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SUMARIO
1) NORMATIVA APLICABLE


2) JURISPRUDENCIA


a) Responsabilidad Solidaria de la Administración

b) Fundamento normativo del carácter solidario de la
obligación de resarcir

c) Supuestos en los que el Estado es solidariamente
responsable


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DESARROLLO

1) NORMATIVA APLICABLE

LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Artículo 201.- La Administración será solidariamente responsable
con su servidor ante terceros por los daños que éste cause en las
condiciones señaladas por esta ley.1


2) JURISPRUDENCIA


a). Responsabilidad Solidaria de la Administración

"IV.- Analizado que ha sido el proceso y los alegatos del
recurrente, tenemos lo siguiente: 1)CAUSA REMOTA: La causa remota
del daño, pero como tal no susceptible de ser considerada en este
proceso a los efectos de la declaratoria de responsabilidad,
procede de la inscripción por información posesoria de la finca
madre del Partido de San José, matrícula 363836-000, de Manuel
Rojas Mora, de la cual se segregó la finca de San José, matrícula
371351, misma que luego se dio en garantía al actor, la cual se
hizo con base en el plano SJ 627078-86, siendo que el mismo está
traslapado en su mayor parte sobre el plano anterior SJ-537040-84
correspondiente a otra finca. Lo único que no es parte de la finca
descrita gráficamente por este último plano es un área ubicada al
noroeste de las líneas entre los vértices 3-4-5-6-7-8-9, que en ese
plano se indican como inscritas a nombre de otras personas, lo que
también se verifica en el plano catastral correspondiente
Propiedad de otra u otras personas, las cuales según el dicho del
propio actor son quienes ejercen verdadera posesión. Es de presumir
que en el momento en que se registró el plano “apócrifo”, base de
la información posesoria, hubo error o no existía información con
mapas catastrales o información catastral, que permitiera rechazar
su inscripción habida cuenta que se sobreponía y entraba en
contradicción con otro plano inscrito con anterioridad. Razón esta
por la que, si bien ciertamente resulta materialmente imposible
ahora aportar planos de catastro visados municipalmente para
subsanar el defecto apuntado por la nota de inmovilización, sigue
siendo un hecho remoto – mediato e indirecto y del todo ajeno –
excluyente –de la responsabilidad del Registro. 2)DAÑO: En una
hipoteca común hay dos obligaciones ligadas entre sí, una
personal, el derecho de crédito (principal) y otra real, la


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garantía del crédito, (accesoria) En el caso presente, en efecto
existe una lesión, no tanto por la desaparición de la deuda,
acreencia la cual subsiste, sino más bien por tornarse imposible
registralmente la garantía real que lo respaldaba. Sea por el
rechazo de la protocolización de piezas del remate en que el actor
se adjudicó la finca, habida cuenta de la nota de inmovilización,
consecuencia de la irregular razón notarial puesta en la escritura
de división material. Ineficacia a final de cuentas del privilegio
hipotecario. No empece la nota de inmovilización, la escritura de
hipoteca conservaba la condición de título ejecutivo susceptible de
perseguir otros bienes o derechos del deudor, lo cual no hizo el
actor como más adelante se ampliará. De modo que si bien la
inefectividad de la garantía del inmueble constituye una lesión en
sí misma, existiría siempre duda sobre la ineficacia de su
derecho de crédito ya que, en vez del proceso hipotecario incoado,
el acreedor pudo haber agotado, con éxito tal vez, la persecución
de otros bienes o derechos del deudor por la vía ejecutiva simple
Veamos: 3) CULPA DE LA VICTIMA: La hipoteca de primer grado se
constituyó por el dueño de la finca para garantizar al acreedor –
aquí actor - una deuda propia. Mediante una escritura pública
debidamente inscrita, esto es por quien según la publicidad
registral aparecía como legítimo dueño de una finca sobre la que no
constaba, en ese momento, nota de advertencia e inmovilización
Acto unilateral del deudor y propietario registral ya que como se
sabe era innecesaria la aceptación expresa del actor. Se trataba en
suma de una hipoteca vigente por no haberse extinguido la
obligación principal, ni por pago, prescripción ni por ninguno de
los medios porque se extinguen las obligaciones, ni por resolución
judicial del derecho del constituyente ni por venta judicial en los
casos en que por virtud de dicho remate el comprador deba recibir
la finca libre de gravámenes. (424 Código Civil). Ninguna culpa le
cabe al actor por haber aceptado en garantía del préstamo una finca
que según la información Registral, en ese entonces estaba
debidamente inscrita y con plano. Sea cuando ninguna nota de
inmovilización existía. No empece, sí existe parte de culpa del
actor ya que, sabiendo como en efecto debía saberlo que la
escritura de hipoteca conservaba la condición de título ejecutivo
susceptible de perseguir otros bienes o derechos del deudor por la
vía ejecutiva simple así como de la existencia de las condiciones
y estipulaciones del expediente No. 117-90, al menos al solicitar
el remate; aún así el actor no sólo no intentó aquello sino que por
el contrario pidió esto último y bajo tales condiciones se adjudicó
la finca. Prueba de esto es que el edicto se publicó precisamente
con base en certificación registral indudablemente aportada por el
actor en la que ya constaban dichas condiciones y limitaciones. En


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resumen, sí existe parte de culpa del perjudicado ya que, por lo
dicho, su conducta si bien no fue ilícita sí resultó, en cierta
medida inadecuada. Razón por la cual resulta procedente la acogida
en sentencia del supuesto de hecho de exclusión de la
responsabilidad del Estado consistente en culpa de la víctima, que
parcialmente sirvió de sustento a la acogida de las excepciones de
falta de derecho y de legitimación pasiva de la Administración. En
cuanto a este punto ningún reproche cabe hacer a la sentencia. 4)
HECHO DE UN TERCERO: Ciertamente la causa eficiente y hecho
determinante del daño consiste en que, en la división material de
la finca 1- 363836-000, otorgada por Manuel Rojas Mora, por la que
registró a su nombre la finca de San José, matrícula 371351-000, -
misma que dio en garantía al actor - el Notario autorizante y aquí
codemandado, hizo constar por razón notarial que la descripción de
los lotes se ajustaba a ocho números de planos que estaban
catastrados, lo cual al resultar incierto motivó que el Registro se
viera compelido a poner la marginal de advertencia e
inmovilización. Inmovilización que luego tornó registralmente
imposible la adjudicación sobre la finca objeto de garantía del
préstamo. Comportamiento achacable al Notario Ortega Rodríguez, en
el ejercicio privado de su profesión y como tal particular ajeno a
la Administración. Sea que dicha actuación no se le puede imputar a
la Administración, respecto de la cual el Notario sigue siendo un
tercero particular. Por lo que no cabe y resulta improcedente la
declaratoria de responsabilidad solidaria de la Administración
prevista en el artículo 201 de la Ley General de la Administración
Pública por lo hechos cometidos por aquél. El Notario no es un
funcionario que esté en relación de servicio con el Estado ni
siquiera como agente particular por encargo del Estado. Ciertamente
el Notariado es una función pública pero que, con excepción de los
Notarios Consulares y los fedatarios públicos del Estado
propiamente dichos, es ejercida privadamente por los restantes
cartularios, entre estos por el co-demandado Ortega Rodríguez, por
medio de la fe pública. En virtud de la cual se presumen ciertas
las manifestaciones del Notario habilitado legalmente, que constan
en los instrumentos y demás documentos autorizados por él, los
cuales por sí mismo producen los efectos jurídicos que deban
derivarse de la voluntad de los otorgantes y prueba de los hechos,
situaciones y demás circunstancias de que el Notario haya dado fe
en ejercicio de su función. Desde este punto de vista, existe hecho
de un tercero, que al no ser funcionario público sino un
particular, no se le puede imputar al Estado y constituye
fundamento válido para la acogida de las excepciones de falta de
derecho y legitimación opuestas por la Administración. En cuanto a
este extremo ningún reproche cabe hacer a la sentencia apelada. 5)


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SOBRE EL VISADO MUNICIPAL: Según el apelante, en la especie
existieron al menos dos responsabilidades motivadas en dos hechos
distintos. Uno de ellos, responsabilidad del señor Ortega Rodríguez
en su condición de Notario co-demandado, sería el que ya antes se
indicó, o sea la falsedad de la razón notarial a propósito de los
planos. Y otro, responsabilidad del Registro - la falta de visado
municipal - omisión de la que, según afirma, no se percató el
Registro, razón por la cual procede la responsabilidad del Estado
por acto ilegítimo o ilícito. Al respecto, cabe afirmar que el
Registro ciertamente registró en su momento el documento de
división material antes reseñada, y que, al menos según la
evidencia de autos (copias de microfilm visibles a folios 3 a 6
del expediente administrativo) no contiene dicho testimonio
constancia – razón de fe notarial o municipal – de que los -
supuestos - planos hubiesen sido visados. Ciertamente el artículo
30 párrafos primero y segundo de la Ley de Catastro, exige que para
toda división o segregación de inmuebles se requiere un plano de
agrimensura inscrito en Catastro, lo mismo que el artículo 33 de la
Ley de Planificación Urbana que exige que para todo fraccionamiento
de terreno situados en distritos urbanos el Notario de fe en la
escritura de que la división coincide con la que expresan los
planos. Pero además, este último artículo y el 34 siguiente,
exigen también haber visado antes en la municipalidad el plano que
indique la situación y cabida de las porciones resultantes, de todo
lo cual deberá dar fe en el testimonio el Notario autorizante. El
argumento del apelante es que de haberse advertido el error en su
momento, como era deber del Registro, la finca que luego se dio en
garantía no se habría podido inscribir hasta tanto no se subsanara
dicha omisión. Luego, el perjuicio no se habría dado. En este
concreto punto no cabría ciertamente achacar fuerza mayor, culpa de
la víctima o hecho al menos exclusivo de un tercero,
específicamente del Notario codemandado. No obstante, las copias de
microfilm del testimonio, aparte de no estar certificadas tampoco
indican que constituyan juego completo de los documentos que
sirvieron de base a dicha inscripción. Por otra parte se trataría
en su caso de una infracción remota, que si bien hipotéticamente
hablando, de no haberse dado probablemente habría suspendido la
inscripción, no sería una causa atendible por no reunir los
requisitos de ley como ser el hecho decisivo, imputable de manera
inmediata, directa y exclusiva a la Administración para que la
lesión se haya causado. ( artículos 190 de la Ley General de la
Administración Pública en relación con el 704 del Código Civil). En
verdad la nota de inmovilización no fue la causa sino por el
contrario la consecuencia inmediata y directa de que las
segregaciones fueron inscritas sin que realmente hubiera planos


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de catastro –hecho atribuible al Notario y excluyente de la
Administración - y no por que el registro no hubiese advertido el
supuesto error consistente en la falta de la razón notarial de los
visados municipales. Según doctrina mayoritaria, “Para que un hecho
merezca ser considerado como causa del daño es preciso que sea en
sí mismo idóneo para producirlo según la experiencia común, es
decir que tenga una especial aptitud para producir el efecto
lesivo. Sólo en estos casos (causalidad adecuada) puede decirse,
con rigor, que la actividad tomada en consideración constituye la
causa eficiente, la causa próxima del daño (in iure non remota
causa, sed proxima espectatur), la causa verdadera del mismo”
(Eduardo García de Enterría y otro. Curso Derecho Administrativo
II. 2ª. Edición. Civitas. Pág. 354). Nuestra legislación exige, en
consonancia con esta doctrina, que la relación entre el hecho y el
daño debe ser siempre inmediata y directa para que pueda surgir el
deber de resarcimiento. Lo cual es confirmado por el artículo 704
del Código Civil., el cual reza así: “En la indemnización de
daños y perjuicios sólo se comprenderán los que, COMO CONSECUENCIA
INMEDIATA Y DIRECTA de la falta de cumplimiento de la obligación,
se hayan causado o deban necesariamente causarse.”. Sea que a no
ser tan solo por aquella irregular razón notarial a propósito de
los planos – y no por la ausencia del visado – ninguna objeción
habría tenido el Registro para negar la inscripción de la
protocolización de piezas del remate y consecuente registro de la
finca a nombre del actor. Luego, ninguna lesión se habría
producido. Por lo cual resulta improcedente el agravio expresado
por el apelante al respecto y procede, en cuanto a este extremo
confirmar la sentencia apelada. 6) NOTA DE ADVERTENCIA E
INMOVILIZACIÓN: Finalmente tenemos, por lo que a la pretensión
subsidiaria se refiere, que el apelante insiste que en cualquier
caso existe responsabilidad del Estado por la actuación lícita
consistente en la inmovilización de la finca. Se trataría entonces,
caso de acogerse, - lo cual no es el caso - de una responsabilidad
puramente objetiva, independiente de toda culpa, como causa
autónoma – decisiva y determinante por sí misma del daño –
consistente pura y simplemente en la anotación marginal de
advertencia e inmovilización de la finca. Cabe decir, en primer
lugar, que el Estado no puede ni debe responder por una deuda
ajena, sea por el hecho de que el deudor hipotecario no haya
honrado la obligación, ni porque el actor no haya instado su cobro
por otras vías distintas a la ejecutiva hipotecaria ni porque se
haya adjudicado en remate la finca sobre la que existía la nota de
inmovilización. Por lo demás y como se verá, la lesión que supone
la ineficacia de la garantía real, recibida en seguridad de dicho
crédito, habida cuenta la nota de inmovilización, no constituye un


