Jurisprudencia sobre el Principio de Autotutela
en Materia Administrativa
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública

Palabras Claves: Principios, Administración Pública, Autotutela Administrativa

Fuentes de Información: Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 21/01/2014


Contenido


4. Principio de Intangibilidad de los Actos Propios y la Autotutela
5. Concepto y Aplicación de la Autotutela Administrativa en Materia de
7. Autotutela Administrativa y Potestad Sancionatoria de la Administración
8. Potestades de Autotutela y Policía de la Administración Pública por


 RESUMEN

El presente documento contiene jurisprudencia sobre el Principio de Autotutela
Administrativa, considerando los supuestos indicados por el Tribunal Contencioso
Administrativo en sus diversas secciones y el Tribunal de Apelación Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda


DOCTRINA

Atipicidad del Principio de Autotutela


En efecto; desde la separación de los poderes hasta el principio de inderogabilidad
singular de los reglamentos, la autotutela en materia de dominio público, la
continuidad de los servicios públicos y la igualdad en la licitación pública, todos
ellos constituyen principios generales del derecho administrativo, y aun cuando no
estén expresamente incorporados, en todos los casos, al derecho positivo, han tenido
plena acogida por parte de la doctrina y la jurisprudencia


JURISPRUDENCIA


1. La Autotutela Administrativa y el Procedimiento Administrativo

Voto de mayoría

“III. ASPECTOS JURÍDICOS INVOLUCRADOS: Planteado así el asunto, corresponde
ahora determinar la procedencia de las pretensiones, a partir del cuadro fáctico y la
relación de los hechos probados como no probados. Sin embargo, conviene de previo,
realizar algunas acotaciones generales, que permitan esclarecer los puntos debatidos
SOBRE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Conforme con el artículo 158 de la
Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) la falta o defecto de algún
requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el
ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. Manifestando a continuación, que
será inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento
jurídico, precisando que las infracciones insustanciales no invalidarán el acto. De
acuerdo con ello, en un acto administrativo se pueden presentar dos tipos de

infracciones: sustanciales e insustanciales, siendo las primeras de ellas las que
determinan la invalidez del acto, que se manifiesta, dependiendo de la gravedad de la
violación cometida, en nulidad relativa o absoluta y, las insustanciales que no
producen la invalidez del acto, pero si responsabilidad disciplinaria del servidor agente
La validez del acto administrativo se verifica con el cumplimiento y presencia en forma
perfecta de los elementos que lo constituyen, tanto formales como sustanciales. Estos
elementos a que hacemos referencia, la doctrina nacional, como la LGAP, los distingue
entre formales y sustanciales, entre los elementos formales se encuentran el sujeto,
procedimiento y la forma, y en los sustanciales o materiales, el motivo, contenido y fin
El primer elemento formal del acto administrativo es el sujeto. Corresponde al autor
del acto. Es el funcionario público, órgano o ente administrativo que dicta un acto
administrativo, el cual debe a su vez contar con una serie de requisitos, tales como
investidura, competencia y titularidad. La investidura es el nombramiento o la elección
para un cargo o empleo público. En tal sentido, el artículo 111 de la LGAP, dispone que
es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y
por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz
de investidura con entera independencia del carácter imperativo, representativo,
remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Lo que a su vez, le
confiere la potestad para actuar a nombre y por cuenta del Estado y dirigir a éste el
efecto de su conducta. Esta puede darse por elección o nombramiento. Se hace
efectiva con la toma de posesión del cargo. Eduardo Ortiz define a la competencia "
como la medida exacta de la cantidad de medios legalmente autorizados en favor del
Estado, dentro de un caso concreto para perseguir un fin determinado". La
competencia significa la cantidad de poderes y deberes dispuestos en favor de un
determinado ente administrativo. La competencia es el complejo de facultades y
poderes atribuido a un determinado órgano administrativo con relación a los demás,
pues el fundamento de la competencia radica en la pluralidad de órganos que integran
la Administración Pública y la distribución de las distintas funciones entre ellas (en tal
sentido ver los artículos 59 y 129 LGAP). Se ha manifestado que la competencia
consiste en el conjunto de facultades otorgadas a la Administración Pública, o la
medida exacta de la cantidad de medios legalmente autorizados en favor de la
Administración Pública, dentro de un caso concreto para perseguir un fin determinado
La competencia pertenece al ente administrativo, la cual es ejercida por centros
parciales de acción denominados órganos administrativos. El origen de la competencia
siempre es legal, entendiendo por legal toda norma jurídica emitida dentro del orden
del Estado. Entonces la competencia puede ser otorgada por ley o por reglamento. Es
de advertir que la competencia no es sólo una medida de poderes, sino también de
deberes, porque no sólo es posible en virtud de ella entrar en relaciones jurídicas y
afectar el mundo del derecho, mediante la realización de actos jurídicos, sino que
también puede ser necesario, en cumplimiento de vínculos impuestos por la ley para la
mejor satisfacción del interés público. Toda competencia pública implica siempre la

