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RESUMEN: Este informe hace referencia a los elementos básicos en
torno a la responsabilidad objetiva del Estado, haciendo un
recorrido por su concepto, características y fundamentos. Así como
una breve exposición de los criterios jurisprudencial sobre la
figura

SUMARIO

1. DOCTRINA
a. Concepto
b. Características
c. Fundamento
i. Teoría de la igualdad ante las cargas públicas
ii. Teoría del sacrificio especial
iii. Teoría Orgánica
iv. Teoría de la responsabilidad por riesgo
d. Fuentes
i. Responsabilidad por causa de las actividades
peligrosas
ii. Responsabilidad por el Hecho de las cosas
iii. Responsabilidad por hecho ajeno
e. Causas Eximentes
i. Hecho de un tercero
ii. Culpa de la Víctima
iii. Fuerza mayor
2. NORMATIVA
a. Ley General de la Administración Pública
a. Generalidades sobre la Responsabilidad Objetiva del
Estado
4. JURISPRUDENCIA
a. Sobre la responsabilidad objetiva del Estado y su
fundamento constitucional
b. Análisis doctrinario y regulación normativa


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DESARROLLO
1. DOCTRINA
a. Concepto
“Por su parte Martínez Rave afirma
“(la responsabilidad objetiva) es aquella que permite cargar al
patrimonio de una persona las consecuencias económicas o
patrimoniales de un hecho que ha causado un daño a otro. No importa
la intención, la imprudencia o la negligencia que lo haya
originado. Como no es una sanción o una pena basta sólo establecer
la imputabilidad física del hecho, el daño y el nexo de causalidad
entre el hecho y el daño. No es necesario el elemento subjetivo ya
que este se presumen”.”1

b. Características
“1. La responsabilidad objetiva, como parte de la responsabilidad
civil, conserva el fin primordial de ser una obligación de resarcir
daños y perjuicios, y es en este sentido, que el elemento daño
también es esencial a esta responsabilidad
2. Se prescinde del elemento subjetivo de la culpa, la cual deja de
ser factor de imputación dentro de esta responsabilidad, para ceder
su paso a otros criterios
3. La idea de víctima prevalece sobre la de autor del daño, lo cual
lleva a otorgar un mayor peso a la idea de reparación sobre la de
falta cometida
4. Se necesita de un responsable, es decir de un sujeto, sobre cuyo
patrimonio se haga recaer la obligación indemnizatoria. Este sujeto
puede ser tanto un particular como una persona jurídica, y al que
no se intentará atribuirle la inobservancia de ningún deber de
diligencia
5. La relación causal, en esta responsabilidad, pasa a ocupar un
papel de gran importancia, al punto de que es considerada por
varios de los autores antes citados como el elemento que viene a
sustituir el criterio de la culpa
Sin embargo, adelantamos que la simple relación causal no es
suficiente para la imputación, pues en general se excluyen de la
responsabilidad objetiva, los sucesos inevitables procedentes de


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fuerzas exteriores ajenas por completo a las que controla el
agente
6. En cuanto al daño, en la responsabilidad objetiva, el mismo
puede derivarse tanto de un acto del responsable, como de un
fenómeno natural (hecho cometido por una animal o por una cosa) o
de un efecto mecánico debido a una actividad técnica. Ese daño,
además, tendrá que estar en relación con el riesgo de una cosa o de
una empresa, no con el obrar injusto del agente
La actividad o hecho generador del daño son voluntarios y su
responsable conocedor de la naturaleza riesgosa de los mismos.”2

c. Fundamento
i. Teoría de la igualdad ante las cargas públicas
“Esta teoría fue formulada por Georges Teissier y cita como su base
jurídica al artículo 18 de la Declaración de los Derechos del
Hombre y el Ciudadano de 1789. Nació como oposición a la aplicación
del Código Civil para fundamentar la responsabilidad del Estado,
fundamento que se debe buscar en el derecho público
Aquí el principio básico es que cuando el Estado ejecuta una acto
que perjudica a un habitante haciéndolo sufrir un daño injusto, en
relación con los demás habitantes, está obligado a indemnizar ese
daño para no romper el principio de equidad, que ampara por igual a
todos los ciudadanos.”3

ii. Teoría del sacrificio especial
“Fue desarrollada por Otto Mayer, también para fundamentar la
responsabilidad del Estado, fuera de los principios del Código
Civil. Decía que si, como consecuencia de la actividad del Estado,
los particulares sufren ciertos perjuicios, pero estos perjuicios
son generales, no pueden solicitar indemnización, ya que dichos
perjuicios son condición de la existencia del Estado al que los
particulares están sometidos. Pero si esos perjuicios afectan a un
particular de manera exclusiva y desigual, fuera de toda
proporción, entra en juego la equidad y cuando el perjuicio se
traduce en un daño material, habrá ocurrido el sacrificio especial
debiendo ser indemnizado éste.“4

iii. Teoría Orgánica
“Su creador, Gierke, ve en las personas jurídicas un conjunto de
órganos, hasta el punto que si desaparecen los órganos,
desaparecerían también las personas jurídicas
Para esta doctrina, lo que hace un órgano lo hace en nombre de toda
persona jurídica.”5


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iv. Teoría de la responsabilidad por riesgo
“Establecida para fundamentar la responsabilidad del Estado en el
riesgo administrativo por Leon Duguit, quien vio al Estado como
“asegurador de los riesgos sociales”, así dice: En la doctrina
tradicional la noción de responsabilidad implica siempre la idea de
culpa, es decir la regla de una idea violada. Las nociones de
responsabilidad y culpa implican, se nota fácilmente, la existencia
de una persona dotada de una personalidad conciente, o si se quiere
de una voluntad libre, responsabilidad de la persona titular de
esta voluntad, he aquí todo el dominio del concepto tradicional de
responsabilidad. En una palabra: toda cuestión de responsabilidad
es una cuestión de imputabilidad. La responsabilidad del Estado no
se refiere en modo alguno a la idea de culpa. (…) Pero en realidad
no es esta pretendida culpa del Estado la que determina su
responsabilidad, no se trata de una responsabilidad que se refiere
a una imputabilidad, sino solamente de saber cual es el patrimonio
que soporta definitivamente el riesgo del daño ocasionado por el
servicio público
Con fundamento en las teorías expuestas se puede concluir que con
la responsabilidad del Estado se busca y mediante la obligación de
garantía, el bien común. En otras palabras que el fundamento de la
responsabilidad estatal bien puede ser al obligación de garantía o
el bien común.”6


d. Fuentes
i. Responsabilidad por causa de las actividades
peligrosas
“…los límites de aplicación de este tipo especial de
responsabilidad, así como sus características propias y exclusivas
no han aparecido siempre bien definidas. Tanto la legislación, como
la jurisprudencia se han contentado, a través del tiempo, con
enumerar a título de ejemplo algunas actividades que pueden
enmarcarse dentro del ámbito de las actividades peligrosas, sin
llegar a establecer un principio general de aplicación uniforme. La
doctrina, por su parte, (Rojina Villegas, Francisco H. Ruiz,
Alessandri Rodríguez, Duci Claro. Pérez Vives) se ha ocupado del
tema sin lograr elaborar conceptos claros
De nuestra parte debemos afirmar, como ya lo hiciéramos al inicio
de este capítulo, que es menester, para que nos encontremos ante un
caso de responsabilidad por actividades peligrosas, que haya sido
el propio hombre el que con su conducta haya originado el daño,
claro esta (y a esto también nos hemos referido) que en muchos
casos, esa conducta o actividad humana consiste en el empleo de


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máquinas y otras cosas peligrosas. Ahora bien, el carácter de
peligrosidad que puede caracterizar o no a estas cosas, y si
deviene de su naturaleza intrínseca o bien de su utilización, es
asunto que no atañe a este régimen, pues ya fuera la cosa peligrosa
o no, siempre que haciendo uso de la misma, el sujeto que
desarrolla una actividad peligrosa (según el concepto ya
elaborado), cause un daño, estamos ante un caso de responsabilidad
por actividades peligrosas
Por otra parte, si se trata de un daño causado por la propia cosa
que escapa al control de su guardián, aún cuando sea esta peligrosa
y su peligrosidad se derive de su modo de utilización, si la causa
directa del daño no es la actividad del hombre, estamos ante un
caso de responsabilidad por el hecho de las cosas.”7

ii. Responsabilidad por el Hecho de las cosas
“Aún cuando la mayoría de la doctrina contemporánea coincide en que
para configurarse la responsabilidad que estamos analizando basta
con que el daño sea la consecuencia de una cosa, sin necesidad de
exigir ninguna calidad especial en ella, ni en su forma de
intervención, la doctrina y también la jurisprudencia en lo que va
de este siglo, no siempre han aceptado dicho criterio. Por el
contrario muchas veces han exigido la concurrencia de una calidad
de la cosa, así como una intervención causal de la misma en el
daño, para que se dé lugar a la responsabilidad por el hecho de la
Por nuestra parte, nos inclinamos por esta última tesis, es decir,
que esa exigencia de no participación del hombre en la producción
del daño, es irrelevante, ya que lo que interesa es la intervención
causal del hecho de la cosa en el perjuicio ocasionado.”8

iii. Responsabilidad por hecho ajeno
“En oposición al tipo de responsabilidad por hecho propio, el
derecho moderno conoce otro tipo de responsabilidades denominadas
responsabilidades complejas, de las que aparece como primera, la
figura de la responsabilidad por hecho ajeno
La idea básica que preside la regulación que formula la ley acerca
de esta responsabilidad, radica en que el orden jurídico impone a
ciertas personas que disponen de autoridad de derecho o de hecho
sobre otras, el deber de emplear esa autoridad para impedir que
estas personas provoquen un daño, y en caso de que así no lo
hicieran, las sanciona por el daño que puedan cometer dichas
personas. Consideraciones de interés general también justifican la
existencia de esta responsabilidad. Así por ejemplo, citamos la
siguiente jurisprudencia


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"La responsabilidad por hecho ajeno, cuando es derivada de
ilícitos, surge aunque el obligado no tenga en apariencia
intervención en tales sucesos, pues es una imposición que obedece a
consideraciones de interés general; en algunos casos el fundamento
de ella radica en la culpa en vigilar o en elegir que revela
omisión o negligencia del dueño o patrón, e indica deficiente
elección o escasa vigilancia sobre la persona bajo sus órdenes; en
todas las situaciones de responsabilidad por hechos de otros,
siempre se encuentra en la base una culpa de la citada
naturaleza.”9


e. Causas Eximentes
“Como primer punto debemos recordar que en este tipo de
responsabilidad el fundamento adolece de elementos subjetivos, al
tratarse de un régimen diseñado especialmente para proteger a las
víctimas. Por ello, como bien señala Ramón Pizarro, tratándose de
responsabilidad objetiva, los eximentes deben ser valorados con
criterio restrictivo
En nuestro ordenamiento los eximentes reconocidos en la
responsabilidad objetiva son aquellos casos de rompimiento del nexo
causal entre el vicio o riesgo de la cosa o actividad y el daño
causado
El artículo 1048 del Código Civil, en su párrafo 5 menciona la
fuerza mayor pero no el caso fortuito, debido a una reforma
introducida a este artículo en el año de 1902; reforma que suprimió
la hipótesis del caso fortuito, y que no obedeció a un simple error
del legislador sino a una nueva concepción totalmente consciente e
intencional
Recordemos que la culpa no sirve de fundamento a esta
responsabilidad objetiva, por lo que el caso fortuito no opera como
eximente, ya que la valoración de la diligencia que se tuvo en la
previsión o imprevisión del hecho dañoso, no es un juicio que
interese a esta rama de la responsabilidad extracontractual.”10

i. Hecho de un tercero
“Esta es una de las hipótesis en que diferentes autores han
considerado que interviene una "causa ajena" que provoca el
rompimiento del nexo causal. Para que el hecho de tercera persona
exonere de responsabilidad al presunto responsable, es menester que
la actuación de aquella no le sea imputable. Es decir que esa
acción del tercero no haya sido provocada por el demandado
El hecho de tercero debe ser también imprevisible e irresistible y


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por supuesto debe ser la causa determinante del daño causado
El tercero debe ser siempre un individuo determinado aunque no
necesariamente conocido, y no puede tratarse en ningún caso de
persona por la cual el demandado deba responder
Finalmente debemos agregar que corresponde al presunto responsable
probar la incidencia de un hecho culposo de tercero en el nexo
causal.”11
ii. Culpa de la Víctima
“Es una causa exoneratoria de la responsabilidad, siempre y cuando
el daño sufrido por la víctima, en su totalidad, sea consecuencia
directa y exclusiva de su culpa. Solo así podríamos decir que se ha
roto la relación causal, y también esa obligación que pesa sobre el
guardián de una cosa peligrosa de cuidarla con esmero y diligencia
para evitar daños.”12

iii. Fuerza mayor
“ Los supuestos de fuerza mayor son eventos que se caracterizan por
su inevitabilidad; es decir, que se les puede haber previsto o no,
o puede haberse utilizado o no una conducta diligente para
establecer el cálculo de la posibilidad de los mismos, pero
independientemente de ello, el evento ocurre inevitablemente, a
menos que por una prestación exorbitante (a la que nadie está
obligado) impida el resultado lesivo,
Las principales características de la fuerza mayor son: la
inevitabilidad y la exterioridad del evento. Hay que entender por
fuerza mayor, el hecho de providencia externa, de tal manera que
tratándose de daños causados por las cosas, queda excluido todo
accidente inherente al funcionamiento, o existencia misma de la
cosa.”13

2. NORMATIVA
a. Ley General de la Administración Pública14

Artículo 190.-

1. La Administración responderá por todos los daños que cause su
funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza
mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero

2. La Administración será responsable de conformidad con este
artículo, aún cuando no pueda serlo en virtud de las secciones
siguientes de este Capítulo, pero la responsabilidad por acto
lícito o funcionamiento normal, se dará únicamente según los
términos de la Sección Tercera siguiente


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a. Generalidades sobre la Responsabilidad Objetiva del
Estado
“II. Antecedentes sobre la Responsabilidad Objetiva de la
Administración Pública. Criterios de la Procuraduría General y de
la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia


Al menos en dos ocasiones este Órgano Asesor ha tenido
oportunidad de verter opinión, en términos bastante comprensivos,
acerca del régimen de responsabilidad de la Administración Pública
Por su conexidad con la consulta formulada, nos permitimos destacar
el último de ellos


“Sobre el tema de la responsabilidad del Estado esta Procuraduría
ya ha tenido oportunidad de pronunciarse. Se considera que, por
tener un desarrollo adecuado del tema y a manera introductoria, es
conveniente transcribir parcialmente el pronunciamiento C-175-97 de
18 de setiembre de 1997


Administración PUBLICA. De previo a cualquier análisis que pueda
hacerse sobre el tema de la consulta, parece oportuno hacer algunas
consideraciones introductorias acerca del contenido y evolución del
concepto de la responsabilidad de la Administración. Ello
permitirá, en específico, encuadrar nuestro Ordenamiento Jurídico
dentro de lo que la doctrina conoce como un régimen de
responsabilidad objetiva, aspecto de suma importancia a la hora de
analizar las interrogantes que se han definido líneas atrás


Para los efectos indicados, conviene iniciar este aparte con una
distinción general en cuanto al concepto mismo de responsabilidad
civil, la cual se entiende como la obligación de reparar un daño
ajeno, a cargo de quien lo causó, o de otro sujeto que se relaciona
con el causante, y que jurídicamente puede ser obligado a reparar
ese daño. De conformidad con lo anterior, los elementos de esta
noción de responsabilidad serían: a. un acreedor -que es la
víctima- y un deudor -autor del daño- y ocasionalmente un tercero


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que se conoce como el responsable. b. el objeto, sea la prestación
que se demanda del autor -normalmente constitutiva de dinero-c. la
causa, sea el acto jurídico o comportamiento que generó el daño. d
la imputabilidad de la causa al autor y, eventualmente, al
responsable. En derecho privado, el principio viene establecido por
la disposición del artículo 1045 del Código Civil, que recoge la
formulación positiva de la responsabilidad civil extracontractual
"... aquel que por dolo, falta, negligencia o imprudencia, cause un
daño a otro, está obligado a repararlo junto con los perjuicios"


Nótese que lo fundamental está en una consideración subjetiva -dolo
o culpa- de la forma en que actúa el causante del daño. Más
adelante, el artículo 1048 establece una causal de responsabilidad
que incluye no sólo al autor, sino que también a un tercero -
responsable- al indicar que quien encarga a un persona el
cumplimiento de uno o varios actos está obligado a escoger una
persona apta para ejecutarlos y a vigilar la ejecución de lo
encomendado en los límites de la diligencia de un buen padre de
familia. Si no lo hace así, se convierte en responsable solidario
de los perjuicios causados por el dolo o por la culpa de quien fue
escogido para realizar tales tareas. En estos casos, se evidencia
que el objeto de la pretensión de indemnización se satisface en
tanto se logre acreditar la conducta del autor del agravio y,
dependiendo de las circunstancias, obtener de él o del responsable
la reparación del daño. Este esquema jurídico de responsabilidad ha
sido de pacífica aplicación en el ámbito de las relaciones que se
establecen entre sujetos privados. Sin embargo, el Derecho
Administrativo también ha necesitado de desarrollar su propia
versión del instituto indemnizatorio, ante la palmaria constatación
de que también la Administración puede causar daños sobre el
patrimonio y/o la persona del administrado. Para efectos
estrictamente aclaratorios, y sin ánimo de pretender ser
exhaustivos sobre el tema, a continuación se presentan los hechos
más significativos en la evolución de este instituto jurídico. Con
la Revolución Francesa nace el Derecho Administrativo. A su vez, se
consagran derechos fundamentales del individuo, entre ellos la
propiedad y la igualdad ante la ley. Sin embargo, con el paso de un
sistema monárquico a uno republicano -basado en que la soberanía
reside en el pueblo y este la traslada al Gobierno- todos los
poderes con que contaba aquel le fueron conferidos a éste para
preservar los logros de la Revolución. De lo anterior, y con
excepción de la expropiación que afectaba un derecho fundamental
así reconocido por la burguesía triunfante de la Revolución, el


