actos
de ejecución de las resoluciones cuya nulidad pide, sin que de ellas pueda deducirse
que extienden en el tiempo la relación jurídico administrativa producida en las
resoluciones de fondo, dado que ni siquiera la modifican, sino que únicamente conminan
a la deudora el cumplimiento de la determinación realizada. Con base a todo lo anterior,
y visto que los actos cuya nulidad se pide fueron adoptados y notificados a la actora el
dos octubre de dos mil trece y el diez de diciembre de dos mil catorce; y que la demanda
se interpuso el dos de octubre de dos mil diecinueve, no queda duda que el plazo anual
contemplado en el artículo 39 CPCA se cumplió sobradamente, por lo que deberá
acogerse la excepción de caducidad interpuesta por el Estado. Sin embargo, el efecto
de inadmisibilidad que produce esta declaratoria alcanza únicamente a la pretensión
principal, consistente en la declaratoria de nulidad de las resoluciones de marras
debiendo conocerse por separado la pretensión subsidiaria formulada.”


4. Nulidad de resolución que lo rechaza por ausencia de voluntad objetiva
sustancial del órgano competente para emitirla
• Asesores que emiten proyecto de resolución al que solo se agrega el
número y la firma del jerarca


Extracto de sentencia

"V.- Sobre el examen de legalidad de la conducta formal impugnada. Como
explicamos, son tres los vicios que la accionante endilga a los actos impugnados, dos
de ellos relacionados con aspectos formales y uno de ellos referido propiamente al fondo
de la decisión impugnada. De inicio, se reclama que el informe sobre conclusiones
rendidas por el órgano director y la resolución final sean prácticamente idénticos. Luego
de un análisis mesurado, el Tribunal estima que este reclamo es inatendible por las
siguientes razones. En el procedimiento administrativo es posible distinguir entre el
órgano decisor y el instructor o director, cada uno de los cuales tiene sus propias
funciones. Así, la competencia para emitir el acto final dentro de un procedimiento
corresponde al órgano decisor, sea, a quien se ha otorgado la competencia legal para


tales efectos. Sin embargo, en aras de la eficiencia administrativa, las competencias de
instrucción son delegables en un órgano encargado de llevar a cabo la tramitación del
procedimiento, el que se ha tendido en denominar "órgano director o instructor". En tesis
de principio, la designación de este último corresponde al órgano decisor, para lo cual,
su validez se encuentra sujeta a que recaiga en un funcionario adscrito, designado
regularmente y en posesión del cargo. Sin embargo, es factible que, en determinados
supuestos, la misma ley establezca la unidad administrativa que se constituye en órgano
director del trámite. De manera excepcional, se ha permitido que se constituya como
órgano director del procedimiento a personas que no son funcionarios regulares, sin
embargo, en esa función específica, debe entenderse que cumplen una función pública,
con las obligaciones inherentes. En cuanto a sus competencias, la representación de la
administración instructora dentro del procedimiento corresponde a ese órgano director,
según se desprende con toda claridad del ordinal 282 inciso 3 de la Ley General de la
Administración Pública (en adelante LGAP). Se trata de una instancia con potestades
de instrucción y ordenación del procedimiento (artículo 227 de la LGAP), encargada de
llevar todas las etapas preparatorias para luego, remitir los autos al órgano decisor. En
ocasiones, dicha remisión se realiza junto con un informe, no vinculante -salvo norma
en contrario- (artículo 330 de la LGAP). Ante ello, si bien puede rendir recomendaciones
-cuando la dinámica del procedimiento o normativa así lo imponga o determine-,
ciertamente no serían vinculantes, por lo que sus determinaciones de cara a la adopción
de una decisión final se consideran actos de trámite. Por ende, le corresponde dictar el
acto de apertura, dar impulso procesal, toda la labor de instrucción del procedimiento,
dirigir la comparecencia, resolver cuestiones previas, resolver el recurso de revocatoria
que se interponga contra los actos de trámite, así como rendir un informe al órgano
decisor al momento de remitir el expediente para el dictado del acto final, según
corresponda. Dentro sus competencias pueden verse las establecidas en los artículos
221, 227, 230, 248, 249, 267, 282, 300, 301, 304, 314, 315, 316, 318, 323, 326, 333,
349, 352, todos de la LGAP. Por su parte, el órgano decisor es el jerarca competente
que reúne las condiciones necesarias para dictar el acto final que resuelve el
procedimiento. En este caso, se ha tenido por acreditado que mediante la resolución
No. PAD-003-JFL-03-2012 citada, el órgano director del procedimiento rindió un informe
final en el que recomendó, en lo que interesa, imponer a la actora una sanción que iba
desde una amonestación escrita hasta el despido sin responsabilidad patronal (folios 74
al 89 del expediente administrativo). Luego, mediante la resolución No. G-0394-2013
citada, el órgano decisor dispuso imponer a la actora una sanción de amonestación
escrita por haberse demostrado uno de los hechos intimados. Precisamente, la parte
actora reclama que ese acto final es una copia que responde en forma íntegra a las
recomendaciones rendidas por el órgano director, conclusión que no comparte este
órgano jurisdiccional porque de la simple lectura de ambas conductas formales se
descarta que sean idénticos. Luego, tampoco se encuentra incorrección alguna en que
el acto final refiera a las recomendaciones no vinculantes indicadas en el informe del
órgano director porque precisamente este último es un insumo que sirve para poner en
conocimiento al decisor sobre las diferentes actuaciones e incidencias tramitadas a lo
largo del procedimiento y, en especial, durante la comparecencia, que es el momento
procesal en que, entre otros, se admite y evacua la prueba y se rinden conclusiones
Nótese que el Considerando Primero de ese acto final (folio 96 al 101 del expediente
administrativo) es claro en indicar que el órgano decisor realizó un análisis y valoración
de lo expuesto en el informe del órgano instructor, pero también de los documentos que