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supuesto de responsabilidad objetiva en razón de la existencia de
causas de al menos dos de las salvedades establecidas en la ley
No se puede poner en cuestión las potestades del registro de
acudir al recurso de la marginal de advertencia e inmovilización
en el caso en que debe hacerse notar a terceros que un asiento
registral adolece de un defecto. Sea que en casos en que advierte
un error u omisión que acarree la nulidad del asiento, procede
ordenar dicha nota al margen del asiento, el que mientras no se
cancele o se rectifique, no pude practicarse operación registral
posterior alguna en el respectivo asiento. Ya nuestra Sala
Constitucional mediante el voto Número 7190-94 de las 15:24 horas
del 6 de diciembre de 1994 estableció que “…Las medidas
asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen
en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela
jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptuar como: un
conjunto de potestades procesales del Juez – sea justicia
jurisdiccional o administrativa – para resolver antes del fallo,
con el específico fin de conservar las condiciones reales
indispensables para la emisión y ejecución del acto final”. En la
especie, la nota de advertencia e inmovilización reúne los
presupuestos de fondo que toda medida cautelar debe cumplir para
ser tal. Es decir, existe un evidente interés actual ya que la nota
procede al detectarse un error y omisión que acarree nulidad del
asiento y procede su cancelación. Deben además, como en el sub
examine, existir elementos de juicio que evidencien la nulidad del
asiento por ser de carácter grave, irreparable o de difícil
reparación del daño que se pretende evitar. La nota busca evitar,
como se dijo, que terceros salgan perjudicados al amparo de la
publicidad registral. Debe tenerse presente que la nulidad es un
vicio en extremo grave y según lo expresa el artículo 456 del
Código Civil. “La inscripción no convalida los actos o contratos
inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley”. Es por
ello que resulta razonable y proporcionado que la ley faculte al
Registro para practicar la nota de advertencia e inmovilización
para salvar su responsabilidad en materia de daños y perjuicios a
los terceros al amparo de la publicidad registral…”.. Esto con la
finalidad de que no se practique ninguna operación registral
posterior en dicho inmueble hasta tanto no se cancele tal nota o se
subsane, en su caso, la nulidad que lo afecta, en protección de
terceros. No importa, se ha dicho, que con anterioridad se hayan
presentado incluso documentos inscribibles ya que si se
inscribiesen esos actos o contratos, sus derechos se consolidarían,
lo que en definitiva es mucho más perjudicial que el esperar a la
definición del juicio ordinario respectivo. De manera que en el
caso presente lo que hizo el Registro fue cumplir con un mandato


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delegado por la ley aunque esto ciertamente no está en cuestión. En
cuanto a la pretendida responsabilidad objetiva por acto lícito,
la misma, como ya se adelantó, no es de recibo. Para la procedencia
de indemnización por responsabilidad del Estado por sus actos
lícitos o su funcionamiento normal, no basta con su actuación. Es
necesario que se haya producido un daño, efectivo, evaluable
económicamente, individualizado, e imputable a la Administración
Además se precisa de la especialidad del daño, por la pequeña
proporción de afectados o por la intensidad excepcional de la
lesión. Sea que comporte un sacrificio especial. Especial no en
cuanto singular, sino en cuanto particularmente intenso y grave
Que exceda de las cargas comunes que pesan sobre la generalidad de
los administrados e incida de modo especialmente intenso y grave en
los bienes de determinados administrados. Y, en lo que ahora más
interesa, se necesita siempre de la existencia de una relación de
causalidad, inmediata y directa entre el acto, en este caso lícito
que se imputa a la administración y el daño producido, y a la vez
sin incidencia de causa extraña, como lo puede ser culpa de la
víctima o hecho de un tercero. En el caso presente, aparte de que
la nota de advertencia e inmovilización no es la causa directa e
inmediata causante del perjuicio, sino la consecuencia de la razón
notarial falsa, el nexo causal queda roto al interferirse el hecho
de un tercero, a saber la actuación privada del señor Ortega
Rodríguez e inclusive, la propia conducta de la víctima. Las
salvedades establecidas en el artículo 190. 1 son en este sentido
determinantes. Razón por la cual no se le puede imputar válidamente
al Registro, ni siquiera a título objetivo, responsabilidad ninguna
por la susodicha nota de advertencia e inmovilización. Por lo que
sin necesidad de mayores consideraciones procede confirmar la
sentencia apelada en cuanto rechazó la pretensión subsidiaria del
actor. V.- Finalmente, en lo concerniente al codemandado Alberto
Ortega Rodríguez, el Juez a quo declaró inadmisible la pretensión
principal, toda vez que, afirmo, su responsabilidad debe ser
conocida y resuelta en la jurisdicción civil. Téngase en cuenta
al respecto, que la demanda y primera pretensión establecida por el
actor lo fue contra el Estado y solidariamente contra el Notario
Alberto Ortega Rodríguez, este último no como ciudadano particular,
sino bajo el supuesto –erróneo - de funcionario público. Sea bajo
el supuesto de hecho del artículo 201 de la Ley General de la
Administración Pública. Así pues, como la responsabilidad pedida lo
fue en su condición de funcionario público - que no lo es - la
demanda en su contra resulta entonces improcedente. Sentido este en
el que se reforma la sentencia. (artículo 59 inciso b) de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. VI.-Por
las razones expuestas, lo procedente es revocar la sentencia en


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cuanto declaró inadmisible la pretensión principal en lo
concerniente al codemandado Alberto Ortega Rodríguez, para en su
lugar declararla improcedente y confirmarla en todo lo demás."2

"IV.- El procurador insiste en que estamos ante un proceso de
anulación del acto administrativo, por lo que se debe analizar la
falta de aplicación del procedimiento aduanero por parte del actor,
dado que fue ante dicho organismo que se dieron los actos que
causan la acción propuesta por el actor; y además no se observa el
plazo de caducidad de la acción. Argumentos que no resultan
admisibles, en primer lugar, debe observarse que los artículos del
CAUCA invocados no regulan un reclamo por error en la realización
de un remate, sino respecto de la liquidación de impuestos y
gravámenes sobre bienes que entren o salgan del país, y en todo
caso no es responsabilidad del administrado sino del Estado
realizar el procedimiento. El principio de informalidad propio de
todo tramite ante la Administración, establece que basta que el
interesado inste la solución de un reclamo para ésta esté obligada
a dar los pasos necesarios para su resolución (artículos 220 a 222,
285 a 287, 290 y 348 de LGAP.); y en particular, si el gestor se
equivoca de despacho u órgano, en tanto no sea de entidad, le
corresponde a ésta subsanar el error y continuar con el
procedimiento como corresponde (numerales 68 y 260 ibídem); de
manera que no le es lícito al demandado, si no procuró resolver el
procedimiento administrativo como era su deber en su oportunidad,
alegar en juicio que no se ha cumplido con dichos trámites. Por
otro lado, en cuanto a lo impugnado, ya la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia estableció, mediante voto 669-C-99 de quince
horas veintisiete minutos del tres de noviembre de 1999, que el
presente proceso es civil de hacienda, dado que es una cuestión de
carácter patrimonial, indicando expresamente que "…lo impugnado no
es el acto administrativo de entrega de la mercadería, sino lo que
se pide es el cobro de las consecuencias patrimoniales de ese
acto..."(f. 74). Desde vieja fecha, los tribunales han determinado
que un asunto que es civil de hacienda puro, es requisito verificar
si se cumplió con el requisito de agotar la vía administrativa,
como requieren los artículos 548 C.P.C. y 31 L.R.J.C.A., pero no
procede, porque no es el objeto de la demanda ni de la petitoria,
entrar a considerar la validez de algún acto administrativo, sino
hay que analizar si es admisible el reclamo patrimonial por el
fondo (ver al efecto el voto de esta sección, N° 311-94 de las 10
horas del 13 de setiembre de 1994). Como corresponde a la doctrina
de la responsabilidad de la Administración, rama del Derecho
Público que trata de una temática diferente a la de la validez del
acto y del proceso contencioso administrativo, distinción que la


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tramitación en un único tipo de juicio ordinario ante una
jurisdicción común no soluciona. No interesa entonces considerar el
plazo de cuatro años del artículo 175 LGAP., para considerar si hay
caducidad de la acción en cuanto nulidad absoluta del acto, sino el
de prescripción de la acción resarcitoria dispuesto en el numeral
198 ibídem, que en efecto se ha observado, pues entre el hecho
generador de la obligación, el reclamo y la demanda judicial no
median tres años.- V.- En otro orden de cosas, el representante
del Estado requiere la aplicación de los artículos 106., 107 y 108
C.P.C., en relación con el 19, 158, 163 y 164 del CAUCA, y 199
LGAP., insistiendo en que el juzgador debe establecer la
responsabilidad del funcionario que con su conducta causó la
subasta equivoca que perjudicó al accionante, y que por ende,
deviene imperativo la defensa de litis consorcio pasivo necesaria,
en tanto no se puede resolver el proceso sin declarar la obligación
del empleado referido y ello no cabe sin su participación. Doctrina
novedosa para el despacho, que fuera de consideraciones prácticas
resulta contraria a los derechos que la ley le reconoce al
administrado, que debe ser resarcido de las lesiones que a sus
bienes le cause la actividad del Estado sin que éste se escude en
formalidades o en responsabilidades de sus representantes. No es
necesaria la presencia de un agente en cuanto que no está
expresamente demandado, y porque para este tipo de situaciones,
cuando sea una actitud culposa la que causó el perjuicio, la ley
estableció el principio de responsabilidad objetiva y de
solidaridad con los funcionarios, en sus artículos 190, 191 y 201
LGAP., de manera que ella debe responder por si sola, sin perjuicio
de que el actor traiga voluntariamente al agente si lo desea, que
no es el caso; o que la Administración proceda, como es su deber,
que no el del juez, a identificarlo y reclamarle su actos
(artículos 199 en relación con el 203 ss. y 209 ibídem), doctrina
que el procurador debe conocer, por lo que no se puede requerirle
al juzgado funciones que la ley no le impone para que la accionada
intente evadir sus deberes e inercia. A más abundancia, sobre el
tema, cabe citar la jurisprudencia de la Sala Primera: " VIII.- …
Esta sentencia, además, hace referencia al cambio introducido por
la Ley General de la Administración Pública, en lo tocante a la
responsabilidad del entre por daños causados, en el e ejercicio de
la actividad médica en el caso específico , pro sus funcionarios
En relación indica:"... en otro tiempo, cuando no existía
legislación especial que contemplara la responsabilidad de los
entes públicos, era preciso acudir a las reglas del derecho común
para resolver sobre esa responsabilidad, quizá porque no habían
evolucionado las ideas que permiten atribuir culpa directa
(conforme al artículo 1045 del Código Civil), a cualquier persona


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que se haya hecho responsable por medio de sus órganos, cuando el
servicio que éstos prestas es defectuoso. Pero ahora, con lo
dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, la
legislación civil cede el lugar a las normas establecidas en esa
Ley, especialmente -...- a lo que prescribe el artículo 190 de la
cita Ley General..." Como corolario, en dicha ocasión, se concluyó,
no era necesario identificar ni traer a juicio al funcionario o
servidor causante del daño, pues se trata de una responsabilidad
directa, la cual existe por el solo hecho del daño producido en la
prestación del servicio público, independientemente de quien fuera
la persona física encargada del tratamiento sanitario (Al respecto,
pueden consultarse, además, las siguientes resoluciones: Sala de
Casación, No. 1116 de 15:00 horas de 10 de setiembre de 1970; Sala
primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 17, de las 16:00 del
14 de abril de 1989, y Sala Tercera la Corte Suprema de Justicia,
No. 38, de las 15:30 horas del 13 de marzo de 1984, en la cual se
afirma, al resolver sobre una acción civil resarcitoria, el
carácter solidario de la obligación de la Caja por las lesiones
causadas por su personal médico).- IX.- Tal criterio, ha sido
reafirmado por esta Sala, con su actual integración, en una
reciente resolución, la No. 16, de las 8:45 horas del 24 de enero
de 1992, en la cual, al resolver un agravio análogo al aquí
planteado, por unanimidad, se consideró:...Como se trata de una
responsabilidad solidaria el ofendido puede dirigir su reclamo
contra cualquiera de los obligados, sin perjuicio del derecho de la
Administración en cuanto a sus servidores (artículos 201, 203 y
siguientes, de la Ley General de la Administración Pública). De ahí
que , independientemente del grado de responsabilidad que tenga el
funcionario, no es obligatorio demandarlo y el Juez, aunque esa
parte no esté presente en el debate, no puede dejar de pronunciarse
sobre el fondo del asunto.... Por ende, el principio de solidaridad
establecido por el citado artículo 201, es extensible a los casos
de responsabilidad del Estado por hechos cometidos por sujetos a
los cuales ha encargado la realización de actos, pues existe un
supuesto de hecho similar respecto del cual encuentra plena
aplicación la ratio legis del citado artículo. A nivel
jurisprudencial, como se vio, el criterio seguido ha sido de
establecer la responsabilidad solidaria por parte de la
Administración cuando algún funcionario ha cometido daños a los
administrados. Dicha tesis se sostuvo desde antes de la vigencia de
la Ley General de la Administración Pública, y luego de su
promulgación se consolidó. Al respecto, los precedentes citados en
el considerando anterior resulta elocuente. Por ultimo, aún si se
echara mano de la legislación civil para colmar la supuesta laguna,
la solución no sería diferente. Al respecto, el artículo 1048,