necesidad de su ejercicio en beneficio de la colectividad y puede formularse el
principio de que el funcionario público tiene no sólo la potestad, sino también el deber
de ejercer su competencia, por ser extraño y no propio el interés a satisfacer con ese
ejercicio. De la distribución y cambio de competencia: La competencia es atribuida en
forma general al ente administrativo, quien en virtud del poder de organización crea y
distribuye la competencia internamente, creando los órganos administrativos que en
forma parcial y transitoria pondrán en ejecución la competencia, realizando los actos
jurídicos y materiales suficientes para la satisfacción del interés público. La
competencia, como se indicó, es atribuida a un titular, único en consecuencia
competente para ejercerla. Sin embargo, para lograr un desahogo de funciones y
trámites, o para lograr en forma más expedita y eficiente la actuación administrativa,
en ciertas ocasiones, se da la transferencia de competencias de un órgano a otro. Esta
transferencia de competencias no debe confundirse con la descentralización
administrativa como técnica de traslado de competencias de la persona jurídica del
Estado a otra persona jurídica pública. La nota fundamental que caracteriza al
fenómeno de la descentralización es que el traslado se da entre personas jurídicas
distintas. En el caso de la transferencia de competencias inter-órganos, se trata de un
fenómeno interno, caracterizado por la distribución de competencias que realiza el
jerarca entre los diversos órganos que componen el ente respectivo. Artículo 70 LGAP
Entre las técnicas de distribución y transferencia de competencias, encontramos la
desconcentración. En algunas ocasiones, el legislador ha considerado conveniente la
creación de órganos (dentro del respectivo ente), para que lleven funciones técnicas y
especializadas, todo con el objeto de optimizar la eficiencia de la función
administrativa. Es aquí donde se recurre a la desconcentración como una técnica de
distribución de competencia en el ámbito interno de un mismo ente público (mas no la
traslación de competencia de un sujeto a otro, fenómeno propio de la
descentralización), en virtud de la cual el legislador sustrae una competencia propia de
un superior, para atribuirla en forma exclusiva a un inferior, con la finalidad de que
éste último la ejerza como propia y bajo su responsabilidad. Así, son tres elementos
que la configuran. Por una parte, la necesaria existencia de una norma legal que
atribuya la competencia (otrora del superior) al inferior para su ejercicio en forma
exclusiva. Por otra parte, la creación del órgano desconcentrado que ejercerá la
competencia. Así se desprende del numeral 83 inciso 1) de la LGAP, que indica
claramente que todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste
y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por
reglamento. Ahora bien, nuestro ordenamiento jurídico distingue entre
desconcentración mínima y máxima. Según lo señala el numeral 83 ya citado, la
mínima se presenta cuando el superior no pueda avocar competencias del inferior,
revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. Por su parte,
la desconcentración será máxima cuando, además de lo anterior, el inferior esté
sustraído de las órdenes, instrucciones o circulares del superior. Se indica también que

las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en
contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la
desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor. Finalmente, cabe
señalar que, en algunos casos, el legislador dota al órgano desconcentrado de la que
jurisprudencialmente se ha denominado "personería jurídica instrumental" , limitada,
por regla general, a aspectos presupuestarios, solamente, de tal manera que esta
"personería" no convierte al órgano en una persona jurídica distinta del ente al que
pertenece (propio de la descentralización), pero si le atribuye la capacidad de
gestionar determinados fondos, en forma independiente del presupuesto central del
ente al que pertenece. Finalmente la titularidad, se refiere a que el funcionario público
no sólo debe ser competente, sino además debe ser el titular de la competencia. Por
titular se ha entendido aquel que ejerce un cargo, profesión u oficio, por derecho
propio o nombramiento definitivo, con la plenitud de requisitos y estabilidad, a
diferencia del llamado a ocuparlo provisionalmente. El segundo elemento formal del
acto administrativo es el procedimiento. La Administración Pública cuenta con la
facultad de emitir actos administrativos en forma unilateral, que incluso pueden llegar
a anular o revocar derechos subjetivos de los particulares. Este poder de autotutela ha
sido limitado por el ordenamiento jurídico. Ese límite lo constituye la obligación de la
Administración Pública de seguir un procedimiento para emitir el acto administrativo
El procedimiento administrativo es una serie concatenada de actos procedimentales
tendentes a un fin. El procedimiento administrativo tiene un objeto fundamental, la
averiguación de la verdad real del motivo que va a servir de base al acto administrativo
final. El procedimiento se trata del modo de producción de un acto (artículos 214, 216,
224, 225, 308 y 320 LGAP). El procedimiento administrativo constituye el medio o
instrumento que permite a la Administración, verificar que los supuestos que
condicionan la emisión de un acto administrativo se han producido, a tales efectos, se
ha conceptualizado como la ordenación de una serie de actuaciones, a la
concatenación de diferentes trámites, cuyos efectos jurídicos están vinculados entre sí
para la producción de una decisión administrativa, lo que revela, por sí mismo, su
naturaleza como actos de mero trámite, en principio inimpugnables por sí solos, sino a
través del acto administrativo final, producto de ese procedimiento. Desde esta óptica,
los defectos de tramitación del procedimiento, serán relevantes, siempre que
determinen la invalidez del acto administrativo adoptado, lo que requiere en
consecuencia, un examen de legalidad del acto, lo que implica, si es del caso, examinar
la actuación administrativa y determinar de esta forma, la validez o no de la decisión
administrativa. Se integran acá los elementos del debido proceso, que deberán ser
observados y respetados en todo procedimiento administrativo sancionador. La Sala
Constitucional los ha definido de la siguiente manera: "a) hacer traslado de cargos al
afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna los
hechos que se imputan; b) permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo,
c) concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa, d) concederle la

audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su
defensa; e) fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f)
reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria” (Sentencia número
5469-95 de las dieciocho horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos
noventa y cinco). El tercer elemento formal del acto administrativo es la forma, que es
la manera como se exterioriza o manifiesta el acto administrativo. De conformidad con
el artículo 134 de la LGAP, el acto administrativo deberá expresarse por escrito, salvo
que su naturaleza o las circunstancias exijan forma diversa (ver 136 LGAP y 146
Constitución Política). Respecto de los elementos materiales o sustanciales del acto
administrativo, tenemos que el motivo (artículo 133 LGAP) es el presupuesto jurídico,
el hecho condicionante que da génesis al acto administrativo. De tal manera que, el
motivo del acto administrativo constituye el supuesto o el hecho condicionante de la
emisión de un acto administrativo, en otros términos, constituye la razón de ser del
acto administrativo, lo que obliga o permite su emisión. Puede consistir en un acto o
un hecho jurídico previsto por la norma jurídica. Dispone el artículo 166 LGAP: “Habrá
nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos
constitutivos, real o jurídicamente” En tanto que el contenido del acto, constituye el
efecto jurídico o la parte dispositiva del acto, lo que manda, ordena o dispone. Es el
cambio que introduce en el mundo jurídico. Es la parte del acto que dispone una
sanción, una autorización, un permiso o una concesión (artículo 132 LGAP). El último
de los elementos sustanciales o materiales es el Fin. La Administración Pública tiene un
cometido único, la satisfacción del interés público. Esa satisfacción del interés público
se logra de diversas maneras, siendo una de ellas a través de la emisión de actos
administrativos. En principio se entiende que todo acto administrativo, como ejercicio
concreto de una competencia genérica, tiende a la satisfacción del interés común. Por
ello se afirma, que el fin del acto administrativo en consecuencia será la satisfacción
del interés público, que constituye el fin general de todo acto administrativo y a su vez,
el fin específico será la satisfacción del interés público que está a cargo de esa
competencia (artículo 131 LGAP)


2. Autotutela Administrativa y Principio de Legalidad

Voto de mayoría

IX). Luego del anterior recuento, se arriba a la conclusión indubitable de que el oficio
DFA-1731-2012 del veinte de agosto del dos mil doce, no es sino el último de una serie
de actos y actuaciones administrativas, algunas de vieja data, originadas en sendos
informes, emitidos primero por la Auditoría Interna y luego por la propia Contraloría
General de la República, que conminaron a la demandada a corregir de sus libros
contables la subcuenta 269023 "Juegos Mecánicos Parque Nacional de Diversiones",

que se encuentra sin movimiento, y en la que según indicó el propio órgano contralor,
desde el año de mil novecientos setenta y siete, se indica que los cinco juegos
mecánicos ya indicados, fueron adquiridos por la Institución.-

Se trata, en consecuencia, de actos que forman parte de un procedimiento
administrativo, instaurado por las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro
Social, tendientes en forma directa e inmediata, al cumplimiento de informes
vinculantes de los órganos de control interno, cuyo contenido no puede ser calificado
como jactancia.- Se trata, en este caso, de la aplicación del principio de legalidad,
previsto en los numerales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la
Administración Pública, no sólo desde su ámbito negativo, sino del positivo, que se
decantó por un ejercicio obligado de las potestades públicas, las que conforme al
artículo 66 de la última ley citada, son irrenunciables, instransmisibles e
imprescriptibles.- En efecto, la Administración, estima este órgano colegiado, frente a
los informes mencionados, tiene no sólo la facultad, sino el deber jurídico, de realizar
la investigación del caso y, llegado el momento, de tomar las medidas necesarias y
oportunas a fin de aclarar el asunto y hacer las correcciones que correspondan.- Se
está en presencia de una manifestación concreta, de las potestades administrativas de
autotutela, que aplican especialmente en un asuntos tan delicados como el presente,
en que las cuestiones debatidas versan sobre bienes que aparecen en los libros
contables de la institución, en cuentas que se encuentran inactivas desde hace
muchísimos años, de donde resulta imperativa la acción administrativa, que además -
se reitera- se originaron en órdenes y recomendaciones vinculantes del órgano
contralor.- Por aplicación de esas mismas potestades, la Caja no puede ser obligada a
acudir a la vía judicial, para determinar el camino que debe seguirse para corregir la
situación apuntada en torno a esos bienes, pues ella misma puede -y debe- hacerlo, sin
perjuicio de que la Asociación, si estima que lo decidido le causa perjuicio, acuda
directamente a la vía declarativa contra la Institución, para que se decida sobre la
validez de lo actuado en la sede previa y se defina, con carácter de cosa juzgada formal
y material, lo relativo a la titularidad de los juegos mecánicos.- Cabe indicar, que esta
tesis encuentra respaldo en la doctrina procesal, que como se indicó en los
considerandos precedentes, ha señalado que la resolución administrativa que ordena
la gestión judicial para la averiguación e investigación de la propiedad pública, no
autoriza la acción de jactancia, porque es a los tribunales a quienes corresponderá en
los juicios respectivos, establecer la legitimidad de los pretendidos derechos (Así,
Alsina, Hugo. Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial". Vol. VI
"Juicios Especiales". Ediar S.A. Editores, Buenos Aires, 1981, pág. 37).- Lo mismo puede
decirse de los procedimientos administrativos que se instauren con esa finalidad, dado
que los actos administrativos y los resultados de las actuaciones, no pueden ser
considerados, desde ninguna circunstancia como jactancia.- La presente demanda, de
acogerse en los términos pretendidos por la Asociación actora, tendría como efecto


directo e inmediato, desconocer esas potestades y llevaría incluso al absurdo de
afirmar que la Administración Pública está impedida para determinar, en su propia
sede, y sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, si en casos como el
presente, se está o no en presencia de bienes públicos, pues de hacerlo, estaría
incurriendo en jactancia y consecuentemente se vería obligado a accionar en sede
judicial.- La posición de la accionante, aunque respetable, no puede ser compartida
por este órgano colegiado, que encuentra por lo dicho, que no se está en presencia de
los presupuestos que establece el numeral 477 del Código Procesal Civil, para la
interposición de este tipo de procesos.- Por las razones expuestas, el recurso
formulado por el apoderado de la Caja Costarricense de Seguro Social es de recibo y
ello obliga a revocar la sentencia apelada y a declarar sin lugar, en todos sus extremos,
la acción instaurada, pues la demandada no ha incurrido en jactancia.”


