ADMINISTRATIVO


Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto Administrativo

Palabras Claves: Motivación, Acto Administrativo, Elementos Formales, Debida Motivación, Deber
de Motivación y Artículo 136 de la Lay General de la Administración Pública

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 31/05/2023

Nombre del Investigador: Lic. Esp. Simons Salazar García


Contenido


iii. Comentarios al Artículo 136 de la Ley General de la Administración

2. Motivación de los Actos Administrativos Según el Artículo 136 de la Ley
4. Incisos A) y B) del Artículo 136 de la Ley General de la Administración


1. El Dictamen de la Asesoría Legal es un Acto Preparatorio. Posibilidad
3. Necesidad de la Motivación del Acto de Inicio del Procedimiento


RESUMEN


El presente informe de investigación realiza una reseña sobre la Motivación
Como Elemento Formal del Acto Administrativo, considerando para ello, los supuestos
normativos del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, aunado al
criterio de la doctrina y jurisprudencia, las cuales realizan una análisis de los alcances
del artículo en cuestión, pero además delimitan el concepto de motivación del acto
administrativo y lo relación con diversas actuaciones de la Administración Pública

Nota de CIJUL en Línea: Es importante destacar que el presente informe se
limita al análisis de la motivación como elemento formal de los actos administrativos,
por lo cual el análisis del motivo como elemento material del acto administrativo,
escapa de los alcances del presente documento


 NORMATIVA


Motivación del Acto Administrativo


Artículo 136

1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos

a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos
subjetivos

b) Los que resuelvan recursos

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de órganos consultivos

d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso

e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y

f) Los que deban serlo en virtud de ley

2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de
la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas
que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se
acompañe su copia


DOCTRINA

A. DOCTRINA NACIONAL


i. Concepto de Motivación del Acto Administrativo


Motivación del Acto Administrativo

• Expresión formal de la razón o causa que anima a la Administración a actuar


 • Razones y explicaciones de hecho y jurídicas, dispuestas en la parte
considerativa de una resolución, que la Administración tuvo en cuenta para
emitir su decisión o voluntad

• Manera en que se explican las circunstancias fácticas y jurídicas que llevan a las
Administraciónes a decidir de determinada forma


ii. Significado de Motivar un Acto Administrativo


[P. 132] La motivación es un medio técnico de control de la causa del acto
administrativo. No es un mero requisito formal, sino de fondo. Esa motivación ha de
ser suficiente, pertinente y congruente al dar razón plena y amplia del proceso lógico y
jurídico que ha llevado a la toma de una decisión de la Administración


iii. Comentarios al Artículo 136 de la Ley General de la Administración
Pública


1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos

a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos
subjetivos

b) Los que resuelvan recursos

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de órganos consultivos

d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso

e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y

f) Los que deban serlo en virtud de ley

[P. 136] 2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los
motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o
resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a
condición de que se acompañe su copia


COMENTARIO

En cuanto al inciso a), si al particular se le va a eliminar o suprimir un derecho
subjetivo, le van a limitar ese derecho o le van a denegar un derecho subjetivo, como
sería por ejemplo, el derecho a una pensión, una concesión administrativa, entre
otros, necesariamente deberá motivarse el acto que deniegue, suprima o limite

Por ejemplo, somos del criterio que los actos que declaren la deserción de las
licitaciones, por lo general tienen un único fundamento cual es no correspondencia
con el interés público. Esto, en mi criterio, viola esa norma, por cuanto es claro que no
sólo, desde el punto de vista del costo que generó preparar un cartel de licitación, sino
es muy importante para efecto de moralidad pública, saber cuáles fueron los
fundamentos de hecho y de Derecho, para que la Administración anulara todo un
procedimiento para adjudicar una obra, un servicio público, adquirir un bien o un
servicio público. Debe tenerse presente que para iniciar ese procedimiento, tiene que
haber cumplido varias etapas, que son los que se denominan los “Antecedentes
previos a la Licitación”, de modo que tienen que ser hechos sobrevinientes muy
importantes, para que se establezca dejar sin efecto por razones de interés público,
porque en el fondo significa una revocación

De ahí que es imprescindible y necesario, que se deba motivar como formas del debido
proceso, porque aquí se puede hablar de que se tiene una expectativa, aquí se puede
decir, que no se tiene un derecho subjetivo, no obstante, simple y llanamente por
razones sobre todo de moralidad administrativa debe decirse las razones o el por qué
bien fundamentado, no se sigue adelante y no se adjudica un concurso público

En cuanto al inciso b), que refiere a los actos que resuelven recursos, estos tienen que
incluso tener formalidades de una resolución judicial, porque el artículo 134, párrafo 2)
dice: “El acto escrito deberá indicar el órgano agente, el derecho aplicable, la
disposición, la fecha y la firma, mencionando el cargo del suscritor”, pero además debe
ser motivado cuando se refiere a la resolución de Recursos de Reposición,
Reconsideración, Apelación, Suspensión o Nulidad Concomitante. Este inciso se refiere
a ‘‘la motivación, como requisito de forma de los actos administrativos, especialmente
los que resuelven recursos, consiste en la necesaria expresión formal de los motivos
del acto, tanto los que son de derecho y que configuran la base legal, como los de
hecho que provocan la posición administrativa, por lo que toda resolución
administrativa debe estar motivada () ”.1


TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEXTA. Goicoechea, a las ocho horas diez
minutos del diez de marzo de dos mil once

[P. 397] Sobre el inciso c) cabe anotar que ‘Y) se desprende que el requisito sine qua
non para apartarse del criterio técnico de un órgano consultivo, es que el acto que así
lo disponga se encuentre debidamente motivado, lo cual implica que debe contener al
menos en forma sucinta, la referencia a hechos y fundamentos de derecho para
apartarse de la decisión, y de esta forma permitir al administrado la posibilidad de
conocer e impugnar la decisión. Precisamente la fundamentación del acto constituye
un requisito de validez para que el superior o el órgano decisor, pueda apartarse de un
dictamen técnico emitido por un departamento administrativo, por cuanto deben
quedar consignados los motivos por los cuales se separa de un criterio especializado
Consecuentemente, por razones de oportunidad, mérito, conveniencia o por mejor
criterio técnico (...). ”2. Esto es sumamente importante, porque, si han existido
decisiones del ente público que han seguido un cierto criterio y posteriormente se
desvían, o simplemente lo dejan de aplicar, deben decir el por qué, deben motivar,
deben fundamentar las razones por las cuales se están apartando del criterio, en virtud
de los principios de transparencia e interdicción de la arbitrariedad. Por lo tanto “(...) el
hecho de apartarse de un criterio técnico es posible dentro del ámbito municipal,
siempre que el jerarca u órgano decisor publicite las razones técnicas, legales o de
conveniencia para actuar en un sentido contrario a lo que se le recomienda, sin
perjuicio de que la legalidad de dicho acto sea revisada en la vía contenciosa
administrativa. ” Por ejemplo, es el famoso caso de la empresa española RITEVE, en
que se decía que las garantías de participación no era posible subsanarlas, y de pronto
aparece que si lo eran, sin fundamentar, sin motivar la razón o la circunstancia del
cambio de criterio

Es muy importante establecer que, para agotar la vía administrativa se necesita un
criterio del asesor jurídico. Ahora bien, si la Administración pretende apartarse de ese
dictamen, y el Juez Contencioso después establece la Nulidad con base en los motivos
del asesor jurídico, los funcionarios públicos son personalmente responsables

La hipótesis es difícil, pero es posible, por lo menos para proteger el dictamen
consultivo, y en esto es muy importante establecer, que cuando se aparta el órgano
con poder de decisión y mando, del criterio consultivo, simple y llanamente se puede
hacer, técnicamente es viable, pero hay que fundamentar o motivar. Es el caso en que
se diga que no, que no se acepta el criterio del abogado, no nos parece el criterio del
asesor jurídico, no nos parece el criterio, pero simplemente dicen “no lo aceptamos”,
“no nos parece”, pero sin fundamentar, lo que obliga, como los consultivos
normalmente son dictámenes técnicos y establecidos por normas jurídicas para que el
órgano tenga una mayor fundamento, un mayor motivo en el acto administrativo, y de


PGR. Dictamen N°: 141 del 27 de Junio de 2011

esa forma se cumpla con el interés público, obviamente que al no ser normalmente
funcionarios, tiene que motivar el por qué se apartó

Sobre el inciso d), igualmente, deben ser objeto de motivación, los actos en los que se
pide la suspensión de los efectos, que hayan sido objeto de un Recurso. Aquí lo que se
establece es, puede oficiosamente la Administración suspender su acto, conforme al
artículo 158 de la Ley General y 191 que procede la suspensión cuando se pueda
producir daños de imposible o difícil reparación. Obviamente que en mi criterio, es
totalmente posible, o que oficiosamente, o sea, sin recurso pueda suspender un acto
administrativo, siempre que se motiva

[P. 398] El inciso e) estable que los reglamentos y actos discrecionales de alcance
general, deben ser objeto de motivación. O sea, como es parte de la actividad
administrativa, muy semejante desde el punto de vista material, a las normas jurídicas,
deben establecerse los fundamentos. Caso contrario, quiero decir, “(...) si no hay
motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo
de nulidad absoluta. "3S! Por su parte el inciso f) abre la posibilidad para que se
incluyan otros actos más allá de los mencionados

Debemos anotar y en concordancia con el párrafo segundo de este artículo, que la
motivación, no es el motivo, que siempre existe obligatoriamente en todo acto
administrativo ya sea discrecional o reglado,

Por ejemplo, la motivación se da de la siguiente manera: Un sujeto solicitó que se le
concediera un permiso y estableció que cumplía con los requisitos, no obstante,
hemos de manifestar que usted no cumple con los requisitos que solicita o que el
otorgamiento del permiso, ya caducó la competencia para concederlos, o bien, a
propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la
opción del acto con la condición de que se acompañe su copia

Aquí lo que significa simplemente es que el acto administrativo se fundamenta y es su
motivación, en dictámenes o resoluciones previas, es decir, antecedentes o
dictámenes que existen de obligado cumplimiento, por ejemplo, la Procuraduría
General de la República, cuyos dictámenes son vinculantes, que hacen que se cree ya
un precedente, y que se resuelva en la misma forma, porque de lo contrario sería
infringir el principio de inderogabilidad singular del Reglamento, o bien, que tiene su
sustrato en el principio de igualdad del Artículo 33 de la Constitución Política

El único requisito formal para utilizar este tipo de motivación, es que hay que
acompañar la copia, o sea, de los dictámenes, de los precedentes, de las resoluciones
previas, etc. Eso se acompaña con el acto de notificación del acto


 iv. Motivación del Acto Administrativo Como Elemento Formal


[P. 533] Nos referimos, en este epígrafe, a la motivación como elemento formal del
acto administrativo y no al motivo como elemento material-obje-