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Ejecutivo fue igualmente irresponsable de sus actuaciones. El
Monarca lo era porque su condición de tal se hacía descansar en un
poder divino, de donde no existía posibilidad de cometer errores
Luego, al pasar la soberanía al pueblo y de este por contrato al
Gobierno, no perdía su condición de infalible, sólo que ahora en
cabeza de otro titular de su ejercicio. Soberanía, en este
contexto, se entendía como poder absoluto, acuerdo de voluntades en
beneficio de un ente superior que la administraba. La segunda etapa
de la evolución viene a ser aquella en que se reconoce una
responsabilidad del funcionario por sus actuaciones dañosas, y
eventualmente se recurría a la figura del FISCO (patrimonio privado
de la Administración por sus actos de gestión) para ayudar en el
pago de la indemnización. Luego, entra en escena el papel del
Consejo de Estado. De ser primero un órgano encargado de rendir un
dictamen al monarca para establecer si un funcionario podría ser
llevado a juicio, pasó a ser el órgano que por sí mismo decidía
sobre la pretensión de indemnización ante la comisión de un daño
sobre el particular. Con el Arret Blanco lo que se concluye es que
el Código Civil no es aplicable a casos de daños producidos por el
funcionamiento de los servicios públicos, porque esos servicios
estaban regidos por reglas distintas y especiales, de tal suerte
que la responsabilidad que generaran igualmente debería ser
estudiada bajo reglas especiales. La evolución de las conclusiones
a que se llegó en el Arret Blanco significó que la responsabilidad
se circunscribiera a aquellas actividades que no ocasionaban o
significaran un perjuicio a materias que encuadraban en la noción
de interés publico, pues siendo este un "derecho" del Estado
prevalecía sobre el del individuo. Tal el caso del poder de
policía, que por significar una preservación del orden público, no
generaba responsabilidad alguna a pesar de que, en su ejercicio, se
produjeran daños. Sin embargo, conforme evoluciona y se incrementa
la injerencia del Estado en la sociedad, y a la vez la lucha por el
respeto a los derechos de propiedad y comercio se hace más patente,
se busca la forma en que la Administración ceda su inmunidad cuando
perjudica esos derechos, pues de lo contrario, la lesión causada en
perjuicio de uno de los administrados violenta el principio de
igualdad que también era considerado fundamental. Por ende, se
llega a la etapa de distinción entre falta personal y falta de
servicio. La falta de servicio existe cuando en el cumplimiento de
la función administrativa se ha causado un daño, sea por error,
negligencia u omisión, aunque no haya sido la voluntad expresa del
funcionario


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En este caso, la Administración responde. La falta personal
consistiría en aquellos casos en que el funcionario ha sido quien
se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, con intención
evidente de dañar. Aquí la responsabilidad es solo del funcionario
Sin embargo, la justicia imponía que si la falta personal había
sido cometida aprovechándose de los medios que se le facilitaban al
funcionario y este no podía responder completamente por la
indemnización, se impusiera una responsabilidad compartida con la
Administración. Después de la primera guerra mundial, quedó claro
que el Estado no sólo conservaba un orden interno en cuanto a
seguridad y reconocimiento de derechos fundamentales, sino que se
inmiscuía cada vez más en la regulación de todas las
manifestaciones de la vida en sociedad


Principalmente, con la intervención en la economía quedó claro que
al Estado, como tal, influía en las relaciones privadas (control de
precios, suministros, formación de empresas). Este fenómeno se hizo
más palpable después de la segunda guerra mundial, donde el Estado
asumió un papel empresarial activo y de prestador de una amplia
gama de servicios, con evidentes potestades públicas sobre el
manejo total de la economía. Los servicios son vitales y también
fuente de accidentes y daños. El Estado no sólo proporciona
seguridad, infraestructura y control de la moneda, sino que,
además, programa, controla y dirige las líneas generales de toda la
actividad social. En tales circunstancias, es claro que la
posibilidad de producir daños son enormes, lo cual provocó que
tuviera que modificarse el criterio de buscar la culpa del
funcionario para establecer la responsabilidad; a una constatación
del daño producido como fundamento del instituto. De hecho, aquí,
se encuentra el abandono de la teoría de la culpa y se pasa
decididamente a la teoría objetiva de la responsabilidad. La
recepción en nuestro sistema jurídico de la teoría objetiva de la
responsabilidad objetiva encuentra su génesis en época reciente


No es, sin embargo, un aspecto que estuviera ajeno a la
preocupación de la Constituyente de 1949, pues se encuentran varias
disposiciones que perfilaban este régimen jurídico. A tal efecto,
existen al menos dos normas en la Constitución Política que sientan
el principio de la Responsabilidad del Estado: en primer lugar, el
artículo 9 establece que el Gobierno de la República es popular,
alternativo, representativo y responsable. Aunque ejercido por tres


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poderes, de principio se regula fundamentalmente la responsabilidad
derivada de la actividad desplegada por la Administración (concepto
de Administración en sentido amplio, relación del artículo 1º de la
Ley General de la Administración Pública con relación al artículo
1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa). Por su parte, el artículo 41 garantiza el acceso a
los tribunales de justicia para que se reparen las lesiones a los
derechos patrimoniales, personales o morales de los individuos, y
específicamente, en el caso de la Administración, el artículo 49
regula la jurisdicción contencioso administrativa para que conozca
de las pretensiones que versen sobre la legalidad de la actuación
administrativa del Estado, sus instituciones y otras entidades de
derecho público, haciendo hincapié en que se tutelan los derechos
subjetivos de los administrados. Una interpretación armónica de
ambos textos, amén de lo que disponen el artículo 2 inciso b) y 23
de la Ley Reguladora ya citada, nos permite concluir que
corresponderá a esta jurisdicción el establecimiento de las
eventuales indemnizaciones que surjan como consecuencia del actuar
lesivo de la Administración. Luego, con la promulgación de la Ley
General de la Administración Pública, se vino a llenar un vacío
jurídico que existía en cuanto al título legal a través del cual se
podía exigir la responsabilidad del Estado en sede jurisdiccional
Con anterioridad a esa fecha, la utilización de los principios
generales de la responsabilidad civil extracontractual (artículos
1045 y 1048 del Código Civil) servían para tal fin, aunque de un
modo incompleto y de difícil acreditación. El régimen de la
Responsabilidad de la Administración está regulado en el Título
Sétimo del Libro Primero de la LGAP. La formulación del principio
es clara en introducir el concepto de la responsabilidad objetiva
del Estado: es decir, aquella que no toma en cuenta el examen de la
actuación del funcionario en cuanto a los extremos de su
culpabilidad para hacer descansar la responsabilidad en la mera
constatación del daño y que el mismo se haya producido por la
actividad de la Administración. Como indica la doctrina: "basta la
existencia de un resultado dañoso que cause un perjuicio efectivo,
evaluable económicamente e individualizado respecto a una persona o
un grupo de personas, para que surja la obligación de indemnizar,
sin que se requiera otro requisito que la relación de causalidad
entre el acto y el daño y prescindiendo en absoluto de la licitud o
ilicitud del acto originador del daño." En este sentido, es claro
que el artículo 190 sigue esta línea al indicar que: "La
Administración responderá por todos los daños que cause su
funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza
mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero." (…)


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En cuanto al elemento causante del daño, sea la Administración, ha
de tenerse en cuenta algunas precisiones importantes. La
posibilidad de imputar la obligación de resarcir por parte de la
Administración un resultado dañoso ha de tener en cuenta los
siguientes requisitos: * que los sujetos administrativos se
encuentren respecto de la producción del daño en una situación
propia del Derecho Administrativo. * la titularidad administrativa
de la actividad o servicio en cuyo marco se ha producido el daño es
suficiente para justificar la imputación del mismo a la
Administración, ya sea por la intervención de uno de sus
funcionarios como por la mera actividad que está llamada a
desarrollar el órgano o institución. * si lo que se pretende
demostrar es que lo actuado por el funcionario fue el motivo del
daño, bastará acreditar la integración del agente en la
organización administrativa. De tal suerte que en este caso, solo
la existencia de actos realizados por un tercero, completamente
desvinculados de cualquier relación con la Administración, inhiban
la responsabilidad de la Administración


Asimismo, se entiende que si la actividad dañosa es realizada por
el funcionario o agente absolutamente al margen de las funciones
del cargo, queda excluida la imputación de la misma a la
Administración. Sin embargo, no se excluye el deber de indemnizar
cuando el agente realice actos u actuaciones que perjudiquen
directa e injustificadamente a terceros, siempre que esas
actuaciones se hayan dado a consecuencia -condición sine qua non-
del cargo que ostenta dentro de la organización administrativa. *
el funcionamiento anormal que predica la ley ha de tenerse
relacionado con un mal funcionamiento del servicio, así como cuando
no haya habido ejercicio alguno del mismo o si lo ha hecho
defectuosamente. En el fondo, es un concepto jurídico indeterminado
que precisa de concreción por la jurisprudencia, atendiendo a la
realidad de las circunstancias. * la fuerza mayor es causal de
inimputabilidad del daño a la Administración: se entiende por este
aquella consecuencia que no era previsible dentro de las
actividades normales desarrolladas por el agente o la organización
siendo por ende anormal a las previsiones posibles y que, además,
resulta en todo caso irresistible. En otras palabras: "Fuerza mayor
significa aquí hecho imprevisible, o irresistible, totalmente
externo a la cosa o la empresa del responsable, ajena a los riesgos
normales creados por la empresa dentro de los cuales éstas, por su


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propio giro, se desenvuelven." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Expropiación
y Responsabilidad Públicas, San José, Editorial LIL, 1995, p. 123)


En lo que toca a la relación de causalidad se dice que la
existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se
imputa a la Administración y el daño producido es una condición
indispensable para que pueda atribuirse a aquella el deber de
resarcir dicho daño. A pesar de que pueda parecer obvio la relación
entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso, en la
práctica han de tenerse en cuenta algunas causas que rompen ese
nexo de causalidad, sea aquellos hechos que hayan tenido la virtud
de suprimir el vínculo entre uno y otro. El primero de ellos, para
los efectos que nos interesan, lo es precisamente la fuerza mayor
cuyo contenido fue descrito líneas atrás. Los otros dos son la
falta de la víctima y el hecho de un tercero, situaciones que
permiten eliminar la posibilidad de que la actuación de la
administración haya sido la causa exclusiva y directa del daño
ocasionado. De tal suerte que la falta de la víctima deba ser
analizada en función de la medida en que concurrió, conjunta o
primordialmente, en la producción del daño, y en caso de no que no
exista claridad sobre el punto, determinar la concurrencia
proporcional de cada una de ellas para efectos de la indemnización
En cuanto al hecho de un tercero se entiende en tanto éste no tenga
ningún vinculo de subordinación con respecto a la Administración y
su accionar haya sido de tal magnitud de inhiba cualquier
consideración en contra de la Administración, o la restrinja


INDEMNIZACION. La regulación contenida en la Ley General de la
Administración atinente a los supuestos en que cabe indemnización
del daño distingue dos vertientes principales: En primer término,
la actividad ilícita o anormal de la Administración (artículos 190,
191 y 192) supone una transgresión del Ordenamiento Jurídico, lo
cual a su vez genera que el reclamo por la lesión sufrida comprenda
no sólo el daño como tal, sino que, además, el perjuicio
correspondiente (en relación con el artículo 10.3 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción). Generalmente, se relaciona la
ilicitud en referencia al incumplimiento de normas del Ordenamiento
Jurídico aplicables a la Administración, mientras que la
anormalidad se predica de un examen atinente a la actividad
material o de prestación de servicios de aquella. En segundo


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término, la responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento
normal supone una específica valoración de la lesión que causa el
actuar de la Administración. En este supuesto, el daño es
calificado de "especial", ya sea por la "pequeña proporción de
afectados" o bien "por la intensidad excepcional de la lesión."
(artículo 194 de la Ley General). Deberá entenderse, por
contradicción con la anterior definición de anormalidad, que en
este caso el ajuste que haya hecho el agente causante a los
parámetros de buen funcionamiento y cumplimiento de las
disposiciones normativas y de otra índole que incidan en su
conducta no han logrado impedir que el daño se consuma y, además,
que tal daño es tan ajeno a la generalidad de resultados que obliga
a la indemnización del mismo. El fundamento de esta figura fue
explicado en la Asamblea Legislativa por el Doctor Ortiz Ortiz en
los siguientes términos


"Esto obedece al principio que explicábamos ayer de la llamada
indemnización de derecho público, por acto lícito o por
funcionamiento normal de la Administración. Pero se establece aquí
claramente en qué condiciones se va a admitir esa indemnización,
únicamente cuando los afectados por el funcionamiento normal o el
acto lícito sean muy pocos o la lesión que haya inferido sea
excepcionalmente grave

Extraordinaria o anormal en relación con los miembros del resto de
la colectividad. (...) Nosotros decimos que cuando se trata de muy
poco, o de un agravio o daño muy intenso, procederá a aplicar esa
indemnización. Tenemos que reconocer que esto tiene cierto margen
de indeterminación. ¿Cuántos son pocos y cuántos son muchos? Es
algo que dará fundamentalmente a la apreciación judicial. Cuándo
será muy intensa la lesión inferida o extraordinaria o anormal es
algo que quedará a la apreciación del juez. Pero en realidad es un
riesgo, y consideramos, que todas las leyes lo corren. El segundo
párrafo, simplemente afirma lo siguiente, cuando la doctrina de
este tipo de responsabilidad sostiene el siguiente principio
Cuando se daña por acto lícito o funcionamiento normal un bien del
administrado, la Administración debe restituir al dueño al estado
anterior en relación con ese bien, no al estado patrimonial que
hubiera tenido si el bien no hubiera sufrido el daño, porque se
considera que se trata de una responsabilidad que es una sanción,
un acto ilícito, sino de un acto de justicia para reparar a un
ciudadano el sacrificio que hizo en beneficio de la colectividad
Entonces con el mismo espíritu de solidaridad se le impone al


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ciudadano una pérdida de sus perjuicios aunque sea limitada, en el
sentido de que le lucro cesante no lo puede cobrar. La doctrina
suele formular esta regla diciendo: se indemniza el daño al bien
lesionado, no se indemniza el daño causado al dueño. Puede ser que
el daño al bien lesionado sea menor que el causado al dueño. Cuando
el dueño a consecuencia de la lesión ha dejado de percibir ciertas
ganancias. En ese caso, no se indemniza. (...) En estos casos, el
Estado actúa en un acto de solidaridad social y de justicia con el
particular..."(QUIROS CORONADO, Roberto, Ley General de la
Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate
Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Aselex
S.A., 1996, p. 295 )


Aplicable a ambos supuestos, los artículos 196, 197 y 198 de la Ley
General recogen principios generales que deben ser de aplicación al
examen de la responsabilidad estatal. El primero de ellos tiene
relación con los requisitos que ha de manifestar el daño para su
eventual indemnización, aspectos que fueron analizados supra -v.g
efectividad, evaluabilidad económica, individualizable-


Por su parte, el numeral 197 establece la posibilidad de que se
reconozca indemnización por afectación de bienes morales. Esta
mención expresa, que luego será analizada con más detalle, nos
permite afirmar que existe una independencia de estos bienes con
respecto a aquellos denominados materiales, de lo cual puede
derivarse que existan supuestos en que se solicite indemnización
por daño moral, sea por conducta lícita o ilícita, o funcionamiento
normal o anormal, sin que, para su eventual reconocimiento, deba
probarse concomitantemente un daño material. Por último, el
artículo 198 establece el plazo de prescripción para que se
requiera de la Administración el reconocimiento de los daños que se
sostiene haber sufrido por la actividad material o jurídica de
ésta."


3. Generalidades sobre la responsabilidad del Estado

En la presente consulta interesa destacar algunos aspectos que ya
han sido tratados en el pronunciamiento anteriormente transcrito en
lo conducente, y otros de relevancia para estos efectos. La


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evolución de la responsabilidad de la Administración se ha
resumido, en las resoluciones de la Sala Primera, de la siguiente
forma


"En lo tocante a la responsabilidad de la administración, punto
sobre el cual versan los agravios de la representante del Estado,
conviene recordar lo dicho por esta Sala en la sentencia No. 263,
de las 15:30 horas del 22 de agosto de 1990, la cual dijo: "Los
conceptos de responsabilidad de la Administración Pública y del
deber de indemnizar han evolucionado mucho, en el derecho
occidental. En la antigüedad no se concebía la responsabilidad
estatal proveniente del daño o el perjuicio que la actividad de la
Administración o de sus agentes, pudiera producir a los
administrados. Más tarde, se admitió, en ciertos casos, la
responsabilidad de los funcionarios y se reconocieron algunos
derechos al individuo, frente al Estado. Luego aparecieron las
teorías de los actos de gestión y actos de autoridad. En los
primeros, las actividades caen en la esfera del derecho privado por
existir una igualdad de derecho entre las partes; los otros se
refieren a las actividades regladas por el derecho público, donde
hay una desigualdad de derechos que caen en el dominio de las
relaciones de poder, para determinar así que, si el acto
perjudicial es un acto de autoridad, entonces el Estado no es
responsable, porque las decisiones nacen de su soberanía y no de un
derecho de carácter patrimonial. Posteriormente fueron abandonadas
estas teorías, para entrarse a analizar la responsabilidad del
Estado merced a lo cual se llegó a la conclusión de que todo acto
administrativo puede entrañar una responsabilidad estatal; pero
ella se subordinó a la existencia de una falta de servicio. Se
estableció que existía falta de servicio si al cumplirse la función
se causaba un daño. Ello aún cuando el funcionario ejerciera su
labor como tal, si al hacerlo, actuó con negligencia, o incurriendo
en omisiones, o errores vinculados al servicio, o cuando no se
cumplía la función debiendo realizarse, o sea efectuaba en forma
tardía. Quedó establecida además, la falta del funcionario o falta
personal, que es aquélla en que se incurre cuando éste se
extralimita en sus atribuciones. Luego se aceptó que ambas faltas
podían coexistir, y aunque diferentes, podían concurrir a la
producción de un daño si la falta personal estaba ligada a la
ejecución de un servicio público. Por último, se arriba a la última
etapa de la evolución para reconocer la responsabilidad de la
Administración por razón del simple funcionamiento del servicio,
sin necesidad de probar la culpa del funcionario encargado de su


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prestación." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 112
de 14:25 horas del 25 de noviembre de 1994)


La Ley General recoge el desarrollo del régimen de extensión de la
responsabilidad del Estado como se comprueba de la redacción del
artículo 190, al disponer que la Administración responderá por
todos lo daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo,
lícito o ilícito, normal o anormal. En el siguiente párrafo, la
Sala Primera precisa la diferencia existente entre la
responsabilidad objetiva y la subjetiva


"En la responsabilidad civil extracontractual "subjetiva", a
diferencia de la objetiva, el daño debe ocasionarse con culpa
(negligencia, imprudencia o impericia), o dolo del agente. La carga
de la prueba corresponde entonces al acreedor, es decir, a la
víctima que solicita el resarcimiento.(Sentencia No. 34 de las 14
horas 25 minutos del 22 de marzo de 1991). Efectivamente, en la
responsabilidad extracontractual o aquiliana le compete al
damnificado demostrar la culpabilidad del autor del acto ilícito o
dañino. Por otra parte, uno de los elementos configurantes de la
responsabilidad extracontractual subjetiva, lo constituye la
relación de causalidad directa o eficiente entre el comportamiento
o conducta antijurídica y el daño. Este último es el presupuesto de
cualquier tipo de responsabilidad extracontractual. Su demostración
también constituye un requisito sine quo non para declarar
procedente la pretensión resarcitoria (sentencia No. 17 de las 15
horas del 29 de enero de 1992). La hipótesis contenida en el
artículo 1048 párrafo 3 ibídem es distinta. Se trata de la
responsabilidad civil indirecta o por hecho ajeno, en sus dos
formas: "in eligendo" e "in vigilando". La ley obliga a quien
encarga a otro la realización de determinado trabajo, a elegir a
alguien apto y a vigilar la ejecución del encargo.- Si el
encargado, en ejecución del encargo y dentro del ámbito de
confianza otorgado por el comitente, causa daños a terceros éstos
se ven facultados para accionar directamente contra la persona que
hizo el encargo. La responsabilidad indirecta la asume el mandante
cuando el daño emerja por una acción dolosa o culpable del
encargado. Para establecer dicha responsabilidad, se requiere de
una acción dolosa o culposa. En la responsabilidad indirecta se
presume la culpa en elegir o en vigilar del comitente. La
presunción se dirige pues, no a la acción del encargado, sino a la


