Informe de Investigación

Título: Principios del Derecho Público


Rama del Derecho: Descriptor
Derecho Administrativo. Administración Pública
Palabras clave
Principios generales del derecho en el derecho administrativo, su trascendencia, su tipificación, las funciones que
cumplen los principios, la inserción en el ordenamiento jurídico, el régimen legal del principio de legalidad administrativa
Fuentes: Fecha de elaboración
Doctrina, Normativa y Jurisprudencia. 05 – 2011


Índice de contenido de la Investigación
a)Algunos principios constitucionales que informan la organización y función
c)Análisis sobre el plazo aplicable para la ejecución de un acto administrativo favorable


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1 Resumen

El presente informe es sobre los principios del derecho público. Se desarrolla por medio de
doctrina, normativa y jurisprudencia. La doctina hace una cira del derecho público en la antigua
roma, luego se cita un texto que explica el funcionamiento de los principios del derecho en el
derecho administrativo, además se cita un texto sobre el principio de legalidad base del
ordenamiento público. En cuanto a la normativa se citan dos artículos de la Ley General de la
Administración Pública en los cuales se consagra el uso de los principios generales de Derecho en
el orden público, por último se citan tres jurisprudencias citando algunos principios constitucionales
que informan la organización y función administrativas


2 Doctrina


a)Derecho Público Romano y Sistema de Fuentes


Aun contando con el carácter ambiguo de la expresión Derecho público, noción de un amplísimo
contenido, del que fueron conscientes los propios autores romanos9 entiendo necesario partir de
unas nociones que encajan en el esquema «Derecho público romano» considerado en un sentido
muy amplio, y que hace referencia al estudio de la constitución romana, los esquemas de poder, las
relaciones entre los distintos sectores de poder, especialmente magistrados, Senado y asambleas
populares durante la República, y la figura imperial con sus correlativas notas autoritarias durante el
Imperio, dentro de una visión amplia en la que hay que tener en cuenta factores sociales y
económicos combinados adecuadamente con la realidad política de cada momento. Solamente así
se puede pasar a un estudio riguroso de los temas que plantea el Derecho público romano, que por
otra parte, se resentirá siempre de las premisas de las que parte el intérprete. Cierto es que con la
caída de Roma no pareció interesar a los juristas europeos los temas del Derecho público romano,
preocupándose esencialmente de los temas de Derecho privado, y hay que llegar al siglo XIX
cuando con la poderosa obra de Mommsen se abre de nuevo el interés por estos estudios
Problema paradógico, porque a la caída de Roma, la sociedad europea se había organizado con
los principios de la monarquía burocrática y centralista del Bajo Imperio romano. Como muy bien ha
visto Raggi las primeras sociedades medievales se han organizado sobre la base de las técnicas
legislativas, administrativas y judiciales tardo-romanas. De hecho, hay toda una serie de elementos
de identidad entre las estructuras político-sociales del Bajo Imperio y las de los comienzos de la
Edad Media: la división de los súbditos en clases cerradas, una burocracia jerarquizada, etc. Los
nuevos Estados medievales aparecían casi como provincias supervivientes de un Imperio
desaparecido, no como organizaciones nuevas y originales en las que la adopción de estructuras
de la época romana naciese de una libre elección

Solamente con la dinastía carolingia que empieza en el año 800, se fundan unas nuevas bases
para la sociedad política. La fragmentación de Europa en sociedades feudales y el florecimiento de
las ciudades, especialmente italianas, trajo una nueva visión de los problemas iuspublicísticos,
donde la relación de los ciudadanos con los poderes superiores no se ponían en términos
abstractos públicos, sino esencialmente en términos de Derecho privado, en cuanto que el poder


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estaba en manos de algunos particulares, que alejaba la realidad política cada vez más del
Derecho público tardo-romano donde bajo un mismo emperador todos los súbditos debían
someterse a un mismo ordenamiento. En este clima no es extraño que con el renacimiento jurídico
medieval que se produce en Bolonia a partir del siglo XII, se centre la atención de los juristas
medievales en torno al Derecho privado romano, continuando esta tradición hasta el siglo XIX, en
que, a partir del monumental Römisches Staatsrecht de Mommsen, vuelve el interés por los
estudios de Derecho público

Por todo ello, a partir del siglo XII las relaciones de poder se estudiaron sobre bases nuevas que
prescindían de la experiencia constitucional romana. Como ha sostenido Giuffre, al
resquebrajamiento del mundo medieval se añadieron la crisis de las ciudades y el surgimiento de
nuevas formas políticas que llevarán a la formación de los estados «nacionales» y «particulares»
de la Edad Moderna. El problema del pensamiento medieval: la relación autoridad-razón
comenzaba a presentarse también como relación entre autoridad-libertad, pero este problema se
alejó de la experiencia constitucional antigua, para plantearse sobre la dialéctica escolástica. No
obstante, todavía en los nuevos Estados hay una huella del constitucionalismo romano,
especialmente en la utilización de conceptos romanos en mayor o menor medida, conceptos que se
siguen utilizando en nuestros días, aunque muchos con distinto contenido del que tenían en el latín
originario

De todos modos, la visión de los estudios de Derecho público romano ha sido considerada por
algún sector antiguo de la doctrina, como tina mera historia externa del Derecho romano, frente a
otra historia «interna» que sería la historia del desarrollo de las instituciones jurídico-privadas
Frente a esta visión, la Historia de la Jurisprudencia romana y de los hechos políticos, sería un
mero subsidio para el conocimiento del Derecho privado. En cualquier caso, aquella distinción que
se remonta a Leibniz, hoy ya no tiene significado

Pero no son motivos utilitaristas y pragmáticos los que nos llevan al estudido del Derecho público
romano, porque aun dando por descontado la utilidad en nuestros tiempos de tantos conceptos del
Derecho público romano, hay que partir de la íntima conexión entre Derecho y Política en Roma, de
manera que es necesario una profundización de las relaciones entre evolución del Derecho privado
y evolución de las instituciones constitucionales y publicísticas, y por supuesto, poner en evidencia
la utilidad para este estudio del análisis de las causas económicas y sociales que influyen en la
marcha del ordenamiento. Dada esta interdependencia, la distinción historia interna-historia
externa, carece hoy de sentido, y quedaría muy pobre una visión del Derecho romano que se
refiriera solamente a instituciones de Derecho privado, si no se recogieran también las estructuras
constitucionales. La estructura política republicana produce un determinado Derecho, como la
imperial produce otro. La visión de las interrelaciones entre autoridad y libertad se manifiesta
clarísimamente en la Historia del ordenamiento jurídico romano. A su vez, las nuevas condiciones
económicas que a partir del siglo III a. C. convierten Roma en un pueblo de vastos intereses
comerciales superando la anterior fase agrícola, aporta novedades al ordenamiento que se
advierten en la operatividad creadora del ius honorarium. Las nuevas concepciones económicas, la
superación de la lucha de clases entre patricios y plebeyos, la formación de una nueva oligarquía
procedente de la fusión patricio-plebeya, dan un nuevo rumbo a la política romana, que se produce
sin interrupciones graves hasta el advenimiento de Augusto con el que se inicia una política
imperialista para acabar en un centralismo feroz, y en una estructura política totalitaria que culmina
con Diocleciano. A esta nueva etapa política se corresponde el agotamiento de la función libre y
creadora de la Jurisprudencia, quedando el Derecho totalmente subordinado en manos del
emperador


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Todos estos temas serán objeto de estudio en este curso de Derecho público romano. Las
relaciones de poder, el origen del poder, las fases de la constitución romana, la lucha de clases y
sus antagonismos por conseguir el poder político y económico, los órganos constitucionales
magistraturas, asambleas populares, senado, van configurando el lento y progresivo desarrollo de
la constitución romana en un ejemplo grandióso, y en mi opinión, enormemente formativo

Junto a esta materia publicística, también vamos a ocuparnos del sistema de fuentes,
estrechamente vinculadas a las vicisitudes políticas de cada momento histórico. Si las XII Tablas
representan un punto de acuerdo entre patricios y plebeyos, y por tanto un momento de tregua en
la lucha de clases, la posterior evolución de la Jurisprudencia republicana, primero pontifical, luego
laica, nos van mostrando las estructuras de poder de los grupos dominantes que se sirven del
Derecho como instrumento de dominación. Las grandes formulaciones teóricas de la época clásica
suponen la decantación de una experiencia plurisecular, y suponen el momento de mayor
perfección técnica del Derecho romano, pero los juristas, unos en el ámbito de la oposición al
emperador, otros dentro de su consilium, iban conformándose dentro de unas líneas maestras
dictadas por el poder político: basta pensar en el ius publice respondendi con el que los
emperadores pretendieron controlar la autonomía de los juristas. En esta parte de sistema de
fuentes, se estudiará la evolución de las mismas desde la época arcaica a la justinianea, es decir,
desde los albores de la Jurisprudencia romana hasta la gran codificación del Derecho romano que
supuso el Corpus iuris civilis, a su vez precedido por las compilaciones de la época postclásica,
principalmente el Codex Theodosianus, que hacen pensar que toda codificación supone un
momento de agotamiento del Derecho, lo que parece clarísimo para las compilaciones
postclásicas


b)Los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo


I. Trascendencia de los principios generales del derecho en el derecho administrativo

El tema de los principios generales del derecho configura una cuestión esencialmente jurídica
donde fluyen y se entrecruzan aspectos de la teoría general del derecho, que conciernen al
conjunto de las disciplinas, proyectándose siempre, en definitiva, sobre todas las ramas de la
dogmática jurídica, cuya unidad final no se puede desconocer

