Editar Transcripción - 2177 - Convenios De Colaboracion Y Cooperacion

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RESUMEN: El presente informe de investigación desarrolla el tema
de los convenios de cooperación entre las instituciones estatales
en forma general, ya sea entre instituciones de carácter público o
sujetos de carácter privado, analizándose su concepto e
incorporándose los artículos que son aplicables para su
utilización, tomando como punto de referencia la novedad y el
escaso nivel de desarrollo que hay sobre este tema

Índice de contenido
c)Reglamento sobre refrendo de las Contrataciones de la
a)La utilización de convenios en el plano de la

DOCTRINA

a) Concepto de convenio administrativo

“No todo acuerdo de voluntad con la Administración Pública se

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refleja en un contrato administrativo, pues por la evolución de
las instituciones y del quehacer humano, se originan nuevas
figuras que se apartan de la caracterización establecida para los
contratos administrativos. Los convenios administrativos como
instrumentos jurídicos, no se amoldan a la estructura contractual,
pese a que si se ve en forma superficial, podría confundirse con
"Se entenderá por convenio, los acuerdos de voluntades suscritos
entre dos o más sujetos públicos o entre un público y privado, con
miras a lograr una interrelación de cooperación para lograr la
satisfacción del interés público.""
Convenio expresa convención o coincidencia de dos o más
voluntades, que causan una obligación
"significado que, en términos generales, no difiere del concepto
de contrato y es por eso que la mayoría de los autores se refieren
a lo que posteriormente conceptualizamos como 'convenios', con el
corriente nombre de contratos."
Mediante la figura del convenio se da un acuerdo sobre la medida
de una obligación o de una ventaja típica de una relación
jurídico-pública previamente establecida entre la Administración y
la persona con quien ella conviene, sea otro sujeto de la
Administración o bien un sujeto privado. Es decir, el convenio
inicia con la voluntad de la Administración de establecer un
acuerdo que vincule a dos o más sujetos para lograr un fin común
que represente un beneficio, como lo es satisfacer un fin público

Es una actuación y decisión administrativa, resultado de la
colaboración, cuando no del concierto o del pacto con los
representantes de los intereses sociales y económicos afectados, o
incluso con las propias empresas consideradas en su misma
singularidad. Por eso, de principio, puede afirmarse que la idea
de la colaboración se encamina como criterio central
caracterizador de los convenios
En el convenio no se habilita para el ejercido de nuevos poderes
sino que, en función de los poderes con que cuenta cada parte
suscribiente, es que se va a lograr el objeto del convenio. En
este sentido, no podría admitirse como una fórmula generalizada y
sólo podría acudirse a él en virtud de una habilitación legal
específica pues, de no ser así, se violaría el principio de la
inderogabilidad singular de una norma en beneficio de un
particular
El reconocimiento constitucional de la autonomía y la
implementación efectiva y funcionamiento real del sistema de

distribución territorial el poder público, sientan las bases para
un adecuado desarrollo de una serie de relaciones convencionales
administrativas, entre ellas se contempla al convenio como un
medio que se emplea para suplir necesidades variadas,que en alguna
medida no pueden ser satisfechas únicamente por la actuación de
una sola instancia y que no necesariamente requiere contratar para
ello.”

2 NORMATIVA

a) Ley de la Contratación Administrativa

Artículo 3.-Régimen jurídico

La actividad de contratación administrativa se somete a las normas
y los principios del ordenamiento jurídico administrativo

Cuando lo justifique la satisfacción del fin público, la
Administración podrá utilizar, instrumentalmente, cualquier figura
contractual que no se regule en el ordenamiento jurídico-
administrativo

En todos los casos, se respetarán los principios, los requisitos y
los procedimientos ordinarios establecidos en esta Ley, en
particular en lo relativo a la formación de la voluntad
administrativa

El régimen de nulidades de la Ley General de la Administración
Pública se aplicará a la contratación administrativa

Las disposiciones de esta Ley se interpretarán y se aplicarán, en

concordancia con las facultades de fiscalización superior de la
hacienda pública que le corresponden a la Contraloría General de
la República, de conformidad con su Ley Orgánica y la Constitución
Política

Para el mejor ejercicio de sus potestades de fiscalización en la
materia regulada en esta Ley, la Contraloría General de la
República podrá requerir el criterio técnico de asesores externos
para ello, estará facultada para recurrir al procedimiento
previsto en el inciso h), del artículo 2 de esta Ley,
independientemente de la cuantía de la contratación. En caso de
que tal requerimiento se formule ante un ente u órgano público, su
atención será obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 12 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la
República