[P. 534] tivo, aunque existe una conexión evidente. Nótese, incluso, que el legislador
les da un tratamiento a parte, puesto que, para regular el motivo está el artículo 133
LGAP y para normar la motivación encontramos el numeral 136LGAP

La motivación se traduce en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho
y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o
emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y,
normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los
denominados “considerandos” -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una
enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública
tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de
la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el
respectivo acto administrativo

La Sala Constitucional, en diversos y reiterados pronunciamientos ha señalado que la
debida motivación del acto administrativo final y de los de trámite forma parte del
debido proceso. Así, en el Voto No. 15-90 de las 16:45 hrs. del 5 de enero de 1990,
indicó que el debido proceso comprende la “notificación adecuada de la decisión que
dicta la administración y de los motivos en que ella se funde”. El principio general es la
obligación de motivar todos los actos administrativos, dado que, la misma dimana de
la observancia y aplicación del principio de legalidad por parte de los entes y órganos
públicos. Desde la perspectiva del administrado, la motivación supone una mayor
protección de sus derechos, puesto que, del cumplimiento efectivo de la obligación de
motivar por parte de la respectiva administración depende que conozca los
antecedentes y razones que justificaron el acto administrativo para efectos de su
impugnación. La motivación del acto administrativo, como bien lo ha apuntado la Sala
Constitucional, constituye una manifestación concreta y específica de los derechos
constitucionales al debido proceso y de la defensa (artículos 39, 41 y 49 de la
Constitución Política), esto es, forma parte de su contenido esencial
Consecuentemente, si la motivación falta habrá un vicio de forma y de arbitrariedad en
el acto administrativo. En realidad, los actos administrativos que pueden prescindir de
la motivación son pocos, lo que depende de su naturaleza y de las circunstancias en
que se


[P. 535] adopte (los actos tácitos, implícitos, expresados en forma verbal o simbólica
no requieren de motivación, precisamente, por su naturaleza y las circunstancias en
que se adoptan)

La Sala Constitucional en el Voto No. 18472-06 de las 10:53 hrs. de 22 de diciembre de
2006, expuso lo siguiente

“...III.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. La declaración de cuáles
son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la Administración
pública al dictado o emanación del acto administrativo es una exigencia del debido
proceso y del derecho de defensa. Al consistir en una enunciación de los hechos y del
fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su
decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de ésta
Precisamente, por lo anterior es que la debida motivación del acto forma parte del
debido proceso, puesto que “la notificación adecuada de la decisión que dicta la
Administración y de los motivos en que ella se funde”, forma parte de esas garantías
fundamentales. El principio general es la obligación de motivar todos los actos
administrativos, dado que, dimana de la observación y aplicación de principio de
legalidad por parte de los entes y órganos públicos. Desde la perspectiva del
administrado, la motivación supone una mayor protección de sus derechos, puesto
que, del cumplimiento efectivo de la obligación de motivar por parte de la respectiva
administración depende que conozca los antecedentes y razones que justificaron el
acto administrativo para efectos de su impugnación” (Véase en similar sentido los
Votos Nos. 6080-02 de 21 de junio de 2002, 1664-03 de 28 de febrero de 2003,4230-04
de 23 de abril de 2004,913-05 de 31 de enero de 2005,891 -06 de 31 de enero de
2006,301-07 de 12 de enero de 2007,7777-07 de 31 de mayo de 2007 y 10794-07 de
27 de julio de 2007)

La motivación del acto administrativo debe ser auténtica y satisfactoria, es decir, una
explicación de las razones que llevaron a su emisión, por lo que no se trata de un mero
escrúpulo formalista que pueda ser cumplido con la fabricación “ad hoc” de los
motivos. La motivación debe ser con-

[P. 536] comitante con el acto administrativo, excepcionalmente, se admite la
motivación previa si surge de informes y dictámenes que sean expresamente
invocados como sustento y comunicados. Si no se da una motivación concomitante o
previa, el acto administrativo se encuentra viciado por falta de motivación, salvo que
se admita, excepcionalmente, que sea suplida por una motivación ulterior
suficientemente desarrollada y razonada

Sobre el particular, el artículo 136, párrafo Io, de la LGAP establece que “Serán
motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos” los siguientes actos
administrativos

a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos
subjetivos (actos administrativos desfavorables o de gravamen)

b) Los que resuelvan recursos, esto es, las denominadas resoluciones administrativas
(artículo 121, párrafo 3o, LGAP)

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de órganos consultivos -en este último caso siempre y cuando el dictamen sea
facultativo y no obligatorio-

d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto de recurso. Se trata de la medida
cautelar que puede ser decretada bajo los supuestos del artículo 148 LGAP

e) Los reglamentos y los actos discrecionales de alcance general; y,

f) Los que deban serlo en virtud de ley

El párrafo 2o del artículo 136 de LGAP, admite la denominada “motivación previa” a
que hemos hecho referencia al indicar que “La motivación podrá consistir en la
referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a
propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la
adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia”

Evidentemente, la LGAP no admite la llamada “motivación ulterior” o a posteriori,
razón por la que queda descartada en nuestro ordenamiento jurídico


v. Motivo y Motivación del Acto Administrativo


[P. 154] Es el antecedente jurídico que determina necesaria la emisión del acto, de
conformidad con la ley. El motivo, causa o presupuesto, en cambio, es el antecedente
jurídico que permite ejercer la competencia en el caso concreto y su ausencia
determina la imposibilidad de ese ejercicio exclusivamente en ese caso, no en los otros
que puedan sobrevenir

El antecedente jurídico puede ser de diversa naturaleza

ii Hecho simple a constatar, mediante reglas empíricas

iii Hecho técnico o constatable por apreciaciones técnicas

iv Una cualidad jurídica o indeterminada de una cosa, acto comportamiento o sujeto

v. Situación histórico-ambiental

[P. 155] El motivo viene a reflejar la fundamentación del acto por lo que se exige que
en ciertos casos el funcionario motiva el acto y debe ser legítimo y existir como tal

Pueden clasificarse también como

Mera constatación: la ley los define mediante palabras de sentido común o índole
técnico

Objeto de apreciación: cuando la ley los define mediante palabras con sentido vago o
impreciso en cuyo caso puede utilizarse la dlscrecionalidad

Señala el Art. 133 de la LGAP

“1. EI motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para
dictar el acto”

2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando esté
regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos
Indeterminados empleados por el ordenamiento”

El motivo puede referirse a dos situaciones

i. Subjetivas las cuales se refieren a las cualidades del administrado destinatario del

ii. Objetivas expresa el sentido mismo del acto incluyendo aspectos legales de
cualquier naturaleza, empleando disposiciones contempladas en una norma

Al respecto dice el Art. 136

1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos

a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos
subjetivos

b) Los que resuelvan recursos

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de órganos consultivos

d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso

[P. 156] e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y f) Los que
deban serlo en virtud de ley


2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de
la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas
que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se
acompañe su copia


B. DOCTRINA EXTRANJERA


i. La Motivación


[P. 63] Como requisito de forma de los actos administrativos se ha impuesto en
determinados casos la exigencia de expresar en el propio acto sus fundamentos, los
motivos que lo justifican. La motivación es una exigencia relativamente moderna. En el
Antiguo Régimen ni siquiera se exigía en las sentencias judiciales, pues se consideraba
incompatible con el prestigio de la autoridad en el Estado absoluto, que no tenía que
dar explicaciones de sus actos o sentencias (Ley VII, Título XVII, del Libro XI de la
Novísima Recopilación). En el Derecho administrativo la motivación se exigió en los
reglamentos ministeriales dictados en desarrollo de la Ley de Bases del Procedimiento
Administrativo, de 19 de octubre de 1890. Así, el de Gracia y Justicia dispuso que los
acuerdos administrativos que pusieran término a una pretensión o expediente
enunciarían los hechos y fundamentos legales o la doctrina pertinente, limitados unos
y otros a la cuestión que se decidiera (Real Decreto de 17 de abril de 1890, art. 66); y
en el del Ministerio de la Guerra (Real Decreto de 25 de abril de 1890, art. 23). Se
obligaba a adicionar en la notificación de los acuerdos íntegros el informe o dictamen
que lo hubiere motivado

[P. 64] En el Derecho francés fue regla tradicional la innecesariedad de la motivación,
regla hoy abandonada. En el Derecho italiano se exige la motivación en los actos
desestímatenos ampliativos de la esfera jurídica de los particulares, en los restrictivos,
en los dictados en disconformidad con el parecer de órganos consultivos y, en general,
en todos los actos que se consideran resoluciones, es decir, los que envuelven algún
parecido con los juicios por darse alguna suerte de contradicción entre la
Administración y el particular, como son, en todo caso, los actos resolutorios de los
recursos administrativos. Por su parte, la Resolución (77) 31 del Comité de Ministros
del Consejo de Europa de 27 de septiembre de 1977 recomienda que en la legislación
de los países europeos se recoja el principio de que «cuando un acto administrativo es
susceptible de afectar a los derechos, libertades o intereses, el administrado deberá
ser informado de los motivos sobre los que se funda. Esta información será facilitada


por indicación de los motivos en el propio acto, bien a requerimiento del interesado,
mediante comunicación escrita en un plazo razonable»

La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 partió del principio de la
innecesariedad de la motivación de los actos administrativos y limitó su exigencia a los
actos que limitaren derechos subjetivos, los que resolvieran recursos, los que se
separasen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos
consultivos, aquellos que debieran serlo en virtud de disposiciones legales y, en fin, los
acuerdos de suspensión de actos (art. 43). La Ley 30/1992, amplió la nómina de los
actos necesitados de motivación con sucinta referencia de hechos y fundamentos de
derecho. La vigente Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciónes Públicas la impone en los siguientes casos

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de esta, así como
la adopción de medidas provisionales previstas

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y
de realización de actuaciones complementarias

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador. así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa

[P. 65] La motivación consiste, como queda dicho, en una sucinta referencia de hechos
V fundamentos de derecho. Pero su brevedad no supone que pueda ser cumplida con
cualquier formulismo. La motivación ha de ser suficiente para dar razón plena del


proceso lógico y jurídico del acto en cuestión, sin que valgan las falsas motivaciones,
las fórmulas passe-partout, o comodines, que valen para cualquier supuesto y que
nada o muy poco justifican o explican sobre la decisión del acto en el que se insertan
Para casos de motivación muy compleja, como en los actos «que pongan fin a los
procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva», la Ley prevé que «se
realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte»