Y uno de los sectores que resulta más propicio para la aplicación de los principios generales del
derecho es el derecho administrativo. Así se desprende de su propia naturaleza como rama no
codificada1 ni codificable en su totalidad que, en sus orígenes y aún hoy en algunos de los
principales países de Europa, es de creación eminentemente pretoriana

Es curioso observar ahora, desde cierta perspectiva histórica, el hecho de que esta materia no
haya perdido el rumbo frente a la profusión de leyes y reglamentos que la asediaban y haya podido
elaborar un conjunto orgánico de principios que permiten resolver los innumerables y novedosos


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problemas prácticos que plantea el obrar de la Administración Pública

Ello ha podido acontecer por la gravitación prácticamente universal que han tenido y tienen los
principios generales del derecho en el derecho administrativo, el cual, además de ser un derecho
de equidad que acude frecuentemente a la corrección del rigorismo excesivo de la ley con fórmulas
que contienen los criterios de justicia que demanda el caso particular, exalta y potencia el papel del
juez en el proceso de creación del derecho

De otra parte, la evolución que se operó en el derecho administrativo de este siglo contribuyó a
consolidar un movimiento jurídico orientado hacia la observancia de los principios comunes a todo
el ordenamiento, en la medida en que su aplicación sea compatible con las relaciones de derecho
público que vinculan a la Administración con los particulares, cuya autonomía científica es el
resultado de un proceso que condujo a desplazar el carácter excepcional y exorbitante que tenía el
derecho administrativo de los primeros tiempos reemplazándolo por un régimen, propio y típico,
que se abastece e integra por principios y normas que son peculiares del derecho público

Sin embargo, aparte de que la afirmación precedente no veda las continuas relaciones de contacto
con el derecho privado, ni tampoco impide la recurrencia a la analogía como técnica de
interpretación o aplicación del derecho, es evidente que hay un fondo común conformado por el
conjunto de los principios generales del ordenamiento, los cuales, al fundarse en el respeto de la
persona humana o en la naturaleza de las cosas, encierran —como apunta Rivero— la concepción
del derecho natural

Es sabido que durante muchos años se sostuvo como un triunfo de la ciencia jurídica, a partir de
las enseñanzas de la escuela histórica alemana, el haber desterrado de ella al derecho natural
Pero esta afirmación, que aparece reiterada en las diferentes versiones de las escuelas filosóficas
posteriores al positivismo historicista, no se ajusta a la realidad que exhibe el desarrollo del
pensamiento jurídico recogido en los códigos que se dictaron en esa época, los que incorporaron
criterios propios del derecho natural racionalista de la etapa precedente. Por eso pudo advertir uno
de los grandes juristas de la escuela histórica —como fue Gierke— que el derecho natural
experimentó en realidad una victoria material por obra de la escuela adversa, después de su ruina
formal

Ahora bien, el auge de los principios generales del derecho en el derecho administrativo obedece al
abandono de los presupuestos ideológicos de la Revolución Francesa en que se apoyó el derecho
europeo del siglo XIX, al preconizar la primacía de la ley escrita, cuya autoridad se fundamentaba
en la voluntad de la Nación formulada por los representantes elegidos por el pueblo, quienes
poseían así un verdadero monopolio para la emisión de las reglas de derecho. En ese marco, el
papel del juez debía limitarse forzosamente a la aplicación e interpretación de las normas, sin
intervenir en el proceso de creación del derecho

Pero esa confusión entre ley escrita y regla de derecho, que no admitía otro origen que el legislador
positivo, fue quebrada por construcciones provenientes de diversas fuentes formales y de la propia
realidad y, sin que se pueda afirmar absolutamente que este proceso se encontró signado por
alguna escuela filosófica determinada, no se puede dejar de reconocer que permitió el retorno al
principio según el cual el derecho es, siempre, el objeto de la justicia

La primera quiebra de aquellos presupuestos ideológicos la ocasionaron los códigos que, como el
de Austria y el nuestro (además del Código español y el Albertino), asignaron a los principios
generales del derecho o principios del derecho natural el rango de fuentes del derecho. Sin entrar


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al análisis de si se trata o no de una fuente subsidiaria o principal, no se puede desconocer que la
aplicación conjunta del dogma de la plenitud del ordenamiento jurídico y del deber de fallar
impuesto a los jueces implicó una revalorización del papel de éstos en la formación del derecho en
los supuestos de carencia de norma escrita que resolviera la cuestión, dando pie al regreso del
derecho jurisprudencial, el cual, por esa puerta, pasó a convertirse, otra vez, en fuente del derecho

No menos importante fue la incidencia que en este proceso tuvo la evolución operada en el seno
del derecho administrativo, el cual, al carecer de normas orgánicamente codificadas, hizo imposible
extenderle la técnica de generalización creciente de las normas positivas, limitándose al mismo
tiempo la función de la analogía a la aplicación de preceptos, previa adaptación con los principios
que rigen cada institución administrativa

Por otro lado, la primacía de la ley formal y material se debilitó también debido al reconocimiento al
Poder Ejecutivo de la potestad de dictar reglamentos autónomos, delegados y de necesidad y
urgencia, lo cual, junto a la remisión a la equidad natural para corregir la injusticia o
desactualización de la norma aplicable al caso, condujo a una intervención más activa de los jueces
en el proceso de creación del derecho. A partir de allí, los principios generales pasaron a constituir
la base de las decisiones comenzando a operar como límites del poder reglamentario

Al propio tiempo, gran parte de los principios generales del derecho natural se incorporaron al
derecho positivo de las constituciones modernas. Es lo que ha ocurrido con los principios que
recoge nuestra Constitución que son fuente primaria del derecho administrativo, la mayoría de
cuyas instituciones encuentran su directo fundamento en los principios que emergen del preámbulo
y del articulado de la carta magna


II. Tipificación de los principios generales del Derecho

1. Sus caracteres principales

En el lenguaje jurídico suelen confundirse muchas veces los principios con las normas

Esta diferencia reposa en una serie de distinciones que hacen al grado de determinación,
generalidad y precisión, el cual, en definitiva, se traduce en la orientación que se proporciona al
juez encargado de dirimir una controversia o al órgano administrativo que aplica o interpreta el
derecho, ya fuera para crear una situación de gravamen o una de ventaja, respecto de un
particular

Mientras que las normas responden a una cierta estructura lógica, donde tanto la proposición
jurídica constituida por el supuesto de hecho que ella determina como la consecuencia están
formuladas "con similar propósito de precisión", los principios aparecen con un margen de
indeterminación y abstracción que los lleva a requerir siempre de un acto posterior que los precise
en una formulación más detallada, ya sea en su incorporación al derecho positivo o, a falta de éste,
en su aplicación al caso concreto

Y, curiosamente, esa elasticidad que muchos llegaron a predicar del derecho positivo, cuya
potencia normativa se consideraba prácticamente interminable, es la que cabe reconocer a los
principios generales del derecho. Pero entiéndase bien que esa aptitud para expandirse no lleva en


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sí la idea de cambio constante, sino la de la permanencia de los principios e instituciones
fundamentales, no obstante su adaptación a una realidad en continuo movimiento

Esto se ve claro en la evolución que se ha producido en el derecho administrativo francés y es lo
que ha llevado a la doctrina a sostener que el Consejo de Estado, conciente de que la seguridad
jurídica no podía hallarse sino en la continuidad del derecho, "ha tenido que ir a buscarla fuera de
la ley para mantenerla, pese a los cambios políticos y a sus repercusiones legislativas: afirmando
enérgicamente la estabilidad de los principios pudo limitar y corregir los efectos de la inestabilidad
de las leyes"


2. Clasificación de los principios generales del derecho

La dimensión de peso o importancia que es propia de los principios hace que la respectiva tarea de
los órganos que resuelven controversias o conflictos se vea favorecida por el método de
clasificación de los principios generales del derecho

Desde la óptica realista del derecho cabe distinguir dos grandes grupos de principios según se trate
de los principios del derecho natural o de aquellos incorporados al ordenamiento jurídico positivo
En este último ámbito pueden deslindarse los principios fundamentales de aquellos que revisten
carácter sectorial o institucional


a) Principios provenientes del derecho natural: su incorporación al derecho positivo

La negación de los principios generales del derecho como fuente del derecho continúa siendo
afirmada por aquellas concepciones o escuelas que consideran a la justicia como una noción
metajurídica que se halla fuera del derecho o que éste surge de la conducta o del consenso de la
comunidad. Pero si esto último fuera cierto, cabe preguntarnos si sería válida una norma que
legitime los enriquecimientos producidos por robos o hurtos y que los jueces apliquen esa norma
sobre la base de que dicho principio es el querido y aceptado por la comunidad en una determinada
circunstancia histórica. ¿No constituiría esa norma un supuesto de ilegitimidad por contrariar un
principio de la justicia natural según el cual no es lícito obtener de los delitos enriquecimiento
alguno?

