La Potestad Disciplinaria de la Administración Pública

Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública
Palabras Clave: Competencia laboral, Empleo público, Potestad disciplinaria,
Prescripción
Fuentes: Jurisprudencia y Dictamen PGR. Fecha de elaboración: 30/01/2014


El presente documento contiene jurisprudencia sobre la Potestad Disciplinaria de la
Administración Pública. Se aclara la relación laboral común que existe entre algunos
de los trabajadores e instituciones estatales, así como también se citan varias
jurisprudencias sobre la mencionada Potestad Disciplinaria, explicando temas como el
plazo de prescripción de la misma, la naturaleza y los alcances de esta facultad, y
varios tipos de relaciones que se dan entre el Estado, sus instituciones y los
trabajadores. Además se agrega un Dictamen de la Procuraduría General de la
República que ahonda sobre el tema


Contenido
1. Competencia laboral: Relación jurídica laboral común dentro de ente público no estatal ... 2
2. Potestad disciplinaria en el empleo público: Análisis sobre el plazo de prescripción cuando
3. Prescripción en materia laboral: Análisis del concepto de trabajador de la Hacienda
4. Sanción administrativa disciplinaria: Plazo de prescripción aplicable al ejercicio de la
6. Potestad disciplinaria en el empleo público: Análisis sobre el plazo de prescripción para
que la Administración ejecute una autorización de despido cuando existe apelación ante el
7. Potestad disciplinaria en el empleo público: Efectos y análisis del plazo de prescripción


 JURISPRUDENCIA


1. Competencia laboral: Relación jurídica laboral común dentro de ente público
no estatal


Voto de mayoría

“VII.- En el presente asunto aunque el señor Vargas Fernández solicita como
pretensión final la anulación de varias conductas administrativas y el restablecimiento
de sus derechos (lo cual da una aproximación al Contencioso Administrativo), lo cierto
del caso es que se trata de un empleado de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del
Magisterio Nacional, la que según la Ley no. 7531 de Reforma Integral de Sistema de
Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, es un ente público no estatal, con personería
jurídica y patrimonio propio. En este tanto, la Junta de Pensiones y Jubilaciones del
Magisterio Nacional es un ente descentralizado, con organización propia, así como
con potestad para dirigirse administrativa y financieramente. Como tal se trata de un
ente que actúa al lado del Estado colaborando con él en el cumplimiento del bienestar
general, pero bajo una administración separada. La naturaleza pública le viene
asignada en virtud de las competencias que le han sido asignadas por el ordenamiento
jurídico. De esta forma, el legislador optó por apartar este ente del aparato estatal y
centralizado y lo ubicó dentro de un ámbito especial, en virtud de las obligaciones que
debe cumplir, lo anterior, bajo el amparo de la Ley. Ahora bien, en el caso de los entes
públicos no estatales, participan de la naturaleza de la Administración Pública
solamente cuando ejercen funciones administrativas. Por tal motivo, únicamente en tal
ámbito estarían sujetas al bloque y postulados de la legalidad administrativa; fuera de
este, actúan sin estar revestidas de potestades de imperio, vinculándose con otros
sujetos sobre la base del principio de autonomía de la voluntad y dando lugar a
relaciones disciplinadas por el Derecho Privado. Y es precisamente sobre este último
aspecto, que se debe indicar que los postulados del derecho público no pueden ser
desplegados a sus relaciones laborales si en ésos puestos no desarrollan función
administrativa. Es decir cuando no ejercen actividad administrativa, tales entidades
entran dentro del marco del derecho privado. En este sentido, el demandante que al
momento de los hechos se desempeñaba como oficial de seguridad, no se encuentra
amparado por la estabilidad que los artículos 191 y 192 de la Constitución Política
consagra para los servidores públicos, dado que la Junta de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio Nacional es un ente de derecho público no estatal, el cual se debe a un
ente descentralizado, y por lo tanto, no se puede hablar de una relación de empleo
público sino de derecho laboral. La relación laboral referida responde a una naturaleza
privada, regida por el derecho laboral y la normativa respectiva, de manera tal que el
objeto de la presente demanda corresponde ser ventilada en la vía laboral ordinaria,
tal y como lo ha señalado ya la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional y
múltiples pronunciamientos de la PGR. En estas circunstancias siendo que no
estamos frente a un régimen de empleo público sino frente a una relación jurídico


laboral común, el asunto es de resorte exclusivo de la Jurisdicción de Trabajo, tal y
como ahora se dispone.”


2. Potestad disciplinaria en el empleo público: Análisis sobre el plazo de
prescripción cuando la falta es el cumplimiento de condena penal en prisión


Voto de mayoría

“III.- De la gestión de despido visible a folios del 1 al 6 y 53 a 55 del expediente
disciplinario, se deduce que la causal de cese de la relación atribuida al actor, fue la
del inciso k) del artículo 81 del Código de Trabajo, por encontrarse cumpliendo una
pena de prisión ordenada mediante sentencia firme n° 183-07 de las 14:00 horas del
30 de abril de 2007 dictada por el Tribunal de juicio de Cartago, sentencia ejecutoriada
que le impuso al actor una condena de 8 años de prisión, reducidos a 6 en virtud de un
concurso material, la cual le imposibilita prestar sus servicios como funcionario activo
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sobre ese punto el Tribunal de
Servicio Civil, en resolución n° 11170 de las 9:05 horas del 24 de junio de 2008
(expediente n°14495) que resolvió la gestión planteada, refirió: “De conformidad con la
naturaleza de los hechos demostrados… Según queda comprobado, el demandado
(…) se encuentra descontando sentencia de seis años de prisión, en el Centro de
Atención Institucional de Cartago, al que ingresó desde el 12 de octubre de 2007. Que
de acuerdo con certificación emitida por el señor (…) Jefe de Supervisión Técnica del
Instituto Nacional de Criminología del Ministerio de Justicia y Gracia, la pena que
descuenta el recurrido (…) fue puesta por el Tribunal de Juicio de Cartago, al
encontrarlo culpable del delito de abuso sexual en concurso material contra persona
mayor de edad, según sentencia N° 183-07 de las 14:00 del 30 de abril de 2007. Ante
esa relación fáctica la gestión de despido contra el servidor (…) encuentra fundamento
en las causas justas para dar por terminada la relación laboral que establece el
artículo 81, inciso k) de Código de Trabajo, que dispone: ‘…k) Cuando el trabajador
sufra prisión por sentencia ejecutoriada…’. De donde se desprende además, la
imposibilidad material que le asiste al demandado para poder asistir y cumplir con sus
obligaciones laborales, pero más que eso, la situación del demandado responde a
que, con su conducta y actos ya procesados, ha quebrantado principios éticos
inherentes a toda relación de contrato laboral… Por consiguiente, de conformidad con
lo que disponen los artículos 81 inciso k) y l) del Código de Trabajo y 43 inciso e) del
Estatuto de Servicio Civil, procede acoger la gestión de despido sin responsabilidad
para el Estado a que se refieren las presentes diligencias” (folios 57 a 61 del
expediente disciplinario). El juzgado sustentó su fallo en que existió razón suficiente
para aplicar al actor la máxima sanción, de conformidad con la causal del inciso k) del
Código de Trabajo y refirió que podría también enmarcarse, en el supuesto de falta
grave prevista en el inciso l), “…pues ineludiblemente de ella deriva una clara pérdida
objetiva de confianza en relación con el actor, en tanto los hechos anómalos que
dieron lugar a la condena penal estaban directamente ligados al ejercicio de su cargo
como servidor público…”. Respecto de ese punto el ad-quem refirió: “Por otro lado, ha

de tenerse presente en el proceso que nos ocupa, que el cese se acordó no
simplemente atendiendo a ausencias injustificadas o abandono de trabajo, sino que se
cesa al actor por no presentarse a laborar por estar descontando una pena de prisión
impuesta por sentencia firme, así que el término prescriptivo no puede computarse de
igual manera que si se tratara de ausencias puras y simples, habida cuenta de que el
efecto de la causal que impide al actor trabajar es continuada y desaparecerá hasta
que este recupere su libertad y al momento que el Ministro eleva la causa ante el
Tribunal de Servicio Civil, el actor no había regresado a trabajar”. De lo anterior se
infiere sin dubitación alguna, que al actor se le cesó con sustento en la causal de
despido del inciso k) del Código de Trabajo, como resultado de la sentencia
ejecutoriada del Tribunal de Juicio de Cartago n.° 183-07 de las 14 horas del 30 de
abril de 2007, que le impuso una condena de prisión, falta o causal sobre la cual no
inició ni llegó a operar el plazo extintivo de la potestad disciplinaria, por cuanto la
privación de libertad le impidió al actor mientras descontaba la pena presentarse a
laborar y poder cumplir con las tareas a que está obligado, toda vez que en dicha
condición se hace imposible la prestación del servicio, lo que hace de esa causal de
despido contemplada en el citado inciso k), una falta continuada que solo desaparece
hasta que la persona que cumple la pena recupere su libertad y en el caso que nos
ocupa, cuando el jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes realizó la
gestión de despido ante el Tribunal de Servicio Civil, el actor todavía se encontraba
recluido, razón por la cual, el plazo perentorio de la prescripción de la potestad
disciplinaria jamás dio inicio, menos aún pudo haber operado. En síntesis, en casos
como éste, en que la causal de despido es continuada, el plazo de prescripción no
opera, como sí sucede respecto de la falta de ejercicio de la potestad sancionadora,
ante hechos concretos. De lo anterior se colige que, la excepción de prescripción de la
potestad disciplinaria, fue correctamente denegada por el órgano de alzada. Por
innecesario, esta Sala omite hacer pronunciamiento sobre los demás agravios
planteados.”