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acción del mandante, quien solo podría excusarse de ella si prueba
que, aún poniendo toda la previsión en vigilar, el suceso siempre
habría ocurrido (Sentencia No. 34 de las 14 horas 25 minutos del 22
de marzo de 1991). En la Ley General de la Administración Pública,
se establece la responsabilidad objetiva del Estado y sus
instituciones." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 16
horas del 11 de octubre de 1995)


Especificando, además que: "Nuestra Ley General de la
Administración Pública N° 6227 de 2 de mayo de 1978, vigente desde
el 26 de abril de 1979, conforme lo señala la sentencia de esta
Sala N° 81 del año 1984, al resolver la polémica sobre su vigencia,
en el Título Sétimo del Libro Primero recogió los principios más
modernos, fundados en la doctrina y jurisprudencia más autorizada,
sobre la responsabilidad extracontractual de la Administración,
para establecer así la responsabilidad directa del Estado sin
necesidad de probar previamente que el daño se produjo por culpa
del funcionario o de la Administración, exigiendo para la
procedencia de la indemnización que el daño sufrido sea efectivo,
evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo -
artículo 196-. Estableció que la Administración sería responsable
por todos los daños que causara su funcionamiento legítimo o
ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la
víctima o hecho de un tercero -artículo 190-; y la obligación de
reparar todo daño causado a los derechos subjetivos ajenos por
faltas de sus servidores cometidas durante el desempeño de los
deberes del cargo o con ocasión del mismo, utilizando las
oportunidades o medios que ofrece, aún cuando sea para fines o
actividades o actos extraños a dicha misión - artículo 191-. Así se
pronunció esta Sala en Sentencia No. 132 de las 15 horas del 14 de
agosto de 1991." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº
113 de las 16:00 horas del 11 de octubre de 1995)


Por lo tanto, se ha evolucionado de un sistema en el que se
obligaba a la víctima a demostrar la culpa o el dolo del agente
para poder exigirle responsabilidad al Estado, a otro en el cual ya
no es necesaria la identificación del agente causante del daño,
sino que lo que debe demostrarse es que el daño es producto de una
ilegitimidad, ilicitud, o anormalidad administrativa, o bien de
actuaciones legítimas, lícitas y normales; pero en estos últimos
supuestos además se deberá demostrar que la lesión es excepcional,


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ya sea por la pequeña proporción de los afectados o por la
intensidad de ésta, casos en los cuales la reparación se reduce a
los daños sin incluir los perjuicios(1) (daño especial)


(1) La diferencia entre daños y perjuicios, a nivel jurisprudencial
ha sido tratada de la siguiente manera: "El primer motivo del
recurso es por haberse resuelto en contra de lo ejecutoriado. Ello
no es de recibo por cuanto la Sala Constitucional estableció una
condenatoria en abstracto: el pago de daños y perjuicios. Ha sido
reiterada la jurisprudencia de esta Sala tendiente a definir el
concepto de daños y perjuicios. Así, en voto de las 14 horas del 28
de setiembre de 1990, se indicaba que "...con el nombre de "daños y
perjuicios" se designa la indemnización pecuniaria que el deudor
está obligado a satisfacer al acreedor. El daño es la pérdida
sufrida. El perjuicio es la ganancia que deja de producirse..." De
igual manera, en el voto de las 14:00 horas del 15 de julio de
1992, se reiteraba tal criterio al exponerse "...El daño constituye
la pérdida irrogada al damnificado (damnun emergens), en tanto el
perjuicio está conformado por la ganancia o utilidad frustrada o
dejada de percibir (lucro cesans)..." No existe contradicción entre
una sentencia firme condenatoria de daños y perjuicios, y una
dictada en la etapa de ejecución de sentencia que establece
importes líquidos por concepto de daño moral y lucro cesante. En el
primer caso se está haciendo alusión un tipo de daño, y en el
segundo, al perjuicio. Por ello lo resuelto no altera la esencia de
lo ejecutoriado, sino, tan solo, se limita a cumplir con el fallo
dentro de los límites de la condena (Sentencia N° 87 de las 14
horas 40 minutos del 11 de octubre de 1994). También se objeta del
fallo la imposición del pago de intereses sobre los importes
fijados, pues ese rubro no fue concedido por la Sala
Constitucional. El vicio es inexistente por cuanto la condenatoria
al pago de intereses tiene sustento en las normas vigentes al
momento de declararse el derecho. En el presente caso los
perjuicios quedan concretados en los intereses (en igual sentido se
pronunció esta Sala en sentencia No. 288 de las 14 horas del 28 de
setiembre de 1990)." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia
Número 45 de 14:45 horas del 25 de abril de 1995)


Lo anterior facilita al administrado exigirle responsabilidad al
Estado porque en muchas ocasiones se dificultaba determinar él o
los servidores responsables del daños, y consecuentemente, se


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imposibilitaba exigirle responsabilidad a la Administración


Amén de los anterior, conviene tomar en cuenta también los
elementos generales que deben estar presentes para que se discuta
la existencia de una eventual responsabilidad de la Administración
Estos son(2)


(2) Para el desarrollo de los mismos se remite a lo expuesto en el
pronunciamiento supra transcrito

* La titularidad administrativa de la actividad o servicio en cuyo
marco se ha producido el daño

La existencia de una lesión o daño resarcible

El daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e
individualizable

La relación de causalidad, sea la existencia de causa-efecto
entre el hecho que se le imputa a la Administración y el daño
producido

La lesión o daño debe ser antijurídico es decir, que el afectado
tenga una situación jurídica protegida consecuencia de la cual no
tiene que el deber de soportar el daño


En los supuestos en que se determine la existencia de
responsabilidad estatal por conducta ilícita, ilegítima o anormal,
el resarcimiento de los daños debe ser plenario, esto es, abarca
tanto el daño patrimonial como el moral, así como los perjuicios
derivados de éste (3). Por lo tanto, tal y como lo ha


(3) La Sala Primera de la Corte, mediante Sentencia Número 118 de
14:40 horas del 6 de noviembre de 1996, señaló: "... el
resarcimiento del daño debe ser plenario, es decir, "in integrum",
y en manera alguna "simbólico" y debe incluir el daño moral, sobre
el que no se pronunciaron los Tribunales laborales en cuanto al


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fondo. Finalmente, el artículo 191 Ibídem manda a la Administración
reparar todo daño causado a los derechos subjetivos ajenos por
faltas de sus servidores, con lo que está reforzar la tesis de que
el daño moral debe ser indemnizado, pues "todo daño" es un concepto
amplio que abarca tanto daños materiales como morales
Consecuentemente, con lo antes considerado, como el fallo recurrido
no otorgó al actor el pago de los salarios dejados de percibir
desde el despido y hasta la finalización de su período y concedió
un daño moral por suma "simbólica", violó las normas legales antes
comentadas, por falta de aplicación."


señalado la jurisprudencia española "Sólo son susceptibles de
indemnización los daños y perjuicios soportados por el particular
propietario de los bienes ocupados o de la privación de sus
derechos, en el momento existentes; pero sin que la indemnización
pueda convertirse nunca en un motivo de lucro o enriquecimiento
injusto para el propietario de los bienes o titular de los
derechos; por lo que normalmente ha de limitarse al denominado
'daño emergente' -el cual genera derecho a la indemnización en todo
caso-, y sólo habrá de tenerse en cuenta el denominado 'lucro
cesante' en los casos en que su producción sea jurídicamente
posible por el cumplimiento de los requisitos y circunstancias
necesarios, de las que haya de derivarse." (S. De 18 de julio de
1989, citado por González Pérez Jesús, Responsabilidad Patrimonial
de las Administraciónes Públicas, Editorial Civitas, Madrid, 1996,
pág. 193). Cuando se esté frente a los casos de responsabilidad por
conducta lícita, legítima o normal, será resarcible el daño
especial, pero no los perjuicios derivados de éste, por expresa
disposición normativa


Debido a que lo consultado es la posible responsabilidad de la
Administración por un eventual fallo en la prestación de los
servicios que ésta brinda, interesa especialmente los conceptos de
funcionamiento normal y anormal de los servicios


Tal y como se hizo referencia anteriormente "...para que el daño se
impute a la Administración no es necesario localizar el agente


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concreto que lo haya causado. Puede tratarse -y así ocurre con
frecuencia- de daños anónimos e impersonales, no atribuibles a
persona física alguna, sino a la organización en cuanto tal. La
titularidad de esa organización o servicio justifica por sí sola la
imputación de los mismos a la Administración" especificándose
además que "...tanto si ese servicio ha funcionado mal (culpa in
committendo o por acción positiva), como si no ha funcionado (culpa
in ommittendo, abstenciones cuando existe un deber funcional de
actuar), o si lo ha hecho defectuosamente (falta de diligencia
funcional, deber con base en el art. 40 LOE), ya que todos esos
supuestos quedan ampliamente cubiertos por la expresión que la Ley
utiliza ('funcionamiento anormal'). A propósito de ello conviene
subrayar que el hecho de que la Ley haya objetivado la anormalidad
haciendo de ésta un concepto jurídico indeterminado cuya concreción
se remite a los standards de rendimiento medio del servicio de que
se trate, significa que en su estimación entran factores variables
en cada época según el grado de sensibilidad social y de desarrollo
efectivo de los servicios públicos." (García de Enterría, Eduardo,
Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II,
Madrid, 1977, pág. 334)


Entonces, los conceptos de normalidad y anormalidad hacen
referencia a los estándares de calidad que se exijan en un
determinado momento histórico y tendrán que analizarse de acuerdo
con una específica realidad social. Se trata entonces, de conceptos
jurídicos indeterminados que para su concreción se necesitará
recurrir a la legalidad técnica, es decir, a criterios
estadísticos, históricos, científicos y reglas de la experiencia


Es importante rescatar también que dentro del concepto de
anormalidad -siguiendo la doctrina antes citada- se encuentran
comprendidas aquellas situaciones en que el servicio ha funcionado
mal, no ha funcionado o ha funcionado deficientemente, cubriendo
estos dos últimos supuestos lo que es la inactividad de la
Administración por omisión, o sea, cuando existiendo un deber
funcional de actuar o una necesidad de diligencia funcional, no se
actúa causándose un daño


Consecuentemente, cuando el numeral 190 determina que la


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Administración responde por funcionamiento normal y anormal está
incluida la posibilidad de hacerla responsable por inactividad
administrativa(4), siempre que conforme al ordenamiento jurídico
exista un deber funcional de actuar o el cumplimiento de una
conducta debida


(4) Se considera conveniente, hacer la siguiente precisión a efecto
de no generar dudas. De acuerdo con la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo, ante la jurisdicción
contencioso administrativa sólo pueden interponerse pretensiones
que se deduzcan en relación con la legalidad de los actos y
disposiciones de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo (artículo 1º de ese cuerpo normativo), concepto que
amplia la Ley General de la Administración Pública en cuanto a la
posibilidad de impugnar actuaciones materiales4 (artículo 357 de la
Ley General de la Administración Pública), con lo cual, se excluye
la posibilidad de que se conozcan pretensiones que busquen valorar
la inactividad de la Administración Por lo tanto, y como principio,
no se encuentra previsto en nuestra legislación la posibilidad de
que se revise, en vía contencioso administrativa, la inactividad de
la Administración, aunque la actividad omitida estuviera prevista
por el ordenamiento jurídico imperativamente (limitación que debe
superarse en una futura reforma a dicho cuerpo normativo)
Unicamente en los supuestos en los que la inactividad
administrativa afecte derechos fundamentales de forma tal que
convierta el asunto en un problema de constitucionalidad, es que la
Sala Constitucional podría entrar a analizar la inactividad de la
Administración y, en caso de que proceda, ordenarle a ésta realizar
la conducta omitida indebidamente. Pero, aún y cuando no sea
revisable la inactividad de la Administración ante la jurisdicción
contencioso administrativa, sí es posible derivar de nuestro
ordenamiento la posibilidad de que exista responsabilidad del
Estado por inactividad administrativa por omisión, según se
explicará


Tal y como se viene haciendo referencia, no es cualquier
inactividad administrativa la que hará surgir la responsabilidad de
la Administración. Es importante tomar en cuenta que, para que se
considere que existe inactividad debe echarse de menos una conducta
debida, esto por cuanto "...una cosa es la interpretación y
adecuación a la realidad y al caso concreto de las reglas legales


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que dirigen la actividad prestacional de la Administración y otra
bien distinta la propia definición política de ésta. Así pues, no
es tarea del Derecho, ni aspecto que pertenezca a la problemática
de la inactividad prestacional, el atender las demandas populares
en relación con el establecimiento de determinados servicios sino
cuando la decisión política ha sido concretada en la norma
jurídica. La problemática de la inactividad administrativa no
aparece sino cuando el legislador ha formalizado el contenido de
los derechos sociales, bien directamente (ordenando determinadas
prestaciones a cargo de la Administración), bien indirectamente
(confiando a la Administración uno o más elementos - tiempo, modo
progresividad- de la decisión sobre el establecimiento y contenido
de un servicio). Sólo a partir de ese mandato legal podrá
concretarse un deber de la Administración de obrar relacionado con
la prestación de un servicio que, no siendo atendido, implica una
inactividad prestacional. La constatación de ésta requiere, por
ello, un análisis exclusivamente jurídico, aunque no por ello
desvinculado o ajeno al terreno de la oportunidad política debido a
los márgenes de la discrecionalidad que, para el desarrollo de su
función, la ley puede otorgar a la Administración. Discrecionalidad
sobre cuyos límites puede versar el antedicho análisis o control
jurídico al objeto de concretar el alcance o contenido de los
deberes de prestación impuesto a la Administración y el correlativo
derecho o interés de los ciudadanos a exigir su cumplimiento."
(Gómez Puente, Marcos, La Inactividad de la Administración,
Editorial Aranzadi, S.A., España, 1997, pág. 725)


Así, para analizar si se está frente a una inactividad que pueda
generar responsabilidad del Estado es necesario tomar en cuenta las
normas que regulan la actividad, para así determinar la existencia
de una conducta que fue inatendida. Con ello no se pretende afirmar
que la conducta esté expresamente dispuesta en una norma en
concreto, pero sí que se desprenda del ordenamiento jurídico(5)


(5) Que comprendería, de conformidad con el artículo 13 de la Ley
General de la Administración Pública, tanto las normas escritas
como las no escritas


Lo anterior, es especialmente relevante cuando se analiza la


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existencia o no de un funcionamiento anormal de la Administración,
no resultando contradictorio con el régimen de responsabilidad que
nos rige


La siguiente cita explica adecuadamente esa relación

"Pero reconocer el carácter objetivo de la responsabilidad y la
independencia entre el deber de reparación y la existencia de culpa
no impide recurrir a esta noción, y de hecho así lo hace la
jurisprudencia, para delimitar el ámbito específico de aquella
responsabilidad cual es la del funcionamiento anormal. Esta
modalidad de hipótesis o mala administración siempre presupone la
culpa o el comportamiento ilegal, tanto da que sea activo o pasivo

La objetivación de la responsabilidad administrativa extiende la
cobertura del sistema más allá de los límites propios de la
responsabilidad civil subjetiva, por culpa, pero no hace
desaparecer, ni deja sin sentido, esta construcción técnica
jurídica que, desde sus orígenes aquilinos, fundamenta el instituto
de la responsabilidad por daño. De modo que, aún careciendo de
interés, ciertamente, el carácter ilícito de la causa
(administrativa) eficiente del daño; o la individualización de su
agente, una vez que la imputación a la Administración está
asegurada, ad extra, por su vinculación al funcionamiento de un
servicio público, la noción de culpa puede tener doble utilidad

Por un lado, para determinar, ad intra de la organización
administrativa -a efectos de regreso, sobre todo- la
responsabilidad personal (penal, disciplinaria o patrimonial), de
los funcionarios, agentes o autoridades que provocaron el daño. Y,
por otro lado, como circunstancia indiciaria del origen
administrativo del daño sobre el que fundar objetivamente la
responsabilidad, desplazando otros factores o concausas
determinantes de aquél. Ante la dificultad de precisar el origen
del daño, el anormal funcionamiento, puede, en efecto, servir de
fundamento a la presunción de la existencia de una relación de
causalidad directa entre aquél y la conducta administrativa,
presunción tanto más firme cuanto mayor sea la probabilidad de
evitar el daño mediando un funcionamiento regular. En presencia de
éste, por el contrario, sin excluir que también de él puedan
derivarse daños, la presunción ha de invertirse por cuanto parece
más probable que la causa eficiente del daño radique fuera del
ámbito administrativo. Por cierto, la noción de culpa que ha de


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manejarse, aunque sólo sea con el referido valor indiciario, al
atribuir la condición de causa eficiente del daño a un
funcionamiento anormal es muy laxa. Alcanza tanto al ilícito de
autoría individualizable ad intra (culpa subjetiva), como al que se
difumina o diluye en la propia organización administrativa (culpa
objetiva). Entre las hipótesis de funcionamiento anormal, por
conducta ilícita, se halla incluida, lógicamente, la inactividad
administrativa. Su antijuricidad se comunica a las situaciones o
efectos que suscita, y tanto que perjudiciales, permite
considerarlos como daños a efectos indemnizatorios. Que la
inactividad constituye una fuente de responsabilidad por
funcionamiento anormal de los servicios públicos y que para la
determinación de ésta no es posible prescindir de la idea de
culpabilidad o ilicitud de la Administración parece, pues, fuera de
toda duda. Y es que, en realidad, cuando se trata de la pasividad,
omisiones o inactividad, no es admisible la nota de objetividad
que, con carácter general, se predica de la responsabilidad
administrativa. Ante la pasividad o inercia de la Administración,
la responsabilidad no puede ser objetiva, al menos si la
objetividad supone admitirla al margen de toda ilicitud o
culpabilidad administrativa, incluso sin mediar falta alguna en el
servicio. Si el carácter objetivo supone que puede haber
responsabilidad aun por funcionamiento normal, debe necesariamente
dicho carácter de la responsabilidad cuando el perjuicio dimana de
la pasividad de la Administración."(Op. Cit., pág. 769 a 771)


Y es que el autor justifica su posición, acertadamente en que "A
menos que quiera convertirse a la Administración en una
organización de aseguramiento global frente a cualquier clase de
riesgo, la responsabilidad por omisión debe limitarse a los
supuestos, antijurídicos, de inactividad. Aun admitiendo
genéricamente su carácter objetivo, los límites de la
responsabilidad, por lo que se refiere a la inacción de la
Administración, se encuentra en la propia esfera de competencia
administrativa, allí donde quepa deducir un deber de obrar de cuya
infracción pueda inferirse el carácter antijurídico o dañoso de un
eventual perjuicio. Por lo tanto, la ilicitud o culpabilidad del
comportamiento administrativo omisivo, con independencia de su
posible individualización subjetiva ad intra de la organización
administrativa, es el único criterio que permite deducir la
antijuricidad de los perjuicios asociados a la falta de actuación,
de modo que, aun constituyendo la antijuricidad del daño condición
y límite de la responsabilidad administrativa en un sistema