La causa del verdadero descrédito del derecho natural no obedece al hecho de que él se base en
la primera verdad del hombre, que es Dios, sino a la utilización del método axiomático y deductivo,
propio de la Geometría, por el cual se pretendía extraer de cada axioma una cadena de
consecuencias por medio de la deducción. Este método resulta opuesto al llamado tópico que
llegaron a utilizar los romanos y que ha sido actualmente revalorizado por la ciencia alemana, que
no consiste en puras deducciones sino que se asienta en un proceso analítico que procura hallar
respuestas a problemas concretos mediante el empleo de un repertorio de "topoi" o lugares
comunes revelados por la experiencia

Es que aun cuando el derecho natural se asienta en el primum verum, "su efectividad en el derecho
positivo no actúa destruyendo las estructuras tópicas en que éste se concreta sino precisamente
insertándose en ellas y funcionalizándose dentro de sus propios esquemas técnicos" mediante la
adición, el complemento y la incorporación de matices "que el pensar jurídico ha obtenido en
función de los problemas"


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En nuestro ordenamiento son numerosos los principios del derecho natural que se han incorporado
al derecho positivo, ya sea aquellos de carácter fundamental y básico, que suelen encontrarse en la
Constitución, como los de naturaleza estrictamente institucional que aparecen en otras ramas del
derecho como los derechos Civil, Comercial y Penal

Otros, en cambio, provienen estrictamente de la naturaleza de la persona o de las cosas (como el
principio de subsidiariedad), y no obstante la conexión lejana que puedan tener con algún principio
positivo, se incurre en una generalización creciente o analogía indebida si se los funda en el
método de extensión interpretativa de las normas, cuya adopción provocaría, por sí, una grave
amenaza a la seguridad jurídica

b) Principios fundamentales y principios de naturaleza institucional

Desde otro punto de vista, la clasificación entre principios fundamentales y aquellos otros de
naturaleza institucional resulta útil a los fines de su empleo como técnicas de interpretación para
determinar la relación existente entre un tipo y otro de principios. Los primeros constituyen el
basamento en que se asienta y fundamenta el ordenamiento positivo en general, hallándose, la
mayoría de ellos, incorporados a nuestra Constitución, tal como el principio de la inviolabilidad de la
defensa, que prescribe el art. 18, cuya proyección al ordenamiento jurídico administrativo ha sido
reglada en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, al estatuir el debido proceso adjetivo
(art. 1, inc. f, ley 19.549)

Los principios que constituyen la clave de toda institución a partir de su idea organizativa son
verdaderos principios generales de cada disciplina, siendo las instituciones —como se ha dicho—
el lugar donde se opera "el encuentro de los valores procedentes del Derecho natural [...] con los
resultados del pensamiento tópico sobre los problemas singulares", cuya configuración como
principios generales no puede desconocerse aun cuando no se impongan a todo el ordenamiento
en virtud de la estructura tópica o discontinua de este último

Estos principios, cuando están consagrados en el derecho positivo, pueden representar una
formulación diversa y aun pueden tener prelación respecto a un principio más general del
ordenamiento positivo. Es lo que ocurre, por ejemplo, con el principio según el cual se permite a la
Administración alegar su propia torpeza, promoviendo la respectiva acción de nulidad, el que
resulta totalmente opuesto al que rige en el derecho civil


III. Funciones que cumplen los principios generales del der. en el der. administrativo

1. Consideraciones generales

Los principios generales del derecho cumplen varias funciones distintas, pero articuladas entre sí y
relativas a su esencia ontológica, a su valor preceptivo o a su alcance cognoscitivo para dilucidar el
sentido de una norma o dar la razón de ella y hasta para integrar nuevas formulaciones jurídicas

Esas funciones de los principios jurídicos generales, que no deben confundirse con los principios
lógicos de la ciencia, pueden reducirse, en rigor de verdad, a tres, según que se acuda a ellos
como fundamento, interpretación o integración del orden jurídico


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Los principios generales del derecho constituyen la causa y la base del ordenamiento porque son
los soportes centrales de todo el sistema al cual prestan su sentido. Por ese motivo, no se puede
concebir que una norma legal los contravenga existiendo con independencia de su reconocimiento
legal o jurisprudencial, no obstante ser la jurisprudencia una de las fuentes más importantes de su
manifestación externa

A su vez, funcionan como orientadores e informadores del ordenamiento permitiendo, mediante su
interpretación, realizar una labor correctiva o extensiva de las normas

Finalmente, los principios cumplen la función de integrar el ordenamiento jurídico frente a la
carencia de normas que rigen la cuestión conforme lo prescribe, entre nosotros, el art. 16 del
Código Civil, norma que resulta directamente aplicable al derecho administrativo


2. Los principios generales del derecho como garantía jurídica

Ciertos principios cumplen no sólo la forma de compensar la desigualdad que trasunta la posición
jurídica del particular en relación al Estado, sino que implican medios de protección tendientes a
impedir las arbitrariedades de los poderes públicos que suelen lamentablemente caracterizar el
obrar del Estado

En ese sentido se hallan, entre otros, el que traduce la instrumentación del debido proceso adjetivo,
el principio por el que toda privación de la propiedad sólo puede llevarse a cabo mediante ley
declarativa de autoridad pública, junto a la protección de los demás derechos individuales (v.gr., la
libertad y la igualdad), cuya vigencia se asegura por otros principios, como el de la separación e
independencia de cada uno de los poderes que componen el poder estatal, mediante técnicas que,
en definitiva, configuran auténticas garantías de los particulares frente al Estado


3. Los principios generales del derecho como límites al ejercicio del poder reglamentario y a
la potestad de emitir actos administrativos

a) Los reglamentos deben ajustarse a los principios generales del derecho

Los principios generales del derecho operan también como límites al poder reglamentario por parte
de la Administración cuyo ejercicio debe ajustarse a ellos. La compatibilidad entre los reglamentos
y los principios generales del derecho, obedece a que siendo éstos causa o fuente del
ordenamiento, su violación tornaría ilegítima cualquier norma general que emita la Administración,
ya se tratare de reglamentos de ejecución, autónomos, delegados o de necesidad y urgencia, los
cuales se hallarían, en tales supuestos, viciados en su elemento objeto, pues, como ha sostenido el
Consejo de Estado francés, un reglamento que conculca un principio configura el mismo tipo de
invalidez que la violación de la ley

Esto es así, por cuanto los principios integran el bloque de legitimidad que pertenece al orden
público administrativo, cuyo apartamiento por parte de la Administración provoca una nulidad
absoluta, siendo ésta, por otra parte, la solución que expresamente consagra la ley nacional de
procedimientos administrativos, al sancionar las consecuencias de la violación de la ley (art. 14, inc
b, ley 19.549)


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b) El principio general de la inderogabilidad singular de los reglamentos

Una consideración aparte merece lo concerniente a la potestad de emitir actos administrativos que
no sólo se halla limitada por las leyes y los principios generales del derecho, sino por los propios
actos de alcance general que produce la Administración en ejercicio de su poder reglamentario. Es
lo que se denomina inderogabilidad singular del reglamento

La raigambre de este principio no escrito en el derecho europeo, anterior a la Revolución Francesa,
ha sido suficientemente demostrada por la doctrina administrativa contemporánea y se contrapone
con los criterios constitucionales que, fundados en la concepción de la soberanía del poder
legislativo, admiten con amplitud la legalidad de las leyes especiales o particulares respecto de las
que revisten mayor generalidad, aun con relación a leyes que no son tales en sentido material

Su fundamento se conecta con el principio general de igualdad jurídica que no se circunscribe
solamente a la igualdad ante la ley que prescribe la Constitución (art. 16, C.N.), sino que se
proyecta ante la Administración, ya sea respecto a las normas generales y objetivas como a los
actos administrativos concretos creadores de situaciones jurídicas subjetivas, y no obstante no
hallarse incorporado al derecho positivo su aceptación ha sido plena en sede administrativa por la
gravitación que han tenido los dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación que lo
acogieron