El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivación sobre la validez
del acto administrativo -aparte de señalar entre las diferencias formales exigidas a los
actos administrativos y a los judiciales, sujetos estos a condiciones más rigurosas
(Sentencia de 14 de febrero de 1979)-, tiene establecido que la motivación, si es
obligada en los actos que limitan derechos, con mayor razón lo es en los actos que los
extinguen (Sentencias de 22 de marzo, 9 de junio de 1983 y 18 de diciembre de 1986),
siendo inválida la resolución que omite toda alusión a los hechos específicos
determinantes de la decisión limitándose a la invocación de un precepto legal
(Sentencias de 29 de noviembre de 1983). Sin embargo, la Jurisprudencia es menos
exigente en la fundamentación en Derecho si resulta evidente la causa jurídica tenida
en cuenta por la medida adoptada por la Administración (Sentencia de 14 de febrero
de 1979), entendiéndose en todo caso cumplido el requisito con la motivación in
aliunde, es decir, mediante la aceptación e incorporación al texto de la resolución de
informes o dictámenes previos (Sentencias de 25 y 27 de abril de 1983 y 14 de octubre
de 1985)


ii. Fundamentación y Motivación del Acto Administrativo


[P. 112] Fundamentación y motivación. Estos conceptos indican que en la
comunicación escrita debe existir un razonamiento lógico-jurídico, basado en un
principio de derecho previsto en la ley


 JURISPRUDENCIA


1. Exigencia de la Motivación de los Actos Administrativos

Voto de mayoría

…Segundo: De la exigencia de la motivación de los actos administrativos: La exigencia
de motivar o fundamentar los actos administrativos está establecida en el artículo 136
de la Ley General de la Administración Pública respecto de los actos que imponen
obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos
los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es
impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de
carácter general. Esta exigencia es explicada de manera clara y sencilla por el jurista
nacional Ernesto Jinesta Lobo -en su obra Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I
(Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p
388.)-, en los siguiente términos. Dice que la motivación consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han
llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto
administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en
cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados
'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de
los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para
emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de
esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto
administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. )

Así pues, la motivación debe determinar la aplicación de un concepto jurídico a las
circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la
jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA
4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de
1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M
Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S
A. Madrid. 1993, página 190). Es decir, se trata de una explicación concreta que liga
los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a
normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte
suficiente de justificación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los
elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual
adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de


derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado. Por su
contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de
defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala
Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco
horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar como uno de los
elementos mínimos de este principio constitucional "... d) notificación adecuada de la
decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde ..." (la
negrita no es del original.) Las sentencias dictadas por esta Sección Sexta han sido
contestes con el anterior enunciado, así a modo de ejemplo en las número 199-2012-
VI, de las once horas treinta minutos del veintiséis de setiembre del dos mil doce
número 50-2016-VI, de las diez horas treinta minutos del treinta y uno de marzo del
dos mil dieciséis; número 104-2018-VI, de las diez horas veinte minutos del treinta y
uno de agosto del dos mil dieciocho; número 70-2019-VI, de las diez horas del
diecisiete de junio del dos mil diecinueve; 104-2019-VI, de las trece horas cincuenta
minutos del veintisiete de agosto del dos mil diecinueve; número 21-2020-VI, a las
nueve horas cincuenta y cinco minutos del veintisiete de febrero del dos mil veinte
número 46-2020-VI, de las quince horas treinta minutos horas del dieciséis de abril del
dos mil veinte; número 140-2020-VI, de las once horas veinte minutos del veintinueve
de octubre del dos mil veinte y más recientemente, las números número 91-2021-VI,
de las nueve horas veinticinco minutos del treinta de junio y número 107-2021-VI, de
las nueve horas cincuenta horas del diecinueve de agosto, ambas del año en curso. Así,
esta Sección de Juicio ha señalado que este elemento formal supone la expresión de
las cuestiones de hecho y de derecho que amparan y sustentan la decisión
administrativa; de manera que respecto de los aspectos fácticos , supone no
solamente la referencia de los hechos probados o no demostrados, sino además las
pruebas o elementos de convicción en los que se ampara la deducción lógica de orden
fáctico; pero además es sustancial la explicación del proceso analítico que ha llevado a
la Administración a esas derivaciones o inferencias; y en relación al ámbito del
derecho, supone la mención y explicación fundamentada del análisis que permite
racionalmente colegir las razones por las cuales el derecho utilizado es aplicable al
caso concreto, de suerte que, ante determinado conjunto de circunstancias
precedentes, ese tratamiento jurídico resulte pertinente y adecuado, dando respaldo a
la decisión adoptada. Además, conforme a lo normado en el ordinal 136.2 de la Ley
General de referencia, esa motivación puede ser directa, cuando el acto contenga en
su propia literalidad, el detalle de ese marco de fundamento, o bien, indirecta, cuando
la conducta administrativa refiera como respaldo de su contenido, de manera explícita
e inequívoca, a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado
la adopción del acto, a reserva de que se acompañe copia de aquellos con la
comunicación del acto. Sobre la forma como se manifiesta el vicio en la
fundamentación de los actos, nos remitimos a las Consideraciones dadas por este
mismo Tribunal en la sentencia número 91-2021-VI, supra citada

"... Los vicios o defectos respecto de este elemento pueden configurarse: por omisión
(el acto carece por completo de la exposición de los fundamentos debidos), motivación
indebida (entre otros, las referencias fácticas y jurídicas son inaplicables al caso
analizado, o se deja de lado la ponderación de aspectos relevantes del procedimiento),
o bien, motivación insuficiente (los fundamentos expuestos en el acto no son
suficientes para sostener lógica y racionalmente su contenido), lo que corresponde
analizar en cada caso concreto. En sentido integral, la motivación permite la
comprensión de las razones y el proceso racional por el cual se tiene por acreditado el
motivo del acto, pero, además, el análisis de legitimidad que, ante ese presupuesto, ha
llevado a la decisión adoptada, a modo de contenido del acto, como mejor manera de
satisfacer el interés público involucrado. Si el procedimiento tiene como objeto
primordial la determinación de la verdad real de los hechos que sirven de base al
motivo (art. 221, 217 LGAP), es claro que la motivación exige la exposición clara de los
hallazgos relevantes, hechos determinantes, soporte probatorio y análisis de las
probanzas, que han llevado a la conclusión o inferencia fáctica. De otro modo, se
lesionaría el derecho de defensa material al administrado a quien, se impone un
resultado negativo dentro de una causa, cuando no se ofrecen esas cuestiones, pues
estaría imposibilitado de refutar los elementos que han llevado a la configuración del
motivo del acto. Lo mismo acontece con las consideraciones jurídicas que llevan a
adoptar la decisión final (contenido), ya que, la omisión de referencia al marco
normativo que respalda la voluntad administrativa, impide la refutación o crítica del
análisis realizado por la Administración a fin de ponderar la pertinencia de la norma
aplicada al caso concreto, su correspondencia con el motivo y su proporción con el fin
legalmente impuesto. Así, las condiciones que impone el canon 132.1 LGAP, en cuanto
a que el contenido deberá ser lícito, posible, claro, preciso y abarcar todas las
cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo, incluso como deber oficioso, no
podrían ser contrastadas en el caso de no exponer el acto las razones por las cuales
asume determinada postura. Por ende, la motivación es el elemento que posibilita la
comprensión sustantiva de la decisión y que pone en evidencia las bases objetivas
sobre las cuales la Administración ha derivado los elementos materiales objetivos del
acto. Su relevancia estriba además en que posibilita la defensa del administrado, pues
solamente conociendo la sustancia de lo dispuesto, es que puede debatirse, salvo que
el alegato en sí sea, únicamente, la desatención al deber motivacional. Dada esa
relación con el debido proceso, es consideración de este cuerpo colegiado, el elemento
bajo examen (motivación), exige que, de cara a justificar y respaldar debidamente la
decisión final del procedimiento, la Administración exprese el análisis en torno a las
causas de su decisión.- " (El resaltado es del original.)

De lo dicho queda en evidencia que la omisa o defectuosa motivación de un acto
incide de manera directa en otro elemento sustancial de los actos administrativos, a
saber, el motivo, que conforme a lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la


Administración Pública, que está constituido por los antecedentes, presupuestos o
razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del
acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la
legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste. En otros términos, son las causas o
presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la
adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y
el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés
público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea
legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del
principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la
Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe
existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la
decisión adoptada, lo que denota su vinculación con el elemento contenido
Recuérdese que en el Capítulo Tercero del Título Sexto del Libro Primero de la Ley
General de la Administración Pública, que se titula "De los elementos y de la validez", el
legislador definió los elementos condicionales de la validez de los actos
administrativos; y conforme clasificación que la doctrina hace sobre éstos y ya
recogida en los precedentes de este Tribunal, tenemos que son los siguientes: los
materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e
investidura) y objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley
General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y los formales ,
comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o
manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la
citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308
de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). Así pues, la
ilicitud o invalidez de un acto administrativo ocurre ante la infracción sustancial del
ordenamiento jurídico en alguno de los elementos indicados, según se infiere de los
numerales 128, 158, 165 y 166 de la citada Ley General, número 6227, disconformidad
que se manifiesta por a inexistencia real o jurídica de uno de esos elementos
constitutivos, o bien, por su imperfección. Una vez comprobada un vicio en aquellos
componentes esenciales, el acto pierde la posibilidad de continuar generando efectos
jurídicos, consecuencia a la que se le denomina nulidad…