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objetivo, tampoco sería posible prescindir de la nota de la
culpabilidad administrativa." (Op. Cit. págs. 772 y 773)


Revisando la jurisprudencia nacional sobre el tema de la
responsabilidad, en particular aquellas resoluciones en las que se
consideró que existió una inactividad administrativa, se puede
llegar a la conclusión de que los criterios doctrinales antes
expuestos han venido siendo aplicados, ya que se hace referencia a
actitudes negligentes de la Administración. Veamos algunos ejemplos
de ese tipo de resoluciones


"De modo que si el Mayor Donato hubiera satisfecho las exigencias
del Comandante de Plaza, los refuerzos habrían llegado a tiempo a
Limón para evitar el incendio, pues el Coronel Sánchez se presentó
a la Gobernación antes de que aquél se produjera; no fue si no
después de ocurrido éste, que se enviaron cuarenta y cinco o
cincuenta guardias civiles a la orden del Teniente Edgar Varela
(...) El Mayor Donato procedió, pues, con falta de previsión, (...)
lo que trajo como consecuencia que la Guardia Civil de Limón,
disponible en ese momento, no pudiera evitar la acción de la turba
que prendió fuego al edificio. De suerte que los funcionarios
encargados de mantener el orden público en la República, no
actuaron con la diligencia que el caso demandaba, a pesar de que
era previsible la comisión de los daños que causó la multitud y los
cuales se hubieran evitado de haber enviado de San José los
refuerzos solicitados, con el tiempo suficiente, por el comandante
de la Plaza de Limón. El Estado es, pues, responsable de los daños
causados, de acuerdo con los artículos 1045 y 1048 del Código
Civil..." (Sala de Casación, Nº 117 de 15:00 horas del 1º de
diciembre de 1978)


"IV.- La tesis del Tribunal Superior en el sentido de que la
Municipalidad demandada no se había enterado de la existencia del
hueco, queda desvirtuada por el mérito de los autos. Al respecto,
cabe observar que de las propias manifestaciones de la Corporación
accionada, a los folios 24 vuelto y 25 frente, se comprueba en
forma idónea, que entre el 13 y 19 de agosto de 1972, ante gestión
de vecinos, esa Municipalidad efectuó trabajos de excavación y
reemplazo de tubos de 42 pulgadas que habían fallado,... Como puede


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apreciarse, dichos trabajos se realizaron aproximadamente dos meses
antes de la tragedia; y ya se comentó que, de acuerdo con la prueba
evacuada, una vez acaecido el percance, la misma Municipalidad
procedió de inmediato a reparar el hoyo. Como antecedente
histórico, según se deriva de autos, vale citar que muchos años
antes del accidente, se llevó a cabo el entubamiento de las aguas
del río Ocloro con el objeto de evitar inundaciones en Los Yoses,
cuyos bloques urbanísticos se estaban habilitando, a la sazón. Las
obras comprendieron el paso de la tubería subterránea a través de
la calle 41 y un trayecto considerable bajo la avenida 14. En la
esquina citada -noroeste de la intersección de avenida 14 y calle
41- la Corporación accionada efectuó los trabajos mencionados en el
año 1972. Una vez terminados éstos, antes del accidente, el bache
fue rellenado con lastre compactado hasta el nivel de la calle,
quedando únicamente por aplicar la capa asfáltica. Sea, que la obra
quedó inconclusa. Por las características topográficas de la zona y
la acción de la lluvia, el lastre compactado se fue disgregando,
pues la confluencia de las aguas en el sector, según relatan los
testigos, era tal, que producía remolinos y poco a poco se fue
formando el aludido hueco de dimensiones considerables que abarcaba
parte de la calle 41 y de la avenida 14. Interesa reparar en que
desde mayo de 1972, se proyectaba la construcción de un canal
abierto sobre el antiguo cauce del río Ocloro para darle más
capacidad de captación y evitar la constante inundación en ese
sector. Sentado lo anterior, se tiene que al concluir el Tribunal
Superior en que la Municipalidad demandada no se había enterado de
la existencia del hoyo, lo hizo padeciendo, error de derecho en la
apreciación de la prueba, con lo cual vulneró los artículos 719,
720 inciso 3, 732, 735 del Código Civil; 197 inciso 3, 202 y 235
del Código de Procedimientos Civiles anterior. (...)

VII.- De la relación de las normas anteriores con los artículos 4,
incisos 4 y 9, del Código Municipal, que garantizan eficientemente
servicios de construcción, reparación, limpieza de calles y otras
vías públicas por parte de la Municipalidad, y del artículo 2 de la
Ley General de Caminos Públicos que establece la obligación de los
municipios en el mantenimiento de las calles de su jurisdicción, se
extrae la responsabilidad que la Administración Municipal tiene en
este caso concreto. Si además se toma en cuenta que el accidente
ocurrió en el cantón de San José, concretamente, en la intersección
de calle 41 con avenida 14, donde existía un hueco cuya reparación,
la Municipalidad de dicho cantón había dejado inconclusa, por lo
que fue cobrando proporciones cada vez mayores, significando un
grave peligro para las personas y vehículos que por ahí
transitaban; y que fue precisamente la precipitación en ese hoyo,


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lo que causó los menoscabos que en este juicio se ventilan, es de
rigor atribuir responsabilidad a ese Municipio por los daños y
perjuicios sufridos, pues amén de las últimas razones apuntadas,
fue dentro de su jurisdicción -como se señaló antes- que ocurrió el
accidente. Al no establecerlo así el Tribunal Superior, violó por
falta de aplicación los artículos citados." (Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia Número 263 de las 15:30 horas del 22 de
agosto de 1990)


"IV- Las celebraciones del traspaso de gobierno del 8 de mayo de
1990, fueron encomendadas a una comisión adscrita al Ministerio de
Relaciones Exteriores. La función realizada por dicha comisión, es
de naturaleza administrativa. Con elecciones generales celebradas
cada 4 años, democráticamente los costarricenses decidimos quienes
guiarán nuestros destinos por otro cuatrienio

La fiesta electoral, muestra de los valores más importantes de
nuestra identidad nacional, culmina con el traspaso del poder, en
forma pacífica, de un gobierno a otro. Dicho traspaso es motivo de
orgullo de todos los costarricenses, tanto de quienes apoyaron en
las lides electorales a los gobernantes electos, cuanto de aquéllos
que favorecían las pretensiones de los postulantes derrotados. El
día de traspaso, en nuestra tradición cívica, se ha tomado como
aquél en el cual deben estrecharse las manos de todos los
costarricenses y festejar, todos unidos, el triunfo de la
democracia. En este contexto, las celebraciones de esa fecha tienen
un alto valor cívico y educativo, motivo por el cual es conformada
una comisión institucional, formada por integrantes del gobierno
actual y del entrante, para programar todos los actos oficiales y
populares. De lo dicho se desprende que su actividad se encuentra
dentro del funcionamiento legítimo y normal de la Administración,
aún cuando las festividades se realicen cada cuatro años. Esta
comisión tiene la obligación de programar las actividades
respectivas, organizar y vigilar todos los eventos, contratar los
servicios respectivos para la realización de sus fines y últimar
todos los detalles necesarios para un adecuado desarrollo de las
celebraciones. Una de las actividades programadas en 1990, fue la
celebración de eventos culturales y artísticos, en horas de la
noche, en la Plaza de la Democracia. Obviamente, las actividades y
espectáculos son desarrollados por personas a quienes no se pueden
catalogar, en la mayoría de los casos, como funcionarios públicos
grupos de baile, musicales, de danza y de otra índole. Sin embargo,
la actividad de estos grupos y personas está dirigida y supervisada


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por la respectiva comisión, la cual se encarga de invitarlos o
contratarlos. Si dentro de las actividades programadas se
encuentran fuegos pirotécnicos, es obligación de la comisión
respectiva, velar por la seguridad de los bienes y de las personas
cercanas a los eventos. Así, debe la Comisión procurar que quien
realice tales juegos sea una persona experta en ellos, que los
efectos programados no sean peligrosos, que se realicen a una
distancia adecuada y con todas las medidas de seguridad
respectivas. La utilización de globos de papel, alambre y tela
empapada con canfín, en una plaza con gran cantidad de público y en
las cercanías de edificaciones, constituye un acto imprudente
respecto del cual la comisión dicha no tuvo ningún reparo. La
responsabilidad de la Administración es, en este caso, directa
porque creó el riesgo. No tiene relevancia la calificación de
funcionario público del señor Antonio Valerio Chavarría, encargado
de los juegos pirotécnicos, pues su actividad estaba sometida al
control de la Comisión de Traspaso de Poderes

Existe nexo de causalidad indiscutible entre los actos organizados
y dirigidos por dicha comisión, y el siniestro que ocasionó los
daños reclamados por los actores, lo cual hace responsable directo
al Estado, en virtud de lo dispuesto por el artículo 190 de la Ley
General de la Administración Pública. Si la Administración se sirve
de terceros para realizar su actividad, no puede eximirse de sus
obligaciones. Al respecto, ya esta Sala, al analizar un problema
similar, en el cual un ente administrativo encargó a otro el
cumplimiento de sus funciones, dijo: "... No puede eximirse de
responsabilidad al ente encargado del servicio público, cuando lo
brinde por medio de terceros, sean estos entes públicos o privados,
pues, con respecto al administrado usuario, existe una relación
inescindible en virtud de la cual le incumben específicos deberes
de asistencia." (Sentencia No. 29, de las 14:30 horas del 14 de
mayo de 1993). De igual manera, no puede eximirse de
responsabilidad a la administración, cuando, para realizar sus
fines, encarga a terceros el cumplimiento de actos, como sucedió en
el sub lite. Existió culpa en la Comisión de Traspaso, al permitir
la utilización de globos evidentemente peligrosos, lo cual es un
hecho propio de la Administración y no exclusivamente de un
tercero. Si además de la responsabilidad de la Administración,
originada en dicha falta de vigilancia y cuidado, existe también
responsabilidad del encargado de los juegos pirotécnicos, se
estaría frente a un supuesto de culpa (y responsabilidad)
concurrente. El artículo 190 citado establece, como causa de
exoneración de la responsabilidad de la Administración, el hecho de
un tercero. Ello es así cuando dicho tercero actúa en forma


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independiente de la Administración, sin que existe relación
jurídica alguna entre ellos. Por ejemplo, si un particular
decidiera, por cuenta propia, sin existir encargo alguno de la
Comisión de Traspaso, elevar globos altamente peligrosos, el nexo
de causalidad no le sería imputable al Estado, pues no fue su
actividad la causante del daño. En el sub lite, empero, fue el
Estado quien encomendó al polvorista los respectivos juegos, como
parte de las actividades de celebración, sin vigilar adecuadamente
la seguridad de los bienes y las personas. La Comisión de Traspaso
realizó un contrato con el señor Valerio Piedra, y era su deber
fiscalizar su labor e impartir las instrucciones necesarias para
evitar accidentes como el acaecido (artículo 227, a y b, del
Reglamento de la Contratación Administrativa). A su vez, era
obligación del contratista, bajo la supervisión de la
Administración, ejecutar en forma debida y satisfactoria la labor
convenida, y acatar las instrucciones impartidas por ésta (artículo
236, b, c, d, e, Ibídem). Por ello, no se trata de la eximente
prevista por el citado artículo 190, sino de una supuesto de
responsabilidad imputable directamente a la Administración."
(Dictamen C-052-99 del 16 de marzo de 1999. Lo subrayado no
pertenece al original)


Una primera observación que cabe hacer sobre su
consulta es que, a partir de la promulgación de la Ley General de
la Administración Pública, deviene de aplicación prioritaria el
régimen de responsabilidad civil que se contempla en los numerales
190 y siguientes de dicho cuerpo normativo, cuando se analiza la
responsabilidad de la Administración Pública. Ello en perjuicio de
la normativa que sobre la responsabilidad civil extracontractual
contiene el Código Civil


Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia, en el tema de la delimitación del concepto de daño moral,
sienta un precedente de indudable trascendencia con la Resolución
N° 112-92, en la que se hace un extensivo análisis de sus
características y el procedimiento para su cuantificación


“En virtud del deceso del menor Roosvelt Castro Sandoval, acaecido
a consecuencia de un accidente de tránsito, sus padres, los


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actores, formulan demanda ordinaria. Pretenden se condene al
demandado al pago de los daños y perjuicios derivados del ilícito,
consistentes en el daño moral subjetivo, objetivo y familiar, y las
consecuencias en potencia que se vieron cercenadas por la temprana
muerte de su hijo, así como al pago de ambas costas del proceso

II.- El juzgado declaró con lugar la demanda y obligó al accionado
a indemnizar a los actores la suma de setecientos cincuenta mil
colones por daño moral ante el sufrimiento experimentado por los
progenitores, y un millón setecientos dieciocho mil doscientos
setenta y ocho colones por la muerte de la víctima, y le impuso el
pago de ambas costas

III.- El apoderado especial judicial del demandado formula recurso
de casación, por cuanto, dice, el fallo impugnado otorgó más de lo
pedido. Le acusa de incongruente, y alega violación de los
artículos l55, 290, inciso 4, y 401 del Código Procesal Civil, y
84, 208, inciso 2, y 285 del derogado Código de Procedimientos
Civiles

IV.- El daño constituye uno de los presupuestos de la
responsabilidad civil extracontractual, por cuanto el deber de
resarcir solamente se configura si ha mediado un hecho ilícito
dañoso que lesione un interés jurídicamente relevante, susceptible
de ser tutelado por el ordenamiento jurídico. El daño, en sentido
jurídico, constituye todo menoscabo, pérdida o detrimento de la
esfera jurídica patrimonial o extrapatrimonial de la persona
(damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico,
respecto del cual era objetivamente esperable su conservación de no
haber acaecido el hecho dañoso. Bajo esta tesitura, no hay
responsabilidad civil si no media daño, así como no existe daño si
no hay damnificado. Por otra parte, sólo es daño indemnizable el
que se llega a probar (realidad o existencia), siendo ello una
cuestión de hecho reservada al prudente arbitrio del juzgador. En
suma, el daño constituye la brecha perjudicial para la víctima,
resultante de confrontar la situación anterior al hecho ilícito con
la posterior al mismo

V.- En muchas ocasiones se utilizan indiscriminadamente las
expresiones "daños" y "perjuicios". Es menester precisar y
distinguir ambos conceptos. El daño constituye la pérdida irrogada
al damnificado (damnum emergens), en tanto el perjuicio está
conformado por la ganancia o utilidad frustrada o dejada de
percibir (lucro cesans), la cual era razonable y probablemente
esperable si no se hubiese producido el hecho ilícito


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VI.- No cualquier daño da pie a la obligación de resarcir. Para tal
efecto, han de confluir, básicamente las siguientes características
para ser un "daño resarcible": A) Debe ser cierto; real y efectivo,
y no meramente eventual o hipotético, no puede estar fundado en
realizaciones supuestas o conjeturales. El daño no pierde esta
característica si su cuantificación resulta incierta, indeterminada
o de difícil apreciación o prueba; tampoco debe confundirse la
certeza con la actualidad, pues es admisible la reparación del daño
cierto pero futuro; asimismo, no cabe confundir el daño futuro con
el lucro cesante o perjuicio, pues el primero está referido a aquél
que surge como una consecuencia necesaria derivada del hecho causal
o generador del daño, es decir, sus repercusiones no se proyectan
al incoarse el proceso. En lo relativo a la magnitud o monto
(seriedad) del daño, ello constituye un extremo de incumbencia
subjetiva única del damnificado, empero el derecho no puede
ocuparse de pretensiones fundadas en daños insignificantes,
derivadas de una excesiva susceptibilidad. B) Debe mediar lesión a
un interés jurídicamente relevante y merecedor de amparo. Así puede
haber un damnificado directo y otro indirecto: el primero es la
víctima del hecho dañoso, y el segundo serán los sucesores de la
víctima. C) Deberá ser causado por un tercero, y subsistente, esto
es, sí ha sido reparado por el responsable o un tercero
(asegurador) resulta insubsistente. D) Debe mediar una relación de
causalidad entre el hecho ilícito y el daño

VII.- Dentro de las clases de daños, se encuentra en primer término
el daño material y el corporal, siendo el primero el que incide
sobre las cosas o bienes materiales que conforman el patrimonio de
la persona, en tanto el segundo repercute sobre la integridad
corporal y física. En doctrina, bajo la denominación genérica de
daño material o patrimonial, suelen comprenderse las específicas de
daño corporal y de daño material, en sentido estricto. La segunda
parece ser la expresión más feliz, pues el daño corporal suele
afectar intereses patrimoniales del damnificado (pago de
tratamiento médico, gastos de hospitalización, medicamentos, etc.),
ganancias frustradas si el daño lo ha incapacitado para realizar
sus ocupaciones habituales (perjuicios), etc.. Esta distinción
nació en el Derecho Romano, pues se distinguía entre el daño
inferido a las cosas directamente (damnun) y el que lesionaba la
personalidad física del individuo (injuria). En el daño patrimonial
el menoscabo generado resulta ser valorable económicamente

VIII.- El daño moral (llamado en doctrina también incorporal,
extrapatrimonial, de afección, etc.) se verifica cuando se lesiona


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la esfera de interés extrapatrimonial del individuo, empero como su
vulneración puede generar consecuencias patrimoniales, cabe
distinguir entre daño moral subjetivo "puro", o de afección, y daño
moral objetivo u "objetivado". El daño moral subjetivo se produce
cuando se ha lesionado un derecho extrapatrimonial, sin repercutir
en el patrimonio, suponiendo normalmente una perturbación injusta
de las condiciones anímicas del individuo (disgusto, desánimo,
desesperación, pérdida de satisfacción de vivir, etc., vg. el
agravio contra el honor, la dignidad, la intimidad, el llamado daño
a la vida en relación, aflicción por la muerte de un familiar o ser
querido, etc.). El daño moral objetivo lesiona un derecho
extrapatrimonial con repercusión en el patrimonio, es decir, genera
consecuencias económicamente valuables (vg. el caso del profesional
que por el hecho atribuido pierde su clientela en todo o en parte)
Esta distinción sirve para deslindar el daño sufrido por el
individuo en su consideración social (buen nombre, honor,
honestidad, etc.) del padecido en el campo individual (aflicción
por la muerte de un pariente), así uno refiere a la parte social y
el otro a la afectiva del patrimonio. Esta distinción nació,
originalmente, para determinar el ámbito del daño moral resarcible,
pues en un principio la doctrina se mostró reacia a resarcir el
daño moral puro, por su difícil cuantificación. Para la
indemnización debe distinguirse entre los distintos tipos de daño
moral. En el caso del objetivo, se debe hacer la demostración
correspondiente como acontece con el daño patrimonial; pero en el
supuesto del daño moral subjetivo al no poder estructurarse y
demostrarse su cuantía de modo preciso, su fijación queda al
prudente arbitrio del juez, teniendo en consideración las
circunstancias del caso, los principios generales del derecho y la
equidad, no constituyendo la falta de prueba acerca de la magnitud
del daño óbice para fijar su importe. La diferencia dogmática entre
daño patrimonial y moral no excluye que, en la práctica, se
presenten concomitantemente uno y otro, podría ser el caso de las
lesiones que generan un dolor físico o causan una desfiguración o
deformidad física (daño a la salud) y el daño estético (rompimiento
de la armonía física del rostro o de cualquier otra parte expuesta
del cuerpo), sin que por ello el daño moral se repute como
secundario o accesorio, pues evidentemente tiene autonomía y
características peculiares. En suma el daño moral consiste en dolor
o sufrimiento físico, psíquico, de afección o moral infligido con
un hecho ilícito. Normalmente el campo fértil del daño moral es el
de los derechos de la personalidad cuando resultan conculcados