IV. La inserción en el ordenamiento jurídico de los principios generales del derecho

1. El deber de resolver también se extiende a la Administración

La naturaleza eminentemente práctica del derecho y su adherencia a la vida se revelan por el
hecho de que "no hay controversia posible, por muy complicada e imprevista que sea, que no
admita y exija una solución jurídica cierta"

Nuestro ordenamiento, al igual que muchos, capta el sentido de esa exigencia de la razón práctica
al prohibir a los jueces "dejar de juzgar bajo el pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las
leyes", señalando también las fuentes a que se ha de acudir cuando una cuestión no pudiere
resolverse por el texto literal o por el fin de la ley

Este deber de resolver —que es un verdadero principio general aplicable a todas las ramas del
derecho— se extiende, además de los jueces, a los funcionarios públicos, frente a las peticiones,
reclamos y recursos que interpongan los administrados. Aparte de la posibilidad de aplicar este
principio inserto en los títulos preliminares del Código Civil (cuyo alcance no se circunscribe al
derecho privado), el legislador lo ha consagrado en dos oportunidades, ambas en la ley nacional de
procedimientos administrativos. La primera, articulando dentro del debido proceso adjetivo el
derecho a una decisión fundada, el cual presupone el deber de resolver, y la segunda, cuando
tipifica el proceso de amparo por mora de la Administración que habilita al particular, en los casos
en que "la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados —y en caso de no
existir éstos, si hubiere trascurrido un plazo que excediera de lo razonable— sin emitir el dictamen
o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado", a demandar judicialmente a
la Administración para que los jueces ordenen a ésta que "despache las actuaciones en el plazo


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prudencial que se le establezca"


2.El art. 16 del Código Civil

El cumplimiento del deber de resolver está íntimamente conectado con el reconocimiento, por parte
del Código Civil, de los principios generales como fuente del derecho administrativo, y si bien, con
cierto sentido práctico, cabe afirmar que se trata de una fuente de naturaleza subsidiaria, la
circunstancia de constituir una fuente residual cuando se agotan las posibilidades de aplicación de
las normas y principios del derecho positivo y la congruencia que debe haber con los principios,
hace que éstos constituyan una fuente autónoma, habida cuenta de que son el fundamento de todo
el ordenamiento

En la fórmula utilizada en el art. 16 por el codificador, no cabe duda de que los principios generales
del derecho son los que surgen del derecho natural, y en ese sentido éstos vienen a cumplir la
función de integrar el ordenamiento jurídico

Esto no desmerece la función principal y primaria que llevan a cabo los principios como base de
todo el ordenamiento, aun cuando pueda suponerse que carece de sentido la función supletoria
que, por otra parte, se les asigna

Sin embargo, dado que el derecho natural aparece con mayor indeterminación que el derecho
positivo, por más que históricamente se haya volcado de modo formal a otros derechos como el
romano, partiendo de la idea de un ordenamiento positivo compatible con el derecho natural, se
debe otorgar preferencia a las determinaciones positivas. Con esta inteligencia hay que interpretar
también la mención final "a las circunstancias del caso" que formula el art. 16 del Código Civil, que
remite, en definitiva, a un juicio de equidad


3. Los principios generales del derecho son a la vez fuentes formales y materiales. Prelación
de los principios

La distinción entre fuentes formales y materiales que efectuó la doctrina de este siglo,
fundamentalmente a partir de la clásica obra de Gény, da origen a una clasificación que, según
Cueto Rúa, ha creado y sigue creando graves dificultades teóricas en virtud de que las fuentes del
derecho exhiben una estructura formal-material, cuya complejidad participa de la naturaleza del
fenómeno jurídico

De esa peculiaridad participan también los principios generales del derecho, los cuales, mientras no
estén legislados formalmente, permanecen como fuentes materiales sin dejar de gravitar, no
obstante, en todo el ordenamiento

Pero su vigencia como fuentes no depende de su recepción formal por el ordenamiento positivo,
puesto que constituyen el fundamento de las demás fuentes del derecho. Por tanto, los principios
generales del derecho, aun los no legislados, tienen primacía tanto sobre las normas legales y
reglamentarias, como sobre la costumbre y la jurisprudencia. En el derecho civil, dado su desarrollo
legislativo y la circunstancia de haberse convertido la mayor parte de los principios de derecho
natural en derecho positivo, aquella consecuencia no aparece tan palmaria, pero, en el derecho
público, donde es corriente que el juez y el órgano administrativo apliquen principios no escritos
para resolver un conflicto determinado, la cuestión se ve con mayor claridad


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En efecto; desde la separación de los poderes hasta el principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos, la autotutela en materia de dominio público, la continuidad de los servicios públicos y
la igualdad en la licitación pública, todos ellos constituyen principios generales del derecho
administrativo, y aun cuando no estén expresamente incorporados, en todos los casos, al derecho
positivo, han tenido plena acogida por parte de la doctrina y la jurisprudencia


V. Los principios generales del derecho en el campo de la interpretación jurídica

1. La analogía y los principios generales del derecho

El método para descubrir los principios generales del derecho no puede consistir "en ascender, por
vía de abstracción de las disposiciones particulares de la ley, a determinaciones cada vez más
amplias; continuando en esta «generalización creciente» hasta llegar a comprender en la esfera del
derecho positivo el caso dudoso", pues, al proceder de ese modo, más que hallar los principios
generales del derecho se corre el riesgo de elaborar principios sin conexión necesaria con la causa
del derecho, e inclusive contrarios al derecho positivo o a la solución analógica del caso

Por lo demás, la imprecisión del método de la generalización creciente conduce al peligro de que
se incurra en la llamada aequitas cerebrina, esto es, el arbitrio judicial ejercido en forma contraria a
la ley

En cambio, la analogía, en su recto sentido y ante la ausencia de norma aplicable, es el método de
interpretación al que hay que acudir primero para hallar la solución particular para el caso, y ello no
sólo por imperio de lo dispuesto en el art. 16 del Código Civil, sino por un principio lógico y racional
de interpretación jurídica que conduce a integrar el vacío que presenta la norma con lo prescrito
para supuestos similares o afines, siempre que la ratio legis pueda extenderse en función de la
naturaleza de la materia o institución

Pero esto es una cosa bien distinta que afirmar que los principios generales del derecho son los
que derivan de la analogía, ya que este procedimiento no es idóneo para descubrir una verdad
general, pues va de lo particular a lo particular coordinado, en sentido opuesto a la inducción

De ese modo, no obstante el trascendente papel que cumple la analogía en el ámbito del derecho
administrativo, ella debe ajustarse a los principios generales que rigen en el derecho público,
compatibilizando, en primer término, la aplicación de la norma similar o afín con los principios que
rigen cada institución y culminando con los principios básicos o fundamentales del ordenamiento
administrativo, ya sea que provengan éstos del derecho positivo o natural

En tal sentido, por sobre el precepto que permite a los jueces declarar la nulidad de oficio cuando
ésta fuera absoluta y manifiesta (art. 1047, Código Civil), prevalece el principio de la separación de
los poderes que veda tal posibilidad, como lo ha reconocido la Corte Suprema en el conocido caso
"Los Lagos". Al propio tiempo, el principio general del derecho civil que prescribe que nadie puede
alegar su propia torpeza, cede frente al más específico del derecho administrativo que permite a la
Administración demandar la nulidad de sus propios actos


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VI. La recepción de los principios generales del derecho por el derecho administrativo

La recepción de los principios generales del derecho por el derecho administrativo obedece a
orígenes diversos, siendo una tarea muy amplia el realizar su completa enumeración, ya que su
repertorio comprendería prácticamente el estudio de cada una de las instituciones de esta rama del
derecho público

En el ámbito constitucional cabe incluir no sólo los principios positivos expresos, sino los que
surgen de un modo implícito e informan la Constitución nacional o las constituciones de provincias,
y los que a falta de regulación positiva se encuentran en el derecho natural, habida cuenta que uno
de los principales objetivos del preámbulo consiste en "afianzar la justicia"

Otros provienen, en cambio, del derecho privado, especialmente del Código Civil, muchas de cuyas
disposiciones están inspiradas en el derecho romano, el cual, como es sabido, llegó a formular y
reconocer los más trascendentes principios del derecho natural. En este marco, y sin el propósito
de agotar su mención, cabe señalar el principio del enriquecimiento sin causa, el de la buena fe, el
que estatuye que el objeto de los actos jurídicos no debe ser contrario a la moral ni a las buenas
costumbres o el que se refiere a la validez y exigibilidad de los pactos voluntariamente consentidos
Todos ellos han tenido recepción jurisprudencial

Por otro lado, existen principios generales incorporados al Código Civil —como el de la
responsabilidad por la actividad ilegítima— que pueden encontrar como primer fundamento positivo
principios de raigambre constitucional inherentes al Estado de Derecho; tal es lo que acontece con
la responsabilidad del Estado y sus entidades, en cuya construcción el derecho administrativo
amplía los criterios del Código Civil desde tres ángulos distintos, a saber: a) en cuanto admite —
como regla general y exclusiva— una responsabilidad directa y objetiva que desplaza la idea de
culpa; b) en lo que concierne al reconocimiento, como regla general, de la responsabilidad por
actividad estatal legítima; y c) en la admisión de la responsabilidad del Estado por la actividad
legislativa y judicial