3. Prescripción en materia laboral: Análisis del concepto de trabajador de la
Hacienda Pública y plazo para ejecutar la sanción disciplinaria


Voto de mayoría

IDA se muestra disconforme con que se aplicara el ordinal 603 del Código de Trabajo
Desde su perspectiva, la norma correcta debió ser el canon 71 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República. La versión del ordinal 71 que se encontraba
vigente para la data de los hechos rezaba: “La responsabilidad disciplinaria del
servidor de la Hacienda Pública prescribirá en el plazo de dos años, contados a partir
del conocimiento comprobado de la falta por parte del órgano competente, para iniciar
el respectivo procedimiento sancionatorio. Para estos efectos, quedan reformados,
respecto de los funcionarios o de los servidores públicos, el artículo 603 del Código de
Trabajo y cualesquiera otras disposiciones jurídicas que se le opongan. / La

comprobación del conocimiento de la falta podrá efectuarse por cualquier medio de
prueba, con el valor que esta tenga, de acuerdo con la Ley General de la
Administración Pública y, supletoriamente, de acuerdo con el derecho común. /
Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la
fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano
respectivo. / Se reputará como falta grave del funcionario competente, para iniciar el
procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar
prescribir la responsabilidad del infractor, sin causa justificada”. Sobre esa norma en
concreto, la Sala Constitucional sostuvo el criterio que dicho ordinal no podía tener un
alcance irrestricto, sino que su ámbito de acción se reducía a los supuestos en que la
persona servidora del Estado manejase y dispusiere de fondos públicos. Veamos lo
dicho por ese órgano en su sentencia n.° 6750-1997 de las 11:12 horas del 17 de
octubre de 1997: “En general, y como ya lo ha sostenido esta Sala en diversos
pronunciamientos (1696-92 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto
de mil novecientos noventa y dos y 1472-94 de las diecisiete horas cincuenta y cuatro
minutos del veintiuno de marzo de mil novecientos noventa y cuatro), existió la
voluntad del Constituyente para instituir un régimen de empleo diferenciado para los
servidores del Estado, que operase bajo características de idoneidad, eficiencia y
además -para lo que interesa en esta acción- que participara de la condición de
estabilidad.- Lo anterior significa que el empleado público ostenta el derecho de
permanecer en su puesto mientras cumpla con las condiciones legalmente exigidas y
no incurra en ninguna de las causales de despido expresamente reguladas.- Se
agrega a lo anterior, una clara intención legislativa, manifestada en el articulado de la
Ley General de la Administración Pública, de hacer responsable al funcionario público
por su actuaciones y en general por su conducta como parte integrante de la
Administración Pública.- Esto coloca al Estado en tanto que patrono, en una posición
muy distinta de la de los sujetos privados, dado que no puede como éstos, prescindir
de sus empleados por la simple conveniencia, de manera que un mayor ámbito de
ejercicio de la potestad disciplinaria se convierte en adecuada y justa para compensar
esa desigualdad, principalmente si tomamos en cuenta los fines que debe perseguir el
servicio público.- Unido a lo anterior -y ya en relación con el tema del "quantum" del
plazo de prescripción- debe tenerse en cuenta que, a juicio de la Sala, la norma
impugnada pretende dotar al Estado de armas efectivas para el control y sanción de
los funcionarios públicos que cumplen una de las funciones más sensibles como lo es
el manejo de dineros públicos.- / En efecto, considera esta Sede que si bien el artículo
8 de la Ley Orgánica de la Contraloría, define la "Hacienda Pública" como "...la
organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales,
propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio
público" y que éste último es "...la universidad constituida por los fondos públicos y por
los pasivos a cargo de la Hacienda Pública", tales conceptos deben entenderse y
aplicarse con relación a lo que constituye el objetivo principal de la Ley, vale decir, el
establecimiento de la esfera de competencia de la Contraloría. / - Sin embargo,
cuando se trata de temas ajenos en general a dicho órgano -tal y como es el caso del
artículo 71 cuestionado- lo cierto es que la interpretación del concepto de servidor de
la hacienda pública debe restringirse a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos
públicos.- Para la Sala esta interpretación es necesaria, pues solo de esa forma
resulta justificada y explicable la diferencia de los plazos de prescripción para la
aplicación de sanciones disciplinarias.-

Dicho de otra forma, el plazo de dos años establecido en el artículo cuestionado
resulta constitucionalmente adecuado solo si se entiende que con él se pretende
posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que están
directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos,
ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de asegurar el manejo más
sano y limpio posible de los fondos públicos” (la negrita es suplida). Como se puede
observar, la citada disposición mantenía un criterio subjetivo que se circunscribía al
análisis de los elementos especiales del trabajador, para concluir si se trataba o no, de
un funcionario de la hacienda pública. En el sub júdice, la actora se desempeñaba
como Jefa de la Sección de Beneficiarios en el IDA, despacho administrativo que se
encargaba del proceso de selección de familias solicitantes de tierras y, se le endilgó
la violación de los numerales 62 de la Ley de Tierras y Colonización y 4, 7, 8, 18, 22,
23 y 24 del Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios. De este modo,
es diáfano que la servidora por la naturaleza de su cargo, en efecto intervenía en la
disposición y manejo de bienes de naturaleza pública, tan es así, que sus labores se
vinculaban directamente en la asignación de las parcelas que eran adquiridas y
entregadas a familias campesinas con recursos del erario del Estado; razón por la cual
no podía serle aplicado el precepto 603 del Código de Trabajo, sino la versión del
canon 71 antes mencionado. Ahora bien, según consta la Presidencia Ejecutiva
(funcionario competente para ejercitar la potestad disciplinaria en la institución)
conoció del Informe de Auditoría Interna ARI-004-2001 el 26 de octubre de 2001 (folios
164 a 193), sin embargo, tuvo que ordenar una investigación preliminar el 14 de mayo
de 2003, pues no estaban especificados los involucrados en esas irregularidades. El
20 de setiembre de 2006 se le informó de la necesidad de instaurar un procedimiento
disciplinario a la accionante (folio 108 del expediente administrativo). Después, el 9 de
octubre de 2006 dio la orden a la Unidad de Relaciones Laborales para que diera inicio
a la tramitación del asunto. Finalmente, el acto de apertura de las 14:00 horas del 17
de noviembre de 2006 emitido por ese órgano, se le notificó formalmente a la
accionante el 28 de noviembre siguiente (hecho treceavo de la demanda no
contradicho por la representación del IDA). De manera reiterada esta Sala ha resuelto
que en instituciones públicas donde es de rigor la apertura de un procedimiento previo
a la imposición de la sanción de despido, el plazo de prescripción no inicia sino a partir
del momento cuando el órgano responsable de acordar la decisión final se encuentra
en posibilidad de hacerlo, es decir, cuando se le comunica el resultado de la
investigación. Así, tenemos que entre el20 de setiembre de 2006 el IDA estaba en
plena posibilidad de iniciar el procedimiento disciplinario y, es el 28 de noviembre del
mismo año en que da la apertura de esa causa, momento para el que el plazo fatal de
dos años no se había completado