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párrafo 3o.establece: "..." También, según la legislación civil, la
responsabilidad en este caso sería solidaria." (SALA I, voto No. 29
de 14:30"horas del 14 de mayo de 1993, citada en la 112 de 14:25"
horas del 25 de noviembre de 1994).- VI.- Tampoco es de recibo el
alegato de que había culpa del actor, en cuanto no se apersonó a
inspeccionar los bienes a rematar antes de la almoneda, dado que la
publicación es clara en cuanto dice: "…las mercancías podrán ser
inspeccionadas dos días antes…", de manera que lo deja como una
facultad voluntaria del interesado, y no hay norma que imponga tal
deber, como se reclama, privando para los administrados el
principio de libertad. En tanto que el artículo 190 LGAP., sí
establece la obligación del Estado de responder por cualquier daño
que cause su actividad legítima o ilegítima, normal o anormal,
siendo las únicas causas que la justifican el hecho de un tercero,
la culpa de la víctima y la fuerza mayor. Por ende, si sacó a
remate un bien que no tenía en su haber, por un error de sus
funcionarios, estamos ante una conducta anormal que le dio una
falsa seguridad al administrado y por la que procede el reclamo,
sin que haya situación de excusa a este deber.- VII.- El
personero del Estado agrega que no se trata el presente de un
simple reclamo de daños, pues el actor omitió indicar en qué
consisten, estimar cada uno y demostrarlos como requiere el
artículo 290 inciso 5º. CPC.. Que de hecho, y en forma anómala se
condena al demandado partiendo de situaciones no alegadas por la
actora, y por otro lado no se dio la audiencia prescrita por el
Artículo 24 LRJCA., de manera que lo reconocido es contrario a lo
debatido y se debe revocar. La norma citada se refiere a la
consideración en sentencia de motivos susceptibles de fundar la
acción o la defensa que no hayan podido ser apreciadas por las
partes, caso que no es el presente. En este asunto, el actor ha
pretendido desde un principio el reconocimiento de daños y, como se
verá, cuando se analicen sus alegatos, omitió detallarlos y
probarlos, pero tanto en la deducción formal de la demanda, como en
el elenco de hechos probados esta claro que pagó la suma de oferta
del remate, la cual ingresó injustificadamente en el patrimonio del
Estado en detrimento del de él. Está claro que la acción está
dirigida cuando menos a la recuperación de tal suma, cuya
existencia está probada, y que representa un enriquecimiento
ilícito para la Administración. En casos similares ha dicho la
Sala Primera: “CONSIDERANDO... V.- Otro aspecto a considerar es que
en este juicio, por los hechos afirmados y reconocidos por las
partes, sobre el asunto que se discute y por los términos en que se
redactó la petitoria, cabe entender que se está frente a un caso de
petición implícita o demanda virtual, pues es obvio que el
accionante pretendía obtener que el Estado le pagara una suma que


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él consideraba se le debía y como petición implícita pudo ser
decidida por tribunal de instancia; la sentencia de España de y-4-
1903, citada en la referida obra del profesor Aragoneses
pues entiende que “es congruente la sentencia con las pretensiones
oportunamente deducidas por una de las partes contratantes, aunque
la petición a que se accede sólo estuviera implícita“(pág. 20) y
así lo reconoce igualmente otra sentencia citada en la misma obra
de 20-3-1890 donde se dijo que “No existe incongruencia cuando la
parte dispositiva del fallo resuelve lo que virtualmente ha sido
objeto del pleito”.- Y el mismo autor cuando se refiere al tema de
la equivalencia del fallo cita muchas sentencias del Tribunal
español para sostener esos criterios: El principio de congruencia
no requiere una identidad absoluta con las pretensiones y la
oposición de la parte.” (La negrilla no es del original, voto 127
de 15:05” hrs. de 19-8-92, en el mismo sentido ver Cas. No. 94 de
27-12-85 ibídem). En consecuencia, el reproche carece de fundamento
jurídico. VIII.- Por su parte, también apela el actor en tiempo, en
relación a la negativa del A-quo de reconocerle en abstracto los
daños y perjuicios, reconociendo sólo el monto de lo pagado en el
remate, invoca que los artículos 702 y 1045 del Código Civil prevén
el derecho a ser indemnizados en general de toda lesión inmediata o
consecuente, y el artículo 693 CPC, igualmente establece la
posibilidad de ejecutar una sentencia que condene en abstracto; e
indica que es evidente en que consistirán las lesiones que se
cobraran como la diferencia de precio de la compra con el de
mercado para la venta, y los intereses, y es por ello que se pide
que la condena disponga la prueba pericial pertinente para la
determinación en la etapa de ejecución. Al respecto, el tribunal
considera que hay razón en parte del alegato, dado que, como se
razonó arriba, en cuanto a reconocer como daño evidente lo
depositado, y que ello implicaba una demanda implícita, también
resulta claro que se ha generado un perjuicio correspondiente al
reconocimiento de los intereses sobre dicha suma, sobre todo
observando que la pérdida de patrimonio fue hace seis años; un
análisis lógico obliga a razonar que no hay justicia en la
reposición de una cantidad devaluada, por ende procede disponer la
modificación de lo resuelto para imponer los réditos desde que se
hizo el pago fallido hasta la cancelación de la obligación que se
reconoce. No obstante lo dicho, hay limitaciones en cuanto a las
atribuciones del juez en este concepto, así el artículo 62 inciso
c) LRJCA., establece: "Si se hubiere pretendido el resarcimiento
de daños o la indemnización de perjuicios, la sentencia podrá
formular pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de
los mismos, siempre que constare probada en los autos ; en otro


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caso, se limitará a declarar el derecho y quedará al período de
ejecución de sentencia la determinación de la correspondiente
cuantía." (El subrayado y la negrilla no son del original). Del
texto se extrae sin esfuerzo que es imperativo que el interesado
haya expresado cuáles son sus pretensiones, o sea los bienes que
estima perdidos o los intereses no recibidos, para que el juez
pueda declarar sobre los mismos si han sido demostrados, de modo
que es necesario probar antes de la sentencia que se han producido
realmente en el tiempo y el espacio. Además debe establecerse su
cuantía, siendo solo este aspecto el que puede quedar para ser
dilucidado en la etapa de ejecución. La letra del artículo es clara
en que si la suma no es probada se podrá determinar luego; tal
interpretación es coherente con lo regulado en el artículo 156
CPC., que se expresa en forma similar y con el requisito del
artículo 290 inc. 5o. Ibídem, que obliga a detallar los daños
demandados y su estimación desde la demanda, aplicables por
remisión del 103 LRJCA. En cuanto al 693 CPC., regula una situación
diferente, ajena al proceso ordinario civil de hacienda, como puede
ser la sentencia de un juicio penal, de tránsito o de amparo, que
no es el presente caso, al efecto se ha expresado en forma
reiterada la Sala de Casación (ver votos de Sala Primera N°. 106 de
16,30 hrs. de 23 de noviembre de 1978, y No. 127-F-96 de 14 horas
del 5 de enero de 1996, entre otras). De manera que reconocimiento
de daños y perjuicios puro y simple en abstracto que se pretende no
es de recibo. Así las cosas, con la salvedad hecha respecto al
lucro cesante sobre lo pagado, debe el tribunal concluir que la
sentencia es conforme a derecho y confirmar la resolución en lo
demás.-"3

"III.- [...]. En cuanto al primer aspecto, la recurrente argumenta
que la acción ilícita que ejecutó el imputado, por ser contraria al
contrato de trabajo existente entre él y la Administración Pública,
sólo generaría una responsabilidad civil personalísima de aquel,
excluyéndose la de ésta. En este sentido resulta necesario aclarar
que el numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública,
expresamente señala que el Estado responde por los daños causado en
su funcionamiento legítimo o ilegítimo; agregando en el numeral
siguiente que debe reparar los daños que hayan causado sus
servidores "en el desempeño de los deberes de su cargo o con
ocasión del mismo, utilizando las oportunidades o medios que
ofrece, aun cuando sea para fines o actividades o actos extraños a
dicha misión". Similar disposición la contiene el párrafo final del
artículo 106 del Código Penal de 1971, y el inciso 6 del artículo
137 del Código Penal de 1941, los cuales no limitan esa
responsabilidad al monto o valor del vehículo. En el caso que nos


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ocupa tenemos que el acusado, utilizando el vehículo oficial que el
Ministerio de Agricultura le había asignado para cumplir con sus
obligaciones laborales, realiza un comportamiento violatorio del
deber de cuidado, a consecuencia de lo cual se derivaron daños y
perjuicios para terceros. El hecho de que M.M. decidiera conducir
luego de haber ingerido licor e irrespetara la luz roja del
semáforo a alta velocidad, es decir, el que haya ejecutado un
comportamiento ilícito y totalmente ajeno y más bien contrario a
sus deberes, no significa que deba excluirse la responsabilidad
objetiva de la Administración Pública, la que -como se dijo- deberá
responder aún por los comportamientos ilegítimos de sus
funcionarios durante el desempeño de sus funciones o con ocasión de
ellas. Finalmente, en cuanto al carácter solidario, y no
subsidiario, de la responsabilidad de la Administración Pública por
los actos de sus servidores, esta Sala había tenido la oportunidad
de pronunciarse indicando que: "... la Ley General de la
Administración Pública (Nº 6227 de mayo de 1978 que entró en
vigencia seis meses después de su publicación y que es posterior
tanto a la ley que mantuvo la vigencia del artículo 137 inciso 6)
del Código Penal de 1941, como al Código Penal actual que comenzó a
regir a partir de noviembre de 1971) dispuso en su Título Sétimo
(artículos 90 y siguientes) las normas a seguir en caso de la
Responsabilidad de la Administración y del Servidor Público, para
luego señalar en la Sección Segunda este Título, la Responsabilidad
de la Administración por Conducta Ilícita (artículos 191 a 193), no
haciendo distingo entre ilícitos civiles y penales. Establece el
artículo 191 que "la Administración deberá reparar todo daño
causado a los derechos subjetivos ajenos por faltas de sus
servidores cometidas durante el desempeño de los deberes del cargo
o con ocasión del mismo...", y posteriormente el 201 indica que "la
Administración será solidariamente responsable con su supervisor
ante terceros por los daños que éste cause en las condiciones
señaladas por esta Ley". Como puede observarse, existe una clara
contraposición entre el tipo de responsabilidad civil que disponen
para el Estado las leyes penales (subsidiaria), y la Ley General de
la Administración Pública (solidaria), pero si aún quedara duda
respecto de que la segunda -a pesar de disponer expresamente que es
de orden público y deroga las que se le opongan (364 inciso 1)- es
la que debe regular la materia que aquí se discute, el propio
legislador la resolvió a favor de la Ley de Administración Pública
referida, cuando determinó que "en caso de duda, sus principios y
normas prevalecerán sobre los de cualquiera otras disposiciones de
rango igual o menor" (364 inciso 2) (El subrayado no es del
original). Así pues, la responsabilidad solidaria del Estado por
conducta ilícita de sus servidores, constituye un principio


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fundamental que la ley ha establecido en favor de los
administrados, en razón de que los actos de aquellos -realizados
durante el desempeño de las funciones encomendadas o con motivo de
ellas- son sus propios actos, por cuyas consecuencias dañosas debe
responder ..." (Cfr. Sala Tercera, V-114-F de las 9:05 horas del 22
de abril de 1988 y 632-F, de las 14:20 del 20 de noviembre de
1991)."4

"VI.- A modo de reclamo sustantivo, se acota que no cabe dictar la
condenatoria civil contra el Estado, por cuanto, como patrono, no
nombró al acusado para que abusara de su cargo. El reparo tampoco
es de recibo. La Ley General de Administración Pública consigna en
su artículo 190 que ésta responderá por los daños causados en su
funcionamiento legítimo o ilegítimo; agregando en el numeral
siguiente que deberá reparar los daños causados por sus servidores
"en el desempeño de los deberes de su cargo o con ocasión del
mismo, utilizando las oportunidades o medios que ofrece, aun cuando
sea para fines o actividades o actos extraños a dicha misión". En
el tema que se discute, es evidente que la especie se acomoda a
dicha previsión, toda vez que la actuación del encartado fue
prevaliéndose de su condición de autoridad y con provecho de los
medios materiales puestos a su orden por la administración pública,
aun cuando fuera para actos extraños a su deber, como es el
atropello de los derechos de un tercero. Finalmente, en cuanto al
carácter solidario, y no subsidiario, de la responsabilidad de la
Administración Pública por los actos de sus servidores, esta Sala
había tenido la oportunidad de pronunciarse indicando: "... La Ley
General de la Administración Pública (N°6227) de mayo de 1978 que
entró en vigencia seis meses después de publicada y que es
posterior tanto a la ley que mantuvo la vigencia del artículo 137
inciso 6) del Código Penal de 1941, como al Código Penal actual que
comenzó a regir a partir de noviembre de 1971), dispuso en su
Título Sétimo (artículos 90 y siguientes) la normas a seguir en
caso de la Responsabilidad de la Administración y del Servidor
Público, para luego señalar en la Sección Segunda de este Título,
la Responsabilidad de la Administración por Conducta Ilícita
(artículos 191 a 193), no haciendo distingo entre ilícitos civiles
y penales. Establece el artículo 191 que "la Administración deberá
reparar todo daño causado a los derechos subjetivos ajenos por
faltas de sus servidores cometidas durante el desempeño de los
deberes del cargo o con ocasión del mismo...", y posteriormente el
201 indica que "la Administración será solidariamente responsable
con su supervisor ante terceros por los daños que éste cause en las
condiciones señaladas por esta Ley". Como puede observarse, existe
una clara contraposición entre el tipo de responsabilidad civil que


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disponen para el Estado las leyes penales (subsidiaria), y la Ley
General de la Administración Pública (solidaria), pero si aún
quedara duda respecto de que la segunda -a pesar de disponer
expresamente que es de orden público y deroga las que se le opongan
(364 inciso 1)- es la que debe regular la materia que aquí se
discute, el propio legislador la resolvió a favor de la Ley de
Administración Pública referida, cuando determinó que "en caso de
duda, sus principios y normas prevalecerán sobre los de cualquiera
otras disposiciones de rango igual o menor" (364 inciso 2) [...]
Así pues, la responsabilidad solidaria del Estado por conducta
ilícita de sus servidores, constituye un principio fundamental que
la ley ha establecido en favor de los administrados, en razón de
que los actos de aquellos -realizados durante el desempeño de las
funciones encomendadas o con motivo de ellas- son sus propios
actos, por cuyas consecuencias dañosas debe responder." (Cfr. Sala
Tercera, V-114-F de las 9:05 horas del 22 de abril de 1988 y 632-F,
de las 14:20 del 20 de noviembre de 1991). Así las cosas, no
habiendo circunstancias que ameriten un cambio de criterio, debe
reiterarse la posición ya expresada y declarar sin lugar el
recurso."5