constaban en el expediente administrativo, así como la prueba aportada y evacuada
durante la comparecencia, todo ello bajo las reglas de la sana crítica racional. Aunado
a lo anterior, en relación con la actora, en su informe el órgano director concluye que
procede una sanción que puede ir desde una amonestación escrita hasta el despido sin
responsabilidad patronal, menciona cuáles podrían ser atenuantes a ponderar, pero es
claro en que "(...) Queda a criterio de esa Gerencia General como Órgano Decisor,
determinar en definitiva lo que estime pertinente, haciendo un análisis de todo el elenco
probatorio que obra en el expediente adjunto, los hechos y consideraciones, así como
la normativa transgredida. (...)". En atención a lo anterior, luego del análisis fáctico,
probatorio y jurídico, en el acto final se acreditó que uno de los hechos intimados a la
accionante constituía una falta que ameritaba la sanción de amonestación escrita, la
que en definitiva se le impuso. Todo lo expuesto permite al Tribunal concluir que el acto
final manifiesta formal y sustancialmente la voluntad objetiva del órgano decisor y que
no se trata de una copia idéntica del informe del instructor, como pretende hacerse ver
Por ello, este argumento debe ser rechazado, como en efecto se hace

VI.- También se reclama, en esencia, que uno de los miembros del órgano director haya
redactado y resuelto el recurso de revocatoria planteado contra la decisión final. La parte
actora explica que, ante la formulación de sus recursos, el órgano decisor decidió
consultar a dos funcionarios de la Asesoría Legal (uno de los cuales presidió el órgano
director) la forma en que debía proceder. Acusa que esos funcionarios no solo
asesoraron al Gerente General, sino que redactaron de "su puño y letra", el proyecto de
resolución donde se resuelve el recurso de revocatoria en forma negativa. Reclama que
en el expediente administrativo aparece primero el documento elaborado por los
profesionales de la Asesoría Jurídica y sin firmar por el Gerente junto con el oficio G-
1424-2013, lo que demuestra que quienes en realidad resolvieron el recurso de
revocatoria fueron dichos profesionales y no el Gerente, ya que ambos documentos son
idénticos. En este punto, al contestar la demanda el ICT sostuvo que lo manifestado por
la actora eran meras apreciaciones subjetivas, basadas en suposiciones y sin contar
con elementos probatorios, que no existió consulta alguna y que se trataba de un acto
total de la Gerencia General (contestación al hecho dieciséis, folio 187 del expediente
judicial). Al respecto, debemos señalar lo siguiente. En este proceso se ha tenido por
acreditado que mediante oficio AL-1008-2013 del 7 de junio del 2013, los Licenciados
(as) Jimmy Álvarez García y Melissa Hernández Novoa, comunicaron al Gerente
General de ese ente que, en atención a lo solicitado por esa Gerencia General mediante
oficio G-1145-2013, esa Asesoría Legal procedía con la remisión del proyecto de
resolución del recurso de revocatoria interpuesto por la aquí demandante en contra de
la resolución No. G-0394-2013 citada (folio 118 a 123 del expediente administrativo)
Este hecho permite concluir que, a diferencia de lo que sostuvo la mandataria del ICT al
contestar la demanda, sí existió una consulta o requerimiento de la Gerencia General a
la Asesoría Legal en relación con el recurso de revocatoria que formulara la aquí actora
Lo que desconoce el Tribunal es el alcance de esa consulta porque el oficio G-1145-
2013 no consta en autos. Pero, independiente de lo que se hubiere requerido (lo cual
sería relevante para eventuales responsabilidades internas en el ICT), lo cierto es que
los funcionarios de la Asesoría Legal sí redactaron un proyecto de resolución del recurso
de revocatoria que remitieron al gerente del ICT (que consta del folio 118 al 122 del
expediente administrativo) y que la demandante acusa, es el acto que luego solo firmó
el referido jerarca. Para una mejor comprensión de lo que se resolverá, estimamos

necesario indicar que de conformidad con los artículos 129 y 130 de la LGAP, el acto