3. Autotutela Administrativa, Dominio Público y Coacción Administrativa

Voto de mayoría

“IV. SOBRE EL DOMINIO PÚBLICO. Respecto a este tema resulta fundamental referirse
a los alcances del numeral 261 del Código Civil, el cual distingue entre bienes públicos
y privados, así como los criterios con base en los cuales se puede distinguir entre
ambos, esto porque su uso obliga a someterse a reglas distintas. Al respecto el artículo
mencionado establece: "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un
modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos
pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son
privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los
Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier
otra persona."

La Sala Constitucional, tomando en cuenta la norma de cita, se ha referido sobre los
bienes que integran el dominio público en los siguientes términos: "son aquellos que
tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados -los cuales se
rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución
Política- en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un
destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no
pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los
hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al
Estado, en sentido estricto, por cuanto este se limita a su administración y
tutela...Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por
tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad
su utilización y aprovechamiento es posible". (resolución no. 2007-2408 de las 16 horas


13 minutos del 21 de febrero de 2007). En lo que interesa al caso concreto, debe
rescatarse que la acera es parte del demanio público, y se define como un espacio que
es parte de la vía pública, normalmente ubicada en su orilla, que se reserva para el
tránsito de los peatones, conforme lo establece el Reglamento de Construcciones en
su artículo primero inciso tres. Esto conlleva a concluir que, dada su naturaleza, las
aceras están afectas permanentemente a su uso por parte de la colectividad, de forma
que le son propias las características señaladas para los bienes de dominio público. Es
por tal motivo, que ningún particular puede impedir válidamente que se apliquen al
uso al que están destinadas y menos aún, alegar derecho alguno sobre ellas, que no
sea el de cualquier persona de transitarlas libremente, pues ese es su uso natural. Por
su parte, la Administración municipal puede ejercer directamente los mecanismos a su
alcance, cuando se utilice esta zona de demanio público en forma indebida, ello en
virtud de sus potestades de autotutela, que le facultan para usar incluso la coacción
administrativa en protección de los intereses públicos. En este sentido, la Sala
Constitucional en su resolución 3006-94 del 17 de junio de 1994, en lo que interesa
señaló "...la prohibición emanada del acto de la Municipalidad que aquí se impugna, se
refiere a dos puntos: en primer lugar, a la posibilidad de usar la acera, bien de dominio
público, para brindar el servicio de la compañía, lo cual considera la Sala es procedente,
pues los bienes que tienen las características del que aquí se discute, no son suceptibles
de apropiación particular y la autoridad encargada de su tutela puede disponer que
dicha apropiación cese". Amén de lo señalado, se agregó en este voto constitucional
"que el régimen jurídico de las aceras lo completan la Ley General de Caminos Públicos
y el Código Municipal, estableciéndose en este último que es deber de las autoridades
municipales remover objetos, materiales o similares de las aceras que contaminen el
ambiente u obstaculicen el paso, lo que implica la potestad municipal para ordenar tal
remoción, y de ser necesario, ejecutarla por cuenta y con cargo al administrado
recurrente". Lo anterior sin perjuicio de los permisos de uso que pudieran otorgarse
sobre tales bienes, los que de haberse concedido, pese a su naturaleza precaria, si
fuesen revocados posteriormente por razones de necesidad o interés general, deben
brindar un plazo razonable para el cumplimiento de lo ordenado, de modo que no
pueden quitarse de modo arbitrario o sorpresivo. De manera que si bien, se da la
posibilidad de que un particular pueda ejercer el comercio en zonas de dominio
público, como en este caso, las aceras, para ello requiere de la autorización de la
Municipalidad, a través del permiso o autorización a través de la patente, conservando
el ente territorial la titularidad. De manera que el uso no depende de la libre voluntad
de quienes le utilizan; sino que ello es potestad de la autoridad pública, es decir, a la
Municipalidad donde se encuentre la zona que constituye parte del demanio público


 4. Principio de Intangibilidad de los Actos Propios y la Autotutela
Administrativa

Voto de mayoría

principio de interdicción de la arbitrariedad constituye uno de los principios rectores
de la función administrativa, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe
ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad,
de modo que se baste y explique por sí misma: Dicho principio encuentra sustento en
el artículo 11 de la Constitución Política según el cual los funcionarios públicos son
simples depositarios de la autoridad y están obligados a cumplir los deberes que la ley
les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. La actuación
arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero
capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que
condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta
administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y
valores propios del Estado de Derecho. Conforme lo ha determinado la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (entre otros en la No.2008-11504 de las
15:53 hrs. de 23 de julio de 2008), la anulación o revisión oficiosa de los actos
administrativos favorables o declaratorios de derechos dictados en favor del
administrado por parte de las Administraciónes Públicas y sus órganos, constituye una
excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y
favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al
que dicha Sala le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la
Constitución Política. La regla general es que atendiendo al principio de intangibilidad
de los actos propios y como un límite al principio de autotutela, la administración
pública se encuentra imposibilitada para anular en vía administrativa, los actos propios
que hayan declarado algún derecho en favor de los administrados, siendo las
excepciones la anulación o revisión de oficio. Para ese efecto, la administración
pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa
declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de cualquier
otra naturaleza, al proceso de lesividad (artículos 10, párrafo 5°, y 34 del Código
Procesal Contencioso Administrativo). Sobre ese particular, la Sala Constitucional en el
Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que a la Administración le está
vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo
derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un
límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos
administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La
Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al

primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos,
que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro
motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del
ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está
concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro
ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía
administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo
dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la
República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la
Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha
omitido del todo o en parte el principio de los actos propios determina como efecto de
dicha irregularidad la invalidez del acto. En el asunto tratado en autos, es claro que el
acuerdo adoptado por el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Puntarenas en
la Sesión Plenaria No.26-2004 artículo 4, celebrada el 17 de marzo del 2004, mediante
el cual se otorgó en favor de la actora un permiso sin goce de salario a partir del 19 de
marzo del 2004 y hasta el 18 de marzo del 2007, constituyó un acto declarativo de
derechos en favor de la señora Chan Sibaja. Si la administración del Colegio
Universitario consideró que la actora había incumplido la finalidad para la cual le
otorgó el permiso en razón de que desempeñaba las funciones de Sub-Alcaldesa de
manera esporádica y que había aceptado un nombramiento en propiedad en la
Municipalidad de Puntarenas, a sabiendas y ocultando que tenía un nombramiento en
propiedad en el Colegio Universitario de esa Provincia y que por ello deberá revocar o
modificar el acuerdo que le concedió el permiso, debía seguir el procedimiento legal
establecido al efecto, declarando la lesividad del acuerdo a los intereses públicos y
solicitando la declaratoria de nulidad del acuerdo por medio del juicio de lesividad en
sede contencioso administrativa o bien, declarar la nulidad del acuerdo en sede
administrativa, en caso de que considerara la existencia de un vicio de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, previa consulta a la Procuraduría General de la
República y de la implementación del respectivo procedimiento administrativo en el
que se otorgara el derecho de defensa a la actora. La inobservancia de dicho
procedimiento genera el quebranto del principio constitucional de intangibilidad de los
actos propios en perjuicio de la actora y del principio de interdicción de la
arbitrariedad, generándose como consecuencia de dicha irregularidad la invalidez del
acto, en este caso del acuerdo adoptado por el Consejo Directivo del Colegio
Universitario demandado, adoptado en Sesión Plenaria No.46-2006, artículo 4,
celebrada el 07 de junio del 2006, por medio del cual se revocó el permiso otorgado a
la accionante, modificando las condiciones del acuerdo original. La invalidez de dicho
acto, genera la nulidad absoluta de los actos posteriores dictados con fundamento en
aquél, como lo son el acto de inicio y acto final del procedimiento administrativo
implementado contra la actora por incumplimiento del acuerdo que al revocar el

permiso ordenó su reincorporación a las funciones como Jefa del Departamento
Financiero del Colegio Universitario de Puntarenas a partir del 01 de julio del 2006 y
que a la postre fundamentó el despido sin responsabilidad patronal de la accionante
por incumplir la orden de reintegrarse a sus funciones conforme lo había ordenado el
Consejo Directivo del Colegio Universitario. En este sentido, no es de recibo el
argumento del apelante en el sentido de que en ningún momento se negaron las
condiciones originales y fundamentales para que la actora ejerciera el cargo de
elección popular, por lo que en su criterio no se afectó un derecho subjetivo de
manera arbitraria, por lo que no se debía seguir el proceso de lesividad para revocar o
modificar dicho acuerdo. En todo caso, contrario a lo argumentado por el apelante, de
la lectura del acuerdo adoptado en la Sesión No.26-2004, artículo 4, celebrada por el
Colegio Universitario de Puntarenas el 17 de marzo del 2004, mediante el cual se
otorgó el permiso sin goce de salario a la actora no fue otorgado con la condición de
que la actora desempeñara funciones de Sub-Alcaldesa en la Municipalidad de
Puntarenas. A los efectos debe notarse que el acuerdo en cuestión señala que el
permiso otorgado a la señora Chan Sibaja a partir del 19 de marzo del 2004 y hasta el
18 de marzo del 2007, lo era por el tiempo que dure el período de elección popular de
Vice-Alcaldesa, según Capítulo XVIII, artículo 69, inciso d) del Reglamento Autónomo
de Trabajo. Conforme se evidencia de manera clara, el acuerdo en cuestión otorgó de
manera pura y simple un permiso sin goce de salario a la actora durante el período que
dure su nombramiento en un cargo de elección popular, sin que se condicionara en
ningún momento el otorgamiento del permiso a que la accionante desempeñara de
manera continua las funciones de Sub-Alcaldesa, mismas que en todo caso, conforme
a la legislación vigente en ese momento no contemplaba este cargo dentro de la
estructura administrativa de los Municipios. Contrario a lo argumentado por el
apelante, si bien el otorgamiento de un permiso sin goce de salario constituye un acto
discrecional de la Administración, es lo cierto que una vez otorgado el permiso, el acto
que así lo confiere constituye un acto declarativo de derechos en favor de quién se
otorga, siendo que la Administración se encuentra imposibilitada de derogar o
modificar dicho acuerdo, sino es siguiendo el procedimiento establecido en la Ley
General de la Administración Pública que ha sido descrito, so pena de la existencia de
invalidez del acto. La determinación respecto del procedimiento que debió emplear la
Administración a efecto de modificar o revocar el acto declarativo de derechos, ante el
incumplimiento que le imputaba a la actora respecto de los términos que en su
consideración había otorgado el permiso, sea la implementación de un proceso de
Lesividad en vía Judicial o la determinación de la nulidad del acto en vía administrativa
previo dictamen de la Procuraduría General de la República, constituye un aspecto que
debió determinar la Administración en sede Administrativa y no le compete al
Despacho Judicial señalar cual era la vía que debía emplear a efecto de revocar o
modificar el acuerdo que otorgó el permiso sin goce de salario en favor de la actora
Contrario a lo argumentado por el apelante, el Juzgador de instancia en el