(Así adicionado el párrafo anterior mediante el artículo 3° de la
ley N° 8511 del 16 de mayo del 2006)

b) Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa

Artículo 115.—Convenio marco

Los órganos o entes que compartan una misma proveeduría o sistema
de adquisiciones físico o electrónico, podrán celebrar entre ellos
acuerdos, con el fin de tramitar convenios marco para la
contratación de determinados bienes o servicios, por un plazo de
hasta cuatro años

Por su cuantía inestimable, el convenio marco solo podrá ser
tramitado mediante licitación pública, por una sola entidad y
cubrirá tantas compras como necesidades específicas surjan de los
integrantes. Una vez acordada la adjudicación, por quien resulte
competente, los participantes del acuerdo podrán hacer las órdenes
de compra o pedido, sin necesidad de llevar a cabo procedimientos
adicionales

El adjudicatario está obligado a mantener las condiciones y
calidad inicialmente ofrecidas durante todo el plazo del convenio,
salvo reajuste o revisiones de precio

Los integrantes de un convenio marco, están obligados a
consultarlo, antes de tramitar otro procedimiento para la
adquisición de bienes y servicios cubiertos por el convenio y
obligados a utilizarlo, salvo que demuestren mediante resolución
motivada, poder obtener condiciones más beneficiosas con otro
procedimiento, tales como, precio, condiciones de las garantías,
plazo de entrega, calidad de los bienes y servicios, mejor
relación costo beneficio del bien

Para todas aquellas instituciones de la Administración Central, la
Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa, o quien ésta designe, llevará a cabo los
procedimientos de contratación para celebrar convenios marco, para
la adquisición de bienes y servicios que requieran dichas
Instituciones, siguiendo la reglamentación que se emita al efecto

Artículo 126.—

Trámite. La actividad contractual excluida legalmente de los
procedimientos ordinarios de contratación, deberá adaptarse, en lo
pertinente, a los principios generales, a los requisitos previos
que correspondan y a las normas generales sobre el cartel y la
oferta

A excepción de los supuestos de proveedor único, actividad
ordinaria e interés manifiesto de colaborar con la Administración,
se deberá verificar que el eventual contratista no esté cubierto
por el régimen de prohibiciones

El mecanismo de selección del contratista, así como su aplicación
han de ser expeditos, prácticos y ajenos a plazos cuya extensión
desvirtúen su naturaleza

Artículo 130.—

Actividad contractual desarrollada entre sujetos de Derecho
Público. Los sujetos de derecho público, podrán celebrar entre sí
contrataciones sin sujeción a los procedimientos de contratación,
siempre y cuando la actividad desplegada por cada uno se encuentre
habilitada dentro de sus respectivas competencias. En sus
relaciones contractuales, deberán observar el equilibrio y la
razonabilidad entre las respectivas prestaciones
Los convenios de colaboración suscritos entre entes de derecho
público, en ejercicio de sus competencias legales, no estarán
sujetos a las disposiciones de la Ley de Contratación
Administrativa

c) Reglamento sobre refrendo de las Contrataciones de la
Administración Pública

Artículo 6º—
Relaciones con sujetos de Derecho Privado no vinculadas a la
actividad contractual administrativa. Están excluidos del refrendo
los convenios que tengan por objeto transferencias de la
Administración a sujetos privados, ya sean originadas en un
porcentaje o monto fijado por el legislador o dispuestas
discrecionalmente por la Administración con fundamento en norma
legal habilitante

Tampoco requerirán refrendo los simples convenios de cooperación o
colaboración celebrados por entes, empresas y órganos públicos con
sujetos privados, cuyo objeto no suponga para la Administración el
aprovisionamiento de bienes y servicios que debe realizarse
mediante la actividad contractual administrativa regulada en la
Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. En
consecuencia, no está incluida en esta excepción, entre otros
casos, la actividad contractual a la que se refiere el inciso i)

del artículo 131 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa
Los jerarcas de la Administración serán responsables de adoptar
las medidas de control interno de conformidad con la Ley General
de Control Interno, para garantizar que los fondos públicos
empleados de conformidad con los párrafos anteriores, sean
gestionados en estricto apego al ordenamiento jurídico vigente

3 JURISPRUDENCIA

a) La utilización de convenios en el plano de la descentralización

C-108-89

21 de junio, 1989

Señor José Adrián Vargas Barrantes Sub-Tesorero Nacional Tesorería
Nacional S.O

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me
refiero a su atento Oficio Nº 2233 de 5 de junio último, por medio
del cual solicita de este Organo Consultivo, un pronunciamiento
respecto de "los alcances del artículo 22 de la Ley Nº 5525 y su
Reglamento con el fin de tener un marco jurídico de referencia que
nos permita determinar cuáles son los entes descentralizados,
exceptuando los detallados en el artículo 3 del Derecho Ejecutivo
5184-P, que deberán contribuir con este Fondo"