administrativo deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre
y consciente del sujeto competente para dictarlo, dirigida a producir el efecto jurídico
deseado por el fin dispuesto por el ordenamiento. Así, el Tribunal concibe que en el
proceso lógico y racional de la emisión de una decisión administrativa, la expresión de
esa voluntad debe atender no solo a un ámbito o dimensión formal (en este caso, la
firma o suscripción de un acto) sino también a un componente sustancial conforme al
cual el sujeto competente que emite una conducta debe realizar un análisis de las
razones o argumentos sometidas a su conocimiento y justificar de la decisión que, en
definitiva, adopte, tal cual se infiere de los numerales 132, 133 y 136 de la LGAP. El
Tribunal entiende que en la dinámica de los procedimientos administrativos es frecuente
que los jerarcas, de previo a la adopción de sus decisiones, consulten o soliciten el
criterio de sus unidades asesoras sobre los aspectos técnicos o jurídicos que requieran
Claro está que, en atención a lo dispuesto en el artículo 303 de la LGAP, los dictámenes
o informes que en este sentido se rindan son facultativos (no vinculantes) y podrían
servir como motivación indirecta de la decisión que, en definitiva, adopte el jerarca, en
los términos que lo establece el ordinal 136 inciso 2) de la misma Ley General. Así, en
los términos expuestos, el criterio de estas unidades asesoras bien puede orientar la
manifestación de voluntad objetiva que enmarca cualquier decisión administrativa o
servirle de fundamento. Sin embargo, es necesario dejar claro que, en criterio de este
Tribunal, estas instancias asesoras no deben, ni pueden, bajo ninguna circunstancia,
sustituir la voluntad del órgano competente, cuando no ha existido una delegación de
esa competencia, siendo que de toda suerte, en este caso, se trata de una potestad
indelegable por ser inherente a los poderes del jerarca administrativo, según se
desprende del ordinal 102 incisos b) y d) de la LGAP, salvo norma en contrario que
confiera dicha potestad revisora a otra instancia, como es el caso de la denominada
jerarquía impropia o los contralores no jerárquicos. En el caso que nos ocupa, tenemos
que frente a una solicitud del órgano decisor, dos funcionarios de la Asesoría Legal (uno
de ello que fue, además, presidente del órgano instructor) remitieron al primero, no un
criterio, informe o dictamen, sino lo que denominan un proyecto de resolución de recurso
de revocatoria que es, en realidad, la decisión que aquel va a adoptar, solo que sin
número (el cual se completó a mano indicando 1424-2013) y redactado como que si
quien resolviera el recurso fuera el jerarca y con su nombre, aunque sin firma, como se
observa del folio 118 al 123 del expediente administrativo aportado. De seguido, lo que
consta en esa carpeta es la resolución No. G-1424-2013 citada, que viene suscrita por
el Gerente General del ICT, en su condición de órgano decisor y mediante la cual se
rechazó el recurso de revocatoria formulado y confirmó la sanción impuesta a la actora
(folios 124 a 130 del expediente administrativo). El contenido de ese acto coincide
plenamente con el supuesto proyecto de resolución que elaboraron los funcionarios de
la unidad asesora, reproduciendo, incluso, los errores de redacción o numeración que
contenía el referido proyecto, por ejemplo, que contiene dos resultandos segundos. Por
ello, en criterio de estos juzgadores, en este caso, la realidad material contenida en el
expediente administrativo permite concluir que los funcionarios asesores no rindieron un
criterio ni un dictamen, sino que más bien, excediéndose en su competencia,
“resolvieron“ el recurso de revocatoria planteado, sustituyendo así la voluntad del órgano
competente, en este caso el Gerente General, quien se limitó a firmar esa decisión. Es
decir, en ese contexto, el jerarca aludido no utilizó insumos suministrados por instancias
asesoras para conformar su voluntad derivada del conocimiento del caso concreto, sino