Considerando VI, fundamentó de manera debida las razones para declarar la nulidad
del acuerdo adoptado por el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Puntarenas
que revocó el permiso sin goce de salario concedido a la actora, así como el acto de
despido seguido en su contra, ordenando su reinstalación en el puesto en propiedad
que ostentaba previo a su despido y con el goce de todos sus derechos. Los problemas
que pudiera causar a la demandada la reinstalación ordenada en autos en favor de la
actora, constituye un aspecto ajeno al Poder Judicial que por disposición constitucional
se encuentra en el deber de resolver el conflicto sometido a su conocimiento y de
hacer cumplir sus resoluciones, siendo competencia de la Administración adoptar las
medidas que resulten necesarias para dar cumplimiento al fallo judicial. En razón de lo
dicho, éste Tribunal no evidencia la existencia de los vicios de falta de fundamentación
y quebranto del principio de la sana crítica racional en la valoración de las pruebas,
argumentado por el apelante, por lo que los agravios formulados en este sentido no
son de recibo y deben ser rechazados


5. Concepto y Aplicación de la Autotutela Administrativa en Materia de
Tránsito

Voto de mayoría

V. Ahora bien, este tipo de conductas públicas están sujetas al control judicial, como se
ha expuesto, pero además, cuentan con la posibilidad de ser recurridas en la misma
sede administrativa (autotutela administrativa). Desde esta perspectiva, el canon 152
de la Ley de Tránsito establece un plazo de 10 días para ejercitar el derecho recursivo
ordinario ante la Unidad de Impugnaciones que por territorio sea competente, plazo
que se computa desde el día hábil posterior a la confección de la boleta. La misma
norma establece como medida de garantía de tal aspecto, la obligación del inspector
que levanta la boleta, de indicar en la misma el lugar en el que debe formularse el
recurso respectivo. Cuando este derecho no se concrete y se opte por no formular
recurso administrativo, los numerales 151 y 154 de la Ley No. 7331 establecen como
efecto o consecuencia jurídica, la firmeza de la boleta, lo que es óbice para la
formulación del respectivo proceso contencioso administrativo dentro de los plazos
previstos en el canon 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Con todo, es
claro que en el recurso, el inconforme deberá expresar, al menor, los agravios en que
sustenta sus reproches, así como las pruebas de descargo que estime oportunas. Se
tratan de exigencias mínimas que permiten a la Unidad de Impugnaciones ingresar a
analizar la conformidad sustancial con la legalidad de lo actuado por el oficial de
tránsito. De ahí que la revisión de la conducta en esa sede se encuentre condicionada
en gran medida a los alegatos y pruebas aportadas por la parte interesada como
defensa de su tesis. De otro modo, en cuestiones de ponderación de lo acaecido en el

caso concreto, ante la falta de prueba aportada por el recurrente, no tendrá la
instancia recursiva elementos tangibles para realizar un análisis de conformidad de la
conducta cuestionada. En los casos en que no se haya aportado prueba documental o
bien, cuando la ofrecida sea inconducente o irrelevante en orden al mérito del asunto,
el plazo para emitir la resolución será de 10 días hábiles (plazo de naturaleza
ordenatoria). Ahora, al amparo del párrafo segundo del ordinal 153 de la Ley de
Tránsito, "De haberse ofrecido prueba testimonial o documental, se señalará audiencia
para su evacuación. La prueba superabundante o impertinente deberá ser rechazada
mediante resolución razonada, y será comunicada, al interesado, en el lugar señalado
para oír notificaciones. La audiencia se programará dentro del plazo de diez (10) días
hábiles, una vez que se encuentre listo el expediente para ser resuelto; pero no podrá
ser realizada más allá de los seis (6) meses de la fecha de recibo del recurso. Para el
desarrollo de la audiencia, se aplicarán los procedimientos establecidos en la Ley
general de la Administración Pública, el Código Procesal Contencioso Administrativo, la
presente Ley y el Código Procesal Penal, en lo conducente a materia de
contravenciones. "Como es usual, la norma debe ser abordada de manera integral,
junto con las otras disposiciones que regulan el tema. Una primer primera posición
podría llevar a entender que en la medida que se ofrezca algún tipo de prueba, sea
testimonial o documental, la citada audiencia debe ser realizada, caso en el cual, ese
trámite sería preceptivo. Sin embargo, analizada a la luz de otros preceptos de la
misma ley, otra posición apunta a que dicha audiencia no siempre será necesaria, sino
solo en los casos en que se haya ofrecido una prueba relevante que por su naturaleza
deba ser evacuada. En ese plano, según lo precisa y aclara el primer párrafo del ordinal
153 comentado, "...en caso de no haber ofrecido prueba testimonial que evacuar o si se
trata de asuntos de naturaleza documental, se resolverá en un plazo de diez (10) días
hábiles como máximo." Como se observa, asumir que el solo ofrecimiento de prueba
(cualquiera, sea documental o testimonial) exige la realización de la audiencia (como
podría decirse postula el citado párrafo segundo), es antagónico con el presupuesto de
hecho expuesto por el párrafo primero, en el cual, se reitera, impone resolver el
recurso en el plazo de 10 días hábiles cuando no se haya ofrecido prueba documental
o el asunto sea de naturaleza documental. Desde ese plano, es criterio de este
Tribunal, la citada audiencia solo es imperativa en los casos en que por el principio de
debido proceso, contradictorio y defensa material, el recurrente ofrece elementos de
convicción que requieran ser evacuados a efectos que el órgano competente de
resolver las medidas de impugnación planteadas, pueda tener insumos para establecer
la "verdad real" de los hechos. En concreto, en esta dinámica de la materia de tránsito
vehicular, la utilidad de esa evacuación probatoria radica en determinar si las causas
alegadas como inconformidad de la sanción impuesta guardan sustento, de suerte que
pueda desvirtuarse la concurrencia de las conductas (activos u omisivas) que
configuraron la emisión de la boleta de citación. Desde luego que en cada caso, ha de
ponderarse la utilidad y relevancia de cada prueba ofrecida, pues si el hecho que se