2. Motivación de los Actos Administrativos Según el Artículo 136 de la Ley
General de la Administración Pública

Voto de mayoría

III. De la motivación de los actos administrativos en los términos establecidos en el
artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública: Las conductas


administrativas formales (resoluciones, acuerdos, certificaciones, reglamentos, etc),
denominadas genéricamente “actos administrativos”, deben cumplir una serie de
requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico, atendiendo a las
características propias de la competencia ejercida en cada caso. Los referidos
requerimientos son denominados por algunos autores como “elementos”, es decir, son
los ingredientes que componen un tipo específico de conducta de los entes y órganos
públicos –la formal-. Dichos elementos deben acreditarse en cada acto administrativo
concreto, a menos que el propio bloque de legalidad establezca expresamente su
prescindencia para tipos o categorías específicas de actos administrativos. Así se tiene
que, elementos como el motivo o el contenido necesariamente deben concurrir para la
emisión de cualquier acto administrativo. Caso distinto es el que se presenta con otros
elementos del acto que de acuerdo al propio texto de la Ley General de la
Administración Pública, son accidentales y no necesariamente deben estar presentes
en todos los actos administrativos. Los elementos procedimiento y motivación,
deberán satisfacerse en los supuestos expresamente establecidos en el sistema
normativo, así por ejemplo, las certificaciones, actos administrativos de conocimiento,
no requieren de un trámite previo para su emisión ni carecen de validez si omiten el
análisis jurídico tendente a justificar el elemento contenido del acto, esto es, aquel
dato respecto del cual una determinada administración con potestad certificadora da
fe. En el presente asunto resulta de importancia el análisis del Deber de motivación,
como uno de esos elementos accidentales que debe satisfacer una determinada
conducta administrativa formal para ser válida, es decir conforme con el
“ordenamiento” jurídico. En lo que hace al tema de cuáles actos administrativos deben
ser motivados el inciso 1) del artículo 136 de la LGAP señala: 1. Serán motivados con
mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan
obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que
resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de suspensión de actos que
hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance
general; y f) Los que deban serlo en virtud de ley.” En todos los supuestos reción
referidos, las Administraciónes públicas deben ofrecer un análisis de los hechos y el
derecho aplicable al caso concreto. En cuanto a la forma en que debe motivarse un
acto administrativo, el inciso 2) del artículo bajo análisis establece: “2. La motivación
podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del
administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan
determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su
copia.”. Del inciso citado se desprende que la motivación hace referencia al
razonamiento que justifica la decisión de la administración, siendo insuficiente la sola
cita de normas jurídicas, hechos simples, datos aritméticos o transcripciones genéricas
de sentencias o resoluciones administrativas, sin que a lo anterior se acompañe
aunque sea de manera sucinta, un análisis dirigido a justificar una decisión en

particular. Respecto de esta forma específica de motivar los actos administrativos esta
Cabe resaltar, que es deber de la Municipalidad recurrida emitir en cada oportunidad
que así se gestione, un acto motivado en los términos del artículo 136 de la Ley General
de la Administración Pública, a efecto de establecer los fundamentos en que se
sustenta la decisión emitida, lo cual, es determinante no sólo para establecer si el
motivo y contenido del acto administrativo, es o no legítimo, conforme a lo dispuesto
en los numerales 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública, sino
también, para que el administrado pueda ejercer de manera efectiva su derecho de
defensa.” Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, voto 96-2013 de las 15:30
del 8 de agosto de 2013. La otra forma en que una administración pública puede
justificar la adopción de alguno de los actos indicados en el inciso 1) artículo 136, es a
través de alguna otra conducta administrativa formal. No está de más precisar que en
tales casos, será esa otra conducta administrativa la que debe contener el
razonamiento para el caso concreto, si se pretende que mediante esta última se
cumpla con el requerimiento de motivación bajo análisis. En esta dirección la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “En este sentido, existe
una intrínseca relación entre motivación y motivo (elemento material objetivo), toda
vez que la primera debe permitir el conocimiento del segundo, pero ello en la medida
en que resulta esencial para la comprensión y revisión del contenido dispuesto en el
acto, y que a la postre define su efecto. Ahora bien, de conformidad con el numeral 136
de la LGAP, la motivación puede ser “sucinta” e incluso “podrá consistir en la referencia
explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a
propuestas, dictámenes o resoluciones previas”. Claro está, también se dispone en la
norma de comentario que en este último supuesto, estas deben ser comunicadas; ello
con la finalidad de permitir el conocimiento y la apreciación de los sustentos, fácticos y
jurídicos, sobre los que se basa la decisión adoptada. De lo expuesto se sigue que la
falta de motivación viciaría el acto en la medida en que resulten incognoscibles las
razones por las cuales se dispuso un determinado efecto jurídico (contenido del acto).”
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 1266-2012, de las 10:05 hrs
del 4 de octubre de 2012. En lo que hace al establecimiento de cargas pecuniarias en
cabeza del administrado, el deber de fundamentación reviste de mayor relevancia
pues al margen de la forma de motivación utilizada por la administración, el
administrado tiene derecho a conocer cómo una fórmula o metodología establecida en
el “ordenamiento” jurídico ha sido aplicada a su caso concreto, a fin de poder verificar
la debida aplicación ya sea de una ecuación o de una fórmula aritmética al caso
concreto. Esta obligación de fundamentar presenta aún mayor importancia, y exige un
desarrollo argumentativo más preciso, cuando el monto establecido por la
administración pública, en este caso municipal, no obedece a la aplicación de una
fórmula consagrada expresamente por el ordenamiento jurídico, sino que es a partir

del establecimiento de una competencia genérica en materia regulatoria, que esa
administración pública elige discrecionalmente las normas de la ciencia o de la técnica
que aplicará en un determinado caso concreto a fin de establecer el monto adeudado
En tales supuestos, el administrado tendrá derecho a conocer no solo los elementos
utilizados para determinar mutuo propio cuáles son las variables o valores incluidos en
la fórmula de cálculo, sino incluso, las razones técnicas o científicas que justifican la
aplicación de esa fórmula y no de otra. Por ello, tratándose del establecimiento de
sumas económicas (de la índole que sea), y salvo el caso de las conductas regladas en
todos sus elementos, la Corporación Municipal que pretenda cobrar una suma
dineraria, no deberá limitarse a indicar el monto total adeudado, sino que además,
deberá acreditar mediante los instrumentos, mecanismos y fórmulas de cálculo
correspondientes, el desglose de cada uno de los rubros y los montos estimados,
teniendo el administrado el derecho a tener acceso a todos los documentos –
verbigracia: estudios financiero-contables, métodos de cálculo, horas de trabajo,
estado de costos, entre otros- que le permitan establecer cómo y porqué la
Municipalidad le cobra una determinada suma. Ello no sólo tiene incidencia en la
fundamentación del acto de requerimiento de cobro emitido por la Corporación
Municipal (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública); sino también,
en el ejercicio efectivo del derecho de defensa de la persona a la que va dirigida el
requerimiento (artículos 39 de la Constitución Política y 8 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos). Caso contrario, se incurre en un vicio de falta de motivación
del acto administrativo de que se trate, que a su vez repercute en los elementos
motivo, contenido y fin de este


3. Debida Fundamentación de los Actos Administrativos

Voto de mayoría

III. Sobre la falta de fundamentación de las resoluciones administrativas. Esta Sala se
ha referido en numerosas oportunidades sobre los elementos integrantes del debido
proceso, siendo un ejemplo de ello la sentencia #15-90 de las 16:45 del 5 de enero de
1990, en la cual se indicó

"... el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por
consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra
Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de
la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha
sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b)
derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y
producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de
preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los

antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho
del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras
personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la
administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de
recurrir la decisión dictada..."

De igual forma en la sentencia #5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995 se
indicó, en lo conducente

"Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver
especialmente la opinión consultiva nº1739-92), aplicables a cualquier procedimiento
sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La
Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer
traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada,
concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al
expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su
defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere
oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al
procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria."

IV. Del elenco de hechos probados se desprende que la gestión del representante del
amparado se denegó en virtud de “política migratoria restrictiva imperante”. No
obstante, debe rescatarse que uno de los elementos constitutivos del debido proceso
es la fundamentación de las resoluciones que ponen fin al procedimiento, lo cual
evidentemente, no observa esta Sala haya sucedido en el caso concreto. En efecto, al
respecto, debe tenerse en consideración lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley
General de la Administración Pública, que dispone en lo conducente

“Artículo 136.-


2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de
la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas
que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se
acompañe su copia.” (La negrita no forma parte del original).”

De lo anterior, se desprende que existe una obligación de la Administración de motivar
los actos, sobre todo aquellos que en forma directa afectan los derechos de los
administrados, en aras del respeto al principio de legalidad, según lo indica el artículo
citado. Sobre este punto, la jurisprudencia de la Sala ha sido muy clara en afirmar que
existe un principio constitucional que obliga a la motivación de los actos, sobre todo
aquellos que son lesivos de los intereses o derechos de los individuos, principio que

encuentra su fuente en el de defensa, reconocido en el artículo 39 constitucional
Sobre el tema se ha dicho lo siguiente

"En cuanto a la motivación de los actos administrativos se debe entender como la
fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que
emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende
con la decisión. En reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que la
motivación de los actos administrativos es una exigencia del principio constitucional del
debido proceso así como del derecho de defensa e implica una referencia a hechos y
fundamentos de derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por los
cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión que afecta sus
intereses o incluso sus derechos subjetivos" (resolución #7924-99 de las 17:48 horas del
13 de octubre de 1999)

V. Resulta pertinente aclarar al Director General de Migración y Extranjería que
efectivamente en su jurisprudencia, la Sala ha reconocido que el Estado, en ejercicio
de su soberanía, está facultado para regular el ingreso y la permanencia de los
extranjeros al país, disponiendo los casos en los cuales procede su deportación o
expulsión. Sin embargo, las decisiones que en el ejercicio de tales funciones adopte,
deben contar con una adecuada fundamentación en estricto respeto al principio de
legalidad, contenido en el artículo 11 constitucional. Esta obligación de valoración de
los argumentos expuestos por los administrados no sólo encuentra tutela dentro de
los parámetros generales del derecho a la justicia efectiva, sino que, desde el punto de
vista de la necesidad de motivación o fundamentación de los actos y resoluciones
administrativas, se convierte en un mecanismo por medio del cual el administrado se
hace conocedor de los verdaderos alcances y razones que tuvo la Administración en la
toma de sus decisiones. La motivación de las resoluciones administrativas, al incidir en
los derechos de los administrados, es necesaria en el tanto constituye un parámetro de
legalidad de las actuación administrativa y su ausencia restringe o limita las
posibilidades de su tutela judicial. En el contexto constitucional, el requerimiento de
motivación de los actos y resoluciones administrativos implica imponer una limitación
al poder público en el tanto se le obliga a apegarse el principio de legalidad,
reconocido en el artículo 11 de la Constitución Política, y a la necesidad de invocar un
criterio razonable en la toma de sus decisiones. En suma, es un mecanismo de
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que garantiza la imparcialidad
de la Administración, de ahí que no es mera formalidad sino un requisito sustancial
que permite que el administrado conozca las razones del proceder administrativo
Desde una perspectiva democrática, la motivación de los actos y resoluciones
administrativas apareja considerar al administrado como ciudadano y no como
súbdito, de ahí que lo que se pretenda sea buscar persuadirlo de las razones que tuvo
la Administración en su proceder, operando desde esta óptica como una forma de
democratización de la autoridades administrativas en la que se le obliga a dar cuenta a

la colectividad y a los interesados de la no arbitrariedad de sus decisiones. En un caso
en el que, además, la Dirección estima que actúa en defensa del ordenamiento jurídico
y frente a graves irregularidades, no debería existir inconveniente en plasmar en una
decisión razonada la justicia de los motivos que la mueven a inclinarse en un sentido
específico