La interpretación de las normas jurídicas por usted citadas debe
tomar en cuenta dos aspectos fundamentales del Derecho
Administrativo: La descentralización y el concepto de competencia
jurídica

A-. La descentralización

Conforme con el artículo 22 de la Ley de Planificación, todo ente
descentralizado debe contribuir con un porcentaje de sus recursos
para la creación del Fondo del Plan Nacional de Desarrollo. Es
preciso, entonces determinar qué se entiende por "ente
descentralizado", tanto legislativa como doctrinariamente

1- La legislación

La Ley General de la Administración Pública nos señala que

Art. 1º.-

"La Administración Pública estará constituida por el Estado y los
demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y
capacidad de Derecho Público y Privado"

Así tendremos entidad descentraliza cuando se trate de un ente
público diferente del Estado. Es pues, indispensable que se trate
de una persona jurídica de derecho público y que esa personalidad
jurídica que ostente el organismo no se resuma o integre en la del
Estado. En otras palabras, esos entes públicos con personalidad
jurídica propia conforman la Administración Descentralizada, lo
que implica que existe un fenómeno de descentralización
administrativa

Además, del propio texto de la Ley de Planificación Nacional es
posible establecer cuáles entes son descentralizados. En efecto,
en diversos artículos, la ley se refiere a "instituciones
autónomas" e instituciones semiautónomas", es decir los entes que
tienen esa forma de organización pública constituyen entes
descentralizados para los efectos de su ley, (artículo 3, b) 12,

13, 16, 18, 19 de la Ley de Planificación) integran el Sistema de
Planificación

2- Doctrina

Sobre el proceso de descentralización, señala el Lic. Ortiz Ortiz

"Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro
sujeto. El sujeto activo que afecta el orden de las competencias
es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en
el ordenamiento de la nueva competencia o de su transferencia
desde el Estado, son los entes públicos menores. De este modo el
elemento primero y esencial de toda descentralización es la
personalidad jurídica del centro titular de la competencia
descentralizada

La descentralización implica una atribución de competencia, a
título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del
ordenamiento

La atribución es a título último y definitivo en razón de la
personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es
esencial

y es a título exclusivo en razón del carácter excluyente y
privativo que la competencia descentralizada presenta frente al
Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de
la descentralización, del que derivan la otras notas esenciales de
la misma, es el conferimiento de personalidad con competencia
exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en
virtud de una regla del ordenamiento ..." E, ORTIZ ORTIZ: Los
sujetos del Derecho Administrativo (Textos minografiado,
Universidad de Costa Rica, 1971, pp. 6-7)

En el mismo orden de ideas, señala Entrena Cuesta

"...podemos definir, desde el punto de vista dinámico

la descentralización administrativa, considerada en su aspecto
jurídico, como el fenómeno en virtud del cual se transfieren
competencias de la Administración directa a la indirecta, en su
condición de tal, o disminuye la tutela o la vigilancia de aquélla
sobre ésta

Con el término "descentralización", empleado en su aspecto
estático, se alude al hecho de la existencia en el ámbito de la
Administración Pública -considerada en sentido amplio- de una
serie de entes los entes publicados menores- que junto con el
Estado, tienen encomendada la realización de los fines públicos"
R, ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo. Editorial
Tecnos, Madrid, 1976, p. 134

Conforme con lo expuesto, es posible afirmar que el artículo 22 de
la Ley de Planificación Nacional contempla los entes públicos
menores existentes en nuestro ordenamiento que en razón de su
personalidad pública y del régimen de descentralización existente,
constituyen entes descentralizados. En razón de los objetivos del
Fondo que se crea por dicho artículo podría afirmarse, incluso,
que el "término" ente descentralizado" se refiere también a
organismos que debido al giro de su actividad constituyen
verdaderas empresas públicas. Esta interpretación encontraría
fundamento en el hecho de que el Plan Nacional de Desarrollo debe
necesariamente comprender el planeamiento y programación de la
actividad de todo el sector público, sea el Estado, la
Administración Pública descentralizada y las empresas públicas
Empero, el reglamento a la Ley tiende a restringir los alcances
del precepto legal que comentamos

En efecto, al referirse a las "instituciones contribuyentes" al
Fondo del Plan Nacional de Desarrollo, el artículo 3º del Decreto
Nº 5184-P de 10 de setiembre 1975, enumera una serie de entes
descentralizados como obligados a contribuir y agrega: "cualquier
otro ente descentralizado que fue (sic) establecido en el futuro,
a juicio del consejo de Coordinación Interinstitucional". Y
afirmamos que este precepto restringe la expresión "entes
descentralizados" porque, en primer término identifica "ente
descentralizado" con "institución autónoma". Efectivamente, el
artículo solo comprende entes autónomos haciendo la excepción con
el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, que a la
época era organizado como institución semi-autónoma. Pero excluye
otros entes semiautónomos como la JASEC y la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia. En segundo término, en lugar de establecer la

obligación de contribuir respecto de todo ente descentralizado que
se estableciere en el futuro, otorga una competencia al consejo de
Coordinación Interinstitucional, para que defina cuáles entes
deben contribuir en el futuro