pretende probar solo es acreditable mediante prueba documental, pese al
ofrecimiento de la prueba testimonial, tal audiencia sería innecesaria. Sería el caso de
acreditar la tenencia de requisitos mínimos de circulación tales como la revisión
técnica vehicular, derecho de circulación, autorización para prestar servicio de
transporte público en sus diversas modalidades, tenencia de licencia de conducir,
entre otros. Cabe hacer notar que la misma norma señala el deber de la unidad
administrativa de motivar el rechazo de prueba superabundante o impertinente,
rechazo que bien puede ser motivo de inconformidad por parte del destinatario de ese
acto, alegable como supuesto de invalidez por lesión del debido proceso y derecho de
defensa en esta sede de control de validez de las conductas públicas. Lo anterior pone
en evidencia, la necesidad y pertinencia de esa audiencia oral debe ser analizada en
cada caso concreto, sin que pueda considerarse como una etapa imperativa en todos
los casos. En menesteres del tránsito, cabe precisar que la citada audiencia se incluye
dentro de la fase de revisión de la conducta emitida por el inspector de tránsito, como
derivación del ejercicio del derecho recursivo del supuesto infractor. En este sentido,
no se trata de un procedimiento ordinario como el regulado en el LIbro II de la LGAP,
que se realiza fundamentalmente a través de una audiencia oral y privada según lo
establece el ordinal 218 de la citada Ley No. 6227/78 y dentro de la cual, guarda las
facultades a que hace referencia el artículo 317 ibídem. La remisión que realiza el
numeral 153 de la Ley No. 7331 a la LGAP y al Código Procesal Contencioso
Administrativo se refiere a la estructura de la celebración de esa eventual audiencia,
más no a que se trate de un procedimiento ordinario. A diferencia del supuesto
regulado en la LGAP, en las infracciones de tránsito ya existe un acto final, cuya validez
se analiza en la sede recursiva, a efectos de emitir un acto definitivo (firme), sea que
confirme, revoque o anule el acto final precedente. De ahí la diferencia sustancial que
se presenta entre ambas audiencias. La del procedimiento es para determinar la
verdad real de los hechos que sirven de base al motivo del acto final, la de la fase
recursiva, determinar la validez o no de lo resuelto por el oficial de tránsito. Desde
luego que las pruebas que dada su evacuación exigirían celebrar la mencionada
audiencia, buscan cuestionar la existencia del motivo en que se sustenta la sanción
impuesta, a efectos de quebrar la estructura clásica motivo-contenido, o bien, el
binomio causalista del presupuesto condicionante-efecto condicionado. Más simple,
esas pruebas buscarán acreditar que la conducta que se encuentra tipificada en una
norma de corte sancionatorio, no ocurrió o no es atribuible al supuesto infractor, a
efectos que no se aplique la sanción que la misma ley fija a ese comportamiento
Empero, se insiste, dependiendo de la supuesta infracción, así será de mérito la prueba
o no, pues si la falta solo es desvirtuable por prueba documental, a nada llevaría la
celebración de esa audiencia. En esa dinámica ha de indicarse, la no celebración de
aquella solo produciría nulidad o invalidez, en la medida en que genere un estado de
indefensión o bien, cuando su celebración correcta hubiera impedido o cambiado la
decisión final en aspectos importantes. Se trata del principio de la sustancialidad de las

nulidades, regulado en el canon 223 en relación al 128, 158, 166 y 167 de la LGAP, que
impone, no cabe la nulidad por la nulidad misma, sino solo aquella que sea sustancial,
en los supuestos reción explicitados. Así, cuando en la decisión del recurso, la unidad
administrativa competente señale las causas que motivaron el rechazo de la prueba
que hubiera ameritado celebrar la audiencia, o bien, indique las causas que hicieron
innecesaria esa etapa, no existe nulidad alguna, en la medida en que no se presenten
en ese caso, las hipótesis que señala el mandato 223 LGAP. Así, por ejemplo, lo ha
resuelto la Sala Constitucional, entre otros, en el voto No. 2011-293 de las 09 horas 48
minutos del 14 de enero del 2011


6. Autotutela Administrativa e Interdictos

Voto de mayoría

V. Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este
Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de
dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con
bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el
propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala
que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a
cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por
estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de
propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el
caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. En efecto,
las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes
que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia
sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho
Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las
segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de
elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar
en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen
normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los
bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se
encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del
demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen
jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o
estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o
destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto
que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala
Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio

público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas
que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso
público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres
Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están
afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos
elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o
titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un
ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un
segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de
dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento,
pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden
tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen
como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad
lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus
alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho
privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes
que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que
es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio
público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales,
fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles,
simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre
otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial
de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. S e requiere,
entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar
parte del demanio público. En nuestro o rdenamiento, los artículos 261 y 262 del CC,
dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que
serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En
consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qu é bienes forman
parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público
es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento
expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún
bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o
finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales
deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés
general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente
este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por
ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general,
y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa
misma norma di st ingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente

público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como
privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es
necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elemento s citados. No es
suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien
quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel
Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición
jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o
destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo
puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo
caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización,
resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los
cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser
catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial
a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos
que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recupera
r los no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34
del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido
que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede
otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de
uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y
policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes
de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se
insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e
imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los
bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la
propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se
explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo,
normativo, objetivo y el finalista