En otro plano, el de la actividad sancionatoria de la Administración Pública, rigen, con las
necesarias adaptaciones que requiere la materia administrativa, los principios generales del
derecho penal sustantivo. En este sentido, los clásicos principios del derecho penal tienen vigencia
en el derecho administrativo, como el de que los hechos punibles y las penas a aplicar deben
hallarse previstos en la ley (nullum crimen, nulla poena sine lege) y el principio non bis in eadem

A su vez, el derecho internacional constituye también un manantial inagotable de principios
generales del derecho en virtud de lo prescrito en la cláusula constitucional que atribuye a los
tratados internacionales la aptitud de ser fuentes del ordenamiento. Tal es lo que acontece —por
ejemplo— con el derecho a una tutela judicial efectiva establecido en el Pacto de San José de
Costa Rica, que a mi juicio ha derogado tanto el principio solve et repete como las vallas y ápices
formales establecidas para el acceso a la instancia judicial

El último grupo de principios generales del derecho está constituido por los que provienen de las
propias instituciones administrativas, la mayor parte de los cuales no han sido incorporados en la
legislación positiva. Reconocidos por la doctrina —y en algunos casos por la jurisprudencia—, este
grupo se integra con dos vertientes, no necesariamente opuestas, según que se originen en la
naturaleza de las respectivas instituciones o en el establecimiento de principios peculiares que
implican una derogación especial de principios más generales del derecho


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En rigor de verdad, en estos supuestos, más que de principios generales del derecho en el derecho
administrativo se trata de principios generales del derecho administrativo, en el sentido de que su
especialidad y fundamento institucional no permite extenderlos a todas las ramas del derecho,
particularmente al derecho privado

Pertenecen a este grupo una gama considerable de principios generales del derecho
administrativo, y sin pretender establecer una nómina completa ni taxativa pueden ubicarse en este
sector el principio de la continuidad de los servicios públicos, el del paralelismo de las
competencias, el estado de necesidad para fundamentar el dictado de reglamentaciones de
urgencia; el que prescribe que en los contratos administrativos de atribución toda duda debe
interpretarse en favor del contratista particular —a la inversa de los contratos de colaboración—, la
autotutela coactiva en la protección del dominio público, la irrevocabilidad de los actos
administrativos creadores de derechos subjetivos, la necesidad de motivar los actos que afecten los
derechos e intereses individuales o colectivos, el informalismo y el silencio administrativo, ambos
en favor de los particulares

Al ser parte del ordenamiento jurídico, los principios generales del derecho integran el bloque de
legalidad que funda y orienta, pero, sobre todo, limita y vincula el obrar de la Administración
Pública. Se sigue de ello que la falta de conformidad del acto con dicho ordenamiento genera un
defecto o vicio en el objeto del acto administrativo o reglamento, que provoca su nulidad absoluta
Esta conclusión se apoya en la circunstancia de que los principios generales del derecho, por ser
causa de las normas positivas y por el hecho de constituir el reflejo de una ley natural superior
asentada en la moral, integran el orden público administrativo que debe resguardar la
Administración, sin perjuicio de las distintas modalidades justas que pueda admitir el
desenvolvimiento o aplicación de los principios, particularmente en el campo de las soluciones
normativas

En gran parte de los casos, el vicio en el elemento objeto del acto administrativo o reglamento, que
entraña la violación de los principios generales del derecho, proviene de graves
inconstitucionalidades y abusos de poder de los funcionarios públicos que prefieren regir su
actuación por una mal entendida defensa del Estado antes que por la justicia

De esa entidad sería, por ejemplo, la trasgresión al principio general del debido proceso adjetivo en
que incurra la Administración exigiendo, como condición para otorgar una autorización
administrativa, la renuncia a cualquier acción promovida o que se promueva en el futuro contra el
Estado


VII Conclusión

En definitiva, cabe sostener que, aun cuando los principios generales del derecho y los peculiares
de cada institución administrativa son diferenciados y no se hallan vinculados por un nexo
deductivo, representan una herramienta necesaria para resolver los problemas que plantea el obrar
de la Administración Pública, cuya actividad se inserta en un régimen de por sí abierto a las
posibilidades que brinda la interpretación jurisprudencial

En esta tarea, la dimensión de peso o jerarquía que es propia de los principios cobra una especial


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significación y trascendencia para discernir su aplicación al caso, como base de un razonamiento
que circula entre los hechos de la realidad y los elementos técnicos que proporciona la ciencia
jurídica, en función de los problemas concretos que deban dilucidarse en cada supuesto
determinado

En ese marco, hay que advertir que el respeto por parte de la Administración Pública de los
principios generales del derecho hace a la dignidad del hombre, principio fundamental que es la
raíz de todo ordenamiento jurídico

En el derecho administrativo, por su peculiar conformación, ellos asumen mayor importancia que en
otras disciplinas como fuente del derecho, cumpliendo la función de fundar, informar e integrar el
ordenamiento, lo que ocurre tanto con los principios generales que son comunes a todo el derecho
como con los propios del derecho público, no siendo imprescindible para su reconocimiento
jurisprudencial su recepción por el derecho positivo

Esos principios universales ocupan un lugar de primacía entre las fuentes del ordenamiento al cual
le confieren unidad y permanencia. Su vigencia hace posible realizar la síntesis entre dos ideas
antagónicas, ya que si, por una parte, crean una barrera defensiva que se opone a la arbitrariedad
legal o administrativa, dando estabilidad al derecho de los particulares, por la otra implican una
fuente inagotable siempre abierta a nuevas soluciones jurisprudenciales frente al silencio o
incompatibilidad de las normas positivas. Pero ese antagonismo entre la estabilidad y su aptitud
trasformadora es sólo aparente, pues las innovaciones que se producen tienden a proteger a las
personas de la arbitrariedad estatal, con lo que en última instancia se retorna a uno de esos
principios generales que tienen mayor universalidad, que constituye el pilar en que se asienta la
unidad del orden jurídico, como es la dignidad de la persona

Al representar aquella unidad son, al propio tiempo, un punto de confluencia que opera como un
lugar común para que todas las relaciones jurídicas, sean públicas o privadas, internas o
internacionales, se desenvuelvan en el marco de la justicia, dando a cada uno lo suyo

Y esa justicia, en el ámbito siempre cambiante del derecho administrativo, se lleva a cabo muchas
veces gracias a la función de garantía que vienen a cumplir los principios generales del derecho,
que en las relaciones entre los particulares con la Administración orientan el cometido de ésta hacia
actuaciones más humanas, equitativas y, por tanto, razonables, en cualquiera de las especies de
justicia. De ese modo, la cobertura que traduce esa garantía opera en la actividad total del Estado,
tanto si se trata de actos de distribución de ventajas o beneficios, de intercambios o conmutaciones
voluntarias, como en materia de actos de imposición de gravámenes o cargas

Porque si, como decía Cicerón, nada hay más grande en un Estado que el derecho, la observancia
de los principios que dan fundamento a su realización es el punto de partida al que deben ajustarse
los legisladores, los jueces y los funcionarios públicos para hacer que la vida humana pueda
alcanzar su plenitud personal y para que el Estado de Derecho o de Justicia, que anida en la raíz
de todo sistema republicano, constituya, antes que una verdad proclamada, una auténtica realidad
que actúe no en beneficio de unos pocos, ni de un partido o sector, sino al servicio de los objetivos
de bien común que nuestra Constitución ha establecido como fines del Estado


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c)El Régimen Legal del Principio de la Legalidad Administrativa


La Ley General de la Administración Pública puede decirse que es ante todo un cuerpo normativo
que le da carácter de derecho positivo de la legalidad administrativa, es decir, al principio según el
cual, la Administración Pública tiene que actuar ajustada al ordenamiento jurídico

La ley regula este principio en tres aspectos: en primer lugar, le da una formulación precisa; en
segundo lugar, precisa les sujetos de derecho que actúan sometidos al principio; y en tercer lugar,
precisa el derecho aplicable a los mismos y el ámbito cte aplicarión de la Ley Veamos
separadamente estos tres aspectos


1. La Formulación del Principio

La Ley General formula el principio de la legalidad en los artículos 11), 12) y 13). En efecto, en el
párrafo 1 del artículo 11) se establece en forma precisa que "La Administración Pública actuará
sometida al ordenamiento jurídico". Por su parte, el Párrafo 1 del artículo 12), al regular el servicio
público y la forma de su prestación, insiste en que el ente encargado deberá hacerlo "bajo el
imperio del Derecho"; y el Párrafo 1 del artículo 13) concluye señalando que

"La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del
ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni
desaplicarlos para casos concretos"