4. Sanción administrativa disciplinaria: Plazo de prescripción aplicable al
ejercicio de la potestad disciplinaria


Voto de mayoría

Dispone la Ley General de Policía, número 7410 del 26 de mayo de 1994 , que el
Estado garantizará la seguridad pública, correspondiéndole al Presidente de la
República y al ministro del ramo, tomar las medidas necesarias para garantizar el
orden, la defensa y la seguridad del país, así como las que aseguren la tranquilidad y
el libre disfrute de las libertades públicas (ordinal primero). De este modo, para la
vigilancia y la conservación de la seguridad pública, existirán las fuerzas de policía
necesarias. Las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, son las
siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del
control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la
Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de
Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar
y de la Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista
en la ley (numeral 6 ibid). Sus miembros son funcionarios públicos, simples
depositarios de la autoridad. Deberán observar y cumplir, fielmente, la Constitución
Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes. Las fuerzas de Policía
estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden
público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la
forma en que se determina en el ordenamiento jurídico (numeral 4 ibid). Por su parte
la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, número 5482 del 24 de
diciembre de 1973, establece en su ordinal 3, que la Fuerza Pública, constituida
conforme a la Constitución Política por todas las fuerzas de policía del país y las
eventuales fuerzas militares que se organicen en los caos de excepción que la misma
establece, están subordinadas al Poder Civil, son organizaciones civiles, disciplinadas
y sometidas a la superior jerarquía del Presidente de la República y del Ministro de
Seguridad Pública. Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía el de
resguardar el orden constitucional, prevenir potenciales violaciones de la integridad
territorial de la República, velar por la integridad de los bienes y los derechos de la
ciudadanía, asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público, actuar según
el principio de cooperación y auxilio recíprocos, en procura de la debida coordinación,
de conformidad con las instancias y los órganos previstos al efecto, actuar,
supletoriamente, en la realización de los actos de emergencia necesarios, cuando se
enfrenten a situaciones que deban ser atendidas por algún cuerpo policial
especializado, ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan, en los
asuntos de su competencia, los tribunales de justicia y los organismos electorales, a
solicitud de estos, colaborar con los tribunales de justicia, el Ministerio Público, la
Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, en
todas las actuaciones policiales requeridas y remitirles los elementos probatorios y los
informes del caso, según corresponda, colaborar en la prevención y la represión del

delito, sobre bases de reciprocidad, con las organizaciones internacionales de policía,
de conformidad con los convenios vigentes, auxiliar a las comunidades, las
municipalidades y las organizaciones de servicio público y colaborar con ellas en
casos de emergencia nacional o conmoción pública, mantener actualizados los
registros de armas, explosivos y equipos indispensables para cumplir con sus
funciones, llevar los libros de registro necesarios, en los que constarán: las
operaciones policiales, los responsables de esas actividades, la nómina completa del
personal que intervenga en cada operativo, patrullaje o acción policial, los datos
personales, las horas de ingreso y egreso de los detenidos, así como otros datos que
sirvan para el adecuado control de esas operaciones, levantar y mantener
actualizados los registros de armas, propiedad de particulares, permitidas por ley y
otorgar los permisos para portar armas, controlar el manejo de explosivos para usos
industriales mineros o recreativos, actuar según el principio de cooperación y auxilio
recíprocos, para el cumplimiento de lo establecido en la Ley General de Migración y
Extranjería y su Reglamento, las demás atribuciones señaladas en la Constitución
Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos (artículo 8 de la Ley
7410). Es por ello, que son principios fundamentales de la actuación policial en el
cumplimiento de sus funciones, el de observar la Constitución Política, los tratados
internacionales y las leyes vigentes, acatar los trámites, los plazos y los demás
requisitos, exigidos en el ordenamiento jurídico para la tutela de las libertades y los
derechos ciudadanos, actuar responsablemente y con espíritu de servicio. En todo
momento, mantener la más estricta neutralidad político-partidista y ser imparciales,
para evitar intervenciones arbitrarias o discriminatorias, además, proteger las
libertades ciudadanas, la dignidad de las personas y los derechos humanos, emplear
la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que se requiera
para el desempeño de sus funciones, guardar secreto respecto de asuntos
confidenciales que puedan dañar el honor de las personas y que los hayan conocido
en razón de sus funciones. Solo se les releva de esta obligación cuando deban cumplir
con un deber legal, guardar absoluta confidencialidad sobre todos los documentos o
los asuntos que constituyan secreto de Estado, abstenerse de divulgar información
sobre asuntos que se encuentren en su fase investigativa, en una sede policial, cuidar
y proteger la salud física y mental de las personas bajo su custodia, atender el
suministro de medicamentos, la revisión médica o la atención hospitalaria de quienes
requieran, con urgencia, esos servicios, por estar en peligro su vida, en el
cumplimiento de sus funciones o en razón de ellas, no podrán recibir ningún beneficio
susceptible de apreciación pecuniaria y distinto de la remuneración legal, proveniente
ya sea de personas físicas o jurídicas, oficiales o privadas, nacionales o extranjeras,
aunque aceptarlo no configure delito, deberán denunciar todo delito de acción pública
que conozcan y no cometer ningún acto de corrupción ni tolerarlo en su presencia
Asimismo, están obligados a rechazar esos actos y a denunciar a quienes los
cometan, vestir los uniformes policiales autorizados y portar las armas, los equipos
reglamentarios y los documentos de identidad que los acrediten como autoridad
pública, salvo que peligre la prevención, la persecución o la investigación de algún
asunto, acatar fielmente las instrucciones y las órdenes emanadas de sus superiores
No podrán invocar la obediencia debida a situaciones especiales, como estado de
guerra o amenaza a la seguridad nacional o al Estado, una situación excepcional o
cualquier otra emergencia pública, como justificación, exculpación o impunidad para la
tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes en el momento de

interrogar a una persona o de privarla de su libertad, estarán obligados a exponerle el
motivo de la detención y a explicarle su derecho de ser asistido por un defensor y de
abstenerse de declarar en su contra y cumplir con las demás funciones previstas en el
ordenamiento jurídico. Además, establece el numeral 12 de la Ley General de Policía,
que un Estatuto Policial regulará las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los
servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar
la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de
estos servidores, el cual se encuentra desarrollado en el libro segundo de la misma
ley, sin perjuicio de las normas reglamentarias. Por su parte, en cuanto a los deberes
específicos de los miembros de la fuerza pública, el artículo 76 de la Ley 7410 es claro
en cuanto a que están obligados a dedicarse exclusivamente a sus labores a tiempo
completo, no podrán ocupar, simultáneamente, otros cargos o puestos dentro dela
Administración Pública, excepto los previstos en la Ley de la Administración Financiera
de la República. Tampoco podrán participar en actividades político-partidistas, aspirar
a puestos de elección popular ni ejercerlos, deben ajustarse a los horarios definidos
por reglamento, sin perjuicio de las obligaciones derivadas de la disponibilidad para el
servicio y de las movilizaciones. Observar buena conducta, respetar y considerar a las
personas con quienes tratan en el ejercicio de sus funciones, para evitar las quejas
originadas por abusos o deficiencias en la prestación del servicio, recibir,
obligatoriamente, los cursos de adiestramiento y capacitación que sus superiores les
indiquen, con el propósito de mejorar la calidad del servicio, abstenerse de portar
armas distintas de las autorizadas por reglamento. A su vez, el Reglamento de
Organización del Ministerio de Seguridad Pública, número 36366 del 02 de
noviembre del año 2010, dispuso en su ordinal 108, que sin perjuicio de lo
establecido en otras disposiciones normativas, las funciones policiales ejercidas por
los miembros de las fuerzas de policía, legalmente constituidas son: vigilar, mantener,
conservar y restablecer el orden público y la seguridad ciudadana, prevenir, las
manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas, defender la soberanía
nacional, garantizar la seguridad e integridad de las personas y de los bienes, procurar
el respeto de los derechos y libertades de los (las) ciudadanos (as), colaborar con el
cumplimiento de las normas sobre protección y conservación de la naturaleza, el
ambiente y el patrimonio cultural e histórico y vigilar y controlar el uso y manejo de
armas y explosivos y la ejecución de las decisiones de los órganos jurisdiccionales,
electorales y administrativos, ejecutar acciones en coordinación con los diferentes
sectores del Estado y de la sociedad civil, para la prevención de las manifestaciones
de delincuencia, captar, recibir y analizar información de interés policial para el
mantenimiento de la seguridad y el orden públicos, la atención operacional de las
emergencias de origen natural o antrópico, auxiliar o colaborar con los servicios de
atención de emergencias, comunidades, gobiernos locales y las organizaciones de
servicio público, en casos de riesgo, catástrofe y/o conmoción pública. Colaborar en la
protección y seguridad de los miembros de los supremos poderes y dignatarios, la
participación en actividades de formación y capacitación, estrictamente técnico
policiales, que se impartan a funcionarios policiales para el desempeño profesional,
formación y capacitación a los diferentes sectores de la sociedad civil en materia de
seguridad ciudadana, que permitan fortalecer la prevención de las manifestaciones de
delincuencia, la acción operativa tendiente a controlar y vigilar el uso y manejo de
armas y explosivos, la acción operativa de inspección, supervisión y control de los
servicios de seguridad privada, la labor de apoyo operativo que permite el adecuado