"El planteamiento del recurrente parte de varias premisas que no
han logrado comprobarse, por cuanto en este caso no se podría
considerar -conforme se asegura- que al tenor de lo dispuesto por
el artículo 190 de la Ley General de Administración Pública, la
actuación ilícita que desarrollaron ambos imputados constituya la
causal de exoneración de responsabilidad civil para el Estado por
“hecho de un tercero”, ni tampoco que las irregularidades en la
prestación del servio de transporte de estudiantes escapaban al
control y vigilancia de la Administración Pública. Según se tuvo
por acreditado en la sentencia (cfr. folios 1874, línea 17 en
adelante; y folio 2005, línea 6 en adelante), al imputado Gilberth
Angulo -en su condición de transportista privado- se le adjudicó
por parte del Ministerio de Educación Pública la ruta de transporte
de estudiantes del Colegio Técnico de La Fortuna de Bagaces, N°
6005, es decir, fue contratado directamente por el Estado para que
cumpliera con ese servicio, mismo que se ofrecía y pagaba por el
citado Ministerio como parte del objetivo de promoción y desarrollo
de la educación secundaria. De acuerdo con esto, y conforme se
razonó en el fallo, es claro que ante los usuarios, dicha actividad
de transporte (definida, contratada, supervisada y pagada por el
Ministerio de Educación) estaba a cargo y bajo la responsabilidad
directa de la Administración Pública, por cuanto es ésta la que
ofrece y brinda gratuitamente ese servicio a los estudiantes, ello


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a través de un sujeto privado a quien contrata. Siendo ello así, es
evidente que el Estado tiene la obligación de vigilar, y más que
simplemente vigilar, supervisar de forma diligente, constante y
directa, que el transportista privado cumpla con los requisitos
legales y reglamentarios mínimos de seguridad y eficiencia en la
actividad a desarrollarse, siendo más que evidente que dicho
control no sólo deberá ejercerse al momento de celebrarse el
contrato, sino también -y sobre todo- al prestarse diariamente
el servicio de que se trate. Debido a lo anterior es que los tres
argumentos que esgrime el impugnante a fin de establecer una
supuesta exoneración de la responsabilidad civil del Estado,
resultan improcedentes. En efecto, el Procurador sustenta su
reclamo en los siguientes razonamientos: (i). No se tuvo por
demostrado que el que el Estado hubiese otorgado permiso alguno
para que se prestara el servicio en la forma en que se hizo. Si
bien esta afirmación es correcta, pues del contenido del fallo no
se extrae que, al elegirse al coencartado Angulo Gutiérrez en el
proceso de contratación directa, se haya acordado que el servicio
debía prestarse en la forma en que el día de los hechos se hizo,
ello en nada exonera de responsabilidad civil al Estado. Al
respecto debe insistirse en que, según el fallo, la obligación de
indemnizar a cargo de la Administración Pública se hizo derivar, no
del hecho de que el Ministerio de Educación Pública haya convenido
con el transportista en que se utilizaría una unidad en pésimas
condiciones de funcionamiento, ni tampoco que su conductor no
poseía licencia que lo autorizara, sino más bien de su grave
omisión de vigilancia (cfr. folio 2007, línea 16 en adelante; folio
2011, línea 14 en adelante;). En efecto, los Juzgadores explican
que, en primer término, el accidente (del cual se derivaron daños y
perjuicios para los actores civiles) lo sufrió un autobús puesto a
circular por el sujeto contratado en forma directa por el
Ministerio de Educación para darle servicio gratuito de transporte
a un grupo de estudiantes del Colegio Técnico de La Fortuna de
Bagaces, que es una institución pública de enseñanza secundaria
todos los que ese día viajaban en el citado autobús, en efecto eran
estudiantes de ese colegio y se dirigían al mismo. En tales
condiciones, resulta acertada la conclusión del tribunal de mérito,
en cuanto afirmó “... el traslado de estudiantes en las zonas
rurales, desde sus hogares a centro (sic) de Educación Pública,
como en este caso, constituye una actividad a cargo y bajo
responsabilidad de la Administración Pública ...” (cfr. folio 2007,
líneas 4 a 7). Y es que no podría ser de otra manera, pues ante el
usuario, es el propio Estado quien ofrece y brinda el aludido
servicio de transporte, para lo cual -obviamente- éste se vale de
la intervención de un sujeto privado, a quien busca, elige y paga


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para que materialmente lo ponga en práctica. (ii). No se tuvo por
demostrado que existiera un nexo causal que ligue al Estado con las
conductas particulares y privadas de aquellos. Esta afirmación no
es de recibo, por cuanto en la decisión se indica expresamente que
el Estado (en la persona del director del colegio) incumplió su
deber de vigilancia, al permitir que el acusado Gilbert Angulo, en
su calidad de adjudicatario, el día del percance enviara un chofer
sin licencia y utilizara un autobús que no sólo no era el
autorizado y convenido para ello, sino además que no reunía las
condiciones mecánicas mínimas de funcionamiento, lo que lo
descalificada por completo para circular, colocándose así a los
ofendidos en una abierta situación de riesgo que se concretó en la
producción de un resultado lesivo (cfr. folio 2008, línea 3 en
adelante). Si ello es así, resulta obvio que sí se logró establecer
un nexo causal directo entre esa violación al deber de vigilancia
del Estado y el resultado que se produjo (cfr. folio 2012, línea 4
en adelante), por cuanto si se hubiese cumplido adecuadamente con
aquel, es claro que éste nunca se hubiese dado. (iii). El hecho de
que el encartado presentara una unidad que no había sido autorizada
o registrada en la contratación, así como un chofer sin licencia y
con desconocimiento de la ruta a cumplir, son elementos que escapan
a la supervisión y vigilancia del Estado. Esta afirmación más bien
la descartaron los juzgadores. En este sentido se explica en la
decisión que en estos casos tan clara resulta la obligación de
vigilancia del Estado que, precisamente a raíz de lo ocurrido, el
Ministerio de Educación Pública promulgó un reglamento (Decreto
Ejecutivo N° 29023-MEP), en virtud del cual se le dan a los
directores de colegio las directrices necesarias para que
fiscalicen el servicio de transporte de estudiantes. Lo anterior
reafirma, entonces, la efectiva posibilidad en la que se encontraba
el director del centro educativo para vigilar adecuadamente la
forma en que se estaba prestando dicho servicio (cuya gratuidad es
un indicador más de su publicidad y estatalidad), no obstante lo
cual nunca cumplió con ello. Por último, en el fallo condenatorio
que se objeta sí se expusieron las razones por las que se desechó
la tesis de que, conforme lo establece el artículo 190 de la Ley
General de Administración Pública, en el presente asunto debía
eximirse al Estado de responsabilidad civil, por haber mediado el
hecho de un tercero. En este sentido se indicó que en la especie no
podríamos hablar de que el transportista privado se trataba de un
tercero (en los términos que recoge la normativa citada), pues el
mismo fue escogido y contratado por la misma Administración
Pública, siendo precisamente por ello que surgió el deber de ésta
de ejercer los respectivos controles de fiscalización (cfr. folio
2011, línea 6 en adelante).[...] IX.- ÚNICO MOTIVO POR EL FONDO


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Errónea aplicación del artículo 190 de la Ley General de
Administración Pública. En el único apartado por yerros in
iudicando, con cita del artículo 119 del Código Penal (el que acusa
como erróneamente aplicado), el abogado del Estado, en su condición
de demandado civil, argumenta que en este caso se condenó a su
representado por conducta omisiva, al no ejercer sus facultades de
vigilancia y cuidado sobre el autobús con el que se produjo el
accidente, ello a pesar de que no se configuró el nexo causal
necesario entre el daño y la conducta de la Administración. En
apoyo de su tesis, el recurrente señala que: a) El resultado lesivo
fue el producto de la intervención de un tercero que brindaba el
servicio de transporte bajo cuenta y responsabilidad propias. b) De
acuerdo al reglamento sobre infracciones y sanciones menores en el
transporte Público (Decreto Ejecutivo N° 15261-MOPT del 17 de
febrero de 1985), mismo que era conocido por el encartado, él era
el responsable de la calidad del servicio ante el usuario y ante el
Estado. c) La Administración cumplió a cabalidad con el proceso de
selección y contratación del servicio, siendo el imputado Angulo
quien incumplió la normativa. El reclamo no es atendible. Para
sustentar su reproche por supuestos yerros de fondo, el
representante del Estado no sólo desconoce el cuadro fáctico que se
tuvo por acreditado, sino que introduce algunas circunstancias que
no forman parte de la sentencia, lo cual torna improcedente el
motivo. Tal y como quedó ampliamente explicado en los anteriores
considerandos, y contrario a lo que afirma subjetivamente el
recurrente, en el fallo impugnado sí se tuvo por plenamente
establecido el nexo causal entre la conducta omisiva del Estado
(culpa in vigilando) y el resultado dañoso que se produjo. Además,
de forma expresa se logró determinar que los imputados no actuaron
en condición de “terceros”, ni bajo cuenta y responsabilidad
propias, ni tampoco que fuesen responsables de la calidad del
servicio ante los usuarios. Por otra parte, y según fue también
explicado, el hecho de que la Administración haya cumplido a
cabalidad con el proceso de selección y contratación del servicio
de transporte que ofreció y brindó gratuitamente a los estudiantes,
no la exime de su responsabilidad civil por el daño que se produjo,
ya que su obligación de indemnizar más bien se hizo derivar de su
falta de control y fiscalización durante la ejecución misma de la
citada actividad (culpa in vigilando). Como se advierte de lo
anterior, el planteamiento de fondo de quien recurre es
inconsistente, pues lejos de respetar el contenido fáctico de la
sentencia, más bien lo desconoce y desborda, lo que no sería
factible en esta modalidad de la casación. En todo caso, conviene
señalar que en el caso que nos ocupa, una vez evacuada la prueba en
debate, se logró establecer que la actividad en la cual se dieron


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las consecuencias dañosas objeto de investigaciones (lesiones y
muertes), mismas que no estaban obligadas a tolerar las víctimas
que las sufrieron, fue propiciada y desarrollada por el Estado,
ello a través de un sujeto de derecho privado (transportista), a
quien buscó, eligió, contrató y no supervisó. Esto nos permite
descartar la tesis de que dicho sujeto privado actuó bajo su propia
responsabilidad, pues del contenido del fallo de mérito resulta
clarísimo que él brindó materialmente su labor de transportista por
encargo y cuenta de la Administración Pública, la que incluso debía
pagar por ello. Además, el accidente que genera la responsabilidad
civil del Estado, se dio dentro de dicha actividad, pues no sólo se
produjo durante el recorrido que hacía el autobús con destino al
centro educativo, sino que todas las personas afectadas eran
estudiantes de dicha institución pública para los cuales y la cual,
se prestó precisamente el servicio. Lo anterior conlleva a que, en
la especie, se den todos los requisitos necesarios que exigen los
artículos 190 de la Ley General de Administración Pública, 106 del
Código Penal, 135 y 237 inciso 6 del Código Penal de 1941; 1045 del
Código Civil, para establecer y justificar la obligación solidaria
del Estado de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados. En
relación a este tema, esta Sala ha tenido la oportunidad de señalar
lo siguiente: “... Tal determinación tiene su fundamento normativo
... en los artículos 190, 191, 197 y 201 de la Ley General de la
Administración Pública, que establece la responsabilidad solidaria
de la Administración por todos los daños que cause su
funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, a los
derechos subjetivos ajenos por faltas de sus servidores cometidas
durante el desempeño del cargo o con ocasión del mismo, utilizando
las oportunidades o medios que ofrece, aun cuando sea para fines o
actividades o actos extraños a dicha misión, salvo fuerza mayor,
culpa de la víctima o hecho de un tercero, existiendo
responsabilidad por el daño de bienes puramente morales, lo mismo
que por el padecimiento moral y el dolor físico causados por la
muerte o por la lesión inferida, respectivamente. Por otra parte,
si bien es cierto el artículo 137 inciso 6) del Código Penal de
1941, sobre responsabilidad civil, vigente en la actualidad,
determina la obligación a la indemnización civil subsidiaria del
Estado, las Municipalidades y demás instituciones sometidas a la
tutela de aquellos, por los hechos u omisiones en que incurrieren
sus funcionarios con motivo del ejercicio de sus cargos, en la
especie, tal y como señaló el tribunal de mayoría, priva una
responsabilidad solidaria del ente estatal en los casos
mencionados, contemplada en una legislación especial y posterior al
JUSTICIA, voto N° 2001-00791, de las diez horas con diez minutos


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del veinte de agosto de dos mil uno). En el mismo sentido, se ha
dicho lo siguiente: “... Como se vio, hoy se considera que, en
realidad, el factor determinante para sentar la responsabilidad
civil de la Administración, es la consideración del daño o lesión
patrimonial sufrida por el administrado con ocasión de la actividad
administrativa y que éste no está en la obligación de sufrir. Esto
es lo que da el carácter antijurídico al daño -antijuridicidad
objetiva- y que, constatado su nexo causal con la actividad de la
Administración, genera la responsabilidad para ésta, en forma
directa y solidaria, con independencia de la que pueda
corresponder, en lo personal, al funcionario ... El problema
central que se enfrenta es, pues, el de cuándo el evento dañoso se
considera imputable a la Administración. En nuestro ordenamiento,
el punto concreto consiste entonces, en determinar cuándo estamos
frente al “funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal”
de la Administración y cuándo, en consecuencia, estimar al daño
producido como resultado de dicha actividad. Aquí, además, como se
trata de una conducta delictiva, deben determinarse los alcances de
una eventual imputabilidad a la Administración, por los hechos
cometidos por sus funcionarios “durante el desempeño de los deberes
del cargo o con ocasión de los mismos, aunque sólo haya utilizado
los medios y oportunidades que le ofrece el cargo” -artículos 191 y
199 de la Ley General ibidem-. En suma, el punto medular está en la
determinación de los alcances y en la correcta interpretación que
ha de darse a la relación de causalidad, sea, al indisoluble nexo
causal entre el daño y la actividad o funcionamiento de la
Administración, esenciales para imputar la responsabilidad, por
tales daños, al poder público. En ello está la clave para darle el
correcto, razonable y garantista alcance que se espera del
instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado
Imputación del daño a la Administración. El nexo de causalidad
Nuestra legislación administrativa, en el artículo 190 de repetida
cita, establece, como criterio básico, la responsabilidad de la
Administración por los daños que sean consecuencia de su
“funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal”. ... Ha de
partirse, en consecuencia, para verificar la responsabilidad de la
Administración, de si el hecho generador del daño es imputable a
ésta, es decir, si es parte de su funcionamiento o actividad y, en
consecuencia, si existe la necesaria relación de causa a efecto
entre ese hecho y el daño producido. ... De igual forma, véase la
discusión que se dio en torno al artículo 190, en especial la
justificación que al respecto dio, en el seno de la Comisión
legislativa, el profesor Eduardo Ortiz Ortiz, recogida por Quirós
Coronado, Roberto. Ley General de la Administración Pública,
Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia


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Constitucional, San José, Editorial Aselex S.A. 1996. pp. 288 y
ss). En lo que hace a la responsabilidad, por funcionamiento
ilegítimo o anormal, comprendiendo este concepto la conducta
ilícita del funcionario o agente, el criterio de imputación al
poder público importa una concepción mucho más amplia de lo que
deba entenderse como “funcionario o agente público”, abarcando a
todas aquellas personas que realizan funciones o actúan a nombre o
por cuenta de la administración. “Cuando, por otra parte, un tal
comportamiento (doloso o culposo) de un agente de la Administración
existe y es posible detectar en el mismo la causa del daño, la
Administración responderá también en vía principal frente al
tercero dañado, sin que tenga ninguna relevancia el tipo de
relación concreta existente entre la persona física causante del
daño y el ente público. Como señala García de Enterría ‘siempre que
sea posible, de hecho, calificar la acción de esta persona (que
actúa por cuenta de la Administración) como propia del
‘funcionamiento de los servicios públicos’ es indiferente que
aquélla tenga o no la condición formal de funcionario público o que
sea un simple particular colaborador eventual en las tareas
administrativas’. Por tal motivo, en el Derecho español carece de
sentido la distinción entre responsabilidad directa e indirecta de
la Administración” (Leguina Villa, op.cit. p.90, quien a su vez
cita a García de Enterría, Eduardo, La responsabilidad del Estado
por el comportamiento ilegal de sus órganos en Derecho español, en
Revista de Derecho Administrativo y fiscal, 1963, p.24.)
Estamos así frente a dos dimensiones o planos diversos: la
ilegitimidad o anormalidad en el funcionamiento de la actividad
administrativa, causante de un daño; es decir, el nexo causal entre
tal funcionamiento y el daño producido, que es el criterio
determinante para poder imputar al ente público la responsabilidad
civil y, por otro lado, la eventual culpa o el dolo del funcionario
o agente, que sólo servirá para achacarle, personalmente,
responsabilidades administrativa, penal o civil, aunque esta última
en modo alguno exonera la obligación de El Estado de reparar el
daño, que tiene carácter directo y solidario -artículos 199 in fine
y 201 de la Ley General de La Administración Pública-. Teniendo
presente que, el instituto de la responsabilidad civil, se
encuentra hoy fincado en la garantía patrimonial del sujeto
afectado, la moderna doctrina de la responsabilidad civil de la
Administración utiliza criterios bastante amplios para la
determinación del nexo causal entre la actividad administrativa y
el daño, ampliando el ámbito de los sujetos que, siendo los autores
materiales del daño -cuando ello es identificable-, pueden, por la
naturaleza de la actividad realizada -esto es, a nombre y por
cuenta de la Administración, de manera que puedan ampliamente


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estimarse como parte de su organización (Vid Leguina Villa, op.cit
p.205 y ss)- importar la responsabilidad civil de ésta. Se busca
así garantizarle al sujeto afectado, el resarcimiento real del daño
sufrido, imputando la obligación a un deudor solvente ... El
problema de determinar bajo qué título responde la Administración,
partiendo de la formula consagrada, como principio general, por el
artículo 190, cuando haya de vincularse a la conducta lesiva de sus
funcionarios en el marco del servicio público o la función
prestada, se ha simplificado, como lo señala, al comentar la
legislación española, García de Enterría: “La titularidad
administrativa de la actividad o servicio en cuyo marco se ha
producido el daño es, pues, suficiente para justificar la
imputación del mismo a la Administración, sin mayores dificultades,
y ello tanto cuando el perjuicio tiene su origen en la actuación
legítima o ilegítima, de una persona física que obra por cuenta de
aquélla, como cuando esta persona refiere a sí misma su actuación
(...). Si el daño que se intenta reparar surge de la conducta de
una persona física, todo el problema se reduce a constatar la
integración del agente en la organización prestadora del servicio o
la actividad(...) El dato de la integración en la organización
administrativa es, en efecto, básico, tanto positiva como
negativamente. Por no estar integrados en la organización no
imputan su actividad dañosa a la Administración los concesionarios,
los contratistas administrativos y, en general, los profesionales
libres que ejercitan privadamente funciones públicas (...) En
cambio, el hecho de la integración en la organización
administrativa permite ampliar la noción de funcionario a estos
efectos más allá de los límites que resultan del concepto formal
que se maneja en la legislación funcionarial, sobre el dato de
hecho, acorde con la expresión objetiva que la Ley y la
Constitución utilizan (‘funcionamiento de los servicios públicos’),
del ejercicio real de funciones públicas, comprendiendo así no sólo
a funcionarios strictu sensu, sino a todo tipo de autoridades,
empleados o contratados e, incluso, a cualesquiera agentes que por
un título u otro desempeñen, aunque sea en forma ocasional, estas
funciones (...)” García de Enterría y Tomás Fernández, op.cit
p.347... Aplicación de los artículos 103 incisos 2 y 3, 106 del
Código Penal, 135 y 237 inciso 6 del Código Penal de 1941; 1045 del
Código Civil.(Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
resolución N°432-f-98 de las quince horas diez minutos del once de
mayo de mil novecientos noventa y ocho) De acuerdo con lo
anterior, y a efecto de reforzar el criterio de que se ha venido
esbozando, resulta esencial la posición doctrina de García de
Enterría, incluida en el fallo trascrito, según la cual: “La
titularidad administrativa de la actividad o servicio en cuyo marco


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se ha producido el daño es, pues, suficiente para justificar la
imputación del mismo a la Administración, sin mayores dificultades,
y ello tanto cuando el perjuicio tiene su origen en la actuación
legítima o ilegítima, de una persona física que obra por cuenta de
aquélla, como cuando esta persona refiere a sí misma su actuación
...”. Partiendo de ello, es claro que en la especie se dan los
presupuestos necesarios para predicar una responsabilidad civil del
Estado, al haberse constatado que la actuación de los acusados,
quienes entrarían en la categoría de “agente” (si bien no se trata
de funcionarios públicos, en realidad son sujetos privados que
desarrollaron una actividad cuya titularidad pertenece a la
Administración Pública, ello por cuenta de ésta), produjo
perjuicios a los actores civiles, quienes no estaban obligados a
soportarlos."6


“II.- Sobre la responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública. Es conveniente detenerse en este punto
Ciertamente, la responsabilidad patrimonial de la Administración,
por los daños que ocasione a los administrados, constituye una
conquista del Estado de Derecho en garantía de los ciudadanos, de
cara a la cada vez más constante y extensa intervención estatal en
sus vidas. Frente a la inicial irresponsabilidad del rey,
representante de la divinidad y de la soberanía del pueblo -"the
king can do not wrong"- -el Rey no se equivoca-, la doctrina ha
evolucionado hasta reconocer en la Administración, entendida
globalmente, la responsabilidad patrimonial ocasionada por su
funcionamiento normal o anormal, construyendo y depurando, a esos
precisos efectos, la teoría de la responsabilidad objetiva -y
desplazando la teoría subjetiva de la responsabilidad, en este
específico campo del derecho al resarcimiento-, a partir de la
teoría del riesgo, la que se refuerza con el principio de igualdad
de las cargas públicas, todo ello dentro de los principios propios
del derecho público, admitiéndose únicamente como causas
eventualmente eximentes de responsabilidad -o bien de disminución,
por concurrencia de responsabilidades-, la culpa de la víctima, el
hecho de un tercero o la fuerza mayor, dado que el caso fortuito,
dentro de la teoría del riesgo, queda incluido, por ser considerado
como un riesgo excepcional, que debe ser asumido por quien se
beneficie de los riesgos inherentes a la actividad que realiza. La
moderna doctrina de la responsabilidad civil extracontractual, hoy
pone su acento, respecto del instituto resarcitorio, precisamente
en el daño sufrido por la víctima y en que ésta no tiene la
obligación de soportarlo: "interesa ahora subrayar el hecho del


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desplazamiento que la construcción del instituto resarcitorio ha
sufrido desde el autor del daño hacia la víctima del mismo y, al
propio tiempo, la desaparición del aspecto retributivo o aflictivo
del deber del resarcimiento en favor de su aspecto estrictamente
reparador. Efectivamente, el daño se manifiesta en el patrimonio de
la víctima como un hecho jurídico, y no como un acto o un
comportamiento ajeno. Lo que interesa al sujeto dañado es solamente
la reparación del daño sufrido, sin preocuparse de si la obligación
de resarcimiento debe ser imputada a un sujeto -aquel que ha
producido la acción dañosa- antes que a otro. Y ésta es
precisamente la función de la responsabilidad civil: la
transferencia de la incidencia del daño desde un sujeto (la
víctima) a otro (aquél que en última instancia debe soportar el
deber de resarcimiento)" (Leguina Villa, Jesús. La responsabilidad
civil de la Administración Pública. Madrid. Editorial Tecnos. 1970
p. 82). En consecuencia, la clave está no tanto en determinar al
autor material del daño, sino en la estructuración de un criterio
que permita sustituir la atribución automática del daño, por una
atribución jurídica y de allí lograr su efectivo resarcimiento
Resulta evidente que, en materia de responsabilidad civil, el
criterio para imputar el resultado dañoso a quien está en la
obligación de resarcirlo, es distinto del concepto de imputabilidad
penal, que gira en torno a la noción de autoría, es decir respecto
al o los sujetos que puedan considerarse autores materiales del
hecho. En lo relativo a responsabilidad civil, por el contrario,
los criterios de imputación son diferentes y en muchos casos la
responsabilidad se traslada a un sujeto distinto de quien fuera el
autor material. "El supuesto más simple que cabe imaginar es,
naturalmente, el de la causación material del daño por el sujeto
responsable. En tal caso, la imputación de responsabilidad, en
cuanto fenómeno jurídico, se produce automáticamente una vez que se
prueba la relación de causalidad existente entre la actividad del
sujeto productor del daño y el perjuicio producido. Las cosas no se
producen siempre tan simplemente, sin embargo, y por ello en
materia de responsabilidad civil, a diferencia de lo que ocurre en
el ámbito penal, el objetivo último que se persigue no es tanto el
de identificar a una persona como autora del hecho lesivo, sino el
de localizar un patrimonio con cargo al cual podrá hacerse efectiva
la reparación del daño causado. Esta finalidad garantizadora, que
está en la base de todo sistema de responsabilidad patrimonial,
produce con frecuencia una disociación entre imputación y
causalidad. Probar que existe un nexo causal entre el hecho que
constituye la fuente normativa de responsabilidad y el daño
producido será siempre necesario para que la imputación pueda tener
lugar y con ella pueda nacer la responsabilidad, pero la mera


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relación de causalidad entre el hecho (y su autor) y el daño no
basta para justificar la atribución del deber de reparación a quien
la Ley califica de responsable. Así ocurre, por lo pronto, cuando
la responsabilidad se predica de personas jurídicas, en la medida
en que éstas sólo pueden actuar a través de personas físicas. En
tales casos -y en todos aquellos en que la responsabilidad se
configura legalmente al margen de la idea de culpa- la imputación
no puede realizarse en base a la mera causación material del daño,
sino que tiene que apoyarse, previa justificación de su
procedencia, en otras razones o títulos jurídicos diferentes, ya
sea la propiedad de la cosa que ha producido el daño, la
titularidad de la empresa en cuyo seno ha surgido el perjuicio, la
dependencia en que respecto del sujeto responsable se encuentra el
autor material del hecho lesivo, o cualquier otra" (García de
Enterría, Eduardo y Ramón Fernández, Tomás. Curso de Derecho
342.) Para lograr que el daño ocasionado pueda atribuírsele
jurídicamente a la Administración, con fundamento en las premisas
dichas, es necesario aún, superar una serie de problemas y de
conceptos de difícil delimitación que impregnan esta materia: "la
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública se ofrece
como institución y técnica de cierre de la garantía patrimonial del
ciudadano, frente a la acción del poder público. En efecto, cubre
todos los supuestos de lesión valorable económicamente distintos y,
por tanto, no cubiertos por la expropiación forzosa. Esto no
significa que la institución no siga planteando en la actualidad
algunos problemas precisados de adecuada solución, tales como los
que, entre otros, ofrecen los daños morales, la relación de
causalidad, los actos ilícitos y la jurisdicción competente en cada
caso para conocer de las reclamaciones por responsabilidad. En
cualquier caso, es objeto en la praxis de una aplicación cada vez
más decidida y extensa, lo que ha motivado una reacción doctrinal
que advierte sobre los peligros de una socialización plena de los
riesgos de la vida colectiva" (Parejo Alfonso, Luciano, Jiménez-
Blanco, A. y Ortega Alvarez, L. Manual de Derecho Administrativo
Barcelona, Ariel Editorial, 1992. p. 357.) Como se vio, hoy se
considera que, en realidad, el factor determinante para sentar la
responsabilidad civil de la Administración, es la consideración del
daño o lesión patrimonial sufrida por el administrado con ocasión
de la actividad administrativa y que éste no está en la obligación
de sufrir. Esto es lo que da el carácter antijurídico al daño -
antijuridicidad objetiva- y que, constatado su nexo causal con la
actividad de la Administración, genera la responsabilidad para
ésta, en forma directa y solidaria, con independencia de la que
pueda corresponder, en lo personal, al funcionario. En realidad, la