De estas normas se deduce una formulación amplia y exacta del principio de la legalidad
administrativa, es decir, de la obligación de la Administración Pública de actuar, no sólo conforme a
las reglas de derecho positivo que le sean aplicables, sino también, con sujeción a las otras reglas
que cortforman el ordenamiento, aún .cuando no tengan formulación escrita, y entre ellas, por
supuesto, las qué derivan de los principios generales del derecho administrativo. Por eso la ley
habla del Ordenamiento Jurídico" u "Ordenamiento Administrativo" y no solo de la "Ley" y también
habla del "Derecho" que abarca las fuentes no escritas del ordenamiento, para describir el principio
de la legalidad

La Ley Venezolana de Procedimientos Administrativos no contiene una formulación del principio de
la legalidad de esta naturaleza y amplitud, y se limitó a prescribir eh su artículo V la obligación de la
Administración Pública de ajustar "su actividad a las prescripciones de la presente ley No significa
esto; por supuesto, que la Administración Venezolana no esté sometida obligatoriamente a las
otras fuentes de la legalidad distintas a la ley, sino que al no tener el principio una formulación tan
exacta como la de la ley costarricense, la interpretación e integración de las fuentes de la legalidad
continuará desarrollándose por la jurisprudencia, como ha sucedido hasta ahora. En todo caso, del
articulado de la propia Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos Venezolana se deducen
varios aspectos que consolidan la legalidad y que se refieren al carácter sub-legal de la actividad
administrativa (art. 10); a los límites al poder discrecional (art. 12); a la jerarquía de los actos (arts
13 y 14); á la irretroacti-vidad de los actos administrativos (ar,t 11); a la irrevocabilidad de los actos
creadores de derechos a favor de particulates (art. 19), ord. 2° y 82); y a la inderogabilidad singular


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de los reglamentos (art. 13)

En este último aspecto, la Ley Venezolana establece con precisión en su artículo 13), que ningún
acto administrativo de efectos particulares podrá “vulnerar lo establecido en una disposición
administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la
que dictó la disposición generar” Es lo que la doctrina española califica, con carácter general, como
el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos

Este mismo principio lo encontramos también desarrollado en la Ley Costarricense/En su artículo
13, establece la obligación de la Administración de sujetarse a todas las normas del ordenamiento
jurídico, incluidos lós reglamentos, los cuales no pueden ser derogados ni desaplicados para casos
concretos, "sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o
inferior competente"

Pero el artículo 13 de la Ley General amplía, además, de manera expresa, el principio de la
legalidad al obligar a la Administración a someterse al Derecho, sin tener posibilidad de
desaplicarlo en casos concretos. Por tanto, se niega a la Administración, en forma expresa, con
buen sentido, la posibilidad de desaplicar normas que regulan su actividad, posibilidad que solo
tiene el Juez en materia de control de la constitucionalidad

Debe mencionarse por ultimo que la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica, es un
texto de aplicación inmediata, por lo que sus normas no pueden dejarse de aplicar so pretexto de
que necesiten reglamentación. En tal sentido, el artículo 20 de la Ley es terminante al disponer lo
siguiente

"Los preceptos de esta Ley no dejarán de aplicarse por falta de reglamentación sino que ésta será
suplida, salvo disposición expresa en contrario, en misma forma y orden en que se integra el
ordenamiento escrito"


2. Los Sujetos de Derecho Público

Pero la Ley General no sólo formula y amplía el principio de la legalidad, sino que precisa desde el
punto de vista de las relaciones jurídicas, qué ha de entenderse por "Administración", es decir,
cuáles son los sujetos de derecho a los cuales se aplica el principio de la legalidad

Á tal fin se destina el artículo de la Ley, cuyo texto, sin embargo, podría inducir a confusión, por la
terminología empleada

En efecto, el artículo 1° de la Ley General, señala lo siguiente

"Art. 1°—La Administración Publica estará constituida por el Estado y los demás entes públicos,
cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado"

La Ley General, así, parece contraponer al Estado, que goza de personalidad jurídica, frente a "los
demás entes públicos"-, también con personalidad jurídica, y que formarían la administración
descentralizada. Ante esto debemos plantearnos al menos dos interrogantes. En primer lugar, ¿Por
qué la Ley utilizó el termino "Estado" para definir una parte de la Administración Pública? En


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realidad parecería que lo exacto es lo contrario: la Administración Pública, como complejo orgánico,
es una parte del Estado, el cual tiene otros órganos politicamente separados: los órganos
legislativos y los Tribunales. Todos forman el Estado y participan de su sola y única personalidad
La Ley General, sin embargo, no parece éstar destinada a regular a los Tribunales ni al órgano
legislativo. Estos no podrían considerarse "Administración Pública" por lo que no parece acertada la
expresión de la ley de que "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás
entes públicos

En realidad, parecería que la Ley quiso insistir en que la Administración Pública, ai la cual se aplica,
no sólo está constituida por la "Administración del Estado" o Administración Central, sino también
por la, Administración Descentralizada, constituida por otros entes públicos con personalidad
jurídica propia, distinta de la del Estado. Para ello, debía contraponer la Administración Nacional
Central frente a la Administración descentralizada, y no al "Estado" frente a los otros entes
públicos

La Ley Venezolana, al querer precisar el ámbito organizativo de aplicación de la ley fue más clara
que la Ley Costarricense, pero no exenta de imprecisión. En efecto, el artículo V de la Ley señala
que deben ájustar su actividad- a las prescripciones de la Ley "la Administración Pública Nacional y
la Administración Pública Descentralizada". Aquí se ve más claramente la intención del legislador
la Administración Pública está formada no sólo por la Administración del Estado (Administración
Central) sino también por la Administración descentralizada. Sin embargo, hay dos imperfecciones
en la fórmula de la Ley Venezolana: en primer lugar, la ley debió contraponer la Administración
Pública Central regida por la Ley Orgánica de la Administración Central a la Administración Pública
Descentralizada, y no como lo hizo: la Administración Pública Nacional cón h Administración
Pública Descentralizada, pues ésta también es Administración Pública Nacional; en segundo lugar,
la ley se limitó a hablar de Administración Pública Descentralizada, y eílo es impreciso pues en
realidad, sólo se aplica a los entes descentralizados estatales con forma de derecho público, por lo
que no se aplica ni a las empresas del Estado (entes descentralizados con forma de derecho
privado) ni a entes no estatales aún cuando tengar* forma jurídica de derecho publico, como los
colegios profesionales

Por otra parte, debe observarse que además de la Administración Pública Central, también forman
parte de la Administración Pública Venezolana, ciertos entes administrativos que gozan de
autonomía funcional aún cuando no son descentralizados porque no gozan de personalidad
jurídica. Se trata de la Contrataría General Je la República y de la Fiscalía General de la República,
ainbus organizaciones mencionadas por el artículo 1° de la Ley, y además, del Consejo de la
Judicatura, del Consejo Supremo Electoral y de la Comisión Investigadora contra el
Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos. Estas organizaciones, cjiie no tienen
dependencia jerárquica del Presidente de la República ni de los otros Poderes del Estado, sin
embargo forman parte de la Administración Pública del Estado (administración contralora) y están
sometidas a las prescripciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, "en cuanto
les sea aplicable", es decir, en cuanto no quede lesionada su autonomía funcional

Por otra parte, de la Ley Venezolana resulta que ella no se aplica directamente a los entes
descentralizados territorialmente (Estados de la Federación y Municipios) sino que, respetando la
autonomía de estos que tienen en virtud de la Constitución, prescribe que su actividad se ajustaría
a ía ley sólo "en cuanto les sea aplicable" (art. 1°)

El segundo interrogante que nos sugiere el artículo V de la Léy General de Costa Rica tiene
relación con los entes descentralizados territorialmente: cuando el artículo V utiliza la expresión


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"entes públicos" son personalidad jurídica, para indicar aquellos que forman parte de la
Administración Pública ¿qué qüiso abarcar? ¿sólo los entes descentralizados nacionales (funcio-
nalmente) o también los entes descentralizados teiritorialmente como los Municipios? La respuesta,
sin duda, dependerá del sistema constitucional costarricense relativo al régimen local y a la
autonomía municipal. En todo caso, la utilización indistinta en la ley de la expresión "entes
descentralizados" (art. 69, letra "e") como equivalente a entes públicos sugiere Ia idea de que ella
está destinada, directamente, a los entes descentralizados públicos establecidos por el Estado


3. El derecho aplicable a los diversos sujetos de derecho público

La Ley General de Administración Pública, no sólo formula el principio de la legalidad y precisa los
sujetos de derecho público sometidos al mismo, en tanto en cuanto forman parte de la
Administración Pública, sino que además precisa el derecho que le es aplicable a los mismos

Esto lo hace en dos aspectos en primer lugar, en relación a la distinción entre derecho público y
derecho privado, y en segundo lugar, en la aplicación de normas establecidas exclusivamente para
algunos de los sujetos de derechos Veamos separada mente estos dos aspectos