desarrollo de la función policial, tal como: custodia, distribución, transporte y
mantenimiento de armas y explosivos, la movilización de los (las) funcionarios (as) y
sus suministros policiales, las actividades operativas de investigación, inspección y
control para el correcto desempeño de las fuerzas de policía, las actividades
orientadas a la obtención, procesamiento y difusión de la información operacional que
permita la toma y adopción de decisiones oportuna, conveniente y fundamentada, así
como vigilar y proteger las instalaciones y vías de comunicación de interés estratégico
o táctico. A su vez dicho Reglamento citado, dispone en su artículo 113, que son
atribuciones de la Fuerza Pública en concordancia con lo establecido en los artículos 8
y 10 de la Ley General de Policía ejecutar las políticas y acciones de seguridad
ciudadana y nacional para el ejercicio y respeto a la Constitución Política, a la
soberanía nacional, a la integridad territorial y el mantenimiento del orden público,
asegurar el respeto de los bienes, derechos y libertades de los (las) habitantes de la
Nación, velar por el cumplimiento de los tratados internacionales y la normativa jurídica
que garantice el orden en las zonas fronterizas terrestres, incluidas las edificaciones
públicas, diplomáticas, sedes aeroportuarias y donde se realizan actividades
aduanales y migratorias, ejecutar aquellas actuaciones policiales, dentro del ámbito de
su competencia, que le sean debidamente requeridas por instituciones estatales,
elaborando un informe y remitiendo los elementos probatorios, si así procede,
coordinar para que de manera pronta y eficaz, se efectúe o realice la captura de
personas evadidas de las cárceles o prófugos de la justicia, brindar auxilio y
cooperación, dentro del marco de sus competencias, a gobiernos locales, instituciones
del Estado, entidades de servicio público y en general a las comunidades, colaborar en
la prevención y represión del delito, con base en el principio de reciprocidad con
aquellas organizaciones internacionales de policía y de conformidad con la normativa y
los convenios vigentes, velar por el cumplimiento de lo estipulado en la Ley de Armas
y Explosivos y sus reformas, mantener actualizados los registros e inventarios de
armas, municiones, explosivos y equipos indispensables para el cumplimiento de sus
funciones, elaborar los registros necesarios para hacer constar las operaciones
policiales, sus responsables, el personal que intervenga en el operativo, patrullaje o
acción policial, así como el nombre completo y demás calidades de las personas
detenidas, sus horas de ingreso y egreso de la unidad policial, cumplir sus funciones
sin limitación de horario, con el debido esmero, denuedo y dedicación, para el
cumplimiento de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, guardar estricta
confidencialidad sobre la información obtenida de las investigaciones y operativos
policiales llevados a cabo o en proceso, los demás deberes y atribuciones señalados
en el ordenamiento jurídico. En igual sentido, dispuso el Reglamento de Ética de los
Miembros de las Fuerzas de Policía Adscritas al Ministerio de Seguridad Pública,
número 31463 del 28 de agosto del 2003, en su artículo primero que los miembros
de las fuerzas de policía tienen el deber de cumplir con la misión encomendada,
respetando el ordenamiento jurídico y con espíritu de servicio, debiendo velar por la
soberanía nacional, mantener la vigilancia y la seguridad de los habitantes, proteger
sus bienes, cooperar en la protección de los recursos naturales de la Nación, prevenir
y reprimir toda clase de delincuencia, y todos los demás deberes que le impone el
ordenamiento jurídico. Como funcionarios públicos, son simples depositarios de la ley
para hacerla cumplir, por lo que éticamente son los primeros llamados a respetar la ley
y el orden, observar en todo momento los deberes que les impone la Constitución
Política, los tratados internacionales, las leyes, los reglamentos y las disposiciones

administrativas, así como los deberes que se desprenden de la misión institucional,
sirviendo a la comunidad mediante la investigación, prevención y represión de las
manifestaciones de delincuencia, de conformidad con la competencia policial en la que
se encuentren circunscritos, teniendo siempre presente que su función profesional
está enmarcada por el espíritu de servicio público, el bien común, el compromiso con
los habitantes, con los tribunales de justicia y demás autoridades públicas, capacitarse
continuamente para el desempeño de sus funciones y ejercer la profesión policial de
manera eficiente, objetiva, imparcial, con estricta observancia de los principios que
caracterizan la actuación policial, mantenerse informados sobre el marco de legalidad
que regula la esfera de sus actuaciones, así como de los aspectos teóricos y
operacionales propios de su profesión, con la finalidad de que el desempeño en la
función policial se realice conforme a los principios de la actuación policial y con alta
calidad profesional, asumir en el cumplimiento de su trabajo, ante todo, la verdad,
entendida ésta como la correspondencia de los juicios profesionales con la realidad
objetiva de los hechos, debiéndose respaldar el trabajo profesional con el empleo de la
técnica policial como modelo de transparencia que otorga credibilidad, objetividad y
solidez a la labor policial, actuar con total objetividad e imparcialidad, sin discriminar
entre las personas en razón de su condición social, cultural o económica, de sus
creencias religiosas o ideas políticas, o por los cargos que pudieran tener en la
sociedad. En igual sentido establece el numeral tercero del Reglamento número 3463
que los servidores de la fuerza pública, ostentan tal condición e investidura las 24
horas del día, por lo que deben ajustar su conducta a los más altos ideales de dignidad
humana y a los principios de urbanidad, buenas costumbres y sana convivencia social,
conduciéndose de manera atenta, cordial, educada, amable, cortés, respetuosa,
tolerante, comprensiva, diligente, eficiente y cívica, tanto en el ejercicio profesional
como en el desempeño del cargo y en su vida privada, actuar bajo el principio de
conciencia de grupo, teniendo presente que el trabajo policial es fundamentalmente
trabajo en equipo, de conformidad con parámetros de cooperación, coordinación y
lealtad en las tareas que se realizan. Por consiguiente, deben propiciar y mantener
relaciones de respeto, disposición y buen ánimo para con sus compañeros, superiores
y colaboradores subalternos, en aras de un ambiente laboral armónico y cordial,
abstenerse de emitir comentarios que puedan incidir negativamente en la honra o
reputación de sus compañeros, de sus superiores o de sus subalternos, o que puedan
afectar la buena imagen del Ministerio. En caso de tener noticia sobre cualquier
irregularidad, el servidor deberá plantear el asunto ante su jefe inmediato o ante el
Departamento Disciplinario Legal, abstenerse de realizar en su vida privada y aún
durante su tiempo libre, actuaciones incompatibles con la función policial, o que
comprometan la investidura policial que ostenta durante las veinticuatro horas del día,
todos los días del año, debiendo respetar la dignidad de las personas y proteger los
derechos humanos (ordinal 3), debiendo velar por la salud física y psicológica de las
personas bajo su custodia, asegurando su protección, tomando para ello las medidas
necesarias para proporcionarles atención médica cuando sea preciso. En ningún caso
podrán infligir, instigar o tolerar la aplicación de medidas que atenten contra la
integridad física o psicológica de las personas, con el objeto de obtener informaciones
o confesiones, ni se podrá aceptar la tortura, los tratos ilegítimos, inhumanos o
degradantes (numeral 4), hacer uso de sus armas y la fuerza cuando sea
estrictamente necesario, y en la medida que lo requiera el desempeño de sus
funciones cuando exista un riesgo racionalmente grave para sus vidas o para su