7. Autotutela Administrativa y Potestad Sancionatoria de la Administración
Pública

Voto de mayoría

administración Pública, dotada de una serie de perrogativas y potestades, tiene la
posibilidad de imponer coactivamente tanto sus decisiones (por los privilegios de
autotutela y ejecutoriedad de los actos administrativos) como las sanciones, de ahí la
importancia que contar con un procedimiento que en apego al ordenamiento jurídico
establezca las formalidades básicas, que guíe el actuar de la Administración y le


imponga límites que debe respetar, tales como el debido proceso y la verificación de la
verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final, y concomitantemente
permita al administrado, conocer sus derechos y garantías –principio de seguridad
jurídica – y le faculte para el ejercicio pleno del derecho de defensa y el contradictorio
La Ley General de la Administración Pública, vino a sistematizar, desarrollar y regular el
procedimiento administrativo sancionador, a partir del Libro Segundo, artículo 308 y
siguientes, en donde se establece un procedimiento ordinario para la imposición de las
sanciones administrativa o de naturaleza disciplinaria, que pueden culminar con una
decisión final que imponga un resultado gravoso o represivo en su esfera jurídica del
investigado. Esa misma norma en el apartado 2. de forma expresa establece, que serán
aplicable las reglas de ese título a los procedimientos disciplinarios, cuando conduzcan
a la aplicación de las sanciones de suspensión, destitución o cualesquiera de similar
gravedad. Este procedimiento que puede ser iniciado de oficio o por denuncia de un
tercero, pretende entonces, hacer nacer la responsabilidad administrativa o
disciplinaria, cuando se ha incurrido en una falta, que transgrede las reglas de la
función pública, pero su declaración debe ir antecedida de la observancia de un
procedimiento, estatuido al efecto, y regido por el debido proceso, en donde se
verifique rigurosamente los hechos imputados, que permita establecer la referida
verdad real de los hechos. El procedimiento tiene la finalidad de convertirse en un
mecanismo de tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos frente a poder
público, así como garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisión
administrativa, así como el correcto funcionamiento de la función pública


8. Potestades de Autotutela y Policía de la Administración Pública por
Usurpación de Bienes de Dominio Público

Voto de mayoría

VII. EXCEPCIONES y DAÑOS. La parte actora dedujo en su defensa la excepción de falta
de legitimación, la cual debe rechazarse, pues quedó acreditado el vínculo que une a
ambas partes, ya que la actora ostentaba una licencia municipal de venta ambulatoria
en el Paseo de los Turistas en la ciudad de Puntarenas, y erróneamente con
fundamento en esa autorización, construyó la obra demolida, por esa razón acudió a
esta sede a reclamar su reubicación y pago de daños, para lo cual tenía legitimación. La
Excepción de falta de derecho debe acogerse parcialmente, en primer lugar porque su
licencia para la venta ambulante de vigorón nunca fue suprimida por la
Administración, en segundo lugar porque construyó una estructura en una área
pública de dominio municipal, sin contar con ningún título habilitante, que legitimara
su actuar, o hiciera derivar de ella algún derecho subjetivo, pues la licencia que
ostentaba era para una actividad diferente. La demolición de esa obra sin notificación


previa o debido proceso, correspondió al uso de las potestades de autotutela y policía
con que contaba la administración, cuando existe usurpación de un bien de dominio
público. En relación con los daños solicitados solo procede el pago de los que se
generaron al haberse extraviado algunos de los bienes muebles decomisados que
tenían que ser entregados a la actora. El daño material por la destrucción de la
estructura, el daño moral por la depresión en que cayó la actora y el económico por el
ceso de la actividad comercial, deben rechazarse, pues no se puede derivar ese
derecho a partir de la actuación ilegítima de la accionante. Tampoco procede la
solicitud de reubicación del puesto en el mismo lugar donde estaba, porque la actora
no tenía con anterioridad a la demolición ningún permiso en precario sobre la zona
pública, propiamente en el Paseo de los Turistas, y porque se le estaría dando una
finalidad privativa a ese bien, que es precisamente la irregularidad que la Contraloría
General de la República ordenó a la Municipalidad de Puntarenas subsanar, además la
actora falleció en el interin del proceso, y la licencia es personal, temporal, no
transmisible por herencia, y si la persona que detente la misma fallece, se extingue su
derecho. Finalmente es preciso señalar que la naturaleza de la licencia, solo puede ser
variada o ampliada por el gobierno local en el uso de sus potestades, nunca por
resolución judicial o interpretación del administrado, y mucho menos por silencio
positivo, el cual no aplica a supuestos como el presente, donde lo que se decide en
forma expresa, es la autorización o negación de uso de bienes de dominio público.”


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CASSAGNE, Juan Carlos. (1995). Estudios de Derecho Público. Ediciones Depalma, Buenos
Aires, Argentina. P 12

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA. Sentencia 92 de las dieciséis
horas del veintiséis de septiembre de dos mil trece. Expediente: 10-001191-1027-CA

433 de las ocho horas con quince minutos del veinticuatro de julio de dos mil trece
Expediente: 12-000810-1028-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA. Sentencia 93 de las diez horas
del veintitrés de septiembre de dos mil trece. Expediente: 11-005789-1027-CA

TRIBUNAL CONTENCIO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 69 de las nueve horas
con cuarenta y cinco minutos del veintiuno de junio de dos mil trece. Expediente: 07-000573-
0163-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEXTA. Sentencia 4 de las trece horas
con cuarenta y cinco minutos del once de enero de dos mil trece. Expediente: 11-007357-
1027-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEXTA. Sentencia 14 de las dieciséis
horas con veinte minutos del treinta de enero de dos mil doce. Expediente: 10-003009-1027-

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA. Sentencia 102 de las once
horas con treinta minutos del veintinueve de noviembre de dos mil doce. Expediente: 12-
000657-1027-CA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN OCTAVA. Sentencia 45 de las trece
horas del veintiocho de mayo de dos mil doce. Expediente: 10-001066-1027-CA