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consideración de la víctima y del daño injustamente sufrido, es el
presupuesto sobre el que se analiza el instituto de la
responsabilidad civil, dentro de la teoría general del Derecho y a
partir del cual surgen los específicos criterios jurídicos de
imputación, sobre los que se estructura la responsabilidad de los
diferentes sujetos. (Vid. entre otros, García de Enterría, Eduardo
y Ramón Fernández, Tomás. op. cit. pp. 321 y ss.; Hoyos Duque,
Ricardo. Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública,
Bogotá, Editorial Temis, 1984. pp. 19 y ss.; Escobar Gil, Rodrigo
Responsabilidad Contractual de la Administración Pública. Bogotá,
Editorial Temis, 1989. pp. 19 y ss. y 167 y ss. Leguina Villa, op
cit. pp. 98 y ss.) La doctrina y la jurisprudencia francesas y
españolas, han sentado las bases para la discusión y la evolución
de los principios de la responsabilidad patrimonial de El Estado y
es en ellas donde se encuentran los fundamentos teóricos del
sistema, que traslada todo el centro de atención a la víctima y al
daño sufrido, con ocasión de la actividad administrativa y desplaza
los planteamientos que, anteriormente, se dedicaban a calificar el
tipo de responsabilidad del ente, si es que la había, en directa o
indirecta, o bien a identificar al funcionario responsable y el
título por el que debía responder, dando paso a distinciones y
conceptos como los de falta de servicio y falta personal. "Por
tanto, desde el punto de vista del hecho dañoso y de la víctima,
que lo ha soportado, el problema del título según el cual el ente
público está obligado a responder pierde, indudablemente, su
antigua importancia, viniéndose a romper, por otra parte, el nexo
dogmático defendido por la doctrina tradicional entre
responsabilidad y organización. Desde el punto de vista de la
víctima, el ente público responde directamente del daño que le ha
sido causado a aquélla, se considere o no a éste el verdadero y
propio autor del daño. Una vez que el ordenamiento positivo, sobre
la base de un criterio jurídico concreto, imputa el hecho dañoso a
un ente público, éste responde del mismo de manera inmediata y
directa frente a la víctima, lo que en otros términos equivale a
afirmar que ésta dispone de una acción de resarcimiento
directamente frente al ente público" (Leguina Villa, op. cit. p
83). El problema central que se enfrenta es, pues, el de cuándo el
evento dañoso se considera imputable a la Administración. En
nuestro ordenamiento, el punto concreto consiste entonces, en
determinar cuándo estamos frente al "funcionamiento legítimo o
ilegítimo, normal o anormal" de la Administración y cuándo, en
consecuencia, estimar al daño producido como resultado de dicha
actividad. Aquí, además, como se trata de una conducta delictiva,
deben determinarse los alcances de una eventual imputabilidad a la
Administración, por los hechos cometidos por sus funcionarios


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"durante el desempeño de los deberes del cargo o con ocasión de los
mismos, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que
le ofrece el cargo" -artículos 191 y 199 de la Ley General ibídem-
En suma, el punto medular está en la determinación de los alcances
y en la correcta interpretación que ha de darse a la relación de
causalidad, sea, al indisoluble nexo causal entre el daño y la
actividad o funcionamiento de la Administración, esenciales para
imputar la responsabilidad, por tales daños, al poder público. En
ello está la clave para darle el correcto, razonable y garantista
alcance que se espera del instituto de la responsabilidad
patrimonial del Estado. Al respecto, se ha también señalado que
"aún está por aclarar lo que un día puede constituir la clave
interpretativa de todo el sistema, a saber, la relación de
causalidad. Porque si esto es importante en un régimen de culpa,
más aún ha de serlo en uno de responsabilidad objetiva, puesto que
una causalidad matizada y precisa puede actuar de válvula de escape
que modere los excesos que de otro modo se producirían
inevitablemente. Porque a través de un razonamiento lógico,
prácticamente todos los daños que se producen pueden ser imputados
a un funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,
dado que estos son los encargados de regular los mecanismos
económicos y de vigilar el funcionamiento normal de los servicios
privados (...) En pura lógica, en efecto, esto es así y en último
extremo siempre aparecerá una actividad administrativa de acción u
omisión. Pero es claro que el día que se logre precisar
técnicamente el alcance de esta cadena causal, podrán evitarse
buena parte de los despropósitos que de otra manera resultan"
(Nieto, Alejandro. Responsabilidad civil de la Administración
Pública, en Revista del Seminario Internacional de Derecho
Administrativo, San José, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981
p. 572.). IIIo.- Imputación del daño a la Administración. El nexo
de causalidad. Nuestra legislación administrativa, en el artículo
190 de repetida cita, establece, como criterio básico, la
responsabilidad de la Administración por los daños que sean
consecuencia de su "funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o
anormal". Es una fórmula muy similar a la que, en forma amplia, se
contempla en el inciso 2) del artículo 106 de la Constitución
española, que establece el derecho a indemnizar la lesión que
sufran los bienes o derechos de los particulares, como consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos, concepto éste que, de
forma unánime, la doctrina y la jurisprudencia de ese país
considera equivalente a los de "actividad administrativa", "giro o
tráfico administrativo" o "hacer y actuar de la Administración"
(Vid. Parejo Alfonso, op. cit. p. 358. Leguina Villa, op. cit. p
89). Ha de partirse, en consecuencia, para verificar la


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responsabilidad de la Administración, de si el hecho generador del
daño es imputable a ésta, es decir, si es parte de su
funcionamiento o actividad y, en consecuencia, si existe la
necesaria relación de causa a efecto entre ese hecho y el daño
producido. A propósito de la regulación del instituto en el
ordenamiento español, en el que la Ley de Expropiación Forzosa de
1954, sentó el principio de responsabilidad del Estado por los
daños ocasionados, como consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos -fórmula en parte idéntica a la
de nuestro artículo 190-, se ha señalado que "Con la fórmula
'funcionamiento normal de un servicio público' se pretende aludir a
todos los casos de daños incidentales o eventuales que tengan lugar
como consecuencia de una actividad legítimamente emanada de la
Administración. (...) En cambio, la fórmula 'funcionamiento anormal
del servicio público' abarca todas las hipótesis de responsabilidad
originadas por una actividad objetivamente ilegítima de los entes
públicos. Es claro que, en esos últimos casos, en la base del
funcionamiento anormal de la actividad podría existir también un
comportamiento doloso o culposo del funcionario o funcionarios
concretos que hayan realizado aquella actividad. Esto no obstante,
es evidente que la culpabilidad del sujeto físico-funcionario no
tiene ninguna relevancia frente a la imputación del hecho dañoso al
ente, ya que lo que se precisa en este último caso es que la culpa
del funcionario se manifieste exteriormente como un funcionamiento
ilegítimo (anormal) del servicio o de la actividad en relación con
el standard medio de perfección requerido en el ejercicio de la
actividad o en el funcionamiento del servicio. Naturalmente, la
ilegitimidad o anormalidad de la acción administrativa de la que se
deriva un daño antijurídico se comprobará más fácilmente si se
identifica primero el comportamiento culposo o doloso del
funcionario causante material del daño. Sin embargo, tal
comportamiento culpable no es en absoluto necesario para determinar
la objetiva ilegitimidad de la actividad administrativa, cuya
existencia y valoración concretas se realizan efectivamente en el
'hecho lesivo', con independencia del comportamiento personal del
funcionario" (Leguina Villa, op. cit. p. 169. [...] De igual forma,
véase la discusión que se dio en torno al artículo 190, en especial
la justificación que al respecto dio, en el seno de la Comisión
legislativa, el profesor Eduardo Ortiz Ortiz, recogida por Quirós
Coronado, Roberto. Ley General de la Administración Pública,
Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia
Constitucional, San José, Editorial Aselex S.A. 1996. pp. 288 y
ss). En lo que hace a la responsabilidad, por funcionamiento
ilegítimo o anormal, comprendiendo este concepto la conducta
ilícita del funcionario o agente, el criterio de imputación al


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poder público importa una concepción mucho más amplia de lo que
deba entenderse como "funcionario o agente público", abarcando a
todas aquellas personas que realizan funciones o actúan a nombre o
por cuenta de la administración. "Cuando, por otra parte, un tal
comportamiento (doloso o culposo) de un agente de la Administración
existe y es posible detectar en el mismo la causa del daño, la
Administración responderá también en vía principal frente al
tercero dañado, sin que tenga ninguna relevancia el tipo de
relación concreta existente entre la persona física causante del
daño y el ente público. Como señala García de Enterría 'siempre que
sea posible, de hecho, calificar la acción de esta persona (que
actúa por cuenta de la Administración) como propia del
'funcionamiento de los servicios públicos' es indiferente que
aquélla tenga o no la condición formal de funcionario público o que
sea un simple particular colaborador eventual en las tareas
administrativas'. Por tal motivo, en el Derecho español carece de
sentido la distinción entre responsabilidad directa e indirecta de
la Administración" (Leguina Villa, op. cit. p. 90, quien a su vez
cita a García de Enterría, Eduardo, La responsabilidad del Estado
por el comportamiento ilegal de sus órganos en Derecho español, en
Revista de Derecho Administrativo y fiscal, 1963, p. 24.). Ahora
bien, enfrentados a un supuesto de anormalidad o de ilegalidad
dentro de la actuación material de la Administración -que comprende
toda aquella actividad de ésta que no se concreta en actos
jurídicos-, como se ha venido analizando, la naturaleza de la
responsabilidad civil administrativa se da por un criterio de
imputación distinto e independiente de aquél que, eventualmente, le
correspondería al funcionario, en caso de que se identificara e
individualizara su conducta como culposa o como dolosa. "Un
servicio público, una actividad material cualquiera de la
Administración, que haya funcionado o haya sido ejercitada de tal
manera que se hayan causado daños a los particulares -daños que
éstos no tenían el deber de soportar- se dice que es una actividad
o un servicio anormal, esto es, ilegítimo. Por tanto, la
ilegitimidad de la actividad material (...) presenta dos notas
características: por un lado, tal ilegitimidad se manifiesta
exclusivamente en el hecho dañoso, formando un todo inseparable con
la lesión del derecho patrimonial ajeno, de tal manera que no se
puede hablar de anormalidad e ilegitimidad del servicio antes de
que haya sido causado un daño antijurídico; y por otro lado, es
totalmente independiente de la eventual culpabilidad en que haya
podido incurrir el agente que tuviese la obligación de gestionar el
servicio o de realizar la actividad material" (Leguina Villa, op
cit. p. 197.). Estamos así frente a dos dimensiones o planos
diversos: la ilegitimidad o anormalidad en el funcionamiento de la


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actividad administrativa, causante de un daño; es decir, el nexo
causal entre tal funcionamiento y el daño producido, que es el
criterio determinante para poder imputar al ente público la
responsabilidad civil y, por otro lado, la eventual culpa o el dolo
del funcionario o agente, que sólo servirá para achacarle,
personalmente, responsabilidades administrativa, penal o civil,
aunque esta última en modo alguno exonera la obligación de El
Estado de reparar el daño, que tiene carácter directo y solidario -
artículos 199 in fine y 201 de la Ley General de La Administración
Pública-. Teniendo presente que, el instituto de la responsabilidad
civil, se encuentra hoy fincado en la garantía patrimonial del
sujeto afectado, la moderna doctrina de la responsabilidad civil de
la Administración utiliza criterios bastante amplios para la
determinación del nexo causal entre la actividad administrativa y
el daño, ampliando el ámbito de los sujetos que, siendo los autores
materiales del daño -cuando ello es identificable-, pueden, por la
naturaleza de la actividad realizada -esto es, a nombre y por
cuenta de la Administración, de manera que puedan ampliamente
estimarse como parte de su organización (Vid Leguina Villa, op
cit. p. 205 y ss)- importar la responsabilidad civil de ésta. Se
busca así garantizarle al sujeto afectado, el resarcimiento real
del daño sufrido, imputando la obligación a un deudor solvente. El
problema de determinar bajo qué título responde la Administración,
partiendo de la formula consagrada, como principio general, por el
artículo 190, cuando haya de vincularse a la conducta lesiva de sus
funcionarios en el marco del servicio público o la función
prestada, se ha simplificado, como lo señala, al comentar la
legislación española, García de Enterría: "La titularidad
administrativa de la actividad o servicio en cuyo marco se ha
producido el daño es, pues, suficiente para justificar la
imputación del mismo a la Administración, sin mayores dificultades,
y ello tanto cuando el perjuicio tiene su origen en la actuación
legítima o ilegítima, de una persona física que obra por cuenta de
aquélla, como cuando esta persona refiere a sí misma su actuación
(...) aunque obrando dentro de la organización administrativa, como
cuando se trata de daños anónimos que se presentan como
consecuencia de un comportamiento impersonal o propio de la
institución en si misma considerada, o incluso, de un acaecimiento
fortuito (...). Si el daño que se intenta reparar surge de la
conducta de una persona física, todo el problema se reduce a
constatar la integración del agente en la organización prestadora
del servicio o la actividad (...) El dato de la integración en la
organización administrativa es, en efecto, básico, tanto positiva
como negativamente. Por no estar integrados en la organización no
imputan su actividad dañosa a la Administración los concesionarios,