integridad física, o la de terceras personas, cuando tengan conocimiento de asuntos
confidenciales, respetarán el secreto profesional que los obliga a proteger la
información obtenida, con el propósito de proteger la investigación policial y la honra
de las personas, a menos que el deber legal exija revelarla Artículo 6), no cometer
actos de corrupción ni tolerarlos en su presencia. Asimismo, están obligados a
rechazar esos actos y a denunciar a quienes los cometan. A su vez el artículo 7 al 10
de dicho Reglamento 31463 dispone que deben además mantener siempre clara
conciencia de su responsabilidad individual por los actos que ejecuten, actuando en
todo momento con probidad y honradez, rechazando vigorosamente y denunciando
toda acción u omisión que pueda conducir a actos de corrupción o cualquier otra
conducta contraria al ordenamiento jurídico, abstenerse de sugerir, solicitar ni recibir
estipendio, dádiva, donación o ventaja alguna para sí o para un tercero, incluso ni para
la Unidad policial para la cual trabajan. En el supuesto de que alguna persona física o
jurídica desee realizar donaciones al Ministerio o a cualquiera de sus dependencias,
deberá orientársele para que formalice los trámites correspondientes ante la oficina
administrativa competente, sea la Sección de Control y Fiscalización de Activos de la
Proveeduría Institucional, abstenerse de utilizar su investidura o las facilidades que
otorga el Ministerio, para cometer cualquier tipo de abuso en contra de las personas, o
para procurarse alguna ventaja para sí o para un tercero, abstenerse de utilizar o
propiciar el uso de herramientas y equipo asignado, para asuntos ajenos a la
naturaleza de la función policial y al Ministerio de Seguridad Pública, guardar su
compostura y disciplina en todo momento. Mantener buena presentación personal,
portar el uniforme oficial completo, con decoro y aseo, de modo que sea representativo
de la buena imagen y reputación que corresponde a los miembros de las fuerzas de
policía y al buen nombre del Ministerio de Seguridad Pública, velando activamente por
el decoro, orden y aseo de las instalaciones físicas y de los bienes e instrumentos de
trabajo que se encuentren en la Unidad policial en la que laboran, de modo que no
venga a menos el prestigio y la buena imagen de la Unidad Policial para la cual
laboran, ni del Ministerio de Seguridad Pública, cultivando el honor policial, como
suprema cualidad moral que los impulsa a cumplir sus deberes profesionales en
plenitud. Por su parte el Reglamento para Uso de Vehículos del Ministerio de
Seguridad Pública, aprobado mediante decreto ejecutivo número 26112 del 09 de
mayo de 1997, estableció en su artículo primero que regula la forma de utilización de
los vehículos pertenecientes al Ministerio de Seguridad Pública, con el propósito de
que estos bienes sean destinados a la consecución de los fines para los cuales han
sido designados, disponiendo por su parte el artículo séptimo que los vehículos de uso
de la fuerza pública son aquellos utilizados para dar cumplimiento a los fines que han
sido encomendados al Ministerio de Seguridad Pública, en cuanto al mantenimiento
del orden público y la seguridad ciudadana por el ordenamiento jurídico vigente y que
en forma permanente se encuentran asignados a la Fuerza Pública. Clasificándose los
vehículos de uso de la Fuerza Pública en vehículos destinados al servicio de
vigilancia, vehículos destinados a labores de investigación, vehículos para el
transporte de servidores y recursos y de apoyo logístico de la Fuerza Pública,
vehículos para el transporte y seguridad de los funcionarios policiales que conforman
la Escala de Oficiales Superiores de la Fuerza Pública, quienes desempeñan cargos
de Director y Subdirector General, Directores y Subdirectores Regionales, Directores y
Subdirectores de unidades policiales especializadas (artículo 8). Los vehículos
destinados al servicio de vigilancia son aquellos vehículos de uso de la fuerza pública,

con el fin de exclusivo de prestar servicios relacionados con la seguridad ciudadana, el
mantenimiento del orden público, la protección de los bienes y vidas de los habitantes
y demás funciones de policía (artículo 9). Los vehículos destinados al servicio de
vigilancia deben utilizarse exclusivamente, para el cumplimiento de las funciones
policiales que define el artículo 9° de este Reglamento, está prohibido su uso en
asuntos particulares (artículo 10). Por su parte los vehículos destinados a labores de
investigación son aquellos asignados a diferentes unidades policiales especializadas,
que por la naturaleza de las funciones en que son utilizados no es oportuno o
conveniente que visiblemente exhiban sus distintivos de manera tal que puedan ser
identificados como vehículos policiales (numeral 10). A su vez los jefes de cada una de
las diferentes dependencias u oficinas administrativas así como de las unidades
policiales a los cuales se les asignen vehículos, deberán ejercer los controles
adecuados para que el uso de los automotores sea en forma adecuada y acorde con
los fines públicos para los cuales han sido destinados (artículo 22). Además, para
lograr un adecuado uso y control de los vehículos del Ministerio cada dependencia u
oficina administrativa y unidades policial a la que se le haya asignado o prestado un
vehículo deberá cumplir con supervisar la labor de los chóferes y verificar que su
licencia de conducir esté al día, autorizar el uso de los vehículos de conformidad con
las características del servicio que se presta y las demandas de este, controlar el
kilometraje y motivo de uso del vehículo, llevar una tarjeta de control para cada
vehículo asignado o prestado que contenga al menos los siguientes datos: número de
placa o patrimonio, que tenga número de motor, número de chasis, marca, modelo, y
código interno, si lo tuviere (artículo 23). Además, esta absolutamente prohibido utilizar
los vehículos para fines diferentes aquellos para los cuales han sido designados,
permitir que personas no autorizadas para la función o servicio que se propone brindar
viajen en vehículos pertenecientes al Ministerio, salvo en los casos que por aspectos
de trabajo o emergencia se justifique, conducir en estado de ebriedad o bajo el efecto
de cualquier droga que disminuya su capacidad física o mental o en forma temeraria,
hacer intercambio de accesorios entre las unidades, sin contar con la autorización
respectiva del Departamento de Control y Fiscalización de Activos, permitir que
personas no autorizadas conduzcan los vehículos asignados a cada una de las
dependencias ministeriales y las unidades policiales, hacer abandono de los vehículos
de este Ministerio sin causa justificada, irrespetar la Ley de Tránsito por Vías Públicas
Terrestres y demás reglamentos, utilizar los automotores en actividades personales o
ajenas a las labores de la institución o fuera del horario al que éste se encuentre
sujeto, utilizar indebidamente los combustibles, herramientas y repuestos asignados al
vehículo, adherir a los vehículos rótulos que no sean oficiales, conducir vehículos
oficiales sin tener las respectiva licencia (artículo 26)

En lo atinente al régimen disciplinario de los oficiales del Ministerio de
Seguridad Pública , éste se ha dispuesto en el Reglamento de Organización del
Ministerio de Seguridad Pública, número 36366 del 02 de noviembre del año
2010, que corresponde al Ministro(a) como órgano jerárquico superior de esta Cartera
y en forma conjunta con el (la) Presidente(a) de la República, nombrar y remover en
forma libre, a los (las) miembros de la Fuerza Pública, empleados (as) y funcionarios
(as) que sirvan en cargos de confianza y a los demás que determine, en casos

calificados, el Estatuto de Servicio Civil, y las disposiciones correspondientes del
Estatuto del Servicio Civil y de la Ley General de Policía, lo que es complementado
con el canon 140 de la Constitución Política. A su vez, la Ley General de Policía del
26 de mayo de 1994, dispuso que es atribución del Presidente de la República y del
ministro del ramo nombrar y remover a los miembros de las fuerzas de policía, con
sujeción a los principios mínimos establecidos en la presente Ley y sus Reglamentos
En igual sentido el numeral 55 de la Ley General de Policía estableció que el Consejo
de Personal tiene como atribución conocer y resolver, en primera instancia, las
recomendaciones de despido y las suspensiones temporales, al aplicar el régimen
disciplinario, así como elevar el asunto ante el ministro respectivo, se apele o no la
resolución de que se trate. A su vez corresponderá al departamento legal del
ministerio respectivo, por medio de una sección de inspección policial, instruir los
expedientes disciplinarios por faltas graves y pasar el informe, con la recomendación
del caso, al Consejo de Personal (artículo 74 Ley 7410). Por su parte, estatuye el
artículo 75 de la ley 7410, que los miembros de las fuerzas de policía sólo podrán ser
removidos de su puesto cuando incurran en una falta grave, de conformidad con el
ordenamiento jurídico, o cuando, para mejorar el servicio, se determine su ineficiencia
o incompetencia manifiestas, conforme a las disposiciones de esta Ley. Debiendo
ajustarse el régimen disciplinario aplicable a los miembros de los cuerpos de policía,
conforme a los principios de actuación policial (artículo 77 Ley 7410). Respecto a los
tipos de faltas y sanciones aplicables podrán ser leves y graves, las primeras se
sancionarán con el apercibimiento oral o escrito y las segundas, con la suspensión, sin
goce de salario, de uno a treinta días o el despido sin responsabilidad patronal
(numeral 78). Las faltas se determinarán de acuerdo con el grado de dolo o culpa en la
conducta constitutiva de la infracción, el modo de participación, sea como autor,
cómplice o instigador, el grado de perturbación real en el funcionamiento normal de la
prestación del servicio y en su trascendencia para la seguridad ciudadana, los daños y
perjuicios ocasionados con la infracción, los efectos reales de la falta sobre la
consideración y el respeto debidos a la ciudadanía, los subalternos del infractor o sus
superiores, el grado de quebrantamiento de los principios de disciplina y jerarquía,
necesarios para el buen desempeño de las fuerzas policiales (ordinal 79 Ley 7410)
Las amonestaciones orales o escritas por faltas leves, las emitirá el jerarca inmediato
del amonestado, sin más trámite que concederle audiencia, la escrita contendrá el
relato sucinto del hecho que motiva la infracción y los fundamentos que justifican la
sanción disciplinaria (ordinal 80 Ley 7410). Son faltas graves la violación del juramento
de lealtad a la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes de la
República, cualquier conducta tipificada en las leyes penales como delito doloso, la
violación reiterada de los trámites, los plazos o los demás requisitos procedimentales,
exigidos por el ordenamiento jurídico para la tutela de los derechos ciudadanos. Las
actuaciones arbitrarias, discriminatorias o claramente inspiradas en posiciones político-
partidistas, que afecten las libertades ciudadanas, la dignidad de las personas o los
derechos humanos, el uso indiscriminado, innecesario o excesivo de la fuerza en el
desempeño de sus labores, la violación de la discreción debida y del secreto
profesional en asuntos confidenciales, cualquier abuso de autoridad o maltrato de
personas, aunque no constituya delito, la renuencia a prestar auxilio urgente, en los
hechos y las circunstancias graves en que sea obligatoria su actuación, el abandono
injustificado del servicio, el ejercicio de actividades públicas o privadas, incompatibles
con el desempeño de sus funciones, la falta manifiesta de colaboración con el