4. Incisos A) y B) del Artículo 136 de la Ley General de la Administración
Pública

Voto de mayoría

V. El artículo 136, incisos a y b) de la Ley General de la Administración Pública,
establece que deberán ser motivados con mención, al menos suscinta de sus
fundamentos, los actos administrativos que impongan obligaciones, o que limiten,
supriman o denieguen derechos subjetivos e igualmente, los que resuelvan recursos
La motivación, cuando así lo exige la ley, no constituye en consecuencia, una mera
formalidad, sino un requisito sustancial, cuya finalidad es que la Administración no sólo
se ajuste al principio de legalidad y sea objetiva al tomar un decisión particular,
alejándose de la arbitrariedad, sino también que el interesado conozca las razones de
tal proceder, es decir, cuál es el fundamento y justificación de su contenido; lo
contrario, lleva a que el acto administrativo se presente externamente como ilógico y
arbitrario. Pero el tema de la motivación, no sólo es importante para el administrado
destinatario del acto, porque en su ausencia, no puede saber la base de la decisión, lo
que impide a su vez ejercer adecuadamente los recursos otorgados por la ley, sino que
también se constituye en un escollo para el órgano que ha de conocer la alzada
administrativa y el Juez de la jurisdicción contencioso administrativa, porque priva al
superior y al Juzgador de los elementos de conocimiento necesarios para analizar la
legalidad del acto administrativo. Sobre el tema, la Sala Constitucional ha señalado

“En efecto, el acuerdo del Concejo del 8 de noviembre de 1990, niega el permiso a la
firma accionante para trabajar en ese Cantón, pero el mismo carece de la esencial
motivación, requisito de su validez a la luz de lo que dispone el artículo 133 de la Ley
General de la Administración Pública. La falta de proporcionalidad de ese acto, con el
contenido del mismo, hace que en sí mismo se lesione el principio de igualdad y la
libertad de comercio. Es decir, cualquier restricción a los derechos fundamentales, debe
constar en forma inequívoca en un acto fundamentado, en el que se señalen las
razones justificantes para adoptarlo.- La falta de motivación, es un vicio del acto
administrativo y si además atenta contra un derecho constitucional, así debe
declararse a efecto de restituirlo, lo que es objeto de esta vía.” (Voto 454-91 de 27 de
febrero de 1991)


"...II.-En los folios 12 y 13 del expediente, el mismo accionante acepta los hechos, ante
los cuales no se puede alegar ignorancia o falta de conocimiento, pues éste tenía siete
años de ejercer ese tipo de funciones y él mismo acepta que había recibido circulares e
instrucciones de parte de la Junta, no obstante lo anterior el recurso debe declararse
parcialmente con lugar, pues ninguna de las resoluciones que ordenan la cancelación
de la concesión, ni las que la comunican, se encuentran fundamentadas. Estas solo se
limitan a establecer que se tomó la disposición de cancelar la concesión, ninguna tiene
motivación alguna. La única razón por la cual la Sala pudo llegar a la conclusión de que
el accionante había cometido una falta que dio base a la sanción, fue por la
fundamentación que hace en su informe el titular del órgano recurrido, funda-
mentación que debió contener el acto lesivo que se impugna. Sobre este punto, la
jurisprudencia de la Sala ha sido muy clara en afirmar que existe un principio consti-
tucional que obliga a la motivación de los actos, sobre todo aquellos que son lesivos de
los intereses o derechos de los individuos, principio que está íntimamente ligado con el
de defensa, también de rango constitucional. La no motivación de un acto, sobre todo
si este es lesivo, aún cuando haya existido un proceso que le dé lugar es equivalente a
que en un proceso civil o penal, el Juez, luego de instruido el proceso, sólo dicte el por
tanto de la sentencia, sin explicar cuáles fueron los elementos de juicio y las pruebas
que le permiten sustentar su conclusión. Los mismos principios que exigen que las
sentencias estén debidamente fundadas, son válidos y obligatorios para casos como el
que aquí se discute y es por las razones indicadas, que la Sala estima que en cuanto a
este extremo debe declararse con lugar el recurso..." (La cursiva no es del original)
(Voto No. 226-91 de las 15:32 horas del 1 de febrero de 1991)


5. Diferencia Entre Motivo y Motivación del Acto Administrativo

Voto de mayoría

III. Del análisis y contenido de las interpelaciones que la parte titula como uno, dos y
tres, se tiene que las mismas giran en torno a un mismo reclamo, razón por la cual
serán analizadas de manera conjunta. Así, como primer agravio alega, indebida
aplicación del procedimiento y análisis de la prueba respecto del acto administrativo
del Consejo de Transporte Público, lo que conlleva la violación de los artículos 1, 11,
39, 41 y 45 de la Constitución Política, 128, 129, 133, 136, 158, 166, 214, 216, 224 y
225 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGPA), por lo que el
acto devine en nulo conforme a los numerales 138 inciso c) y 150 apartado 2) del
Código Procesal Contencioso Administrativo. Endilga, la sentencia recurrida no cuenta
con un apartado de hechos no probados y no apreció debidamente la prueba
Sostiene, desde el inicio se ha indicado que el acto administrativo adoptado les causa
perjuicio, ya que la zona en la que pretenden reubicar la terminal es una zona conocida


por sus altos niveles de criminalidad, lo que era razón suficiente para que se les diera
audiencia de lo pretendido por la administración, de modo que al no hacerlo, se
violentó el procedimiento (el cual es una obligación en cualquier acto). Expone, al
avalar el Tribunal que se tomara la determinación sin un previo traslado violenta lo
impuesto por la Sala Constitucional en los votos 713-95, 1668-95, 3838-95 y 1584-96,
pues sin importar si se trata de un acto con efectos internos o externos, al final les
afecta, máxime que la reubicación obedeció al supuesto caos vial que provocaban las
unidades (buses), por lo que se debe anular lo dispuesto. Afirma, la demanda
interpuesta no es una manifestación de disconformidad, sino un alegato que se debió
analizar de forma conjunta. Apunta, la doctrina moderna es conteste en señalar que el
acto administrativo debe encontrarse debidamente motivado y éste debe bastarse
asimismo, pues de lo contrario se estaría ante un abuso de poder. Lo anterior por
cuanto, la motivación es una construcción de causa-efecto jurídica, lo que se echa de
menos en la resolución recurrida, pues no se realiza una subsunción entre los aspectos
técnicos del informe y la norma jurídica ni tampoco lo hizo el CTP, pues no indican por
qué les merece credibilidad al informe DING 14-0745 o su sustento jurídico. Reprocha,
el caos vial señalado como supuesto para el cambio de estación terminal no fue
acreditado de manera fehaciente, ya que nunca se tuvo más de tres autobuses
estacionadas por lo que se violenta lo establecido en el numeral 133 de la LGAP
Asevera, tampoco se verificó la necesidad de proteger la Iglesia de la Merced como
patrimonio nacional, para lo cual aporta el oficio CPC: 0876-2016 en el que se acredita
esa falta de consulta y, el oficio SPP-PVUS-0467-2016 de la Sección de Permisos y
Patentes de la Municipalidad de San José, en el cual, se indica que la calle 4 no está
afecta por ningún tipo de travesía urbana, mas el personal juzgador se esforzó por
enmendar tal falencia. Recrimina, las personas juzgadoras tienen un yerro teorético en
el que confunden motivo y motivación, última que está ausente

IV. Con relación al cargo reprochado, el Tribunal resolvió: " […] dentro […] de los actos
administrativos, tenemos aquellos catalogados como internos y externos, ya sea que
vayan destinados o no a los administrados y que sus efectos jurídicos trasciendan o no
[…] Desde esta perspectiva […] el informe DING-14-0745 […] es un estudio de carácter
técnico […] que desde ningún punto de vista puede tener efectos en los particulares,
pues del mismo no se desprende ninguna decisión administrativa, sino tan solo
conclusiones y recomendaciones […] el acuerdo que ahora se impugna, tiene como
fundamento el informe técnico DING-14-0745, donde los ingenieros […] realizaron un
estudio […] tanto de oficina como de campo, pues […] se desprende [del mismo] el
análisis […] [de las] gestiones realizadas por el […] Centro de Investigación y
Conservación del Patrimonio Cultural y de la Curia Metropolitana […] y de la visita de
campo respectiva […] con el fin de brindar una alternativa a los problemas de
congestionamiento vial […] Y es que […] la ubicación de [la] parada final, sobre la calle
4, entre avenidas 2 y 4, se hizo de manera provisional, pues la Municipalidad de San


José en su momento, estuvo realizando reparaciones de varias vías capitalinas […] por
lo que el CTP […] en fecha 10 de octubre del 2012, le había asignado […] la zona donde
ahora pretenden volver […] advertidos de que tenían prohibido aparcar más de cuatro
unidades. Pese a lo anterior, […] se detectó que la empresa generaba un inconveniente
vial, por cuanto se estacionaban más autobuses de los permitidos, lo cual fue incluso
objeto de una noticia que publicó el Diario Extra […] De esta forma […] no es cierto que
el acuerdo […] fuera adoptado en forma arbitraria […] pues los motivos […] se
sustentaron en razones técnicas, lógicas, justas y convenientes, sin que esto implique
transgresión del numeral 16 de la LGAP […] valga recordar, que la existencia y validez
de todo acto administrativo depende de la concurrencia de los elementos […]
materiales y formales […] Siendo pues la motivación aquella declaración de las
circunstancias de hecho y de derecho, que sustentan la decisión administrativa […] y
por lo tanto, el fundamento jurídico del acto administrativo, no aprecia esta Cámara
que el artículo 7.1 del acuerdo impugnado padezca de anomalía alguna, pues
claramente en su parte considerativa, a través de cuatro apartados puntuales, expone
[…] todos los antecedentes necesarios en torno a la reubicación de las paradas […]
haciendo un recuento de la problemática vial existente, teniendo como sustento el
informe técnico DING-14-0745 […] Es decir […] la motivación o la fundamentación del
acuerdo, están ajustados a derecho por lo que no son ilegales […] pues la reubicación
de la terminal […] se dio luego del estudio respectivo, tanto de escritorio al analizar
informes técnicos pasados, como de campo, llegando a determinar un incumplimiento
al acuerdo anterior de fecha 10 de octubre del 2012 […] Tampoco estima esta Cámara
que exista desviación de poder […] pues no se está buscando la satisfacción de un fin
diverso al fin legal […] la decisión tomada por el CTP, se hizo al amparo de los
resultados arrojados mediante una investigación seria, razonable, objetiva,
considerando las circunstancias existentes según las recomendaciones esbozadas […]
en busca de la satisfacción del interés público […] En este caso, si bien es cierto
existieron inconformidades de algunos usuarios […] las autoridades administrativas se
comprometieron a reforzar la zona con vigilancia por parte del Ministerio de Seguridad
Pública […] No denota entonces este Tribunal, ilegalidad alguna […] ni que se haya
producido una lesión a los intereses de la actora como incrimina, pues ni siquiera se
han aportado a los autos elementos probatorios convincentes y fehacientes en tal
sentido […]”