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los contratistas administrativos y, en general, los profesionales
libres que ejercitan privadamente funciones públicas (...) En
cambio, el hecho de la integración en la organización
administrativa permite ampliar la noción de funcionario a estos
efectos más allá de los límites que resultan del concepto formal
que se maneja en la legislación funcionarial, sobre el dato de
hecho, acorde con la expresión objetiva que la Ley y la
Constitución utilizan ('funcionamiento de los servicios públicos'),
del ejercicio real de funciones públicas, comprendiendo así no sólo
a funcionarios strictu sensu, sino a todo tipo de autoridades,
empleados o contratados e, incluso, a cualesquiera agentes que por
un título u otro desempeñen, aunque sea en forma ocasional, estas
funciones (...)" García de Enterría y Tomás Fernández, op. cit. p
347. Desde ya debemos señalar, por supuesto, que la responsabilidad
de la Administración por las conductas ilícitas o culpables de sus
funcionarios, debe, en consecuencia, por todo lo expuesto,
limitarse dentro del contexto mismo del servicio o función pública,
en el desempeño o en el ejercicio del cargo o de la función,
excluyendo la actividad privada de éstos (Vid. García de Enterría,
op. cit. p. 349 y ss). Es, en este marco de hasta dónde se
considera desvinculada la actuación del funcionario o del agente,
de la función o del servicio público, que se presentan las
dificultades; es decir, en la determinación del nexo causal, de la
existencia de la relación de causalidad entre la actividad del
agente, el funcionamiento de la Administración y el resultado
dañoso, por lo demás, uno de los temas -la causalidad- más
difíciles y controversiales del ámbito jurídico: "en el tratamiento
de este intricado tema se impone al jurista afinar al máximo su
instrumento metodológico. No debe perder de vista el dato esencial
de que, aún cuando el hecho causa y el hecho resultado pertenecen
al mundo de la realidad natural, el proceso causal va a ser en
definitiva estimado de consuno con una norma positiva dotada de un
juicio de valor, que servirá de parámetro para mesurar
jurídicamente ese encadenamiento de sucesos. Para la debida
comprensión del problema, ambos niveles no deben confundirse. De
este modo, las consecuencias de un hecho no serán necesariamente la
mismas desde el punto de vista empírico que con relación al área de
la juridicidad. En el iter del suceder causal el plexo jurídico
sólo toma en cuenta aquellos efectos que conceptúa relevantes en
cuanto pueden ser objeto de atribución normativa, de conformidad
con pautas predeterminadas legalmente, desinteresándose de los
demás eslabones de la cadena de hechos que no por ello dejan de
tener, en el plano ontológico, la calidad de 'consecuencias'. A su
vez, el ordenamiento imputa en ciertas hipótesis los resultados de
un suceso a una acción que, según sea el curso regular de los


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acontecimientos, no constituye estrictamente en el mundo del ser un
hecho 'antecedente'" Goldenberg, Isidoro. La relación de causalidad
en la responsabilidad civil, Buenos Aires. Editorial Astrea. 1989
p. 8). Así, se trasladan a este campo las teorías jurídicas sobre
la causalidad que se desarrollaron, en especial, en el campo del
derecho penal, como la teoría general de la equivalencia de las
condiciones o conditio sine qua non -cualquiera de los hechos o
condiciones, en la medida en que todos ellos contribuyen a producir
el resultado final, pues si faltara uno de ellos, éste no se
produciría, o al menos se produciría en forma diferente, deben ser
calificados como causas-; la teoría individualizadora de la
causalidad adecuada -para que un hecho sea considerado causa del
daño, es preciso que sea en sí mismo idóneo para producirlo según
la experiencia común; es decir, que tenga una especial aptitud para
producir el efecto lesivo-; causa eficiente -interesa establecer en
el acontecimiento, su condición causal según el grado de eficiencia
en el resultado, en oposición al principio de indiferencia de las
condiciones, propio de la teoría de la equivalencia-. Dentro de
ellas, se ha erigido con especial fuerza, a propósito de la
responsabilidad patrimonial del Estado, el criterio de la llamada
ocasionalidad necesaria, entendida como la relación existente entre
el daño causado y el servicio o la tarea encomendada al agente
público, de forma que pueda constatarse que si no hubiera existido
la ocasión del ejercicio del servicio, el hecho dañoso no se habría
producido. "Si el dato fenomenológico relevante para señalar los
mencionados límites, es precisamente el hecho dañoso, lo que
interesa destacar ante todo no es tanto la hipotética esfera de
atribuciones comprendidas en la concreta relación de servicio,
dentro de la cual el agente puede llevar a cabo una conducta
imputable al ente, sino la posibilidad de hallar, desde el punto de
vista del dañado, alguna conexión entre el hecho dañoso y una
función pública, esté o no atribuida ésta al funcionario causante
del hecho dañoso. (...) En suma, el elemento determinante para
poder precisar los límites de la imputación a un ente público del
hecho lesivo realizado por un funcionario viene dado simplemente
por el nexo externo existente, desde la perspectiva del sujeto
dañado, entre el daño producido y la actividad de un ente público
(...) la expresión 'actividad de un ente público' es utilizada aquí
en un sentido atécnico, que abarca toda la actividad desempeñada
por el ente por medio de sus agentes, es decir, el conjunto de las
funciones, tareas y servicios cuya titularidad ha sido atribuida a
un ente público por el ordenamiento jurídico" (Leguina Villa, op
cit. p. 210. Esta teoría puede, en alguna forma, considerarse una
variante de la de equivalencia de las condiciones, que para algunos
resulta de utilidad en la resolución de los problemas de la


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responsabilidad civil, especialmente en materia de responsabilidad
objetiva, en el caso de los actos ilícitos cometidos por los
dependientes en ocasión de esa dependencia, que vendría a
desempeñar el papel de condición necesaria (sine qua non); o bien,
en materia de accidentes de trabajo, aquellos que ocurren por el
hecho o en ocasión de la labor desempeñada: cualquiera de ellas es
la causa del accidente de trabajo, regla que ha dado sus frutos
para considerar como riesgo del trabajo los llamados accidentes in
itinere, en los cuales el trabajo es también la condición necesaria
para la producción del daño (Vid. Goldenberg, op. cit. pp. 23 y
ss.) Sin embargo, la cuestión relativa a delimitar los alcances del
nexo causal "no es tan fácil de resolver como parecen indicar estas
primeras aproximaciones al problema (...) No es posible olvidar, en
efecto, que a la producción de un resultado lesivo determinado
pueden contribuir varias causas, referibles a personas, empresas o
actividades diferentes. En tales supuestos (...) al Juez se le
plantea un problema difícil de resolver, puesto que deslindar el
poder causal de cada hecho y asignar a cada causa una parte del
daño y a cada agente una parte de la indemnización correspondiente
es algo siempre difícil, que en ocasiones resulta, incluso,
prácticamente imposible (...) El Juez requerido para decidir tiene
ante sí a un demandante que, en cuanto víctima del daño causado,
tiene derecho a una completa reparación, que no sería justo negar
ni demorar cuando el sujeto concretamente demandado ha contribuido
con su conducta (sin perjuicio de que otros lo hayan hecho) a
producir ese daño. El principio de garantía de la víctima, en
función del cual se orienta toda la institución de la
responsabilidad patrimonial, contribuye muchas veces a forzar el
planteamiento puramente teórico del problema de la causa, obligando
al Juez a prescindir del concepto de causa adecuada (en principio,
más razonable) para fundar su decisión en la tesis de equivalencia
de las condiciones (cuya consagración con carácter general sabe
perfectamente que sería peligrosa. No es de extrañar, por ello,
habida cuenta de que sobre la noción de nexo causal se hacen
gravitar problemas diferentes al de la causalidad misma del daño,
que la jurisprudencia (española y extranjera) renuncie a todo
intento de categorización y se limite a resolver caso por caso, en
función de las concretas circunstancias de cada uno de ellos,
utilizando expresiones de valor no muy preciso y dotadas por ello
de flexibilidad suficiente" (García de Enterría, Eduardo, Tomás
Fernández, op. cit. p. 354.). En materia de la responsabilidad
extracontractual de El Estado, la jurisprudencia española se ha
inclinado mayormente y de manera constante, si bien con apoyo
doctrinal diverso, a sostener que la relación existente entre el
hecho del que eventualmente derivaría la posibilidad de imputarle


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responsabilidad a la Administración y el daño, debe ser directa,
inmediata y exclusiva (Parejo Alfonso, op. cit. p. 360 y ss). En
nuestro caso, la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte, ha
reconocido el carácter directo y solidario de la responsabilidad
del Estado, por su funcionamiento normal o anormal, legítimo o
ilegítimo, fundándola en la teoría del riesgo, cuando ha tenido
ocasión de pronunciarse al respecto, básicamente en procesos de
responsabilidad por mal praxis entablados contra la Caja
Costarricense de Seguro Social, en virtud de los daños resultantes
de tratamientos médicos realizados, abarcando con claridad en esos
casos, los supuestos de caso fortuito, que quedan asumidos en
general por los riesgos inherentes a la actividad médica como
servicio público, permitiendo a los damnificados accionar en forma
directa contra El Estado, con independencia de la responsabilidad
personal del funcionario; así como, en general, si bien no se ha
enunciado expresamente, si se ha esbozado la tesis de que la
relación entre la actividad administrativa y el evento dañoso, debe
ser, al menos directa e inmediata, aunque no necesariamente
exclusiva. (Al respecto, consúltense sentencias 136-F-91, de las
14:40 del 23 de agosto de 1991; 016-F-92, de las 8:45 hrs. del 24
de enero de 1992; 023-F-93, de las 14:40 hrs. del 21 de abril de
1993; 007-F-95, de las 14:20 hrs. del 13 de enero de 1995; en
materia de imputación y nexo de causalidad, sentencias 263-F-90, de
las 15:30 hrs. del 22 de agosto de 1990; 041-F-93, de las 15:00
hrs. del 18 de junio de 1993). Por su parte, esta Sala se ha
pronunciado en favor de esta interpretación amplia de la
responsabilidad de la Administración, por su funcionamiento
anormal, concretado en actos ilícitos de sus servidores y, al
respecto, ha señalado que: "(...) la responsabilidad solidaria del
Estado por conducta ilícita de sus servidores, constituye un
principio fundamental que la ley ha establecido en favor de los
administrados, en razón de que los actos de aquellos -realizados
durante el desempeño de las funciones encomendadas o con motivo de
ellas- son sus propios actos, por cuyas consecuencias dañosas debe
responder" (sentencia 114-F-88 de las 9:05 hrs. del 22 de abril de
1988). También ha puntualizado la responsabilidad de El Estado por
las consecuencias dañosas producto de su funcionamiento anormal o
ilegítimo, independientemente de que no se haya individualizado al
responsable del hecho ilícito, siempre que se haya establecido el
nexo causal entre el daño producido y aquella actividad y, en
consecuencia, la viabilidad de la imputación de éste a la
Administración: "(...) Debe señalarse también, que
independientemente de que se condenara o no al imputado, la Ley
faculta para que de estimarse procedente, se pueda -si es el caso-,
declarar con lugar la acción civil resarcitoria, ordenando la


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condena correspondiente. Además, al contrario de la interpretación
que ha pretendido establecer la recurrente, el Tribunal tuvo por
acreditada la existencia del hecho punible, pese a que no se pudo
determinar con certeza la responsabilidad del imputado, ya que
pudiendo ser uno u otro. -él o el occiso- quienes condujeran el
vehículo, esa circunstancia le permitió concluir -
independientemente de quien conducía, por ser ambos al momento de
ocurrir el percance, funcionarios del Ministerio de Salud- que
existe obligación del Estado de reparar los daños y perjuicios
ocasionados (...) la conclusión a que arriba el juzgador, encuentra
sustento en la normativa contenida en el Código Penal de 1941 y en
la Ley General de la Administración Pública; en efecto, esta última
dispone en el Título Sétimo relativo a la Responsabilidad de la
Administración y del Servidor Público, artículo 190, que "La
Administración responderá por todos los daños que cause su
funcionamiento legítimo e ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza
mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero" y por otra parte,
el artículo 191 fija la responsabilidad del Estado por conducta
ilícita, obligándolo a reparar los daños ocasionados por faltas de
sus servidores cometidas durante el desempeño de los deberes del
cargo o con ocasión del mismo, utilizando las oportunidades o los
medios que ofrece. Por otra parte, en la Sección Cuarta del Título
citado, dispone el artículo 196 que: "En todo caso el daño alegado
habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con
una persona o grupo" y además, que: "Cabrá responsabilidad por el
daño de bienes puramente morales, lo mismo que por el padecimiento
moral y el dolor físico causados por la muerte o por la lesión
inferida, respectivamente" (artículo 197 ibídem). Así las cosas, la
Administración responde de manera objetiva, independientemente de
la responsabilidad que corresponda a sus servidores, la que de
determinarse permitiría al Estado tomar las medidas pertinentes
para recuperar lo pagado. Por eso, habiéndose acreditado la
existencia de un hecho delictivo en el que participaron -
indudablemente- servidores del Ministerio de Salud en el ejercicio
de sus cargos y siendo el vehículo (medio) propiedad de esa
dependencia gubernamental, así como determinado el daño efectivo
causado a la familia del occiso, el reclamo que presenta la
Procuraduría General de la República, no resulta atendible. Para
concluir, debe señalarse que incluso, en este asunto se indica que
el cambio de chofer fue avalado por el Ingeniero Topógrafo P.C
(jefe de los comisionados), por lo que aún estimándose la
irregularidad del mismo, también en ese supuesto la Administración
resultaría responsable de los daños causados a terceros"
(sentencia 309-F-94, de las 9:40 del 12 de agosto de 1994)
Finalmente, en cuanto al nexo de causalidad existente entre el