IX.- Esta Sala ha caracterizado el daño moral, en contraposición
con el material, del siguiente modo: "III.- ... la doctrina


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califica como daño el menoscabo que a consecuencia de un
acontecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus
bienes vitales naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio
el resarcimiento económico del menoscabo tiene que hacerse en su
totalidad, para que se restablezca el equilibrio y la situación
económica anterior a la perturbación. El daño es patrimonial cuando
se produce un menoscabo valorable en dinero; y es no patrimonial, o
de carácter moral, o inmaterial, o afectivo, cuando la valorización
en dinero no tiene la base equivalente que caracteriza a los
patrimoniales porque afecta a elementos o intereses de difícil
valoración pecuniaria, que en la práctica son de variado carácter
heterogéneo y que se caracterizan por no ser patrimoniales. En
general, son aquellos que afectan a los bienes inmateriales de la
personalidad, como la libertad, la salud, el honor, extraños al
patrimonio o a los derechos de familia que pueden o no afectar los
valores del patrimonio" (Sentencia N 49 de las 15 horas 30 minutos
del 22 de mayo de 1987). Por otra parte, en lo atinente al daño
moral objetivo, la Sala de Casación, en voto de mayoría, ha
señalado: "V.- ... Tampoco tienen precio el honor, la dignidad o la
honestidad; y en tales casos, como se trata de bienes morales, la
obligación indemnizatoria se dirige a reparar el daño moral
sufrido, mas aquí también puede producirse un daño material
indirecto, pues la ofensa al honor puede menoscabar el buen nombre
de la víctima y afectarla en su patrimonio, lo que da lugar a la
indemnización del daño moral objetivado ... . Cabe aquí advertir,
para que no se interpreten con error las anteriores apreciaciones,
que la expresión "daño indirecto" se ha venido usando para hacer
referencia al daño que se produce como reflejo o repercusión
necesaria de un acto ilícito que vulnera directamente otros bienes
jurídicos, no así en el sentido equivalente a "daño remoto", no
indemnizable, con que esa misma expresión se usa en la doctrina
sobre la causalidad adecuada ...". (Sentencia número 7 de las 15
horas 30 minutos del 15 de enero de 1970)

X.- En punto a la resarcibilidad del daño moral, cabe indicar que
no es válido el argumento conforme al cual el resarcimiento del
daño moral implica la dificultad de lograr una equivalencia entre
el daño y la indemnización pecuniaria ("pecunia doloris"); por
cuanto en el supuesto del daño moral objetivo la reparación resulta
ser más fácil de cuantificar, y si bien en la hipótesis del daño
moral subjetivo resulta un poco más difícil, de ello no cabe
inferir la imposibilidad, además también en los supuestos del daño
patrimonial se plantean serios problemas en su tasación. Es
preferible compensarle al damnificado, de alguna forma, su dolor
físico y aflicción de ánimo, que obligarlo a soportar su peso y


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otorgarle así un beneficio al causante del daño, dejándolo impune
Si bien el dinero, en el caso del daño material, reintegra la
esfera patrimonial lesionada de la víctima al estado anterior a la
causación del mismo ("restituio in integrum"), es igualmente cierto
que en los casos del daño moral cumple una función o rol de
satisfacción de la aflicción o dolor padecido, operando como
compensación del daño infligido, sin resultar por ello moralmente
condenable, pues no se trata de pagar el dolor con placer, ni de
ponerle un precio al dolor. Tan sólo se busca la manera de
procurarle al damnificado satisfacciones equivalentes a las que se
vieron afectadas. Como se ve, la reparación del daño moral resulta
ser consecuente con los más altos principios de justicia (neminem
laedere), y, según se verá, con la correcta hermenéutica de
nuestros textos de derecho positivo, no pudiendo anteponerse para
justificar su irresarcibilidad el valor de la seguridad jurídica,
ante la imposibilidad de prever con cierto margen de certeza el
quántum indemnizatorio, ni la idea de concebírsele como un daño
metajurídico afincado en el ámbito de la moral o razones seudo
éticas como el intercambio del dolor por el hedonismo, pues el
ordenamiento jurídico lo que hace es brindar una solución ante el
conflicto de intereses, dándole al damnificado la posibilidad de
procurarse otras satisfacciones sustitutivas a él y a su familia
Por último, precisa indicar que la reparación del daño moral
también encuentra su piedra angular en el reconocimiento de la
persona humana como el eje alrededor del cual gira el Derecho,
persona con el derecho a un equilibrio en su estado psíquico y
espiritual, cuyas alteraciones deben repararse

XI.- Indudablemente, nuestro ordenamiento jurídico admite el
resarcimiento del daño moral, así el artículo 1045 del Código Civil
habla de "daño" en un sentido general, sin distinguir entre daño
patrimonial y daño moral, ante lo cual debe entenderse que ese
artículo prescribe el deber de reparación también del daño moral,
interpretación que resulta consecuente con la máxima o aforismo
latino que reza "ubi lex non distingui, nec non distinguere
debemus", y con la interpretación sistemática del ordenamiento
jurídico costarricense. Así, de la lectura del artículo 1048,
párrafo 5, Ibídem, puede extraerse la indemnización del daño moral
en el supuesto de la responsabilidad objetiva ahí previsto, y el
numeral 59 Ibídem estatuye con claridad meridiana "... el derecho a
obtener indemnización por daño moral, en los casos de lesión a los
derechos de la personalidad". Debe, igualmente, tomarse en
consideración en cuanto a la reparación civil derivada de un hecho
punible, que la "Ley para Regular la Aplicación del Nuevo Código
Penal", N 4891 de 8 de noviembre de 1971, artículo 13, mantuvo en


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vigencia los artículos 122 a 138 del Código Penal anterior (del año
1941), y precisamente el artículo 125 de ese cuerpo normativo
dispone que cabe la reparación del daño moral, en las infracciones
contra la honra, la dignidad o la honestidad "o en otros casos de
daño a intereses de orden moral", norma ésta que utiliza una
fórmula amplia dándole cabida de esa forma a la reparación del
cualquier daño moral; por su parte el canon 127, inciso 4, del
mismo texto legal está referido a la reparación del daño moral
derivado de los hechos punibles contra la salud o integridad
corporal. También la Ley General de la Administración Pública se
ocupa del daño moral al preceptuar en su artículo 197 "... la
responsabilidad de la Administración por el daño de bienes
puramente morales, lo mismo que por el padecimiento moral y el
dolor físico causados por la muerte o por la lesión inferida,
respectivamente". Finalmente la norma de linaje constitucional
(artículo 41 Constitución Política), estatuye con claridad
meridiana que "Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar
reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su
persona, propiedad o intereses morales ...". También la
jurisprudencia se ha manifestado proclive a la indemnización del
daño moral, partiendo de una interpretación sistemática del
ordenamiento jurídico, al respecto pueden consultarse las
sentencias: Sala de Casación de las 24 horas 55 minutos del 19 de
febrero de 1925; voto salvado del Magistrado Evelio Ramírez en la
sentencia de la Sala de Casación de las 10 horas del 18 de octubre
de 1949; Sala de Casación, número 7 de las 15 horas y 30 minutos
del 15 de enero de 1970; Sala de Casación, número 114 de las 16
horas del 2 de noviembre de 1979; Sala Primera de la Corte Suprema
de Justicia número 49 de las 15 horas 30 minutos del 22 de mayo de
1987; Sala Primera de la Corte número 22 de las 15:40 del 3 de mayo
de 1989)

XII.- En cuanto al tipo de resarcimiento, en el daño moral, la
reparación "in natura" suele operar cuando se viola la esfera de
intimidad de la víctima (retractación, publicación de la sentencia
condenatoria, etc.), pero en esos casos debe acompañarse de la
reparación dineraria para obtener un verdadero paliativo del daño
irrogado. A pesar de lo indicado, la reparación "in natura" en el
daño moral, suele ser, por regla general, imposible por cuanto se
trata de daños inmateriales, razón por la cual suele traducirse en
una indemnización pecuniaria. Los parámetros o pautas que debe
tener en consideración el juzgador al momento de definir el quántum
indemnizatorio son de vital importancia, para no caer en
reparaciones arbitrarias por su carácter exiguo, meramente
simbólico, o excesivo. Así por ejemplo el juez debe ponderar la


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intensidad del dolor sufrido siendo ello un factor variable y
casuista por lo cual debe acudir a la equidad; la gravedad de la
falta cometida por el agente sin que ese factor sea determinante
para acoger o rechazar la pretensión indemnizatoria; las
circunstancias personales y repercusión subjetiva del daño moral en
la víctima (estado económico patrimonial, estado civil, número de
hijos y edad, posición social, nivel cultural, grado de cohesión y
convivencia familiar, etc.); también debe considerarse, de alguna
manera, el estado patrimonial del agente, intensidad de las
lesiones (vg. gravedad de las lesiones, tiempo de curación,
secuelas temporales o permanentes etc.). Desde luego, tales pautas
deben conjugarse con el prudente arbitrio del juez, su ciencia y
experiencia

XIII.- En lo referente a la prueba del daño moral el principio es
el siguiente: debe acreditarse su existencia y gravedad, carga que
le corresponde a la víctima, sin embargo se ha admitido que tal
prueba se puede lograr a través de presunciones de hombre inferidas
de los indicios, ya que, el hecho generador antijurídico pone de
manifiesto el daño moral, pues cuando se daña la psiquis, la salud,
la integridad física, el honor, la intimidad, etc. es fácil inferir
el daño, por ello se dice que la prueba del daño moral existe "in
re ipsa". Sobre el particular, esta Sala ha manifestado que en
materia de daño moral "... basta, en algunas ocasiones, con la
realización del hecho culposo para que del mismo surja el daño,
conforme a la prudente apreciación de los Jueces de mérito, cuando
les es dable inferir el daño con fundamento en la prueba de
indicios" (Sentencia N 114 de las 16 horas del 2 de noviembre de
1979)

XIV.- En punto a la legitimación activa en el daño moral, se
distingue entre damnificados directos y damnificados indirectos
Siendo los primeros quienes sufren un daño inmediato (víctimas del
daño), en tanto los segundos lo experimentan por su especial
relación o vínculo con el atacado directo, debiendo, en este último
caso, ser prudente el juez al exigir la comprobación del perjuicio,
pues de lo contrario, se produciría una cascada o serie infinita de
legitimados. En lo tocante a la legitimación activa de los
damnificados indirectos (herederos), la doctrina se ha bifurcado
asumiendo dos posiciones, una restrictiva y otra amplia. La primera
señala que una de las particularidades del daño moral radica en su
carácter personalísimo, y por ende de la acción tendiente a obtener
un resarcimiento; la acción para exigirlo es inherente a la persona
que lo ha sufrido, en vista de haber sido alterado su estado
psíquico o espiritual, todo ello a diferencia del daño patrimonial,


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en el cual no existe inherencia con la persona, por lo cual los
herederos pueden accionar aunque no lo hubiere hecho el causante y
continuar la acción ya interpuesta. Para quienes comparten esta
postura doctrinal, el derecho de indemnización no ingresa en el
caudal o haber hereditario de los sucesores, sobre todo en
tratándose de los supuestos de muerte instantánea del damnificado
directo. En virtud de lo anterior, los causahabientes únicamente
tienen derecho a reclamar la indemnización por el dolor o
padecimiento aflictivo con la muerte del causante "ex iure propio"
(lesión a los intereses o valores de afección). Bajo esta tesitura,
se distinguen dos situaciones: a) los herederos no pueden iniciar
una acción por daño moral, si el causante no la entabló estando en
vida, b) no obstante, sí pueden continuar la que ya hubiere incoado
el de cujus. La posición amplia admite que los herederos pueden
exigir la indemnización por el daño moral sufrido por ellos y el
padecido por la víctima, sobre todo en los casos de muerte
sobrevenida o posterior al accidente pero debida al mismo, "ex jure
hereditatis"; estimando, para justificar tal corolario, que el
derecho a la reparación tiene por objeto una prestación pecuniaria
de carácter patrimonial (siempre se busca la utilidad patrimonial),
independientemente del carácter extrapatrimonial de la esfera de
interés lesionada, siendo en consecuencia un elemento patrimonial
de la víctima respecto del cual debe admitirse su transmisibilidad
La posición anterior, tiene asidero en el principio según el cual
la transmisibilidad constituye la regla en materia de derechos
patrimoniales. Por todo lo anterior, consideran que ningún
ordenamiento jurídico puede negar tal transmisión, pues si el
derecho al resarcimiento del daño no patrimonial deriva de una
agresión a la vida del de cujus, nace a la vida jurídica de manera
inmediata en cabeza del mismo, y al ingresar al patrimonio se
transmite a sus herederos. Por todo eso, estos últimos pueden
reclamar la satisfacción del daño moral infligido al muerto,
derivado del dolor sufrido a causa de la pérdida de su vida o por
el dolor físico y psíquico sufrido al ser lesionado temporal o
permanentemente. Independientemente de las concepciones
doctrinales, en el ordenamiento jurídico costarricense, la
reclamación del daño moral sufrido por el de cujus por parte de los
herederos, encuentra sustento en el artículo 134 del Código Penal
de 1941, el cual como ya se dijo está vigente, al disponer lo
siguiente: "La obligación de la reparación civil se transmite a los
herederos del ofensor, y el derecho de exigirla, a los herederos
del ofendido", esta norma resulta de aplicación en la órbita de la
responsabilidad derivada de los cuasidelitos, ante la ausencia e
insuficiencia de las disposiciones del Código Civil sobre el
particular, dado que el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder


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Judicial y 6 del Título Preliminar del Código Civil admiten la
remisión a otras fuentes del ordenamiento jurídico y a los
Principios Generales del Derecho cuando no hay norma aplicable
(principio de la plenitud hermética del ordenamiento jurídico), por
otra parte el artículo 12 del Título Preliminar del Código Civil,
admite la aplicación analógica de las normas siempre que medie
identidad de razón y no haya norma que la prohíba. Lo anterior,
resulta, también, congruente con lo estatuido en el numeral 521 del
Código Civil el cual estipula que la sucesión comprende todos los
bienes, derechos y obligaciones del causante. En lo relativo a la
legitimación puede consultarse la sentencia de esta Sala número 49
de las 15:30 del 22 de mayo de 1987.”

(Resolución 112-F-92.CIV de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia, de las catorce horas quince minutos del quince de julio
de mil novecientos noventa y dos. Lo resaltado y subrayado no es
del original)


Conservando los lineamientos contenidos en el anterior
criterio, la misma Sala Primera delimita, con mayor precisión, los
elementos a considerar en tratándose de la valoración del daño
moral


“III.- El daño moral aquí reclamado, permite un amplio margen de
discrecionalidad al juzgador. Sin embargo, dicho margen está
delimitado por ciertos parámetros insoslayables. Por ejemplo, la
antigua Sala de Casación, en sentencia Nº 114 de las 16 horas del 2
de noviembre de 1979 propugna al respecto la prudente apreciación
de los jueces "... cuando les es dable inferir el daño con
fundamento en la prueba de indicios". El prudente arbitrio
aludido, ha de tener en consideración las circunstancias del caso,
los principios generales del derecho y la equidad. No se trata,
entonces, de cuantificar el valor de la honra y dignidad de un
sujeto, pues estos son bienes inapreciables, sino de fijar una
compensación monetaria a su lesión, único mecanismo del cual puede
echar mano el derecho, para así reparar, al menos en parte, su
ofensa. No cabría dentro de tal filosofía, establecer
indemnizaciones exorbitantes, como sucede en otros sistemas
jurídicos, pues ello aparejaría el enriquecimiento injusto del
ofendido, mediante el lucro inmoral con la honra y dignidad
propias. Comprendidos en los postulados fundamentales del derecho,


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hállanse los de razonabilidad y proporcionalidad, a los cuales se
les ha reconocido en nuestro medio el rango de principios
constitucionales. Aplicándolos a casos como el presente, resulta
indispensable, al fijar las obligaciones nacidas en situaciones
jurídicas indemnizatorias, atender la posición de las partes; la
naturaleza, objeto y finalidad del resarcimiento, sin llegar a
crear posturas absurdas, dañinas o gravemente injustas. En tal
sentido, el daño moral, no podría dar lugar a indemnizaciones
extralimitadas. Ello abriría un portillo inconveniente, para dar
paso a pretensiones desmedidas. Estas, so pretexto de tutelar el
ámbito subjetivo del individuo, conducirían a un enriquecimiento
injustificado. Así, un resarcimiento tal, lejos de reparar la
dignidad mancillada, socavaría sus fundamentos haciéndola caer ante
valores eminentemente económicos. IV.- Recapitulando, se tiene que
el prudente arbitrio a emplear por el juzgador en situaciones como
la presente, supone la observancia de parámetros ineludibles,
insertos en un amplio espectro como la prueba indiciaria, las
circunstancias propias del caso concreto, los principios generales
del derecho, la equidad, la posición de las partes; la naturaleza,
objeto y finalidad del resarcimiento y los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Sobre tales extremos, en lo
factible, debe la parte interesada ofrecer prueba. Solo así puede
arribarse a un prudente arbitrio. Al margen de tales
consideraciones, la fijación discrecional corre el grave riesgo de
incurrir en un exceso o defecto de poder que desfigure o desvirtúe
lo ejecutoriado. Sea, la prudente apreciación del juez, aún
contando con la realización del hecho generador -cual ocurre en la
especie- (principio "in re ipsa"), precisa de las consideraciones o
parámetros comentados, en torno al daño, para, con arreglo a ellos,
establecer el monto. En el evento de no obrar en autos elementos de
juicio sobre el particular, tendría el juzgador que actuar en
consonancia con tal situación, adoptando una actitud conservadora
en la fijación, pues de no hacerlo así, podría incidir en
cualquiera de los vicios relacionados”. (Resolución N° 52-F-99 de
la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las catorce
horas quince minutos del tres de febrero del año mil novecientos
noventa y nueve. Lo resaltado y subrayado no es del original)


La importancia de que, cuando proceda, el alegato sobre
el daño moral deba ser probado, lo destaca en los siguientes
términos el Tribunal de Casación