Organismo de Investigación Judicial o las otras fuerzas de policía. La embriaguez
habitual o el uso de drogas no autorizadas durante el servicio, la portación de un arma
antirreglamentaria, solicitar, aceptar o recibir cualquier beneficio indebido, o aceptar la
promesa de una retribución de esa naturaleza, a cambio de hacer u omitir actos, sean
o no propios de sus funciones, cualquier otra conducta sancionada con despido en el
Código de Trabajo (artículo 81 ibid). En igual sentido, es claro el numeral 88 y 89 de la
ley 7410 ibid, que será despido justificado sin responsabilidad patronal el acaecido por
la comprobación de que han incurrido en una falta grave, según lo dispuesto en la
presente Ley, por incurrir en cualquiera de las causales establecidas en el artículo 81
del Código de Trabajo, por ineficiencia o impericia manifiesta y comprobada en el
desempeño del puesto. Por su parte en cuanto al procedimiento que se debe
seguir en materia disciplinaria de los oficiales de seguridad, dispone la Ley
General de Policía en su artículo 84, que el Departamento Legal del Ministerio de
Seguridad se encargará de investigar preliminarmente toda acusación que implique la
suspensión temporal o el despido del servidor amparado por el Estatuto de Policía. De
este modo, preparado el informe correspondiente, el departamento citado
recomendará alguna medida y trasladará el asunto al Consejo de Personal para que lo
resuelva en primera instancia, el afectado por una medida disciplinaria de este tipo
tendrá derecho a recurrir al ministro del ramo, dentro de los tres días siguientes al de
la notificación y si no se apela, el asunto se remitirá al ministro quien resolverá
definitivamente y dará por agotada la vía administrativa. El inicio de la acción penal
pública no impide que, simultáneamente, se comience la investigación administrativa,
por los mismos hechos y para aplicar el régimen disciplinario, la relación de hechos
probados que se pronuncien en la sentencia penal vincula a la instancia administrativa,
para los efectos disciplinarios y laborales del caso, aunque con anterioridad haya
recaído una resolución administrativa favorable al servidor; en este caso deberá
oírsele, sumariamente, antes de aplicar las sanciones que correspondan. Lo anterior
no impide que, mientras se resuelve el asunto en la vía penal, la administración tome
las medidas provisionales que estime necesarias (artículo 85 ibid). En cualquier caso
de procesamiento en sede penal, por delito vinculado con torturas, tratos crueles,
inhumanos o degradantes, de inmediato la administración suspenderá al servidor y,
hasta la decisión del caso, le retendrá, total o parcialmente, el salario (artículo 86 ibid)
A partir de la amonestación escrita, toda sanción deberá constar en el expediente que,
de cada servidor, llevará el departamento de personal. Por su parte la Ley Orgánica
del Ministerio de Seguridad Pública, número 5482 del 24 de diciembre de 1973,
establece en su ordinal 10 que el ministerio está obligado a tramitar las quejas por
irregularidades que cometan las autoridades de policía y resolver lo que proceda
dentro de los treinta días siguientes y cuando una autoridad resulta presunta
responsable de algún delito cometido en el ejercicio de sus funciones, el Ministerio
deberá hacerlo de conocimiento inmediato de la Procuraduría General de la República
para que, si procede, establezca las acciones correspondientes. A su vez el
Reglamento del Departamento Disciplinario Legal, número 28856 del 24 de julio
del año 2000, vigente hasta la entrada en vigencia en noviembre del 2010 del
Reglamento de Organización del Ministerio de Seguridad Pública, aprobado
mediante decreto ejecutivo N° 36366 del 2 de noviembre de 2010, establecía en su
artículo primero y segundo, que se creaba el Departamento Disciplinario Legal, como
instancia legal técnica especializada, exclusivamente para efectos de tramitación
disciplinaria y de responsabilidad civil que deriven de las faltas e irregularidades de los

servidores del Ministerio de Seguridad Pública, el cual fungía como Órgano Director de
Procedimientos Administrativos de primera instancia, emitía la resolución de
recomendación con autonomía de criterio ante el órgano competente decisorio de igual
forma tramitaba los recursos de revocatoria que suscribía el órgano decisorio
competente de primera instancia y los recursos de amparo que se interpongan contra
los mismos por razones de procedimientos disciplinarios, así como cualquier otra
tramitación referente a los aspectos disciplinarios que deba hacerse ante otras
instancias dentro o fuera del Ministerio, teniendo competencia en todo el territorio
nacional, y actuando de oficio o por denuncia por queja interpuesta. En el
levantamiento de la información o instrucción respectiva, se ajustaba al procedimiento
ordinario regulado en la Ley General de la Administración Pública y en cuanto a
llegadas tardías y faltas leves de los servidores administrativos, que puedan derivar en
sanción de amonestación por escrito, el trámite será sumario y en cuanto a las faltas
leves de los servidores policiales que ameriten amonestación, se adecuaba a lo
dispuesto en la normativa legal y reglamentaria que regula la relación de servicio de
los miembros de la fuerza pública. De reciente data, el Reglamento de Organización
del Ministerio de Seguridad Pública, aprobado mediante decreto ejecutivo
número 36366 del 02 de noviembre del año 2010, el cual derogó el Reglamento del
Departamento Disciplinario Legal, número 28856 del 24 de julio del año 2000, dispuso
en su ordinal 7, que el Proceso Jurídico Administrativo tendrá las funciones de conocer
y preparar los proyectos de resolución de los recursos de apelación en materia
disciplinaria, así como de cualquier otra materia administrativa, cuya resolución deba
ser emitida por el (la) Ministro(a) y que no esté asignada a alguna otra dependencia. A
su vez indica, el numeral 28 del reglamento citado que el Consejo de Personal se
encargará de conocer y resolver, en primera instancia, las recomendaciones de
suspensiones temporales, al aplicar el régimen disciplinario a los (las) funcionarios (as)
policiales, así como elevar el asunto ante el (la) Ministro (a), cuando se apele la
resolución de que se trate y conocer y recomendar las causas de despido ante el (la)
superior (a) jerárquico (a), en aplicación del régimen disciplinario. Por su parte el
Departamento Disciplinario Legal, es la instancia legal técnica especializada,
exclusivamente para efectos de tramitación disciplinaria y de responsabilidad civil que
deriven de las faltas e irregularidades de los (las) servidores (as) del Ministerio de
Seguridad Pública (numeral 90). El Departamento Disciplinario Legal tendrá las
funciones de fungir como Órgano Director de procedimientos disciplinarios
administrativos ordenados e incoados en contra de los (las) funcionarios (as) del
Ministerio y emitir la resolución de recomendación, con autonomía de criterio, ante el
órgano competente de decisión, recomendar al Ministro (a) el inicio o no de gestión de
despido ante la Dirección General de Servicio Civil, por faltas graves, en el caso de
funcionarios amparados a ese Régimen, preparar la información correspondiente y
elaborar la acción que firmará el (la) Ministro (a) en las gestiones de despido que se
tramitan ante la Dirección General del Servicio Civil, dar seguimiento y elaborar los
escritos que suscribirá el (la) Ministro (a) en las gestiones de despido que se tramitan
ante la Dirección General del Servicio Civil y remitir la disposición final a la Dirección
de Recursos Humanos, para lo de su cargo. Participar con el Consejo de Personal en
la disposición de asuntos disciplinarios, recomendar la suspensión provisional con
goce de salario de los (las) servidores (as) del Ministerio, previo a la apertura de la
causa administrativa y como medida cautelar, de conformidad con lo estipulado en la
normativa vigente, coordinar con la Dirección de Recursos Humanos, la suspensión