3 Normativa


Artículo 9º.-
1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho
Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita,
se aplicará el derecho privado y sus principios
2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán,
por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y
el derecho privado y sus principios


Artículo 14.-
1.- Los principios generales de derecho podrán autorizar implícitamente los actos de la
Administración Pública necesarios para el mejor desarrollo de las relaciones especiales
creadas entre ella y los particulares por virtud de actos o contratos administrativos de
duración
2.- Las limitaciones y las sanciones disciplinarias, en este caso, podrán alcanzar hasta la
suspensión temporal de los derechos y bienes creados por la Administración dentro de la
relación especial, pero no la negación ni la supresión de los mismos, ni de los otros propios
del particular


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 3.- El Juez tendrá contralor de legalidad sobre los actos de la Administración dentro de este
tipo de relaciones


4 Jurisprudencia


a)Algunos principios constitucionales que informan la organización y función
administrativas, son: eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad


Voto de mayoría

“…II.- Derecho fundamental a la salud. El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la
Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales
de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra
asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la
persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y
ambiental. Evidentemente, cualquier retardo de los hospitales, clínicas y demás unidades de
atención sanitaria de la Caja Costarricense del Seguro Social puede repercutir negativamente en la
preservación de la salud y la vida de sus usuarios. Los entes, órganos y funcionarios públicos se
deben a los usuarios con una clara e inequívoca vocación de servicio, puesto que, esa ha sido la
razón de su creación y existencia. (Sobre el particular, bien se puede consultar la sentencia
N°2007-07486 de las 16:55 hrs. de 29 de mayo de 2007)

III.- Eficiencia, eficacia, continuidad, regularidad y adaptación en los servicios públicos de salud
Los órganos y entes públicos que prestan servicios de salud pública tienen la obligación imperativa
e impostergable de adaptarlos a las necesidades particulares y específicas de sus usuarios o
pacientes y, sobre todo, de aquellos que demandan una atención médica inmediata y urgente, sin
que la carencia de recursos humanos y materiales sean argumentos jurídicamente válidos para
eximirlos del cumplimiento de tal obligación. Desde esta perspectiva, los servicios de las clínicas y
hospitales de la Caja Costarricense de Seguro Social están en el deber de adoptar e implementar
los cambios organizacionales, de contratar el personal médico o auxiliar y de adquirir los materiales
y equipo técnico que sean requeridos para brindar prestaciones eficientes, eficaces y rápidas. Los
jerarcas de las Clínicas y Hospitales no pueden invocar, para justificar una atención deficiente y
precaria de los pacientes, el problema de las “listas de espera” para las intervenciones quirúrgicas y
aplicación de ciertos exámenes especializados o de la carencia de recursos financieros, humanos y
técnicos, puesto que, es un imperativo constitucional que los servicios de salud pública sean
prestados de forma eficiente, eficaz, continua, regular y célere. Los jerarcas de la Caja
Costarricense de Seguro Social y los Directores de Hospitales y Clínicas que les pertenecen están
en el deber y, por consiguiente son los personalmente responsables -en los términos del artículo
199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública-, de adoptar e implementar todas
las providencias y medidas administrativas y organizacionales para poner coto definitivo a la


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prestación tardía –la cual, en ocasiones, deviene en omisa por sus consecuencias- de los servicios
de salud, situación que constituye, a todas luces, una inequívoca falta de servicio que puede dar
lugar a la responsabilidad administrativa patrimonial de esa entidad por las lesiones antijurídicas
provocadas a los administrados o usuarios (artículos 190 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública)

IV.- Caso concreto. De la relación de hechos probados de esta sentencia, como del informe rendido
por las autoridades recurridas, se tiene por demostrado que el amparado fue atendido por Yesenia
María Madrigal Mora, Médica del Área de Salud Puriscal-Turrubares, por prostatismo y dolor
pélvico. En la última ocasión, por tratarse de tejido incógnito, hemograma normal, dolor no aliviado
completamente con analgésicos y hematuria macroscópica, refirió al recurrente a emergencias
quirúrgicas del Hospital San Juan de Dios. Precisamente, el 5 de junio de 2007, el accionante fue
atendido en Consulta Externa del Servicio de Urología del Hospital San Juan de Dios, ocasión en la
que el médico tratante, Dr. Orlando Ordóñez, ordenó trámites preoperatorios. Sin embargo, a la
fecha en que las autoridades recurridas rindieron los informes de ley, en el expediente médico del
recurrente no existía documento alguno que acreditara si había asistido o no a realizarse los
exámenes preoperatorios. Ante tal situación, la Sala concluye que al amparado no se le ha citado
de la manera debida para que se practique los exámenes en mención, a pesar de que su caso
amerita tratamiento prioritario. Tal situación lesiona el derecho constitucional a la salud, motivo por
el que este proceso de constitucionalidad deviene del todo procedente. Ahora bien, dado que las
autoridades médicas aseguran que con posterioridad a la interposición del amparo,
infructuosamente han tratado de localizar por teléfono al reclamante a fin de tramitar la atención
debida, se advierte a los recurridos que en este amparo, el petente señaló como medios para
localizarle los números telefónicos 88540928, 83412549 y 24165582, así como el fax número
24166073 y el Bufete Morelli y Asociados, ubicado 75 metros al norte de la esquina noreste del
Edificio de la Corte Suprema de Justicia.”


b)La educación derecho y servicio público
Violación del derecho alegado por retardo injustificado del recurrido en reconocerle a la
amparada el título de noveno año de educación secundaria el cual aprobó


Voto de mayoría

En este asunto a la amparada se le negó a otorgársele el título de noveno año (a pesar de haberlo
aprobado) y la posibilidad de realizar las pruebas nacionales de bachillerato; en razón de haber
cursado el sétimo y octavo año en Colegios Diurnos y los siguientes años en el Programa de
Nuevas Oportunidades Educativas para Jóvenes, pues ese programa no reconocía ni años ni
materias llevadas en otros programas. Por su parte explican los recurridos que ya la situación está
solucionada y que desde diciembre del 2004 los estudiantes que se encuentren en la misma
situación que la recurrente no tienen más que presentarse al Departamento de Educación de
Adultos y aportar los requisitos necesarios. Sin embargo, a pesar de que ya no subsiste la lesión
alegada, estima la Sala que en el caso particular, la administración pública recurrida ya había
entorpecido y violado el derecho a la educación de la recurrente, por lo cual se impone declarar con
lugar el recurso, como en efecto se hace


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c)Análisis sobre el plazo aplicable para la ejecución de un acto administrativo favorable y
firme al administrado


Voto de mayoría

“IV. De un análisis detallado de los autos, claramente se determina que en esencia el asunto a
dilucidar en la especie lo constituye la determinación del plazo de prescripción aplicable para
ejecutar en vía judicial el acto administrativo mediante el cual la Comisión Técnica de Transportes
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, reconoció en sede administrativa el pago en favor
de la actora de la suma de ¢13.579.543.51 por concepto de diferencial tarifario. La sentencia
recurrida consideró como fundamento para el rechazo de las excepciones de prescripción y falta de
derecho interpuestas por el representante estatal, que el plazo aplicable para la ejecución en esta
vía del acto administrativo favorable es el decenal establecido en el artículo 868 del Código Civil,
toda vez que no existe en el ordenamiento jurídico administrativo una norma que regule
expresamente este plazo, por lo que de conformidad con lo señalado por el artículo 9 de la Ley
General de la Administración Pública se debe aplicar las disposiciones del derecho privado, en este
caso las disposiciones del Código Civil en materia de prescripción. Por su parte el representante
estatal en el recurso de apelación formulado, reitera las argumentaciones que ha hecho valer
durante el presente proceso en el sentido de que el plazo aplicable a los efectos de determinar la
prescripción del derecho de la actora para ejecutar en la vía judicial el acto administrativo favorable
es el de 4 años establecido en el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública y que
no es de aplicación en la especie el plazo decenal establecido en la legislación civil, toda vez que
existe una disposición legal dentro del ordenamiento jurídico administrativo que de manera expresa
regula lo relativo al plazo de prescripción para la formulación de reclamaciones contra el Estado
Considera el apelante que de conformidad con lo señalado por el artículo 9 de la ley de cita, existe
un impedimento de orden legal a efecto de aplicar en este caso el derecho privado y sus principios
En criterio del apelante la reclamación judicial por parte de la accionante fue planteada cuando ya
había transcurrido el plazo de prescripción de la acción y que las gestiones realizadas en vía
administrativa y judicial no han tenido la virtud de interrumpir el plazo de prescripción. Por las
razones que se dirán, ésta Cámara es del criterio que la resolución dictada por el juzgador de
instancia se encuentra conforme a derecho y al mérito de los autos, por lo que deberá ser
confirmada en todos sus extremos
V. Contrario a lo argumentado por el representante estatal, en el caso tratado en autos, el plazo de
prescripción a aplicar es el decenal señalado por el numeral 868 del Código Civil y no el señalado
en el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que en la especie se
trata de la ejecución de un acto administrativo favorable y firme reconocido en favor de la
accionada. Conforme a lo estatuido por el artículo 198 de la Ley General de la Administración
Pública, el administrado cuenta con un plazo de 4 años a efecto de reclamar el reconocimiento de
un derecho de orden patrimonial, contados a partir del hecho que motive la responsabilidad. En la
especie, el derecho en favor de la accionada ya estaba reconocido administrativamente, por lo cual
las disposiciones del artículo de cita en cuanto al plazo de prescripción para su ejecución en vía
judicial no son de aplicación. Por el contrario, el presupuesto normativo aplicable para la ejecución
en vía judicial de un acto favorable reconocido en vía administrativa es radicalmente diferente, toda
vez que en ésta hipótesis no se trata de declarar el derecho, pues ya ha sido reconocido por la