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“VI.- Pero en lo que sí lleva razón la recurrente es en punto a la
falta de prueba respecto del daño moral. En este caso no se trata,
como lo acusa la recurrente, de un error de hecho, pues este
operaría si los Tribunales hubieren incurrido en equivocaciones
materiales al apreciar la prueba (por ejemplo deducir de una
declaración de un testigo un hecho no manifestado, o de un dictamen
pericial una conclusión o calificación no dada por éste, o extraer
de un documento un contenido no comprendido en él) y así lo
hubieren establecido en el elenco de hechos probados, pero aquí lo
que sucede es otra situación: se tuvo por no demostrado un hecho y
luego en la parte considerativa y en la resolutiva -basándose en
esa probanza inexistente- se aplicaron normas jurídicas, en otras
palabras, se trata de una violación directa a las normas de fondo,
las cuales procede a analizar la Sala, pues si bien el de casación
es un recurso técnico no es en sentido estricto formalista, y bien
puede conocerse de un asunto que fundado por violación indirecta de
las normas de fondo sea en realidad de violación directa. En efecto
el a quo tuvo por no probado el extremo referido al daño moral o
bien a los hechos de los cuales pudiera deducirse éste, y al haber
prohijado la lista de hechos probados y no probados el ad quen
estaba en la imposibilidad de pronunciarse sobre este extremo
Desde este punto de vista la sentencia recurrida viola los
artículos 194, 196 y 197 de la Ley General de la Administración
Pública pues aún cuando ya esta Sala ha marcado jurisprudencia
respecto a la indemnización del daño moral, en virtud del artículo
197 (veánse las sentencias Nos. 132 de las 15 horas del 14 de
agosto de 1991, 138 de las 15 horas 5 minutos del 23 de agosto de
1991 y 136 de las 14 horas 40 minutos del 23 de agosto de 1991),
para que tal daño deba ser indemnizado por el Estado éste debe ser
efectivo, evaluable e individualizable (artículo 196), pues solo en
esa forma puede determinarse la responsabilidad de la
Administración (Artículo 194)

VII.- Sobre el particular esta Sala, en la sentencia antes
mencionada N 112 de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de
1992, ha dicho " XIII.- En lo referente a la prueba del daño moral
el principio es el siguiente: debe acreditarse su existencia y
gravedad, carga que le corresponde a la víctima, sin embargo se ha
admitido que tal prueba se puede lograr a través de presunciones de
hombre inferidas de los indicios, ya que, el hecho generador
antijurídico pone de manifiesto el daño moral, pues cuando se daña
la psiquis, la salud, la integridad física, el honor, la intimidad,
etc. es fácil inferir el daño, por ello se dice que la prueba del
daño moral existe "in re ipsa". Sobre el particular, esta Sala ha


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manifestado que en materia de daño moral "... basta, en algunas
ocasiones, con la realización del hecho culposo para que del mismo
surja el daño, conforme a la prudente apreciación de los Jueces de
mérito, cuando le es dable inferir el daño con fundamento en la
prueba de indicios " (Sentencia N 114 de las 16 horas del 2 de
noviembre de 1979)". Pero, no obstante lo anterior, en el presente
caso resulta imposible acreditar a través de los hechos que se han
tenido como probados, o bien a través de indicios la existencia del
daño moral reclamado, pues el actor en modo alguno aportó elementos
de juicio suficientes para que -en uso de esta potestad tan amplia-
el Juez pudiere inferir la existencia del mismo. En efecto, si se
observan los hechos probados solo del 17 y 18 se podrían extraer
indicios, pero éstos solo refieren a que el actor es padre de dos
menores, y sobre las propiedades a su nombre aparecidas en el
Registro Público, en modo alguno existen referencias -pues no se
intentó prueba al respecto- sobre la aflicción, el dolor, o
cualquier forma de daño resarcible, y de los demás hechos probados
solo puede deducirse la secuencia administrativa cuya coronación
fue lo resuelto por la Sala Constitucional en el amparo tantas
veces citado. En otras palabras no basta el afirmar, por parte de
quien lo reclama, la existencia del daño moral, también se deben
suministrar bases ciertas para su determinación, como acontece para
cualquier otro daño, por lo que en el presente caso se observa el
quebranto de las normas de fondo invocadas.”

(Resolución 014-F-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia, de las dieciséis horas del dos de marzo de mil
novecientos noventa y tres)


A modo de conclusión sobre la posición que asume la más
alta instancia en materia de interpretación del Derecho Público
costarricense, abonamos las siguientes citas


"III.- Si bien en principio, la recurrente procura advertir una
falta de fundamentación en la condena de daño moral, por no haberse
acreditado su existencia, lo cierto es que lo objetado en realidad
es la fijación de los montos y no propiamente sobre el extremo en
si. En palabras de la propia recurrente: “Es entonces esa
confirmación, respecto de los montos otorgados por concepto de daño
moral, el motivo del presente recurso..tanto el Juzgado de primera
instancia como los señores miembros del Tribunal, realizan una


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fijación del daño moral para las menores excesivamente alta... el
presente recurso tiene por objeto que se anule o se revoque el
fallo recurrido, en lo que se refiere, repito, única y
exclusivamente, al mencionado extremo de daño moral, a fin de que
se rebajen los montos a pagar a lo que en derecho corresponde...”
Es decir, que la representación del Estado acepta la existencia del
daño moral, sin embargo, se manifiesta inconforme con las sumas
otorgadas por tal concepto. Al respecto, interesa citar lo dicho
por esta Sala en reiteradas ocasiones en relación con el tema
"VI.- En cuanto al daño moral subjetivo, conviene señalar que
proviene de la lesión de un derecho extrapatrimonial. Sea, no
repercute en el patrimonio. Supone una perturbación injusta de las
condiciones anímicas de la persona. No requiere de una prueba
directa y queda a la equitativa valoración del Juez. Los tribunales
están facultados para decretar y cuantificar la condena. La
naturaleza jurídica de este tipo de daño no obliga al liquidador a
determinar su existencia porque corresponde a su ámbito interno
Ello no es problema de psiquiatras o médicos. Se debe comprender su
existencia o no porque pertenece a la conciencia. Y es a través de
las presunciones inferidas de indicios como se deduce, ya que, el
hecho generador antijurídico pone de manifiesto el daño moral, pues
cuando se daña la psiquis, la salud, la integridad física, el
honor, la intimidad, etc. es fácil inferir el daño, por ello se
dice que la prueba del daño moral existe “in re ipsa”. Tampoco se
debe probar su valor porque no tiene un valor concreto. Se valora
prudencialmente; entonces, la prueba pericial es inconducente. En
relación, pueden consultarse, entre otras, las sentencias de esta
Sala No. 45 de las 14 horas 45 minutos del 25 de abril y No. 99 de
las 16 horas del 20 de setiembre, ambas de 1995 y 170 de las 15
horas 45 minutos del 13 de febrero del 2002." (Nº 265, de las 10
horas 40 minutos del 14 de mayo del 2003) IV.- De acuerdo con lo
expuesto, es claro que la determinación y cuantificación del daño
moral subjetivo queda a la equitativa y prudente valoración del
Juzgador. No se obliga al liquidador a probar su existencia, y su
cuantificación se produce por las presunciones del ser humano
inferidas de los hechos comprobados. La presunción humana es un
juicio lógico del juez, en virtud del cual se considera probable un
hecho, con fundamento en las máximas generales de la experiencia,
que indican cuál es el modo normal como suceden las cosas y los
hechos." (Resolución 416-F-2005 de la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, de las ocho horas quince minutos del veinte de
junio del dos mil cinco. Véanse en igual sentido resoluciones 937-
F-2004 de las nueve horas treinta minutos del cuatro de noviembre
del dos mil cuatro y 844-F-04 de las catorce horas cuarenta minutos
del veintinueve de setiembre del dos mil cuatro.”


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“VI.- La inconformidad de la parte recurrente no gira en torno a
la procedencia del daño moral, sino en el monto tan elevado, que en
su criterio le fue otorgado a la ejecutante. Es necesario recordar
que es al juez a quien corresponde ponderar la intensidad del dolor
sufrido, lo cual resulta ser un factor variable y casuista. Ha de
acudirse a la equidad y a la valoración de la gravedad de la
falta cometida, sin que ese factor sea determinante aún para acoger
o rechazar la pretensión indemnizatoria. Deberán tenerse en cuenta,
también las circunstancias personales y repercusión subjetiva en la
víctima (estado económico, estado civil, número de hijos y edad,
nivel cultural, grado de cohesión y convivencia familiar, entre
otros). Lo anterior habrá de conjugarse con el prudente arbitrio
del juez, su ciencia y experiencia. Se dice que la naturaleza
jurídica de este tipo de daño no obliga al liquidador a determinar
su existencia porque corresponde a su ámbito interno. Ello no es
problema de siquiatras o médicos. Se debe comprender su existencia
o no porque pertenece a la conciencia. Se deduce a través de las
presunciones inferidas de indicios, ya que, el hecho generador
antijurídico pone de manifiesto el daño moral, pues cuando se daña
la psiquis, la salud, la integridad física, el honor, la intimidad,
etcétera, es fácil inferir el daño, por ello se dice que la prueba
del daño moral existe “in re ipsa”. Tampoco se debe probar su valor
porque no tiene un valor concreto. Se valora prudencialmente (en
relación, entre otras, pueden consultarse las sentencias de esta
Sala N° 100 de las 16 horas 10 minutos del 9 de noviembre de 1994 y
N° 99 de las 16 horas del 20 de setiembre de 1995). (Resolución
830-F-2004 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de
las once horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de setiembre
del año dos mil cuatro)


Viene de lo expuesto que, en el Ordenamiento Jurídico
costarricense, exista una sólida línea jurisprudencial de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia que establece los
parámetros a considerar en el caso de la fijación de un eventual
daño moral subjetivo, en aplicación del artículo 197 de la Ley
General de la Administración Pública. Esa línea jurisprudencial
propugna por una valoración caso a caso, y siguiendo criterios de
proporcionalidad, equidad, presunciones derivadas de los indicios,
circunstancias personales de la víctima, intensidad del dolor o de
la lesión causados, gravedad de la falta cometida, reglas de la


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ciencia y la experiencia; todo bajo el criterio prudencial del
órgano llamado a establecer el quantum. Siendo ello así, el
operador jurídico -en este caso un Despacho Ministerial-, debe
atender a esos parámetros a la hora de fijar la indemnización
correspondiente a un daño producido por su funcionamiento normal o
anormal


No escapa a esta Procuraduría General que, en el ámbito
de la doctrina, puedan existir diversos métodos o criterios para
alcanzar una valoración del daño moral. Sin embargo, atendiendo a
la fuente de la jurisprudencia citada, y en atención a las
competencias que se encargan a las Salas de la Corte Suprema de
Justicia (artículos 152 y 153 de la Constitución Política, en
relación con el numeral 54 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y
los artículos 593 y 595 del Código Procesal Civil), es claro
advertir que la “correcta interpretación” de una norma de derecho
es la que en definitiva fije alguno de esos Altos Tribunales. Por
ello, en el caso que nos ocupa, la determinación del daño moral, en
aplicación del artículo 197 de la Ley General de la Administración
Pública, deberá sujetarse a los parámetros examinados.”15


4. JURISPRUDENCIA
a. Sobre la responsabilidad objetiva del Estado y su
fundamento constitucional
“IV.- Responsabilidad Objetiva. La responsabilidad civil
extracontractual de la Administración Pública, se enmarca, por
tanto, dentro de un régimen objetivo, que engloba en su fundamento
tanto la teoría del riesgo, cuanto la teoría del equilibrio en la
ecuación patrimonial. Con ello se procura esencialmente, la
reparación indemnizatoria a quien ha sufrido una lesión atribuible
a la organización pública como centro de autoridad. Este criterio
finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje
central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación
analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su
conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada
en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de
cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en
lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona,
sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que
habrá responsabilidad de la Administración siempre que su
funcionamiento normal o anormal, cause un daño que la víctima no


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tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial,
con independencia de su situación jurídica subjetiva y la
titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro
está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal. A partir
de allí, es patente la reversión de los componentes y los efectos
del instituto en pleno. Tanto los presupuestos esenciales como la
carga de la prueba, adquieren por ejemplo un nuevo matiz, que
libera al afectado no solo de amarras sustanciales sino también
procesales, y coloca a la Administración en la obligada descarga
frente a los cargos y hechos que se le imputan. En todo caso, el
carácter objetivo de la responsabilidad civil extracontractual de
la Administración, fue definida con claridad en la sentencia de
esta Sala N° 132 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991, para un
hecho posterior a la entrada en vigencia de la Ley General de la
Administración Pública, en la que dijo

"VI. Nuestra Ley General de la Administración Pública Nº
6227 de 2 de mayo de 1978, vigente desde el 26 de abril de
1979, conforme lo señala la sentencia de esta Sala Nº 81 del
año 1984, al resolver la polémica sobre su vigencia, en el
Título Sétimo del Libro Primero recogió los principios más
modernos, fundados en la doctrina y jurisprudencia más
autorizada, sobre la responsabilidad extracontractual de la
Administración, para establecer así la responsabilidad
directa del Estado sin necesidad de probar previamente que
el daño se produjo por culpa del funcionario o de la
Administración, exigiendo para la procedencia de la
indemnización que el daño sufrido sea efectivo, evaluable e
individualizable en relación con una persona o grupo -
artículo 196-. Estableció que la Administración sería
responsable por todos los daños que causara su
funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo
fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero -
artículo 190-; y la obligación de reparar todo daño causado
a los derechos subjetivos ajenos por faltas de sus
servidores cometidas durante el desempeño de los deberes del
cargo o con ocasión del mismo, utilizando las oportunidades
o medios que ofrece, aún cuando sea para fines o actividades
o actos extraños a dicha misión -artículo 191-...". (Lo
subrayado no es del original). En este mismo sentido,
pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias de
esta Sala números 138 de las 15:05 hrs. del 23 de agosto
192 de las 14:15 hrs. del 6 de noviembre, ambas de 1991; 48
de las 14:10 hrs. del 29 de mayo de 1996 y 55 de las 14:30
hrs. del 4 de julio de 1997.) A la luz de lo dispuesto en


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dichos precedentes, y como bien lo dispuso del A-quo,
nuestro ordenamiento jurídico, a partir de la Ley General de
la Administración Pública, adopta el sistema de
responsabilidad objetiva de la Administración Pública. Por
ello, no es necesaria la existencia -y, por ende, su
demostración-, del dolo o la culpa o, en general, una falta
subjetiva imputable a los servidores o funcionarios públicos
para que surja el deber de resarcir los daños y perjuicios
causados por su funcionamiento. Además establece, en forma
taxativa, como causas eximentes de esa responsabilidad, la
fuerza mayor, la culpa de la víctima y el hecho de un
tercero, correspondiéndole a la Administración acreditar su
existencia, lo cual no sucedió en el sub-júdice. (sentencia
a las catorce horas quince minutos del veintidós de enero de
mil novecientos noventa y nueve). (En igual sentido puede
verse las sentencias de esta misma Sala N°. 589-F-99 de
14:20 horas del 1º octubre de 1999 y N° 252-F-01, de las 16
horas 15 minutos del 28 de marzo del 2001)

V.- Fundamento Constitucional de la Responsabilidad Objetiva
Esa evolución del instituto de comentario, que desemboca en la
responsabilidad objetiva indicada, encuentra asidero pleno en la
normativa constitucional vigente, de la que se obtienen reglas y
principios claros acerca de lo que puede denominarse el derecho de
resarcibilidad plena del daño. Este axioma jurídico quedó
claramente plasmado, con fundamentación expresa, clara y profunda,
en la sentencia de la Sala Constitucional. N° 5207-2004, de las 14
horas y 55 minutos del 18 de mayo del 2004, que literalmente
indicó
“Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el
principio de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciónes públicas por las lesiones antijurídicas
que, en el ejercicio de la función administrativa, le causen
a los administrados. Empero, este principio se encuentra
implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución,
siendo que puede ser inferido a partir de una
interpretación sistemática y contextual de varios preceptos,
principios y valores constitucionales. En efecto, el
artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política dispone que
“El Gobierno de la República es (…) responsable (…)”, con lo
cual se da por sentada la responsabilidad del ente público
mayor o Estado y sus diversos órganos –Poder Legislativo,
Ejecutivo y Judicial-. El ordinal 11°, de su parte,
establece en su párrafo primero la “(…) responsabilidad


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penal (…)” de los funcionarios públicos y el segundo párrafo
nos refiere la “(…) responsabilidad personal para los
funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)”. El
artículo 34 de la Constitución Política ampara los “derechos
patrimoniales adquiridos” y las “situaciones jurídicas
consolidadas”, los cuales solo pueden ser, efectiva y
realmente, amparados con un sistema de responsabilidad
administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o
exentas cuando sean vulnerados por las Administraciónes
públicas en el despliegue de su giro o desempeño público. El
numeral 41 ibidem, estatuye que “Ocurriendo a las leyes,
todos han de encontrar reparación para las injurias o daños
que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses
morales (…)”, este precepto impone el deber al autor y
responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas
efectivamente sufridas por los administrados como
consecuencia del ejercicio de la función administrativa a
través de conductas positivas por acción o negativas por
omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en
la piedra angular a nivel constitucional para el desarrollo
legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y
directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche
moral y subjetivo a la conducta del funcionario público por
dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por habérsele
inflingido o recibido, efectivamente, “(…) injurias o daños
(…) en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, esto
es, una lesión antijurídica que no tiene el deber de
soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. El
numeral 41 de la Constitución Política establece un derecho
fundamental resarcitorio a favor del administrado que haya
sufrido una lesión antijurídica por un ente –a través de su
funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o
ilícita- y la obligación correlativa , de éste de resarcirla
o repararla de forma integral, el acceso a la jurisdicción
previsto en este mismo precepto constitucional, se
convierte, así en un derecho instrumental para asegurar,
forzosamente, el goce y ejercicio del derecho resarcitorio
del damnificado cuando el sujeto obligado a la reparación
incumpla voluntariamente con la obligación referida. El
artículo 45 de la Carta Magna acoge el principio de la
intangibilidad del patrimonio al disponer que “La propiedad
es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es
por interés público legalmente comprobado, previa
indemnización conforme a la ley (…)”, se reconoce, de esta
forma, por el texto fundamental que los sacrificios