sin goce de salario de los servidores del Ministerio, cuando se dicte en su contra una
medida cautelar y el despido cuando hayan sido condenados penalmente, recomendar
la procedencia de la reubicación temporal ya sea del (de la) funcionario (a) que
denuncie hostigamiento sexual o del (de la) funcionario (a) denunciado (a), y en caso
que tal gestión prospere y así se disponga por parte del órgano competente, coordinar
con la Dirección de Recursos Humanos, la ejecución de dicha reubicación, coordinar
con la Dirección de Recursos Humanos la suspensión sin goce de salario de los (las)
servidores (as) con grado profesional, cuando hayan sido suspendidos de sus
respectivos colegios profesionales, recomendar o no la procedencia de una causa
administrativa disciplinaria, en asuntos de daño o pérdida de bienes y/o derechos del
Estado, posterior a las diligencias administrativas de reparación o reposición que
corresponda, disponer el archivo interno de asuntos que no ameriten apertura de
causa administrativa, previa resolución emitida en ese sentido por el órgano
competente, que no representan interés actual para la Administración o no constituyan
pérdida económica para el Estado, remitir al Ministerio Público, los trámites
administrativos correspondientes, cuando de los procesos disciplinarios se evidencie la
posible comisión de un delito por parte de un servidor del Ministerio, tramitar los
recursos de revocatoria que suscribirá el órgano decisorio competente y los recursos
de amparo que se interpongan contra los mismos o contra cualquiera de los órganos,
por razones de procedimientos disciplinarios, preparar los proyectos de resoluciones
interlocutorias y finales, así como los informes que soliciten a la Dirección General
Administrativa, por las causas administrativas disciplinarias a su cargo (artículo 91)
Para el levantamiento de la información o instrucción respectiva, se estará a lo
dispuesto para el procedimiento ordinario regulado en la Ley General de la
Administración Pública (ordinal 92). En cuanto a llegadas tardías y faltas leves de los
servidores administrativos, que puedan derivar en sanción de amonestación por
escrito, el trámite será sumario. En cuanto a las faltas leves de los servidores policiales
que ameriten amonestación, se estará a lo dispuesto en la normativa legal y
reglamentaria que regula la relación de servicio de los miembros de la fuerza
pública.Concluida la instrucción, el Departamento Disciplinario Legal dictará las
recomendaciones disciplinarias y de responsabilidad civil, conforme la normativa legal
y reglamentaria aplicable en cada caso, según el régimen de relación de servicio al
que esté adscrito (a) el (la) servidor (a) y remitirá la información levantada al órgano
encargado de decidir, según corresponda: Al Consejo de Personal, si se trata de
personal policial y; al (a la) señor (a) Viceministro (a), en los casos de personal
administrativo; en este último supuesto, el (la) Viceministro (a), decidirá como órgano
decisor de primera instancia si acoge, rechaza o modifica la recomendación hecha por
el órgano director de procedimiento. Contra lo resuelto por el (la) Viceministro (a)
cabrán los recursos de revocatoria con apelación en subsidio. El órgano decisor podrá
apartarse de las recomendaciones del Departamento Disciplinario Legal, razonando
los motivos de hecho y de derecho en que funda su decisión; pero en los casos del
personal administrativo se debe disponer de la sanción dentro del plazo ordenatorio de
diez días naturales contados a partir de la fecha en que el resultado de la instrucción
llegó a su Despacho. En el caso del personal policial se estará a lo regulado en la Ley
General de Policía. La resolución final debe contener los motivos que la fundamentan,
indicación de los recursos ordinarios que proceden contra la misma, el término para
interponerlos y el órgano ante el cual se deben interponer. Corresponderá al órgano
director del procedimiento realizar la notificación de todas las actuaciones relacionadas

con el procedimiento disciplinario hasta culminar con la recomendación al órgano
decisor correspondiente. Corresponderá a la Asesoría Jurídica realizar las diligencias
de notificación de las medidas cautelares que disponga el órgano competente, las
resoluciones interlocutorias de los recursos que en alzada conoce el (la) Ministro (a), la
resolución final del proceso disciplinario y las resoluciones que resuelvan recursos
contra el acto final, y devolverá el expediente con la respectiva constancia de
notificación al órgano director del procedimiento en el plazo de cinco días hábiles
contados a partir de la efectiva recepción del acta de notificación debidamente
diligenciada; salvo que la sanción sea despido, en cuyo caso mantendrá el expediente
a la espera de un eventual recurso. En este último caso, notificada la resolución o no
habiéndose presentado recurso, el expediente se devolverá oportunamente a la oficina
que tramitó el procedimiento disciplinario. La ejecución de la sanción corresponderá a
la Dirección de Recursos Humanos, la cual deberá ser informada oportunamente por
la oficina que realizó la notificación (ordinal 93). La Sección de Inspección Policial del
Departamento Disciplinario Legal será la encargada de tramitar la instrucción
disciplinaria de todos los asuntos por faltas disciplinarias graves de todos los
servidores policiales de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Policía y
cualquier otra normativa legal y reglamentaria que rige la relación de servicio de los
miembros de la fuerza pública. En caso de que en una misma causa disciplinaria se
puedan ver involucrados tanto servidores policiales como servidores administrativos, la
tramitación de los procedimientos corresponderá a la Sección de Inspección Policial
para efectos de economía procesal (numeral 94). Al (a la) Jefe del Departamento
Disciplinario Legal le corresponde emitir y suscribir necesariamente los actos
resolutivos propiamente dichos: autos de apertura de procedimientos disciplinarios,
resoluciones interlocutorias y la resolución final de recomendación que dirigirá al
órgano decisorio respectivo (artículo 95).A su vez los Jefes de Sección velarán por que
se cumplan en debida forma los procedimientos de instrucción disciplinaria de los
asuntos asignados a la Sección bajo su cargo, para lo cual deberá suscribir en calidad
de Jefe de Sección, las distintas actuaciones de tramitación necesarias para la buena
marcha de los procedimientos, salvo los autos de apertura, resoluciones interlocutorias
y resolución de recomendación final, los cuales corresponde suscribir al Jefe del
Departamento Disciplinario Legal; no obstante el (la) Jefe de Sección, deberá
revisarlos previamente y consignar su “visto bueno” de previo a ser firmados por el (la)
Jefe del Departamento Disciplinario

ADMINISTRATIVA IMPUESTA: En lo referente al ejercicio de la potestad disciplinaria
y la investigación de los oficiales de policía del Ministerio de Seguridad Pública,
establece el ordinal 83 de la Ley General de Policía, número 7410 del 26 de mayo de
1994 en materia de prescripción de las faltas disciplinarias, que las faltas leves
prescribirán en un mes y las graves, a los dos años y se interrumpirá cuando se inicie
el procedimiento disciplinario. Aplicado lo indicado al caso concreto, tenemos que
expresa la actora en la audiencia de juicio que acaeció la prescripción y caducidad de
la facultad sancionatoria del Ministerio de Seguridad Pública, y la caducidad del
procedimiento disciplinario, indica que se incumplió lo dispuesto en los artículos 258 y
261 de la Ley General de la Administración Pública, porque no se terminó el
procedimiento disciplinario en dos meses, prorrogable un mes más, en razón de lo