V. De lo resuelto por la autoridad de instancia, comparte este Órgano Colegiado lo
dispuesto. Respecto de la ausencia de hechos no probados, se tiene que, si bien es
cierto la redacción de tal apartado no fue la más afortunada, a lo largo de la sentencia
se explicó debidamente a las partes los hechos que no se demostraron, e incluso,
detalla por qué no fue posible mantener la asignación provisional de la anterior
terminal (exceso de buses). De igual forma, la división en cinco apartados del
considerando quinto de la resolución, obedece a la necesidad de expresar de manera


coherente el razonamiento que llevó al Tribunal a la decisión del caso, sin que ello
implique que no se analizó la demanda de manera unitaria como lo expone la parte
Por otro lado, la recurrente indica que hubo una indebida valoración de la prueba, más
no expuso cuál fue el elemento o elementos probatorios que adolecen de dicha
falencia, ni la forma en que ello cambiaría el cuadro fáctico, por lo que se tiene que lo
alegado es una mera afirmación, más no un cargo que pueda ser analizado por esta
Sala dado su informalidad. Ahora bien, en relación con el acto administrativo de la
Sesión Ordinaria 40-2014 de la Junta Directiva del CTP, es errada la consideración de la
recurrente de que se le debía de dar audiencia, ya que ello corresponde a una facultad
que le fue conferida de forma expresa al citado órgano por la Ley Reguladora del
Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículo en la modalidad
de Taxi (Ley 7969), propiamente en el numeral 7 inciso i). El informe por el que se
acuerda variar la terminal cuestionada, se trata de una decisión técnica que sirvió para
sustentar el acto administrativo combatido y no requiere de un traslado previo a las
personas administradas, ya que si eso fuera así, las decisiones respecto de la fijación
de una terminal se paralizarían porque pueda afectar a un administrado, lo que
violentaría los principios del artículo 4 de la LGAP, sean estos los de eficiencia y
continuidad; máxime si se tiene en consideración que el informe lo que brinda es una
recomendación, que, cuando es adoptada por el CTP -con la finalidad de regular el
congestionamiento y proteger el patrimonio arquitectónico-, nace la facultad del
administrado de cuestionar el acto, como lo hizo con el proceso que acá se conoce. En
refuerzo de lo anterior, la Sala Constitucional indicó que al ser el congestionamiento
vial una situación que afecta a la población “el Estado tiene la potestad de regular la
circulación de los automotores por las vías públicas […] [por lo que] requiere adoptar
una pluralidad de acciones que propicien de manera efectiva el disfrute por parte de
todos los habitantes […] lo cual demanda […] su intervención en la tutela de los
derechos e intereses de las personas” (voto 19135-2009 de las 11 horas 33 minutos del
18 de diciembre de 2009). Ahora bien, al estarle vedado a la Administración actuar de
forma arbitraria, para efectuar un cambio como el que se realizó, era necesario para la
satisfacción del interés público y la continuidad del servicio (artículo 4 de la LGAP),
echar mano de las reglas de la ciencia y la técnica, las cuales son uniformes, objetivas,
de aplicación concreta a la situación de estudio y en algunas ocasiones, de
acatamiento obligatorio. Dichas reglas, son las que se expresan en el documento DING-
14-0745, que no es objeto de impugnación, por la razón que bien apunta el Tribunal,
sea porque en este no se toma la decisión de cambiar el apeadero de la casacionista,
sólo da la recomendación para ello, por lo que no encuentra esta Sala que se produzca
el vicio alegado. Hay que hacer notar, que el hecho de que el acuerdo del CTP no
indique las razones por las que le merece credibilidad el informe rendido (DING-14-
0745), no implica que el acto este falto de motivación, pues el mismo se realiza a
solicitud del órgano competente para realizar su actividad ordinaria -sea según los
requisitos que la misma plantea- y como bien lo indica la misma actora, el artículo 136

inciso 2) de la LGAP, permite que la motivación pueda consistir en “[...] propuestas,
dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del
acto, a condición de que se acompañe su copia” con lo que el informe DING-14-0745 es
el que motiva la decisión de variar la terminal de la accionante, pues en este se
exponen las razones, los elementos considerados y la propuesta para variar la terminal
de la accionada. Por otra parte, la subsunción del aspecto técnico a la normativa, viene
de la potestad del referido numeral 7 inciso i) de la Ley 7969 y de los epígrafes 4 y 16
de la LGAP, los cuales son citados de forma expresa por las personas juzgadoras en la
sentencia recurrida, que establecen que el CTP es la encargada de fijar las terminales
de autobuses, lo que debe realizar en aras de que se brinde el servicio público y bajo
las reglas de la técnica. En el caso del CTP, la Sala estima que el órgano actúo dentro de
las facultades que le concede la ley, aplicando debidamente las reglas de la técnica
atinentes a la materia, las que se emplean al haber solicitado un informe técnico
(DING-14-0745), que como se dijo líneas atrás, de forma objetiva estudia las
objeciones a la antigua locación, e informa los posibles lugares a los que se podría
trasladar la terminal que fuera asignada a la empresa gestionante de forma
provisional; se determina el lugar al que se trasladará la terminal y ordena reforzar la
vigilancia en la nueva zona; aspectos con los cuales procura el descongestionamiento
vial y atender las gestiones en las que se pide la reubicación de las terminales al
costado de la edificación parte del patrimonio histórico. Por otro lado, sobre la
acreditación del aparcamiento de más de cuatro unidades en la anterior terminal, la
misma fue realizada por los ingenieros a cargo del informe de cita, quienes incluso,
hacen mención expresa a la fotografía que se tomó en la noticia del periódico Diario
Extra (tercero ajeno al asunto) del 13 de junio de 2013 en la que “se observan más de 4
unidades en parada” (ver f. 61 del expediente principal). En tal medio, se denunció el
caos vial que se producía en la zona, por lo que no hay violación al epígrafe 133 de la
LGAP. Asimismo, note la parte gestionante que la necesidad de confeccionar el
informe, derivó de las gestiones del Centro de Investigación y Conservación del
Patrimonio Cultural (adscrito al Ministerio de Cultura), la Curia Metropolitana, el
Alcalde de San José e incluso la Dirección Técnica del CTP. En el informe se indicó el
número de los diversos oficios remitidos en los cuales se solicitaba la reubicación de
las paradas terminales ubicadas al costado este y norte de la Iglesia de La Merced, por
ser ésta patrimonio histórico (ver f. 61 del expediente principal), y por ello es deber del
Estado procurar su conservación. Sobre este particular, la parte aportó como prueba
para mejor resolver los oficios CPC: 0876-2016 y SPP-PVUS-0467-2016, con los que
pretende demostrar que el Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio
Cultural no solicitó el traslado de la terminal y que conforme expresó la Municipalidad
de San José, en la calle 4 no hay ningún tipo de travesía urbana. Tales pruebas no son
de recibo, ya que no versan sobre hechos nuevos o posteriores a la sentencia, sino que
tratan de reforzar la tesis que desde un inicio ha sostenido la parte actora (artículo 145
del CPCA). Por otro lado, la prueba para mejor resolver -de conformidad con el

precepto 148 del CPCA-, es de resorte exclusivo de las personas juzgadoras. En el
presente caso, la prueba presentada no se considera necesaria para resolver el
recurso, la actora tuvo todo el proceso de conocimiento para solicitar y presentar la
documentación que allega a esta fase, someterla al contradictorio y que el Tribunal
analizara la misma, pero no lo hizo, y es hasta que obtiene una sentencia desfavorable
que la aportan, pretendiendo revertir el resultado obtenido, lo que no es admisible
para esta Sala, esto por cuanto la fase para la debida presentación de pruebas ya
precluyó. Por último, es de conocimiento público que la Iglesia de Nuestra Señora de
La Merced, fue declarada patrimonio histórico-arquitectónico desde 1996, por lo que,
de conformidad con lo establecido en el numeral 89 de la Constitución Política, uno de
los deberes del Estado es proteger y conservarla, pues como toda persona sabe
(conocimiento generalizado), así como las condiciones climatológicas deterioran las
edificaciones (como es el caso de la humedad en una pared por la acumulación de
agua), también lo hace el esmog y los demás factores del ambiente, por lo que lo
lógico es disminuir las causas que puedan propiciar su deterioro


6. Deber de Motivación del Acto Administrativo

Voto de mayoría

indicarse, que la motivación se constituye en un elemento sustancial del acto
administrativo, que exige la consignación de las cuestiones fácticas y/o jurídicas que
sustentan la voluntad pública en el caso concreto. El elemento motivación dista de ser
una consideración meramente formal; por el contrario, constituye un elemento
infranqueable de la conducta pública, en la medida que permite la comprensión de las
razones en las que se basa la decisión, lo que posibilita por un lado, el análisis de
legalidad de ese acto a fin de confrontarlo con el ordenamiento jurídico y ponderar si
satisface las exigencias que aquel le impone, en términos de acreditación del motivo,
legitimidad del contenido, razonabilidad y proporcionalidad entre ambos elementos
Pero además, se transforma en un presupuesto de base para poder ejercer el
derecho recursivo del destinatario, siendo que, no podría ejercerse plenamente ese
derecho si el acto no señala su fundamentación. Ahora, ese deber de motivación,
según se colige del precitado canon 136 de la Ley General de la Administración Pública,
puede satisfacerse de manera directa o indirecta. En la primera, el acto indica
expresamente las argumentaciones fácticas, técnicas, jurídicas o precedentes que
sustentan la voluntad. En la indirecta (inciso 2 del citado numeral) el acto remite a
propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente su
adopción, a reserva de que se acompañe su copia en el acto de comunicación. La
deficiencia en este elemento, conlleva un vicio de nulidad que puede generar la


supresión de la conducta. La motivación, pese a la redacción del inciso primero del
aludido numeral 136 de la Ley General de referencia previa, no puede entenderse
como una simple exposición de hechos, o bien, una mención simplista y aislada de
normas jurídicas que se estiman pertinentes al caso, ni la simple transcripción de
criterios sin acompañar detalle de las razones por las cuales se prohijan. La relevancia
de esta exigencia implica un análisis que permita vincular los aspectos de hecho y de
derecho atinentes al asunto que se examina (doctrina del artículo 132.1 LGAP), ergo,
supone, como tesis de principio, una determinación de los hechos relevantes para la
decisión (orientados por la máxima de verdad real -214, 308 ibídem-) y el examen de la
procedencia o improcedencia de un determinado efecto, a la luz de las normas
jurídicas atinentes al caso. Ello exige una valoración de las implicaciones de los
aspectos fácticos determinados en el marco del derecho aplicable, valoración que ha
de explicitarse en el acto, sea de manera directa o refleja, a fin de expresar los
razonamientos que orientaron la voluntad administrativa. Por ende, no basta concluir
sobre la improcedencia de una determinada petición, ha de exponerse las causas
fácticas y jurídicas de ese resultado. En asuntos en los que el efecto condicionado se
sujeta al cumplimiento de determinados requisitos de antemano fijados por alguna
fuente formal, la motivación implica necesariamente, la mención diáfana de las
razones por las cuales se ha concluido que no han sido satisfechos, como presupuesto
de respaldo de ese resultado. Lo opuesto posibilitaría el rechazo por aseveraciones que
al margen de su fundamento, no encuentran justificación en el acto mismo,
imposibilitando la comprensión de dichas causas y su recurribilidad […].”