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especiales o las cargas singulares que el administrado no
tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una
actividad lícita –como el ejercicio de la potestad
expropiatoria- deben resarcirse. El artículo 49, párrafo
1°, de la Constitución Política en cuanto, de forma
implícita, reconoce la personalidad jurídica y, por
consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados
judiciales a los entes públicos, cuando incumplan con sus
obligaciones constituye un claro basamento de la
responsabilidad administrativa. De su parte el párrafo in
fine del ordinal 49 ya citado dispone que “La ley protegerá,
al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos
de los administrados”, siendo que una de las principales
formas de garantía de éstos lo constituye un régimen de
responsabilidad administrativa objetivo, directo, amplio y
acabado. El párrafo final del artículo 50 de la Constitución
Política, en materia del daño ambiental, establece que “La
ley determinará las responsabilidad y las sanciones
correspondientes”, régimen de responsabilidad del que,
obviamente, no pueden abstraerse los entes públicos de
carácter económico (denominados empresas públicas-ente
público) y empresas públicas (llamadas también empresas
públicas-ente de Derecho privado) cuando contaminan al
desplegar una actividad industrial, comercial o de servicios
y, en general, el Estado cuando incumple sus obligaciones de
defensa y preservación del medio ambiente a través de una
deficiente actividad de fiscalización o de control de las
actividades públicas y privadas actual o potencialmente
contaminantes. En la hipótesis de los miembros de las Juntas
Directivas de las Instituciones Autónomas, el artículo 188
de la norma fundamental dispone que “Sus directores
responden por su gestión”. En lo que se refiere al Poder
Ejecutivo, el Título X del texto constitucional contiene un
Capítulo V cuyo epígrafe es “Responsabilidades de quienes
ejercen el Poder Ejecutivo”, siendo que el artículo 148
consagra la responsabilidad del Presidente por el “uso que
hiciera de aquellas atribuciones que según esta Constitución
le corresponden en forma exclusiva”, la conjunta de éste con
el respectivo Ministro del sector “respecto al ejercicio de
las atribuciones que esta Constitución les otorga a ambos” –
la cual es especificada por el artículo 149 ibídem- y la del
Consejo de Gobierno por los acuerdo (sic) que adopte. El
principio de responsabilidad administrativa de los entes
públicos y de sus funcionarios resulta complementado con la
consagración constitucional del principio de igualdad en el


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sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33) que
impide imponerle a los administrados una carga o sacrificio
singular o especial que no tienen el deber de soportar y el
principio de la solidaridad social (artículo 74), de acuerdo
con el cual si la función administrativa es ejercida y
desplegada en beneficio de la colectividad, es ésta la que
debe soportar las lesiones antijurídicas causadas a uno o
varios administrados e injustamente soportadas por éstos
Finalmente, es menester tomar en consideración que la
Constitución Política recoge un derecho fundamental
innominado o atípico que es el de los administrados al buen
funcionamiento de los servicios públicos, el que se infiere
claramente de la relación de los numerales, interpretados, a
contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la
Ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los
parámetros deontológicos de la función administrativa tales
como el “buen funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas”, “buena marcha del Gobierno” y “eficiencia
de la administración”. Este derecho fundamental al buen
funcionamiento de los servicios públicos le impone a los
entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y
la prestación de los servicios públicos de forma eficiente y
eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar
los daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa
garantía constitucional. De esta forma, queda en evidencia
que el constituyente originario recogió de forma implícita
el principio de la responsabilidad de las Administraciónes
públicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes
públicos y operadores del Derecho como parámetro para
interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero
ordenamiento jurídico. Bajo esta inteligencia, un corolario
fundamental del principio constitucional de la
responsabilidad administrativa lo constituye la
imposibilidad para el legislador ordinario de eximir o
exonerar de responsabilidad a algún ente público por alguna
lesión antijurídica que le cause su funcionamiento normal o
anormal o su conducta lícita o ilícita a la esfera
patrimonial y extramatrimonial de los administrados.” (el
destacado es suplido)
VI.- Parámetros de Imputación Legal. El concepto de
funcionamiento anormal y su distinción con figuras afines. Las
particularidades propias de la responsabilidad de la Administración
Pública, generadas a través de su evolución gradual, así como el
carácter objetivo alcanzado (todo ello con claro fundamento
constitucional), no puede interpretarse tampoco como un deber


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resarcitorio, irrestricto y permanente, aplicable siempre y para
todas las hipótesis de lesión. Sería inaudito un régimen de tal
naturaleza y materialmente insoportable para cualquier Estado con
recursos financieros limitados. Por ello se ha acudido a criterios
de imputación que de alguna forma dimensionan (siempre dentro de la
objetividad dicha) ese deber indemnizatorio originado por la
conducta pública. De esta manera, el numeral 190 de nuestra Ley
General de la Administración Pública refiere a “funcionamiento
legítimo o ilegítimo, normal o anormal”, de donde la legitimidad o
su antítesis, hace referencia básicamente a las conductas jurídicas
de la Administración, mientras que lo normal o anormal, apunta,
ante todo (pero no en exclusiva), a la conducta material de la
Administración, representada entre otras, por la actividad
prestacional que se atribuye al Estado como parte de la categoría
social que también se le asigna en procura del bienestar general
del colectivo. Nótese como el artículo 194 de la indicada ley, hace
referencia a los “actos lícitos”, bajo la concepción de actividad
jurídica, distinguiéndolos en la misma norma, de lo que califica
como “funcionamiento normal”, entendido como actividad material
De esta manera, la anormalidad atiende a aquellas conductas
administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena
administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley
General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye
la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas
técnicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de
sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona. Esto permite
señalar que la anormalidad puede manifestarse a través de un mal
funcionamiento; un funcionamiento tardío, o una ausencia total de
funcionamiento. Anormalidad e ilicitud, no deben por tanto
adoptarse como conceptos equivalentes, ni siquiera en lo que
corresponde a la hipótesis de aquel funcionamiento que siendo
debido o conforme con las reglas antedichas, produce un resultado
dañoso (denominado por algún sector doctrinal como “funcionamiento
anormal por resultado”), pues en tal caso, lo que opera es una
responsabilidad por funcionamiento normal con efecto o resultado
lesivo, indemnizable, claro está, siempre que se cubran los
requisitos preestablecidos expresamente por el propio Ordenamiento
Jurídico (véase el mismo artículo 194 de la Ley General de la
Administración Pública). Tampoco debe confundirse esta
“anormalidad” del funcionamiento y la “ilegitimidad” de éste, con
la antijuricidad genérica y de base, imprescindible en toda
reparación civil. En efecto, la responsabilidad civil nace de la
antijuricidad, que a su vez se constituye en su fundamento
(derivado algunas veces de una norma positiva, mientras que en
otras, del principio básico traducido en el deber de no dañar a


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otro), y que para esta materia particular se concreta en la
inexistencia de ese deber para soportar el daño. Siempre que la
víctima no tenga ese deber de soportar la lesión, se convierte en
antijurídica, por menoscabo a un tercero a contrapelo del
ordenamiento. De no existir ésta, no cabe reparación. Resulta de
esta forma incluso en la responsabilidad por conducta lícita, en la
que pese a la juricidad plena de la conducta adoptada, se produce
una lesión que por no ser de obligado soporte, es antijurídica en
su base, conforme a lo que va dicho. Así las cosas, si no existe
el deber de sobrellevar la lesión (entendida como la consecuencia
final ablativa de la conducta pública), es porque la Administración
debía evitarla, o, en caso contrario y bajo ciertas circunstancias
(requisitos del artículo 194 de la Ley General de la Administración
Pública) asumir las consecuencias reparadoras de aquella que no
pudo impedir. Se produce entonces, el incumpliendo al deber de
indemnidad patrimonial de la persona, y en ese tanto, habrá que
reputar la lesión a la esfera jurídica de la víctima como
antijurídica, y por ende, de obligada reparación. De esta manera,
puede afirmarse que sólo es indemnizable la lesión que confrontada
con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como
antijurídica en su base, pues lo contrario sería afirmar la
compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el
Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y
conciente como normal y justificado. Debe reiterarse entonces, que
para la existencia en Derecho de una reparación debida, ha de
existir antijuricidad antecedente y de base, lo que en modo alguno
apunta a la naturaleza (legítima o ilegítima) de la conducta
desplegada por el agente productor del daño, ni por el resultado
que produce dicha acción u omisión. En efecto, aún en los
supuestos de funcionamiento legítimo y normal, en los que no existe
ilicitud en el comportamiento, se produce una consecuencia dañosa,
que con determinadas características (intensidad excepcional o
pequeña proporción de afectados), se reputa como de obligada
reparación, lo cual dice de su antijuricidad, tanto así, que con la
lesión misma surge la obligación civil y su consecuente derecho de
accionar. Se puede sostener entonces, que la antijuricidad de
base, a la que se hace referencia como sustrato y presupuesto
global e imprescindible para la responsabilidad, es cosa distinta e
independiente del parámetro de imputación utilizada por el Sistema
Jurídico, pues aún en el evento de un régimen objetivo (que excluya
los elementos subjetivos de la culpa y dolo, para dar paso a una
simple transferencia económica dirigida a restaurar el
desequilibrio producido en la igualdad de las cargas públicas), hay
antijuricidad, en la medida en que la norma declara la obligación
existente bajo el presupuesto implícito de una lesión contraria a


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Derecho, que no debe ser soportada por la víctima. Esa reiterada
antijuricidad estará siempre presente en el daño indemnizable, bien
sea por funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo
VII.- La omisión como criterio de anormalidad e ilicitud. La
obligatoriedad indemnizatoria frente a los daños y perjuicios
causados por inacción. En el presente caso, se reclama por la
omisión del Estado en la construcción de un puente peatonal, que en
criterio de la actora fue determinante en el lamentable
fallecimiento del señor Picado González, lo que obliga a establecer
si dicha inactividad se corresponde con un funcionamiento anormal o
ilegítimo de la Administración, a tenor de lo preceptuado por el
numeral 190 de la citada Ley General de la Administración Pública
En la actualidad es pacíficamente aceptado que la conducta
administrativa abarca no solo el comportamiento activo de la
Administración (y dentro de él, el acto administrativo) sino
además, la conducta omisiva, ese “no hacer” que se ha dado en
llamar inactividad de la Administración, tanto en su vertiente
formal (en la medida en que se revierte en un acto presunto por
silencio administrativo) como material (referida básicamente al
ámbito prestacional de la organización administrativa). De esta
manera, ha de entenderse la inactividad material administrativa
como aquella derivada de la omisión en el cumplimiento de una
obligación jurídica preestablecida, que se produce cuando, fuera de
un procedimiento administrativo, la Administración incumple, por
omisión, una obligación impuesta por el Ordenamiento Jurídico o por
cualquier otro mecanismo de autovinculación, como es el caso de un
acto propio o de los instrumentos consensuales, con lesión directa
de un interés legítimo o de un derecho subjetivo, ya sea que altere
o no una relación jurídico-administrativa preexistente. Más simple,
hay inactividad de este tipo cuando existiendo para el ente u
órgano público una obligación de dar o hacer impuesta por el
ordenamiento jurídico o por una previa decisión suya, fuera o
dentro de un procedimiento administrativo, no se despliega la
debida actividad fáctica o jurídica que lleve a buen término la
función otorgada, con detrimento de los derechos o intereses de uno
o varios sujetos pasivos, ya sean privados o públicos, individuales
o colectivos. Se trata de esa “culpa in ommittendo” en la que se
incumple por inacción el deber funcional de actuar. De más está
decir, que la indolencia administrativa puede producir (y de hecho
produce) más graves lesiones que la propia actuación limitativa del
órgano o ente público. De ahí que, ha de afirmarse de manera
contundente (con fundamento y de acuerdo con lo dicho en
considerandos anteriores) que la Administración Pública también es
responsable por los daños y perjuicios ocasionados con su
inactividad administrativa. Esa pasividad frente al cumplimiento de


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obligaciones preexistentes se enmarca, para efectos de la
responsabilidad civil extracontractual, como funcionamiento anormal
de la Administración (en tanto se corresponda con una actividad
material debida) y con una conducta ilegítima, que para este caso
puede ser concurrente, en la medida en que el incumplimiento de lo
debido no sólo atenta contra las reglas de buena administración,
sino que infringe la juricidad en tanto incumple las potestades
administrativas funcionales que dimanan del propio Ordenamiento
Jurídico. Esto es tanto más acentuado cuanto de servicios u obras
públicas se trata, pues el incumplimiento de una actividad u obra
de titularidad pública, las más de las veces, también de interés
general (como en el presente caso), potencia el nivel de riesgo
inherente al servicio y agudiza la afectación del colectivo, con
eventual lesión directa de particulares situaciones subjetivas, tal
y como ocurrió en los hechos bajo examen, en el que hubo incluso
pérdida de una vida humana. En efecto, resulta evidente algún grado
de responsabilidad de la Administración en el subjúdice, pues la
obligación del mantenimiento de las vías públicas y la construcción
de puentes peatonales, corresponde, en este caso, al Ministerio de
Obras Públicas y Transportes (hoy por intermedio de sus órganos
desconcentrados), y al no hacerlo, no sólo incurre en anormalidad
e ilicitud por incumplimiento de sus obligaciones jurídico
materiales (preexistentes en su catálogo de obligaciones positivas,
según las atribuciones asignadas al Ministerio de Obras Públicas y
Transportes en el artículo 2 de su Ley Orgánica, N° 3155 de 5 de
agosto de 1963, reformada por Ley N° 4786 de 05 de julio de 1971),
sino además porque en forma directa, atenta y pone en peligro la
vida humana de los transeúntes, quienes sin la existencia de la
obra material indicada, se ven en la necesidad de cruzar la
autopista sin ningún medio de seguridad, tal y como lo hizo en
vida, don Carlos Picado González. La obligación objetiva del Estado
de tutelar la vida humana (que le obliga incluso a conductas
positivas) y la necesaria construcción de puentes peatonales
(también constituida como obligación objetiva) ante la verificación
de un peligro inminente contra los derechos fundamentales de las
personas, fue expuesto con claridad meridiana, en las amplias
consideraciones de la sentencia de la Sala Constitucional N° 11519-
2003 de las 10 horas con 30 minutos del 10 de octubre del 2003,
cuya extensa trascripción de lo pertinente se hace de seguido a fin
de no afectar el fundamento mismo del fallo emitido
“III.- Sobre la obligación objetiva del Estado de tutelar
la vida humana. …la tendencia actual es imponer al Estado
diversas conductas positivas, en el sentido de que más allá
de que no debe perturbar la existencia física de las
personas debe actuar en tutela de su protección, ante los


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múltiples peligros que la acechan, bien sea que ellos
provengan de acciones del Estado mismo o de otras personas,
e inclusive, de la misma naturaleza… Ahora bien, es
menester aclarar que la existencia objetiva de una
obligación del Estado en lo referente a la protección del
derecho a la vida no apareja, ineludiblemente, un derecho
subjetivo de las personas a exigir, a través de los
organismos judiciales, que se tome una medida determinada,
pero sí a que se tomen las medidas idóneas en tutela de ese
derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las
autoridades públicas. Se trata así de que el Estado
adquiere la obligación de regular las áreas de la vida
social de las cuales puedan surgir peligros para la
existencia física de los habitantes de su territorio, ya sea
través de la ley, de reglamentos, de acuerdos o de otras
medidas relacionadas con la organización y los
procedimientos administrativos, y del derecho subjetivo de
las personas a que así se proceda, en forma diligente. En
consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a
través del recurso de amparo, un tipo específico de
actividad prestacional por parte del Estado en cumplimiento
de su deber de protección a la vida e integridad física de
sus habitantes, es restringida a la clara verificación de un
peligro inminente contra esos derechos de las personas, de
forma tal que si por ejemplo, una determinada comunidad
estimara necesario contar con un hospital para la atención
de sus pobladores (o de cualquier otra obra pública), no es
por la vía del amparo que se debe exigir sino a través de
los mecanismos previamente establecidos y ante los órganos y
entes competentes, quienes deberán atender la petición y
resolver su procedencia técnica, que no implica
necesariamente una respuesta positiva. De lo que se
desprende que la injerencia de la jurisdicción
constitucional solamente es viable ante la inercia
comprobada del Estado, a través de sus órganos competentes,
en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos
realicen los habitantes del país
IV.- Caso concreto. En la especie, el recurrente
solicita a la Sala que ordene al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes la construcción de un paso peatonal
frente al Centro Comercial …, en tutela de la vida de
quienes transitan a pie por ese sector. En tesis de
principio y a la luz de lo expuesto en el considerando
anterior, no es competencia de esta Sala la determinación de
un asunto de esa índole, pues amerita estudios técnicos que


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exceden la naturaleza sumaria del recurso de amparo; no
obstante, dadas las particularidades del caso concreto
estima este Tribunal Constitucional que la pretensión del
recurrente es viable en esta sede. En efecto, no solo
aporta el recurrente prueba idónea de su dicho, sino que
además resulta ser un hecho público y notorio el inminente
peligro que corre la vida de la gran cantidad de personas
que transita a pie por los alrededores del Centro Comercial
…, ya sea por razones de trabajo o simplemente porque acuden
al mismo a suplirse de los bienes que ahí se expenden,
riesgo que ya se ha materializado en accidentes de tránsito
con un lamentable saldo de muertos o heridos de gravedad,
que bien se podrían haber evitado a través de una acción
oportuna del Estado, si, cumpliendo su obligación objetiva
de tutelar la vida humana, al construir una solución vial
siempre adoptara como norma la construcción conjunta de una
solución peatonal (en este caso la Autopista Próspero
Fernández), que es lo que se echa de menos ahora aun sin
contarse con los estudios técnicos correspondientes, que
vienen a ser suplidos por dolorosos datos de la realidad
imposibles de obviar
V.- Debe tenerse presente que la vida en sociedad conlleva
la aceptación de diversos peligros, algunos de los cuales
pueden ser sorteados más fácilmente que otros, sin que
resulte viable que el Estado pueda removerlos todos a efecto
de proteger la vida de sus habitantes. Sin embargo, sí está
obligado a adoptar oportunamente todas aquellas medidas
preventivas necesarias para enfrentar esos peligros
inherentes a la vida en sociedad, reduciéndolos al mínimo
posible. Específicamente, el tránsito vehicular es una de
esas actividades necesarias socialmente pero riesgosas,
tanto para los conductores como para los peatones, de ahí
que el Estado tiene el deber de regular la circulación de
peatones, animales y vehículos por las vías públicas y por
las privadas que estén abiertas al público, de manera tal
que se pueda garantizar un tránsito terrestre, vehicular y
peatonal con el mínimo de peligros para la vida humana,
siempre y cuando se respete aquella regulación. Se sabe que
el problema de la seguridad vial es multicausal e
interdisciplinario, habida cuenta que el riesgo o peligro no
depende solamente de la existencia o de la ausencia de
medidas de seguridad imputables a la Administración, sino de
múltiples factores, tales como la velocidad de circulación,
pericia de los conductores, la precaución de los peatones,
el estado mecánico de los vehículos que circulan, el estado