que se limitó a respaldar con su firma la decisión que fuera remitida por las instancias
asesoras, sin que exista valoración alguna sobre los agravios formulados y la sustancia
del caso sometido a su control, fiscalización que en orden a lo señalado, omitió por
completo. No puede afirmarse que el referido proyecto de resolución constituya la
motivación indirecta de la resolución No. G-1424-2013 citada suscrita por el Gerente
General del ICT porque, reiteramos, ésta constituye una copia idéntica del primero. Por
ende, no se observa en la resolución No. G-1424-2013 citada una sola referencia a la
existencia de un dictamen, criterio o informe de la Asesoría Legal en el cual se ampare
la decisión de rechazar el recurso planteado. Tampoco existe ninguna evidencia en la
carpeta administrativa que permita concluir que el órgano decisor ponderó el criterio de
los asesores legales referidos para luego adoptar una decisión. Ni mucho menos que
haya considerado, de algún modo, los ruegos de revisión plasmados en el respectivo
recurso horizontal. Por el contrario, las probanzas que constan en autos solo permiten
concluir que, en realidad, el acto administrativo que resolvió el recurso de revocatoria
responde solo a una manifestación de voluntad formal del órgano decisor (en tanto lo
suscribe con su firma) porque se extraña que él haya realizado un análisis intelectivo de
las razones sometidas a su conocimiento o motivos del recurso y la justificación de la
decisión que permita concluir que constituye sustancialmente la expresión de su
voluntad objetiva, como lo exige el numeral 130 de la LGAP. Más bien, las probanzas
que constan en autos permiten concluir que la manifestación de voluntad objetiva y
sustancial contenida en la referida es, en definitiva, la de los asesores legales que
redactaron el proyecto de resolución y los que, evidentemente no eran los sujetos
competentes para emitir ese acto. Con ello se configura una violación sustancial a la
fase recursiva, en la medida en que se veda el derecho de la recurrente de que la
instancia competente revise la validez de una conducta que ha sido cuestionada por los
remedios recursivos que habilita el régimen aplicable al procedimiento. En este punto,
llama la atención al Tribunal el tratamiento que, en relación con el recurso de apelación,
dio otro asesor legal del ICT a la consulta planteada por la Junta Directiva de ese ente
Nos referimos al oficio AL-1350-2013 citado, en el cual el Licenciado Francisco Coto
Meza rindió dictamen a la Junta Directiva del ICT, haciendo un recuento de
antecedentes y expresando su criterio respecto de los agravios formulados en el
recurso, lo que evidentemente no implica una sustitución de la voluntad del órgano
decisor. Tanto es así que el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ICT en sesión
ordinaria No. 5810, artículo 5, inciso VII, celebrada el 13 de agosto de ese año, en el
que se dispuso rechazar el recurso de apelación formulado por la accionante, tuvo por
recibido el referido criterio de la Asesoría Legal y lo toma en cuenta como fundamento
de esa decisión definitiva. La sola lectura de los documentos emitidos por los diferentes
asesores legales para atender la consulta planteada por los jerarcas a efectos de
resolver los recursos planteados en contra de la resolución No. G-0394-2013 citada,
permite apreciar claramente que en uno de los casos se emitió un criterio legal que sirvió
de base y guió a la decisión que, en definitiva, adoptó el órgano competente (en este
caso, la Junta Directiva); mientras que en el otro lo que se hizo, en última instancia, fue
sustituir la voluntad objetiva de quien era el sujeto habilitado por el ordenamiento para
resolver el recurso de revocatoria, actuación irregular que este Tribunal de ninguna
manera podría avalar. La deficiencia indicada provoca la ausencia de uno de los
elementos requeridos para su validez, ocasionando que la resolución No. G-1424-2013
citada mediante la cual se rechazó el recurso de revocatoria formulado contra el acto
final del procedimiento seguido a la actora, resulta absolutamente nula por ausencia de