1. El Dictamen de la Asesoría Legal es un Acto Preparatorio. Posibilidad de
Separarse por Acto Administrativo Debidamente Motivado


Las Asesorías Jurídicas institucionales cumplen una función relevante en el Estado de
Derecho y en el quehacer de la administración pública

Una de las consecuencias naturales del Estado de Derecho, es que toda actividad
administrativa deba sujetarse y realizarse conforme al Principio de Legalidad. Luego,
en un modelo de Estado de Derecho, se entiende que la función asesora que cumplen
las Asesorías Jurídicas Institucionales tenga por objeto procurar que la actividad
administrativa se ajuste a Derecho. (Ver: THE OPINION CLAUSE. Disponible en
http://www.heritage.org/constitution/#!/articles/2/essays/88/opinion-clause)

Las Asesorías Jurídicas institucionales tienen, entonces, por función principal proveer a
los jerarcas y titulares subordinados de la administración Pública, de criterios jurídicos
no vinculantes que informen sus actos en procura de que éstos se ajusten, en efecto, a
1955, p. 265)

Dicho de otra forma, una función principal de las Asesorías Jurídicas es informar con
sus pareceres, opiniones e interpretaciones a los órganos activos sobre actos que
deben dictar en el ejercicio de sus funciones. (DIEZ, MANUEL. DERECHO
ADMINISTRATIVO, Tomo I, Plus Ultra. Buenos Aires, 1974, pág. 184.)

Así las cosas, es claro que los dictámenes que las Asesorías Jurídicas elaboran tienen
un carácter preparatorio, y que su finalidad es meramente informar el contenido del
acto administrativo sobre el sentido y alcance del Derecho aplicable

Dicho de otra forma, los dictámenes de las Asesorías Jurídicas institucionales
constituyen actos preparatorios que contribuyen a la formación del acto
administrativo que deba tomar el órgano con la competencia decisoria – esto
informando sobre el Derecho aplicable -, sin que pueda entenderse que el dictamen de
la asesoría legal sustituya al decisor en el ejercicio de sus competencias, pues
corresponde a éste, por su supuesto, determinar el contenido del acto y, a este efecto,
acordar si se acoge al dictamen de su asesoría o se aparta de él, previa motivación, y
siguiendo lo previsto en el artículo 136.1.c de la Ley General de la Administración
Pública. Al respecto, transcribimos el dictamen C-225-2014 de 30 de julio de 2014

En efecto, es claro que los dictámenes de las asesorías legales instituciones tienen un
carácter preparatorio, y su finalidad es meramente informar el contenido del acto
administrativo sobre el sentido y alcance del Derecho aplicable. Al respecto, conviene
citar lo señalado por CASSAGNE

“Para Barra el dictamen consultivo es, en su funcionalidad procesal, un acto
preparatorio, en la medida que sirve para la elaboración de actos decisorios y, en su
otra faz, un elemento causal, en tanto "el elemento cognoscitivo contenido en el
dictamen debe ser incorporado a la determinación y configuración de los hechos o a la
identificación e interpretación del derecho aplicable". De esta forma, el dictamen
jurídico integra la causa del acto administrativo decisor en tanto que el dato
cognoscitivo que contiene es un antecedente fáctico de aquél.” (CASSAGNE EZEQUIEL
15/08/2012)

Nuevamente, entonces, los dictámenes de las asesorías legales de los ministerios
constituyen actos preparatorios que contribuyen a la formación del acto administrativo
que deba tomar el órgano con la competencia decisoria – esto informando sobre el

Derecho aplicable –. No obstante, se impone precisar que, en ninguna forma, el
dictamen de la asesoría legal sustituye al decisor en el ejercicio de sus competencias,
pues corresponde a éste, por su supuesto determinar el contenido del acto y, a este
efecto, acordar si se acoge al dictamen de su asesoría o se aparta de él. Al respecto,
conviene citar el dictamen C-261-2011 de 24 de octubre de 2011 – que reitera los
dictámenes C-198-2009 de 20 de julio de 2009 y C-141-2011, de 27 de junio del 2011-

“En esa línea de pensamiento y al tenor de la doctrina de los artículos 302.1 y 303 de la
Ley General de la Administración Pública,[3] es claro que los criterios vertidos por un
órgano asesor legal de la Administración Activa, son importantes para la correcta
formación de la voluntad administrativa, aunque sus efectos no ostentan el carácter
vinculante para la administración a la cual sirven, salvo que una norma legal establezca
lo contrario. Al respecto, resulta pertinente transcribir lo que este Despacho ha referido
ampliamente en relación con la citada normativa

“Sobre este tema, la Procuraduría General de la República se ha referido en anteriores
oportunidades, resultando de especial relevancia lo dispuesto en el dictamen C-198-
2009 de 20 de julio de 2009, el cual procederemos a citar por cuanto resuelve el tema
planteado en esta oportunidad. Señala dicho pronunciamiento en lo conducente

“La función consultiva desempeñada por los diferentes órganos administrativos ha sido
de profundo estudio por parte de esta Procuraduría. Así, hemos indicado que

"Los órganos activos necesitan, en muchas ocasiones, para llegar a una adecuada
formación de la voluntad administrativa, el asesoramiento de otros órganos,
especialmente capacitados para ello, por su estructura y por la preparación de sus
elementos personales

Tales órganos son denominados consultivos, y su labor la realizan mediante la emisión
de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico."
(Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos S.A., 1988,
pág 147)

En concordancia con lo anterior, los órganos consultivos se han definido como aquellos
que "desarrollan una función consultiva asesorando a los órganos activos, preparando
así la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la
formación de la voluntad del órgano llamado a actuar."(Alessi, Renato. Instituciones de
Derecho Administrativo, Tomo I, Bosch Editorial, Barcelona, 1970, pág. 128)

Asimismo, cabe señalar que la actividad de dichos órganos se desarrolla de manera
previa a la decisión de la Administración activa, pues si la decisión ya ha sido tomada
sería inútil que el órgano consultivo emita su parecer. A la vez, tal actividad no se
ejerce de oficio sino que debe ser promovida por los órganos activos, y es de naturaleza

interna, de suerte que en la formación del criterio técnico- jurídico no intervienen los
interesados en el asunto que pende en el reparto administrativo correspondiente. (…)

Los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos
o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes

La primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión

De esta forma, serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna
norma, y, serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación
de la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta

La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez
emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir
el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a
la administración de separarse de éste

La regla general que establece la Ley General de la Administración Pública es que los
dictámenes son facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). “ ( C-
231-1999 del 19 de noviembre de 1999)

Tal y como lo señala el criterio anterior, el artículo 303 de la Ley General de la
Administración Pública dispone como regla de principio, la no vinculatoriedad de los
pronunciamientos y dictámenes emitidos por los órganos consultivos, dejando a la ley
la determinación de cuales pronunciamientos pueden ser considerados como
vinculantes

Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado que

“Constituye un principio en materia consultiva que los dictámenes son facultativos y no
vinculantes. A efecto de no lesionar la competencia legalmente atribuida, se establece
que la consulta es una formalidad facultativa y no vinculante. En consecuencia, la
autoridad administrativa es, por principio, libre para decidir si solicita un criterio y en su
caso, para sujetarse o no a lo dictaminado.”

Debe insistirse. Conforme se comprende del artículo 302 de la Ley General de la
Administración Pública, el dictamen que elabore una Asesoría Jurídica tiene por
finalidad contribuir a la formación de la voluntad administrativa de los órganos
decisores de la Administración Pública

Así las cosas, es de suyo que los dictámenes que emitan las asesorías jurídicas
normalmente se refieran a los supuestos de derecho que pudieran motivar la actividad
administrativa, lo mismo que a las cuestiones de hecho que pudieran, a su vez, formar
el contenido de dicha actividad. Debe reiterarse que la finalidad de estos dictámenes

es informar al órgano con la competencia decisoria de cómo aplicar el Derecho, por lo
que es normal que dichos dictámenes se refieran a los casos concretos. Esta
característica, es la razón, de hecho, por la que dichos dictámenes no son vinculantes y
por la que la Ley facultad al jerarca a apartarse, previa motivación, de dicho criterio


2. Motivación del Acto Admirativo que Autoriza una Transacción


La Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, N.° 5251 de 11 de
julio de 1973, es omisa en cuanto a si dicha Comisión tiene la facultad de transar. No
obstante lo anterior, conviene apuntar que, en virtud de lo dispuesto por los artículos
2 y 27 de la Ley General de la Administración Pública, dicha Comisión, en efecto, sí
cuenta, indudablemente, con la facultad de transar

En este sentido, conviene advertir que el artículo 2.1 de la Ley General de la
Administración Pública ha prescrito que, en ausencia de norma especial aplicable a los
entes públicos menores creados por el Legislador, las reglas, previstas en aquella Ley
General y que regulan la actividad del Estado, sean también de aplicación para dichos
entes. Por supuesto, siempre que las dichas normas de la Ley General no se refieran a
potestades y atribuciones exclusivas de los órganos constitucionales del Estado
Central, verbigracia las establecidas en el artículo 26 de dicha Ley en relación con el
Presidente de la República

En consecuencia con lo anterior, en nuestra jurisprudencia administrativa se ha
reconocido que, en virtud de lo establecido en el artículo 27.3 de la Ley General de la
Administración Pública, los entes públicos menores se encuentran habilitados para
transar siempre y cuando una Ley especial no establezca una regulación distinta. Al
respecto, conviene citar el dictamen C-111-2001 de 16 de abril de 2001

Y cabe advertir que, mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la
Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como
la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están
autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los
dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239
de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General)

Ahora bien, en aplicación de la misma regla prevista en el artículo 27.3 es claro que, sin
embargo, la facultad de transar le pertenece y corresponde al órgano superior


jerárquico del respectivo ente menor. Sobre este punto, conviene citar otra vez el
dictamen C-111-2001

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un
arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del
acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como
una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación
institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente
motivada

Así las cosas, es pacífico afirmar que la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, como
ente público menor, tiene la facultad de transar. Asimismo, es claro que, entonces,
corresponde a la Junta Directiva, como órgano superior jerárquico de la Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas por ministerio del artículo 12 de la Ley N.° 5251, ejercer
la facultad de transar