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hecho ilícito productor del daño y la actividad administrativa, se
ha señalado que: "(...) los reclamos no son de recibo, pues como se
desprende del cuadro fáctico que se tuvo por acreditado, la
actividad dañosa realizada por el imputado, lo fue al margen de las
funciones de su cargo, es decir, en su actuación ilegítima no obró
en ningún momento por cuenta de la Administración, al punto de
entender que la responsabilidad de aquél y del Estado se articulen
técnicamente como solidarias. Del fallo impugnado se observa que no
quedó establecida la necesaria conexidad entre la función pública
del sujeto activo del delito y los actos que llevó a cabo aquél
como motivadores del ejercicio de su cargo o con ocasión del mismo,
en los términos del art. 191 de la Ley Gral. de Administración
Pública, dado que si bien es cierto inicialmente el acusado actuó
en calidad de agente de seguridad del IMAS, -si se quiere en el
correcto ejercicio de sus funciones-, no menos cierto es que, la
razón fundamental que lo indujo a perpetrar tan lamentable suceso,
estuvo constituida por aspectos de índole personal, reflejados en
el acoso de que fue objeto el imputado a raíz del incidente, sin
dejar a un lado las viejas rencillas personales que entre ambos
existían; de tal suerte que dichas razones no permiten extender la
responsabilidad al ente estatal, no existiendo por lo tanto hecho
alguno que vincule al Estado en su calidad de demandado civil, de
ahí que deban desestimarse estos motivos. (sentencia 363-F-91, de
las 9:20 hrs. del 12 de julio de 1991). "I.- En el único motivo de
su recurso por violación de la ley sustantiva -que por economía
procesal se entra a resolver antes que los defectos formales
impugnados- el representante del Estado (demandado civil en esta
causa) alega la errónea aplicación de las normas de fondo que
regulan la responsabilidad civil solidaria que le impuso a aquel el
tribunal de mérito (...) Según su criterio, al acreditarse que el
imputado realizó el ilícito cuando se encontraba fuera de servicio
(...) no podía responsabilizarse al Estado solidariamente al pago
de las respectivas indemnizaciones, ya que inclusive debió
estimarse que este último también resultó ofendido (ibid). Señala
el impugnante que se demostró que el imputado E.G.A. (que a la
fecha de los hechos era Auxiliar de Investigación del O.I.J. en la
sede regional de Cartago) acudió a dicha oficina -estando fuera de
servicio- y sin autorización alguna sustrajo las llaves y un
vehículo oficial con el cual se dirigió a donde se encontraba una
ex-novia suya en compañía del ofendido, a quien le disparó con su
arma de reglamento después de una discusión con la primera. Agrega
que lo anterior determina que el encartado -quien además de la
perturbación emocional usó indebidamente el arma que se le había
entregado para el cumplimiento de sus deberes- actuó de modo
"personalísimo", usando de manera abusiva bienes del Estado y sin


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que este tuviera ningún vínculo con tal conducta. Efectivamente le
asiste razón al impugnante. Esta Sala ha dicho que si la actividad
dañosa realizada por el imputado lo fue al margen de las funciones
de su cargo o con ocasión de ellos, es decir, si en su actuación
ilícita no obró en ningún momento por cuenta de la Administración,
no se puede atribuir al Estado responsabilidad civil alguna (ver V-
363 de las 9:20 hrs. del 12 de julio de 1991 ). Para poder
establecer tal responsabilidad debe acudirse al artículo 191 de la
Ley General de la Administración Pública (relativo a la
responsabilidad de la Administración por conducta ilícita) y no al
190 ibid que se refiere a otros supuestos en sus disposiciones
generales. En el presente caso no cabe duda que G.A. actuó por sí
mismo en los hechos delictivos que se investigaron (y por los
cuales resultó penalmente condenado y despedido de su trabajo), sin
que el Estado tuviese en ellos ninguna conexión o vinculación, por
lo que no podría extenderse la obligación de reparar o indemnizar
de modo solidario hacia aquél" (sentencia 248-97 de las 9:05 hrs
del 14 de marzo de 1997. [...])."7
"VI.- La Ley General de la Administración Pública establece que la
Administración Pública responde solidariamente y debe reparar todo
daño causado por faltas de sus servidores cometidas durante el
desempeño de los deberes del cargo o con ocasión del mismo,
utilizando las oportunidades o medios que ofrece, aún cuando sea
para fines, actividades o actos extraños a dicha misión (artículos
191 y 201 ibídem). La responsabilidad de la Administración, ya sea
por funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, sólo
queda excluía por fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un
tercero (artículo 190 de la misma ley citada), por cuanto en estos
tres supuestos se rompe el vínculo causal. En el presente caso,
el señor Hermógenes Mata Valles ocasionó la muerte del señor Raúl
Machado Machado mientras se encontraba laborando como guardia civil
en la Comisaría del Barrio Los Corales en Limón y con su arma de
reglamento, lo que genera la responsabilidad solidaria del Estado
Alega la representación estatal que el homicidio no se produjo como
consecuencia o con ocasión del cargo desempeñado por Mata Valles,
sino por venganza, lo que es un aspecto ajeno a la actividad de un
guardia civil. Efectivamente, de lo discutido en el proceso penal y
lo que consta en el expediente, se extrae que actuó por venganza
personal, pero lo anterior, no elimina el hecho de que lo hizo
siendo funcionario del Estado en horas de servicio y con el arma de
reglamento que le entregó la Administración. El Estado es
responsable por los daños producidos en el uso de armas
reglamentarias, aún cuando no puedan ser referidos al “servicio” o
“funcionamiento de la Administración”, porque cuando pone en manos


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de un funcionario un instrumento potencialmente dañoso, y éste lo
utiliza, se vale de los medios que le brinda la Administración,
aunque sea para fines extraños a su actividad de guardia civil y es
precisamente el supuesto contemplado en el artículo 191 de la Ley
General de la Administración Pública antes citado. Nuestro
ordenamiento jurídico configura el régimen de responsabilidad de la
Administración de forma objetiva, por lo que es independiente de
las motivaciones estrictamente subjetivas de los funcionarios o
empleados, bastando que se utilice los medios brindados por la
Administración, en este caso, un arma de reglamento. VII .- El
artículo 197 de la Ley General de cita, expresamente establece el
derecho a la indemnización del daño en bienes puramente morales,
padecimiento moral y dolor físico causados por la muerte o lesión,
respectivamente. En el presente caso, constituye un verdadero daño
moral la muerte del padre y del compañero, que no necesita una
prueba especial, pues se determina “in re ipsa”. A cualquier edad,
la muerte de uno de los progenitores es dolorosa y recuperarse de
su ausencia difícil; perder a la persona con la que convivimos y
se ha compartido un proyecto de vida, igual. Por otra parte, el
monto fijado por el Juzgado de instancia, resulta proporcional y
adecuado a las circunstancias, porque ha de tenerse en cuenta que
es especialmente traumático para cualquier persona, que un ser
querido sea asesinado en la forma en que aconteció con el señor
Machado. VIII.- La sentencia apelada concede intereses sobre los
montos de la condenatoria, al tipo legal y a partir de la firmeza
de la sentencia, y no desde ocurrió la muerte del señor Machado
Machado, lo que se ajusta en un todo a lo dispuesto en el artículo
79 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa que dice: “Aunque la sentencia no lo dispusiere, la
Administración vendrá obligada al pago de intereses por todo el
tiempo de atraso en la ejecución.”8

b). Fundamento normativo del carácter solidario de la obligación de
resarcir

"I.- PRIMER MOTIVO (fondo): Falta de aplicación de la ley
sustantiva. De conformidad con los artículos 39 y 41 de la
Constitución Política; 103 y 106 del Código Penal; 122 y 124 del
Código Penal de 1941; y 199 y 201 de la Ley General de
Administración Pública, los que se acusan como inobservados por
falta de aplicación, el ofendido, querellante y actor civil formula
recurso de casación contra el fallo de mérito. En concreto,
reprocha que a lo largo del proceso (e incluso en las conclusiones
del juicio) su representante legal solicitó que la acción civil se
acogiera contra el imputado y en forma solidaria contra el Estado


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No obstante ello, la juzgadora condenó al Estado en forma
subsidiaria, siendo éste un error que debe corregirse, pues el
artículo 106 del Código Penal fue modificado por el 201 de la Ley
General de Administración Pública. Lleva razón el impugnante, por
lo que su queja debe ser declarada con lugar. En lo que al aspecto
en discusión se refiere, el tribunal de mérito estimó lo siguiente
“… Por su parte el Estado en su condición de demandado civil
subsidiario interpuso la defensa de FALTA DE DERECHO … Por último,
el artículo 106 párrafo in fine del Código Penal establece la
responsabilidad civil subsidiaria del Estado por el pago de daños y
perjuicios derivados de los hechos punibles cometidos por sus
funcionarios con motivo del desempeño de sus cargos … En lo que
atañe al daño material, el obligado civilmente a hacerle frente a
la indemnización es también el acusado en su carácter personal y el
Estado subsidiariamente, según se determinó. En ese sentido tenemos
que el primero como autor del delito que generó ese daño cuya
indemnización se reclama, y el Estado como responsable subsidiario
según establece el numeral 106 párrafo in fine del Código Penal,
están obligados en esas condiciones a enfrentar Pública (N ° 6227
de mayo de 1978 que entró en vigencia seis meses después de su
publicación y que es posterior tanto a la ley que mantuvo la
vigencia del artículo 137 inciso 6) del Código Penal de 1941, como
al Código Penal actual que comenzó a regir a partir de noviembre de
1971) dispuso en su Título Sétimo (artículos 90 y siguientes) la
normas a seguir en caso de la Responsabilidad de la Administración
y del Servidor Público, para luego señalar en la Sección Segunda
este Título, la Responsabilidad de la Administración por Conducta
Ilícita (artículos 191 a 193), no haciendo distingo entre ilícitos
civiles y penales. Establece el artículo 191 que " la
Administración deberá reparar todo daño causado a los derechos
subjetivos ajenos por faltas de sus servidores cometidas durante el
desempeño de los deberes del cargo o con ocasión del mismo...", y
posteriormente el 201 indica que "la Administración será
solidariamente responsable con su supervisor ante terceros por los
daños que éste cause en las condiciones señaladas por esta Ley"
Como puede observarse, existe una clara contraposición entre el
tipo de responsabilidad civil que disponen para el Estado las leyes
penales (subsidiaria), y la Ley General de la Administración
Pública (solidaria), pero como bien afirma el apoderado del actor
civil en su escrito de folios 249 y siguientes, si aún quedara duda
respecto de que la segunda -a pesar de disponer expresamente que es
de orden público y deroga las que se le opongan (364 inciso 1)- es
la que debe regular la materia que aquí se discute, el propio
legislador la resolvió a favor de la Ley de Administración Pública
referida, cuando determinó que "en caso de duda, sus principios y


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normas prevalecerán sobre los de cualquiera otras disposiciones de
rango igual o menor" (364 inciso 2) (El subrayado no es del
original). Así pues, la responsabilidad solidaria del Estado por
conducta ilícita de sus servidores, constituye un principio
fundamental que la ley ha establecido en favor de los
administrados, en razón de que los actos de aquellos -realizados
durante el desempeño de las funciones encomendadas o con motivo de
ellas- son sus propios actos, por cuyas consecuencias dañosas debe
responder." (Cfr. Sala Tercera, V-114-F de las 9:05 horas del 22 de
abril de 1988) …”, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
voto N° 632-F-91, de las 14:20 hrs. del 20 de noviembre de 1991
Así las cosas, es claro que la juzgadora ha incurrido en un vicio
de fondo, pues dejó de aplicar las normas sustantivas que se han
analizado, por lo que se acoge el presente motivo por vicios in
iudicando que interpone el actor civil, en virtud de lo cual
corrige sustancialmente el fallo de mérito, en el sentido de que la
condena civil dispuesta en contra del Estado es de tipo solidario y
no subsidiario. En lo demás, el fallo permanece incólume."9


c). Supuestos en los que el Estado es solidariamente responsable

VIII- La última queja, por defectos en la aplicación de la ley
sustantiva, se basa en las previsiones de los artículos 137 inciso
7 del Código Penal de 1941 y 106 párrafo final del Código Penal
Señala el impugnante que tales normas establecen la responsabilidad
subsidiaria del Estado por delitos cometidos por sus servidores, de
manera que se equivocó el a quo al establecer que debía responder
de forma solidaria con el acusado. Es inatendible el reparo: Los
preceptos a que alude la Procuraduría fueron tácitamente
modificados por la Ley General de Administración Pública, normativa
posterior a la promulgación de aquellas y específica para regular
la responsabilidad del Estado y sus instituciones. El artículo 201
de dicha ley señala que: “La Administración será solidariamente
responsable con su servidor ante terceros por los daños que éste
cause en las condiciones señaladas por esta ley.”. Dentro de esas
“condiciones” se encuentra lo previsto en el artículo 199, en
cuanto dispone: “1. Será responsable personalmente ante terceros
el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el
desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya
utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo... 4
La calificación de la conducta del servidor para los efectos de
este artículo se hará sin perjuicio de la solidaridad de
responsabilidades con la Administración frente al ofendido.”. El


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191 indica: “La Administración deberá reparar todo daño causado a
los derechos subjetivos ajenos por faltas de sus servidores
cometidas durante el desempeño de los deberes del cargo o con
ocasión del mismo, utilizando las oportunidades o medios que
ofrece, aún cuando sea para fines o actividades o actos extraños a
dicha misión.”. El 190 establece la responsabilidad general de la
Administración, tanto por conducta lícita como ilícita, normal o
anormal; el 192 se refiere, en iguales términos, a la obligación de
responder por suprimir o restringir derechos subjetivos y el 197
establece como resarcible el daño “de bienes puramente morales”,
así como el dolor moral y físico causado por lesiones o muerte. De
lo anterior se obtiene que la responsabilidad del Estado por los
hechos punibles cometidos por sus funcionarios con ocasión del
cargo, es solidaria y ello impone declarar sin lugar este extremo
del recurso."10


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FUENTES CITADAS

Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 de 02 de mayo de 1978,
Costa Rica. Art. 201
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Resolución N° 2001-0099 de las dieciséis
horas del treinta de marzo del año dos mil uno
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Resolución N° 2002-00128 de las once
horas quince minutos del veintiséis de abril del año dos mil dos

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 01488-97 de las
nueve horas cincuenta minutos del veintitrés de diciembre de mil novecientos
noventa y siete
Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 01414-97 de las
diez horas cinco minutos del cinco de diciembre de mil novecientos noventa y
siete

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 2002-00661 de las
nueve horas cuarenta y cinco minutos del cinco de julio del dos mil dos

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 00432-98 de las
quince horas diez minutos del once de mayo de mil novecientos noventa y ocho

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Resolución N° 2002-280 de las quince
horas con diez minutos del treinta de agosto del año dos mil dos
Tribunal de Casación Penal, Resolución N° 01003-2003 de las doce horas con
quince minutos del treinta de setiembre del dos mil tres a las doce
Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 2003-0000672 de las
nueve horas cincuenta minutos del siete de agosto del dos mil tres


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