voluntad objetiva sustancial del órgano competente para emitirla. Debemos advertir, eso
sí, que de conformidad con el artículo 164 de la LGAP, el vicio indicado afecta
únicamente al acto que lo contiene, a saber, el que resolvió el recurso de revocatoria,
así como a los sucesivos que dependan de éste, pero no al acto final que impuso la
sanción a la aquí actora, que conforme a los autos corresponde a la manifestación de
voluntad objetiva del órgano decisor; para el cual, en última instancia, no se reclamó la
ausencia de voluntad objetiva, que es el vicio que aquí se analiza. "


ADVERTENCIA: El Centro de Información Jurídica en Línea (CIJUL en Línea) está inscrito en la
Universidad de Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en
esta línea de trabajo responde a las consultas que hacen sus usuarios elaborando informes de investigación
que son recopilaciones de información jurisprudencial, normativa y doctrinal, cuyas citas bibliográficas se
encuentran al final de cada documento. Los textos transcritos son responsabilidad de sus autores y no
necesariamente reflejan el pensamiento del Centro. CIJUL en Línea, dentro del marco normativo de los usos
según el artículo 9 inciso 2 del Convenio de Berna, realiza citas de obras jurídicas de acuerdo con el artículo
70 de la Ley N° 6683 (Ley de Derechos de Autor y Conexos); reproduce libremente las constituciones, leyes,
decretos y demás actos públicos de conformidad con el artículo 75 de la Ley N° 6683. Para tener acceso a
los servicios que brinda el CIJUL en Línea, el usuario(a) declara expresamente que conoce y acepta las
restricciones existentes sobre el uso de las obras ofrecidas por el CIJUL en Línea, para lo cual se
compromete a citar el nombre del autor, el título de la obra y la fuente original y la digital completa, en caso
de utilizar el material indicado


 REFERENCIAS


ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Versión de la norma 14 de 14 del 25/01/2016. Año: 1978
Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403

2020. Fecha de la Resolución: 29 de Setiembre del 2020. Expediente: 19-002740-1027-
CA. Clase de Asunto: Veto Municipal

HACIENDA. Resolución Nº 00042 - 2020. Fecha de la Resolución: 27 de Febrero del
2020. Expediente: 13-000816-0505-LA. Clase de Asunto: Proceso de conocimiento
contencioso administrativo

CA. Clase de Asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo

Clase de Asunto: Proceso contencioso administrativo declarado de puro derecho