Al respecto, conviene hacer la precisión de que la Ley N.° 5251 ha previsto que la
Comisión Nacional de Asuntos Indígenas cuente tanto con una Junta Directiva como
con un Director Ejecutivo, el cual puede ser, a su vez, miembro de aquel órgano
colegiado. No obstante, es claro que corresponde a la Junta Directiva la condición
órgano superior jerárquico pues, de acuerdo con el mismo artículo 12 reción citado, el
nombramiento y funciones que deba ejecutar el Director Ejecutivo dependen de lo que
acuerde la Junta Directiva. Así las cosas, se ha dicho en nuestra jurisprudencia
administrativa, que entre la Junta y el Director Ejecutivo existe una relación de
superioridad jerárquica a favor de aquella, por lo que dicho órgano colegiado retiene la
condición órgano superior jerárquico. Al efecto, se transcribe la opinión jurídica OJ-90-
1999 de 9 de agosto de 1999 – reiterado por OJ-40-2013 de 6 de agosto de 2013-

Obsérvese entonces que a favor del Director Ejecutivo de CONAI opera una especie de
desconcentración genérica, respecto de las competencias atribuidas a la Junta
Directiva. Entre ambos órganos existe igual competencia en razón de la materia, con la
particularidad de que la Junta Directiva conserva la superioridad de grado y es a quien
corresponde delimitar las funciones de aquél. Siendo así las cosas, el superior
jerárquico (en este caso, la Junta Directiva( puede avocar las funciones del inmediato
inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando
temporalmente su plaza mientras regrese o sea nombrado un nuevo titular (Ley
General de la Administración Pública, inciso e) del artículo 102)

Debe insistirse, corresponde a la Junta Directiva, órgano colegido y superior jerárquico
de la Comisión, ejercitar la facultad de transar

En todo caso, de forma adicional es importante denotar que la facultad de transar
implica, para la administración, la necesidad de realizar, de previo, una valoración

circunstanciada de la oportunidad y conveniencia para el interés público de celebrar
una particular transacción

En este orden de ideas, debe denotarse que por su naturaleza, y conforme el artículo
1367 del Código Civil, el presupuesto o motivo de la transacción es siempre la
existencia de una situación jurídica indeterminada o incierta. (Ver al respecto,
JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. En: Revista de Administración Pública
Madrid. Núm. 145. Enero-abril 1998)

Luego, es claro que, como es usual con otros mecanismos alternativos de resolución de
conflictos, la decisión de acordar o no un particular contrato de transacción, requiere
que la administración pública evalúe de forma mensurada la pertinencia, utilidad y
provecho para el interés público de celebrar tal negocio jurídico. (Sobre este tema, ver
el dictamen C-273-2010 de 23 de diciembre de 2010 y C-388-2008 de 28 de octubre de
2008)

Así las cosas, conviene apuntar que, por tesis de principio, los órganos colegiados, por
naturaleza deliberativa, son los órganos idóneos, salvo que la Ley disponga otra cosa,
para tomar decisiones administrativas que demanden sopesar aspectos de
oportunidad, conveniencia o discrecionalidad. Transcribimos, en lo pertinente, el
dictamen C-28-2010 de 25 de febrero de 2010

Efectivamente, es claro que, por su naturaleza deliberativa y representativa, el Concejo
Municipal es el órgano idóneo y natural – salvo que la Ley disponga otra cosa - para
tomar aquellas decisiones administrativas que demanden sopesar aspectos de índole
discrecional o determinar conceptos jurídicos fundamentales, y que por su
trascendencia puedan afectar el interés público o los derechos de los particulares

En consecuencia con lo anterior, es claro que la facultad de transar de la Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas corresponde a su Junta Directiva, no solo por ser el
órgano superior jerárquico sino también por su naturaleza colegiada, la cual habilita la
posibilidad de una mejor ponderación de la conveniencia para el interés público de
transar o no en un determinado caso

Ahora bien, debe indicarse que en su versión original, el artículo 27 de la Ley General
de la Administración Pública, había establecido, en un inciso d), que para transar en
asuntos de Derecho Público, la administración requería un acto de aprobación por
parte de la Asamblea Legislativa. Igual preveía que en el caso de transar asuntos de
Derecho Privado, la administración debía contar con el dictamen favorable de la
Procuraduría General siempre que la estimación del asunto excediera los cien mil
colones


No obstante, el artículo 64.p de la Ley Expropiaciones, N.° 7495 de 3 de mayo de 1995
derogó expresamente el inciso d) del artículo 27 de la Ley General, eliminando así
tanto el requisito de la aprobación del Congreso como del dictamen favorable de la
Procuraduría General

Ergo, es claro que actualmente, la administración no requiere para transar de un
dictamen previo favorable de la Procuraduría General

Empero, se impone precisar que, no obstante lo anterior, el acto a través del cual, la
administración activa, incluyendo a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas,
acuerde transar debe ser un acto motivado

En este orden ideas, se impone advertir nuevamente que el motivo del acto
administrativo que manifieste la voluntad de la administración de transar, tiene por
presupuesto o motivo la existencia de una situación jurídica indeterminada o incierta

Luego, corresponde a la administración, conforme el numeral 133.2 de la Ley General
de la Administración Pública, determinar y valorar si la existencia de una situación
jurídica indeterminada o incierta – pendiente o no ante los Tribunales de Justicia -, es
un motivo suficiente que justifique, desde el punto de vista de la razonabilidad y
proporcionalidad, la celebración de un acuerdo de transacción. Por supuesto, la misma
ponderación que la administración debe hacer para determinar si procede o no a
celebrar una transacción, debe hacerla para determinar el contenido concreto de esa
transacción

Ergo, es claro que el acto administrativo a través del cual, la administración resuelva
transar, debe ser motivado e, igual, conforme lo previsto en el numeral 132 de la Ley
General de la Administración Pública, debe tener una relación de las cuestiones de
hecho y de derecho surgidas del motivo que se consideraron para tal decisión

En todo caso, importa indicar que la motivación de tal acto puede, de acuerdo con el
numeral 136.2, hacer relación de las propuestas, dictámenes de los órganos técnicos y
resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto. Sobre la
necesidad de motivar el acto que decida transar, es importante citar el dictamen C-
318-2006 de 9 de agosto de 2006

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un
arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del
acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como
una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación
institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente
motivada


Luego, es importante apuntar que, conforme el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública, la decisión de transar debe ser conforme las reglas unívocas de
la ciencia o de la técnica y ajustarse a los principios elementales de justicia, lógica y
conveniencia, por lo que es oportuno que, de previo a que la administración resuelva
transar o no, que se hagan llegar los dictámenes e informes técnicos pertinentes que
puedan servir para motivar el respectivo acto

No obstante lo anterior, es acertado precisar que la Ley no exige, a efectos de transar,
el órgano competente deba contar con un determinada cualificación, verbigracia que
sus miembros tengan un determinada formación profesional. Así las cosas, es claro
que lo que la Ley pide es que el órgano competente para transar se encuentre
debidamente investido y que, en el caso de los órganos colegiados, que se halle
correctamente integrado. Doctrina de los artículos 53 y 129 de la Ley General de la
Administración Pública

Luego, en el caso de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas,
es claro para que ésta pueda válidamente ejercer su facultad de transar, dicho colegio
debe estar debidamente integrado conforme los requisitos previstos en los numerales
13 y 14 de la Ley N.° 5251

En todo caso, es necesario aclarar que una vez tomado el acuerdo de transar por parte
de la Junta Directiva, y conforme el numeral 18.a de la Ley N.° 5251, corresponde,
salvo que dicha tarea se delegue al Director Ejecutivo, al Presidente de ese órgano
colegiado suscribir el contrato de transacción a nombre de la Comisión Nacional de
Asuntos Indígenas


3. Necesidad de la Motivación del Acto de Inicio del Procedimiento
Administrativo


Luego, debe señalarse que es doctrina de la jurisprudencia administrativa que el acto
que ordena el inicio del procedimiento administrativo debe ser razonado, y por tanto
contener una mención completa aunque sucinta de los motivos que justifican la
apertura del mismo. Al respecto, transcribimos, en lo conducente, el dictamen C-185-
2010 de 30 de agosto de 2010

“En efecto, el acuerdo municipal tomado en la sesión ordinaria n.° 147 del 31 de marzo
del 2009, punto 3°, artículo II, se limita a lo siguiente: “1. INICIAR EL PROCEDIMIENTO


A este respecto, la Procuraduría de forma reiterada ha indicado que dadas las graves
consecuencias que el ejercicio de la potestad de revisión oficiosa puede tener en la
esfera de derechos de un particular, el órgano decisor – en este caso el Concejo
Municipal – al momento de nombrar y delegar la instrucción del procedimiento en el
órgano director, necesariamente, debe precisar, en primer lugar, el acto declaratorio
de derechos que se pretende anular, en segundo término, el tipo de procedimiento que
se va a seguir y el fin perseguido y, finalmente, detallar, de la manera más precisa
posible, los vicios que se atribuyen a dicho acto administrativo, pues esa resolución es
la que delimita el objeto del procedimiento y la competencia del órgano director (ver
nuestros dictámenes C-401-2008 del 4 de noviembre de 2008 y C-127-2010 del 28 de
junio de 2010)”

Lo anterior es una consecuencia del principio general previsto en el artículo 136 de la
Ley General de la Administración Pública

En este orden de ideas, se impone advertir que si bien la decisión de abrir el
procedimiento ordinario que nos ocupa, fue tomada por el Concejo Municipal
mediante un acto en el que se indica la presunta existencia de un vicio en el acto de
nombramiento de la señora XXX– sea la falta de requisitos de la funcionaria-, lo cierto
es que el acuerdo N.° 5 de la Sesión Ordinaria del Concejo Municipal N.° 25 de 26 de
junio de 2006 adolece de una equívoca fundamentación

No puede obviarse que en una sesión anterior no muy lejana en el tiempo, sea la
sesión ordinaria N.° 43 del 24 de octubre de 2005, el Concejo Municipal había
acordado no abrir un procedimiento de nulidad absoluta evidente y manifiesta contra
ese mismo acto y por la misma razón

Ergo, es de suyo que el acuerdo celebrado el 26 de junio de 2006 debía contener no
solamente una mención de los vicios acusados del acto, pero también una relación
aunque fuere breve de las serias y graves razones y motivos que eventualmente
habrían justificado el cambio de criterio del Concejo Municipal. Esto al efecto de
contener una explícita e inequívoca motivación de tan trascendente acto. Doctrina del
segundo párrafo del artículo 136 LGAP


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PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 128 del doce de junio de dos mil
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PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 41 del veintitrés de febrero de dos
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