B-. La Competencia administrativa

En virtud de lo dispuesto por el decreto de comentario, se
atribuyó, vía reglamento, una competencia a este Consejo de
Coordinación, cuyas funciones esenciales son la representación de
los organismos concernidos por el Plan Nacional, la coordinación y
asesoría en la elaboración de los planes y programas. Dado lo
dispuesto por el reglamento, corresponde al conjunto de entes
descentralizados -por medio de sus representantes- y al Ministro
de Planificación decidir cuáles otros entes contribuirán con el
Fondo

Ahora bien, se nos indica que este Consejo no funciona desde hace
algún tiempo, lo que impide cumplir con dicha atribución, por lo
cual se requiere de la Procuraduría el determinar cuál son los
otros entes descentralizados que junto con los establecidos en el
artículo 3º del Decreto Ejecutivo Nº 5184-P deben contribuir con
el Fondo

Al respecto, es preciso indicar que la competencia del Consejo de
Coordinación Interinstitucional, aunque de base reglamentaría,
encuentra fundamento en el orden jurídico. Esa competencia debe,
por ende, ser respetada ya que de lo contrario se infringiría el
principio de legalidad y su corolario, el principio de
competencia. Procede recordar que el órgano o ente público solo
son competente para ejercitar los poderes expresamente otorgados
por el ordenamiento, de modo que el acto administrativo sólo es
válido cuando ha sido emitido por la autoridad con potestad
legalmente atribuida al efecto: "Que es la competencia de un
órgano o sus poderes, cuáles son sus poderes o competencias
"jurídicas", es decir normativas. Son evidentemente los actos
normativos que el derecho lo habilita a realizar, el conjunto de
"actos jurídicos" que le son permitidos por el orden jurídico, o
bien, aquellos en los cuales está llamado a participar. "Ch,
EISENMANN: Cours de Droit Administratif T. I

LGDJ. P. 490

Puesto que el reglamento habilita exclusivamente al Consejo de
Coordinación interinstitucional para decidir cuáles otros entes
descentralizados contribuyen al Fondo, esa determinación sólo es
válida en la medida en que sea tomada por dicho consejo

Por otra parte, la competencia es irrenunciable e indisponible: ha
sido otorgada para ser ejercida, por lo que el Consejo está
obligado a ejercitarla, para lo cual es necesario que el señor
Ministro de Planificación convoque el Consejo corresponde. En todo
caso, la inoperancia del Consejo no puede ser absoluta, puesto que
es órgano el que "decide" sobre el presupuesto del Fondo. O bien,
para conformar el reglamento al texto de la ley, es recomendable
que el artículo 3º sea derogado, eliminando la atribución del
Consejo y establecimiento la obligación de contribuir de todo ente
descentralizado, tal como lo señala la ley. Esa obligación
derivaría única y exclusivamente de la naturaleza jurídica del
ente público. En cuyo caso, bastaría que el Ministerio compruebe
que una entidad es descentralizada para que proceda al cobro de la
contribución

CONCLUSION
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de
la República que en tanto el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Nº
5184-P de 10 de setiembre 1975 esté vigente, los entes
descentralizados obligados a contribuir con el Fondo de Plan
Nacional de Desarrollo son aquéllos allí enumerados, y los que el
Consejo de Coordinación Institucional haya determinado o determine
en el futuro, sin que sea jurídicamente válido que otro órgano
público pueda determinar otros entes contribuyentes

FUENTES CITADAS

Dirección Web http://cijulenlineaa.ucr.ac.cr/ Teléfono 207-56-98
E-mail: cijulenlineaa@abogados.or.cr
1 GÓMEZ ZUÑIGA, María de los Angeles. Los convenios de colaboración y
cooperación Interinstitucional en el Marco de las relaciones
contractuales de la administración pública. Tesis para optar por el
grado de licenciatura en Derecho. U.C.R. 2007. 46-49
2 Asamblea Legislativa. Ley de Contratación Administrativa. Ley : 7494
del 02/05/1995
3 Poder Ejecutivo. Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa
Decreto Ejecutivo: 33411 del 27/09/2006
4 Contraloría General de la República. Reglamento sobre el Refrendo de
las Contrataciones de la Administración Pública. Reglamento : 44
del 11/10/2007. Fecha de vigencia desde: 01/01/2008
5 Procuraduría General de la República. Dictamen: C-108-89. 21 de junio,

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