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del tiempo y otros, por lo que resulta imposible exigir del
Estado la eliminación de todos y cada uno de los riesgos que
se ciernen sobre la existencia y seguridad de las personas
en las vías públicas dedicadas al tránsito automotor; no
obstante, en el sub judice se observa una actitud
abiertamente negligente de las autoridades recurridas en el
cumplimiento de sus competencias, al no haber adoptado
oportunamente las medidas mínimas necesarias para evitar el
riesgo que representa el tránsito peatonal en las cercanías
del Centro Comercial …, que, a juicio de este Tribunal
Constitucional debieron preverse en el mismo momento en que
se autorizó la construcción de ese y otro gran número de
establecimientos dedicados a diversos giros comerciales al
margen de autopistas de gran tránsito, en los cuales era
previsible que se contratarían contingentes de mano de obra
y que serían visitados por cantidades de personas que no
cuentan con vehículo propio, sin que correlativamente se
tomara una previsión básica, como lo es un puente peatonal o
cualquier otra medida técnicamente viable, para que las
personas pudieran utilizarlas con el fin de atravesar la
vía, en la que además se han previsto paradas de autobuses,
que obviamente serían utilizadas por personas que por uno u
otro motivo transitan a pie por el lugar.” (en igual sentido
puede verse la sentencia de la misma Sala. N° 7987-2004, de
las 15 horas con 57 minutos del 21 de julio del 2004)
VIII.- El nexo causal como presupuesto de responsabilidad. La
diversa tipología de las causas. Establecida en este caso, la
anormalidad e ilicitud del comportamiento omisivo, resta por
establecer si esa patológica inacción administrativa fue o no causa
de la lesión reclamada, y en concreto, del fallecimiento de don
Carlos Picado González, pues para la estimación de la demanda
resulta imprescindible comprobar la existencia del nexo causal, en
su tradicional noción de causa-efecto. Al respecto cabe recordar
que en la producción del daño, suelen concurrir con frecuencia
múltiples factores, dentro de los cuales es preciso determinar
aquellos que directa o indirectamente son causa eficiente y
adecuada del mal causado (sobre la causa próxima, adecuada y
eficiente, puede consultarse la sentencia ya citada de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia. N° 252-F-01, de las 16
horas 15 minutos del 28 de marzo del 2001). En esa confluencia de
elementos fácticos o jurídicos que rodean la situación dañosa,
habrá necesidad de establecer la acción u omisión apta que provocó
la consecuencia; desplazando aquéllas que no han tenido ninguna
influencia en el resultado (causas extrañas), de las que, de no
haber tenido lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una


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especie de análisis objetivo, a través de la cual se pueda afirmar
que con tal acción u omisión es lógico o probable que se produzca
el daño específico. En el presente caso, es evidente que la
inexistencia del referido puente peatonal, obligó a don Carlos (con
independencia de su estado físico y mental), como a cualquier otro
peatón, a atravesar la vía sin ningún medio de regulación del
tránsito, aún y cuando, por tratarse de una autopista, los
vehículos transitan normalmente con alta velocidad. La inexistencia
de un medio o instrumento seguro por el cual atravesar la autovía,
colocó al señor Picado González en una obligada situación de
riesgo, que a no dudarlo, fue, en alguna medida, causa adecuada,
próxima y directa de su fallecimiento. En ese tanto, es clara la
pertinencia de la responsabilidad civil de la Administración
Pública omisa, aunque lo sea de manera parcial. Al no disponerlo
así, los juzgadores de instancia, infringieron los numerales 190 y
196 de la Ley General de la Administración Pública, por indebida
interpretación, tal y como lo señala el recurrente en sus agravios
IX.- Eximentes. Exención plena y parcial. Establecida, como
quedó anteriormente, la relación causal entre la omisión anormal e
ilícita de la Administración y el daño producido, es menester
analizar si existe culpa de la propia víctima, don Carlos Picado, en
el desenlace del trágico evento. Para ello es pertinente advertir que
la normativa vigente artículo 190 de la mencionada Ley General
contempla tres supuestos de exención total o parcial de
responsabilidad, a saber: fuerza mayor como hecho imprevisible,
inevitable, de la naturaleza, extraño y exterior; hecho de un
tercero, en tanto es producido por la acción u omisión de un sujeto
totalmente ajeno a la relación triangular entre Administración-
funcionario-afectado y culpa de la víctima, en la medida en que es el
propio sujeto pasivo del daño, quien produce –por negligencia o
imprudencia inexcusable- la lesión, o se coloca en posición propicia
para ello, para el concepto jurisprudencial de culpa de la víctima,
puede verse la sentencia de esta Sala. N° 33 de las 9 horas 30
minutos del 9 de abril de 1953. Todos ellas originan la ruptura del
nexo causal. Habrá de notarse que el caso fortuito fue excluido ex
profeso como eximente, en tanto se trata de un acontecimiento
eventualmente previsible, inevitable, derivado del accionar humano,
interior y connatural (sobre las eximentes de responsabilidad en
general, pueden verse las sentencias de esta misma Sala. N° 263 de
las 15 horas 30 minutos del 22 de agosto de 1990; la N° 252-F-01, de
las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo del 2001; la N°607-F-02 de
las 16 horas 15 minutos del 07 de agosto del 2002; y para una
interesante caracterización de la fuerza mayor, la N° 63 de las 14
horas 20 minutos del 11 de agosto de 1994). En autos quedó demostrado
que don Carlos Picado trató de cruzar la vía en alto estado de


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ebriedad, y por ende, con disminución de su capacidad locomotora y
sensorial, lo cual hace presumir, que no tomó las previsiones
necesarias para la acción efectuada, por lo que le es achacable algún
grado de culpa en la producción de su propio daño. Esta circunstancia
confluye con el funcionamiento anormal e ilícito indicado, y por
tanto, atenúa la responsabilidad de la Administración establecida en
el considerando precedente. En efecto, el estado del señor Picado al
momento del accidente, se presenta como una concausa para la
producción del daño, y en esa medida, se constituye en una eximente
parcial de responsabilidad por culpa de la víctima, que sin duda,
atenúa la reparación civil a cubrir por el erario. De modo que la
sentencia del Tribunal de segunda instancia acertó parcialmente,
cuando endilga algún grado de responsabilidad al propio don Carlos y
aplica la eximente indicada, la que en criterio de esta Sala, opera,
pero no en forma plenaria o total como lo dispuso ese órgano
colegiado. En efecto, de conformidad con todo lo anteriormente dicho,
queda claro que en este caso existe una concurrencia de
responsabilidades, pues confluyeron para la acción dañosa, tanto
factores imputables a la Administración demandada (inactividad
material-funcionamiento anormal e ilícito), cuanto a la propia culpa
de la víctima por estado de ebriedad. Esta última sin embargo, no
exime al Estado de su obligación indemnizatoria, pues como se ha
dicho tantas veces, la ausencia del puente peatonal puso al occiso en
una situación obligada de riesgo. Al no haberlo entendido así, los
juzgadores de primera y segunda instancia, violaron por indebida
interpretación los artículos 190 y 196 de la Ley General de la
Administración Pública tal y como se indicó en consideraciones
precedentes.”16

b. Análisis doctrinario y regulación normativa

“V.- Y es que olvida el señor Juez, que la gama de la
responsabilidad objetiva de la Administración es amplísima, y se
encuentra establecida en el artículo 190 de la citada ley, en
cuanto dispone: "1. La Administración responderá por todos los
daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o
anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un
tercero. 2. La Administración será responsable de conformidad con
este artículo, aún cuando no pueda serlo en virtud de las secciones
siguientes de este capítulo, pero la responsabilidad por acto
lícito o funcionamiento normal, se dará únicamente según los
términos de la Sección tercera siguiente.", con una limitación en
el caso de conducta lícita o funcionamiento normal, reservándose
para los casos en que la lesión tiene un carácter especial, en
otros términos, cuando incide en una pequeña proporción de


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afectados o bien, es de una intensidad excepcional, al tenor del
numeral 194 de la Ley General de la Administración Pública. En
estas situaciones, la estimación del daño debe estar acorde con la
actuación de la Administración, lo que implica, que se presenta aún
y cuando se haya dado un buen funcionamiento del servicio y
acatando las disposiciones normativas, a pesar de lo cual, el daño
se consuma, al punto tal, que la lesión es tan ajena a la
generalidad de resultados, que lleva aparejada su indemnización
Referente a esta materia, el doctor Eduardo Ortíz Ortíz, ante la
Asamblea Legislativa manifestó, lo siguiente

“Esto obedece al principio que explicábamos ayer de la llamada
indemnización de derecho público, por acto lícito o por
funcionamiento normal de la Administración. Pero se establece aquí
claramente en qué condiciones se va a admitir esa indemnización,
únicamente cuando los afectados por el funcionamiento normal o el
acto lícito sean muy pocos o la lesión que haya inferido sea
excepcionalmente grave. Extraordinaria o anormal en relación con
los miembros del resto de la colectividad. (...) Nosotros decimos
que cuando se trata de muy poco, o de un agravio o daño muy
intenso, procederá a aplicar esa indemnización. Tenemos que
reconocer que esto tiene cierto margen de indeterminación
¿Cuántos son pocos y cuántos son muchos ? Es algo que dará
fundamentalmente a la apreciación judicial. Cuándo será muy
intensa la lesión inferida o extraordinaria o anormal es algo que
quedará a la apreciación del juez. Pero en realidad es un riesgo,
y consideramos, que todas las leyes corren. El segundo párrafo,
simplemente afirma lo siguiente, cuando la doctrina de este tipo de
responsabilidad sostiene el siguiente principio : Cuando se daña
por acto lícito o funcionamiento normal un bien del administrado,
la Administración debe restituir al dueño al estado anterior en
relación con ese bien, no al estado patrimonial que hubiera tenido
si el bien no hubiera sufrido el daño, porque se considera que se
trata de una responsabilidad que es una sanción, un acto ilícito,
sino de un acto de justicia para reparar a un ciudadano el
sacrificio que hizo en beneficio de la colectividad. Entonces con
el mismo espíritu de solidaridad se le impone al ciudadano una
pérdida de sus perjuicios aunque sea limitada, en el sentido de que
le lucro cesante no lo puede cobrar. La doctrina suele formular
esta regla diciendo: se indemniza el daño al bien lesionado, no se
indemniza el daño causado al dueño. Puede ser que el daño al bien
lesionado sea menor que el causado al dueño. Cuando el dueño a
consecuencia de la lesión ha dejado de percibir ciertas ganancias
En ese caso, no se indemniza. (...) En estos casos, el Estado
actúa en un acto de solidaridad social y de justicia con el


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particular (...)” (Quirós Coronado, Roberto, Ley General de la
Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate
Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Aselex
S.A., 1996, p. 295 )

Dentro de esta línea de pensamiento se tiene entonces, que todo
acto administrativo o actuación material que produzca menoscabo,
implica responsabilidad para la Administración. Así, la doctrina a
manifestado, que “ (...) Las Administraciónes públicas, al actuar
en la realización de los fines que tienen encomendados, pueden
producir, al lado de los efectos propios de la potestad que
ejerzan, otros que, por no derivarse directamente de ella, pueden
calificarse de efectos anormales (...) El supuesto típico de
eficacia anormal respecto de la Administración pública lo
constituye la responsabilidad patrimonial. Cuando, como
“consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos” se produce una lesión en los bienes y derechos de los
administrados, la Administración debe reparar el daño causado (...)
En tanto un administrado sufra una lesión patrimonial que no tenga
obligación de soportar (...) derivada del ejercicio de cualquier
función administrativa, nacerá la responsabilidad patrimonial de la
Administración o Administraciónes a las que sea imputable la acción
(...) ” (González Pérez, Jesús, “Responsabilidad Patrimonial de las
Administraciónes Públicas”. Editorial Civitas, Madrid, 1996, pp
125, 126, 127). Se está en presencia entonces, de una
responsabilidad extracontractual y objetiva de la Administración,
en cuyo caso “ (...) Configurada legal y jurisprudencialmente la
responsabilidad patrimonial del Estado de forma objetiva, cualquier
consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de un servicio
público, debe, en principio, ser indemnizada (S. de 2 de junio de
1994, ob cit. p. 139)”. En relación con la responsabilidad, sigue
el mismo autor manifestando, que “ (...) Dará lugar a indemnización
toda lesión que sea consecuencia del funcionamiento anormal o
normal del servicio público, utilizando la expresión “servicio
público” en el más amplio sentido de la función administrativa
(...) La S. de 15 de febrero de 1994 (ar. 891. Ponente: Sanz
Bayón”. En análogos términos establece: “ La responsabilidad
patrimonial de la Administración del Estado por los daños derivados
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,
tiene carácter objetivo, fundado en el daño o perjuicio
antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de
soportar. El concepto jurídico del servicio público ha sido
definido por esta Sala -Ss de 5 de junio de 1989 (Ar. 4338) y 22 de
noviembre de 1991 (Ar.8844)- como toda actuación, gestión o
actividad propias de la función administrativa, ejercida, incluso


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con la pasividad u omisión de la Administración cuando tiene el
deber concreto de obrar o comportarse de modo determinado” (...) ”
(ídem., pp. 282, 283). Estos principios han sido recogidos por la
Sala Primera la Corte en su sentencia número 136 de 14 horas 40
minutos del 23 de agosto de 1991, en la que, luego de hacer una
reseña de los cambios que han operado en relación con la
responsabilidad del Estado, apuntó: “ V.- (...) Posteriormente
fueron abandonadas estas teorías, para entrarse a analizar la
responsabilidad del Estado merced a lo cual se llegó a la
conclusión de que todo acto administrativo puede entrañar una
responsabilidad estatal, pero ella se subordinó a la existencia de
una falta de servicio. Se estableció que existía falta de servicio
si al cumplirse la función se causaba un daño. Ello aún cuando el
funcionario ejerciera su labor como tal, si al hacerlo, actuó con
negligencia, o incurriendo en omisiones, o errores vinculados al
servicio, o cuando no se cumplía la función debiendo realizarse, o
se efectuaba en forma tardía. Quedó establecida además, la falta
del funcionario o falta personal, que es aquella en que se incurre
cuanto éste se extralimita en sus atribuciones. Luego se aceptó
que ambas faltas podían coexistir, y aunque diferentes, podían
concurrir a la producción de un daño si la falta personal estaba
ligada a la ejecución de un servicio público. Por último, se
arriba a la última etapa de la evolución para reconocer la
responsabilidad de la Administración por razón del simple
funcionamiento del servicio, sin necesidad de probar la culpa del
funcionario encargado de la prestación (...) VI.- (...) y para un
caso, como el que se analizó en la sentencia No. 132 de las 15
horas del 14 de agosto de 1991, para un hecho posterior a la
entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública,
se dijo: “VI.- Nuestra Ley General de la Administración Pública
No. 6227 de 2 de mayo de 1978, vigente desde el 26 de abril de
1979, conforme lo señala la sentencia de esta Sala Nº 81 del año
1984, al resolver la polémica sobre su vigencia, en el Titulo
Sétimo del Libro Primero recogió los principios más modernos,
fundados en la doctrina y jurisprudencia más autorizada, sobre la
responsabilidad contractual de la Administración, para establecer
así la responsabilidad directa del Estado sin necesidad de probar
previamente que el daño se produjo por culpa del funcionario o de
la Administración, exigiendo para la procedencia de la
indemnización que el daño sufrido sea efectivo, evaluable e
individualizable en relación con una persona o grupo - artículo 196
-. Estableció que la Administración sería responsable por todos
los daños que causara su funcionamiento legítimo o ilegítimo,
normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho
de un tercero - artículo 190 -; y la obligación de reparar todo


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daño causado a los derechos subjetivos ajenos por faltas de sus
servidores cometidas durante el desempeño de los deberes del cargo
o con ocasión del mismo, utilizando las oportunidades o medios que
ofrece, aún cuando sea para fines o actividades o actos extraños a
dicha misión - artículo 191-.” (...)”.A partir de lo anterior,
arriba el Tribunal a la conclusión, de que la actuación de la Junta
Directiva del Colegio de Médicos y Cirujanos, que denegó la
incorporación de los ejecutantes, sin lugar a dudas, califica
dentro del funcionamiento normal de la administración y esa
actuación origina responsabilidad por los daños – de intensidad -,
que a un grupo de personas haya podido producir. Ahora bien, el
que estemos en presencia de un funcionamiento normal, en modo
alguno, la exime de responsabilidad, precisamente, por que se
cumple con el requisito de la pequeña proporción de los afectados y
por la intensidad de la lesión. Debe recordarse, que la Sala
Constitucional, declaró con lugar el amparo que ahora se ejecuta en
relación con los aquí actores, sin hacer distingo alguno por el
hecho de que se actuó en apego a una ley, y este Tribunal no puede
diferenciar donde el Tribunal Constitucional – en aplicación de los
valores que inspiran su accionar -, no diferenció. Luego de
acogida la acción, la Sala simplemente declaró procedente el amparo
interpuesto por los gestionantes, en cuanto estimó que el acto de
aplicación de la norma declarada inconstitucional, era violatorio
de los derechos de los recurrentes, desde que adolecía del mismo
vicio que contenía la norma anulada.”17


FUENTES CITADAS


MARTÍNEZ Rave citado por JIMÉNEZ Arias, Erika María y VEGA Hidalgo,
Alejandra. La responsabilidad patrimonial de la Caja Costarricense de
Seguro Social. Tesis para optar al Título de Licenciadas en Derecho
San José: Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. 1999
pp. 16-17. (Localizada en la Biblioteca de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Costa Rica, signatura 3436)
BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. pp. 99 a 101. (Localizada en la Biblioteca de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura 2764)
VIALES Hurtado, Luis Angel. La responsabilidad objetiva del estado en su


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función jurisdiccional. Tesis para optar al Título de Licenciado en
Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica
1991. pp. 75-76. (Localizada en la Biblioteca de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Costa Rica, signatura 2297)
VIALES Hurtado, Luis Angel. La responsabilidad objetiva del estado en su
función jurisdiccional. Tesis para optar al Título de Licenciado en
Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica
1991. p. 75. (Localizada en la Biblioteca de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Costa Rica, signatura 2297)
VIALES Hurtado, Luis Angel. La responsabilidad objetiva del estado en su
función jurisdiccional. Tesis para optar al Título de Licenciado en
Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica
1991. p. 77. (Localizada en la Biblioteca de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Costa Rica, signatura 2297)
VIALES Hurtado, Luis Angel. La responsabilidad objetiva del estado en su
función jurisdiccional. Tesis para optar al Título de Licenciado en
Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica
1991. pp. 79-80. (Localizada en la Biblioteca de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Costa Rica, signatura 2297)
BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. pp. 233, 244 y 245. (Localizada en la Biblioteca
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura
2764)
BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. pp.256 y 259. (Localizada en la Biblioteca de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura 2764)
BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. pp. 324-325. (Localizada en la Biblioteca de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura 2764)
BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. pp. 365-366. (Localizada en la Biblioteca de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura 2764)


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BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. pp. 359-360. (Localizada en la Biblioteca de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura 2764)
BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. p. 360. (Localizada en la Biblioteca de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura 2764)
BALDIZÓN Soto, Mauren y PACHECO Alfaro, Silvia. Una contribución al
estudio de la responsabilidad objetiva. Tesis para optar al Título de
Licenciadas en Derecho. San José: Facultad de Derecho de la Universidad
de Costa Rica. 1994. p. 361. (Localizada en la Biblioteca de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, signatura 2764)
Ley General de la Administración Pública. Ley Nº 6227. Costa Rica, 2 de
mayo de 1978
de setiembre de 2005
000584-F-2005 de las diez horas cuarenta minutos del once de agosto
del año dos mil cinco
Judicial. Resolución N° 257-2005 de las once horas veinte minutos del
diez de junio de dos mil cinco


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