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Administración, sino de tangibilizarlo, en cuyo caso no podría entenderse -conforme lo pretende
la representación estatal- que el plazo con que cuenta el administrado para ejecutar dicho acto
favorable, es el de 4 años establecido en el artículo 198 de la ley de cita. En este sentido, la
doctrina y jurisprudencia citada por el apelante en apoyo de su tesis constituye una hipótesis
distinta, toda vez que en el caso tratado en autos ya existe un derecho reconocido y declarado,
siendo que en cambio en el supuesto regulado por el numeral 198 de la ley de cita, aún no y la
parte gestiona precisamente para que le sea concedido o reconocido
VI. A mayor abundamiento y además de las razones señaladas en el considerando precedente,
debe considerarse que de conformidad con lo señalado por el numeral 228 de la Ley General de la
Administración Pública, la Administración deberá dar cumplimiento a los actos administrativos
firmes, a cuyo efecto será aplicables las disposiciones del capítulo de ejecución de sentencias de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el supuesto en que la
Administración incumpla su deber legal, el interesado puede recurrir a la vía judicial a efecto de que
sea el Juez quién obligue al cumplimiento. En este sentido, la Sección Primera de éste Tribunal ha
considerado lo siguiente: " (..) III.- Considera esta Sección del Tribunal que resulta imperativo
realizar algunos análisis de fondo y de admisibilidad sobre los cuales el a quo no tomó el debido
cuidado en considerar. El numeral doscientos veintiocho de la Ley General de la Administración
Pública, es claro al disponer que “La Administración deberá dar cumplimiento a los actos firmes…”
Llegando de manera posterior a disponer que para la ejecución de las mismas será aplicable lo
señalado en la normativa procesal para la ejecución de sentencias. Claro está, para requerir la
ejecución resulta imperativo la necesidad de que el acto sea firme. Así las cosas, valga establecer
que un acto administrativo se reviste de firmeza cuando carece de ulterior recurso en vía
administrativa o fue consentido expresamente por el administrado ( Jinesta Lobo Ernesto, Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo I, página 433 y Sala Constitucional, voto 1469-90 de las dieciséis
horas del treinta de octubre de mil novecientos noventa). Advirtiendo que en el supuesto que la
Administración no cumpla con su deber legal por sus propios medios, el interesado puede concurrir
a la vía jurisdiccional a efectos de que sea el juez en proceso de ejecución de sentencia quien
obligue el cumplimiento (Jinesta Lobo, Ernesto, Manual del Proceso Contencioso Administrativo,
página 280), se trata de una equiparación de conceptos, pues al igual que en el proceso de
ejecución existe un derecho declarado por autoridad jurisdiccional, en este caso el derecho estaría
declarado en vía administrativa, con la negativa a ejecutarlo por parte de la misma administración
que lo adoptó. El proceso de ejecución de sentencia presenta como fin principal la ejecución de la
determinación previamente declarada o constituída según sea el caso. En integración del
ordenamiento con el numeral doscientos veintiocho de la ley en estudio, parece evidente que es
posible que un acto estimatorio y declarativo de derecho en favor del administrado sea
homologable a una determinación declarativa en vía judicial, en cuanto establece un beneficio
claro, que solo por la vía de la lesividad podría destruirse." (Tribunal Contencioso Administrativo,
Sección Primera No. 151-2010-I de las catorce horas y treinta y cinco minutos del dieciocho de
marzo del dos mil diez). Según lo señalado, el plazo para la ejecución en vía judicial de un acto
administrativo favorable es el decenal, señalado en el derecho privado y no el plazo señalado en el
artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública
VII . Es claro para esta Cámara que conforme lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia de la
Sala Primera de la Corte Suprema y de Justicia, de conformidad con el numeral 9 de la Ley
General de la Administración Pública, el ordenamiento jurídico administrativo es independiente de
otros ramos del derecho y solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable,
escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios y en caso de integración, por
laguna del ordenamiento administrativo escrito, se deberán aplicar, por su orden, la jurisprudencia,
los principios generales del derecho público, la costumbre y en última instancia el derecho privado y


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sus principios. No obstante, según lo señalado en los Considerandos precedentes, debe
considerarse que en la especie es de aplicación en materia de prescripción las regulaciones
contenidas en el derecho privado, toda vez que contrario a lo argumentado por el apelante, el
ordenamiento jurídico administrativo, no regula de manera expresa el plazo para la ejecución de un
acto favorable y firme emitido en vía administrativa, pues la regulación contenida en el artículo 198
de la Ley General de la Administración Pública, se encuentra referido al plazo para formular una
reclamación para el reconocimiento de un derecho o de una situación jurídica y por ende no podría
constituir el fundamento para considerar que el plazo cuatrienal establecido en dicho numeral es
aplicable a la especie. En ausencia de una norma expresa dentro del ordenamiento jurídico
administrativo, que regule la ejecución de un acto administrativo favorable dictado en favor del
administrado, en aplicación del artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, se debe
acudir a le legislación civil a efecto de determinar el plazo de prescripción a que está sujeto el
derecho y acción para formular la reclamación de este tipo de derechos, plazo que conforme lo
señala el numeral 868 del Código Civil es de 10 años
VIII . Contrario a lo argumentado por el apelante, en la especie, el plazo de prescripción no ha
operado, toda vez que el acto administrativo favorable fue dictado por la Comisión Técnica de
Transportes el 13 de agosto de 1996, por medio del acuerdo de la Sesión No. 3059, artículo 1 y con
fecha 2 de setiembre del 2004, la sociedad accionante formuló reclamo administrativo ante el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por lo que al momento de formular la reclamación en
vía administrativa el derecho no se encontraba prescrito, siendo que dicha gestión interrumpió el
plazo de prescripción, conforme a lo señalado por el numeral 879 del Código Civil. Según se ha
señalado, carece de interés la discusión en punto a determinar si el proceso de ejecución de
sentencia incoado por la actora con fecha 22 de octubre de 1997, con el fin de ejecutar la sentencia
No. 2737-96 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las dieciséis
horas veinticuatro minutos del cinco de junio de 1996, tenía o no la virtud de interrumpir el plazo de
prescripción de la obligación reconocida en favor de la accionante en sede administrativa, toda vez
que aún cuando se considerara que tales diligencias no eran idóneas para interrumpir la
prescripción en curso, al no existir una relación directa con la reclamación del derecho reconocido
en favor de la accionante en vía administrativa, es lo cierto que al ser el plazo de prescripción
aplicable el decenal, la gestión en sede administrativa llevada a cabo por la sociedad actora fue
presentada cuando no había transcurrido el plazo de prescripción aplicable al caso tratado en
autos.”


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1 Torrent, A. (1988). Derecho Público Romano y sistema de fuentes. Cuarta Edición. Edita: Armando
Torrent. Imprime: Cooperativa L. G. Zaragoza, España. Pp. 11-15
2 Cassagne J. C. (1995). Estudios de Derecho Público. Ediciones Depalma. Buenos Aires. Argentina. Pp
1-18. (Capítulo Primero)
Administración Pública de Costa Rica. Pp. 32-38. [ Contenido en la Antología de Derecho Público del Prof
Rubén Hernández, Facultad de Derecho, UCR, 1984.Pp. 42-45]
4 ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley número 6227 del dos de mayo de 1978. Ley General de la
Administración Pública. Versión de la norma: 8 de 8 del 14/09/2009. Datos de la Publicación: Colección
de leyes y decretos: Año: 1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403
5 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- Sentencia número 457 de las diez
horas cuarenta y seis minutos del dieciséis de enero de dos mil nueve. Expediente: 08-015767-0007-
once horas treinta y dos minutos del treinta y uno de mayo de dos mil cinco. Expediente: 05-000437-
0007-CO
7 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA.- Sentencia número 16 de las
dieciséis horas dieciséis minutos del veintiocho de febrero de dos mil once. Expediente: 07-000488-
0163-CA