cual debió de concluir en tres meses. Expresa que la apertura del procedimiento
disciplinario administrativo inicia el 25 de marzo del 2009 y concluye el 2 de octubre
del 2009, o sea 6 meses y 7 días, superando los plazos establecidos por ley. Sostiene
que la Administración desde la conclusión final del acto hasta la materialización del
despido utiliza un plazo de un año, 5 meses y 15 días, teniendo como plazo único un
mes para su ejecución, por lo que pide la aplicación de los votos de la Sala Segunda
número 149-2001, 302-2005, 153-2003 y el 92-2003 y del ordinal 603 del Código de
Trabajo, sin que aplique la prescripción de dos años que dispone la Ley General de
Policía, sino la de un mes para dar inicio al procedimiento disciplinario desde que se
dio causa para la separación o desde que fueron conocidos los hechos que dieron
lugar a la corrección disciplinaria. No obstante, tales argumentaciones no son de
recibo y deben rechazarse, como se observa del estudio de los autos se ha cumplido
con los plazos y términos dispuestos en la Ley General de Policía a efecto de
investigar y sancionar al señor Freddy Espinoza Agüero. Como se expuso
anteriormente, el artículo 83 de la Ley General de Policía, número 7410 del 26 de
mayo de 1994, en materia de prescripción de las faltas disciplinarias, dispone que las
faltas leves prescribirán en un mes y las graves a los dos años y se interrumpirá
cuando se inicie el procedimiento disciplinario. En el presente caso como se aprecia
del hecho probado octavo los oficiales de la Delegación de Ciruelas presentan
denuncia el día 09 de setiembre del 2008, ante el señor Johnny Carranza Picado, Jefe
de Puesto de la Policía Proximidad Alajuela, informándole que el señor Freddy
Espinoza Molina, en su condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas,
San Rafael, Guácima y el Roble, ha irrespetado el personal y le ha dado un mal uso al
recurso policial, además por oficio número 1716-08-PPA del 12 de noviembre del año
2008 el señor Fulvio Fernández Brenes, Jefe de Puesto de la Policía de Proximidad de
Alajuela, reporta al Departamento Disciplinario Legal del Ministerio de Seguridad
Pública, que el señor Freddy Espinoza Molina, funcionario de la Policía de Proximidad
de Alajuela, en su condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San
Rafael, Guácima y el Roble, ha irrespetado el personal y le ha dado un mal uso al
recurso policial (hecho probado noveno). Ante tal situación por resolución de las
catorce horas del día 25 de marzo del año 2009, notificada al actor el día 17 de abril
del 2009, la Sección de Inspección Judicial le inicia al señor Freddy Espinoza Molina
procedimiento administrativo ordinario, bajo el expediente número 86-2009, con el
objeto de investigar los hechos supracitados (hecho probado décimo), en mérito de
ello a dicha data no ha transcurrido el plazo prescriptorio de dos años expresado, el
cual fue interrumpido el 17 de abril del 2009 con el inicio del procedimiento
administrativo disciplinario. En razón de ello, como se desprende del hecho probado
trece por resolución número 1794-09-DDL de las 15:05 horas del 02 de octubre del
2009, la Sección de Inspección Policial del Departamento Disciplinario Legal del
Ministerio de Seguridad Pública en la causa administrativa disciplinaria tramitada bajo
el expediente número 0086-IP-2009 en contra de don Freddy Espinoza Molina,
dispuso despedirlo por causa justificada. A su vez, el Consejo de Personal del
Ministerio de Seguridad Pública mediante resolución 377-2009 C.P de las 11:35 horas
del 14 de octubre del 2009, recomendó a la señora Ministra del Ministerio de
Seguridad el despido del funcionario Freddy Espinoza Molina por las faltas de mal uso
del recurso policial, obstrucción de la labor policial y prevalecerse de su cargo
tomando él por si mismo las atribuciones de chofer (hecho probado catorce). Por su
parte, el Despacho del Ministro del Ministerio de Seguridad Pública mediante

resolución 2010-1055 D.M. de las 8:00 horas del 12 de mayo del 2010, despidió al
señor Freddy Espinoza Molina por encontrarlo responsable de faltas por el mal uso del
recurso policial, obstrucción de la labor policial y prevalecerse de su cargo tomando él
por si mismo las atribuciones de chofer (hecho probado 15) y mediante acuerdo
número 170-2010 MSP del 25 de mayo del año 2010, de la Presidencia de la
República y el Ministerio de Seguridad Pública, se dispuso despedir al señor Freddy
Espinoza Molina (hecho probado 16). Como se observa con absoluta claridad a dicha
data no ha fenecido el plazo otorgado por ley para la investigación y sanción de las
faltas imputadas al promovente. Además, por oficio número 3999-2010-DRH-SEC del
8 de junio del 2010, la Licenciada Floribeth Castillo Canales, Directora de Recursos
Humanos le comunica al señor Espinoza Molina el cese de su nombramiento a partir
del 01 de julio del año 2010 (hecho probado 17). El día 23 de junio del 2010 el señor
Freddy Espinoza Molina fue notificado de las resoluciones 2010-1055 DM, el acuerdo
170-2010 MSP y el oficio 3999-2010 DRH-SEC del 8 de junio del 2010 (hecho probado
18). Mediante libelo del 28 de junio del año 2010, el actor interpone recurso de
reposición y reconsideración en contra de las resoluciones 3999-2010 y la 1055-2010
(hecho probado 19) y por resolución 2011-240 DM de las 11:00 horas del 18 de
febrero del 2011 se declara sin lugar el recurso de reposición formulado por el
promovente en contra de las resoluciones número 3999-2010 y la 1055-2010 (hecho
probado 21), siendo notificado el promovente el día 24 de marzo del 2011 de las
resoluciones 2011-240 DM, y el oficio 1641-2011 del 17 de marzo del 2011 (hecho
probado 23), por lo que a dicha data tampoco ha transcurrido el plazo prescriptorio
señalado. Por tales razones, no son de recibo las argumentaciones expresadas
por la promovente al señalar que se incumplió lo dispuesto en los artículos 258 y 261
de la Ley General de la Administración Pública, porque no se terminó el
procedimiento disciplinario en dos meses, prorrogable un mes más, en razón de lo
cual debió de concluir en tres meses, debido a que tales plazos son de
responsabilidad y no de prescripción. El hecho de que en el plazo de dos meses no se
termine un proceso ordinario administrativo, no significa que prescriba la causa
disciplinaria, porque los dos meses expresados es un plazo ordenatorio y no
perentorio, por lo que la sanción por su incumplimiento implica el afrontar
responsabilidades disciplinarias para el órgano instructor, pero en modo alguno
significa la prescripción de la facultad sancionatoria disciplinaria. Tampoco se observa
acaecimiento de término de caducidad alguno, porque según lo estipulado en el
artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública, hay caducidad del
procedimiento cuando éste se paralice por más de seis meses por causa imputable a
la Administración, sin embargo del estudio de los autos, de los hechos tenidos por
probados, y del tiempo transcurrido entre los actos procesales dictados y las
resoluciones dictadas, no se aprecia que el procedimiento disciplinario administrativo
se haya detenido por más de seis meses por causas imputables a la Administración,
por lo que no ha acaecido el término extintivo supracitado. Tampoco es de recibo el
argumento de la actora en torno a que se han incumplido con los votos de la Sala
Segunda número 149-2001, 302-2005, 153-2003 y el 92-2003 y del ordinal 603 del
Código de Trabajo, el cual establece que los derechos y acciones de los patronos para
despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en
un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su
caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección
disciplinaria, porque como se expresó tal norma general no resulta de aplicación al

caso concreto en que la Ley General de Policía dispone una norma especial de dos
años, como lo estableció la Sección Sexta de este Tribunal en el voto 12 de las 10:30
horas del 8 de mayo del 2013, así como los votos de la Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia números 681-2013 de las 9:45 horas del 19 de junio del 2013, y
la número 618-2013 de las 10:20 horas del 0 de junio del 2013, en que se reconoce la
especialidad y prevalencia en la aplicación al régimen estatutario de los servidores de
la fuerza pública, del plazo de prescripción regulado en el ordinal 83 de la Ley General
de Policía

pretensiones de nulidad y resarcitorias incoadas, tenemos que no lleva razón la
gestionante al pretender la anulación de la nulidad del acto de despido sin
responsabilidad patronal de don Freddy Espinoza Molina, su reinstalación y el pago de
los derechos laborales. En mérito de ello, no tienen sustento sus alegatos en los
que fundamenta sus pretensiones, y sostiene no haberse probado, ni demostrado los
cargos imputados e indica no haber cometido las acciones investigadas. Tal
denegatoria se sustenta en que al señor Freddy Espinoza Molina efectivamente se
le logró acreditar el acaecimiento de hechos y faltas graves e irregulares, los cuales se
analizarán con base en la probanza evacuada en sede administrativa y judicial y de
acuerdo con los cargos y hechos imputados, investigados y sancionados. Hechos que
fueran denunciados por lo oficiales de la Delegación de Ciruelas el día 09 de
setiembre del 2008, ante el señor Johnny Carranza Picado, Jefe de Puesto de la
Policía Proximidad Alajuela, informándole que el señor Freddy Espinoza Molina, en su
condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San Rafael, Guácima y el
Roble, ha irrespetado el personal y le ha dado un mal uso al recurso policial (hecho
probado 8). En ese sentido, tenemos que respecto al cargo intimado de “1) Mal uso del
recurso policial de la zona de Ciruelas, San Rafael, Guácima y el Roble de Alajuela, al
utilizar de manera indebida vehículos oficiales, combustible y personal policial como
medio de transporte personal por los siguientes hechos: A) Al ser las 3:10 horas del
día 8 de agosto del 2008, le ordena a los oficiales de la Unidad 1146 recogerlo en la
Delegación de Ciruelas y que lo trasladen a San Rafael, propiamente a Urbanización
San Francisco con el fin de visitar a una amiga, para posteriormente y al ser las 5:00
horas del mismo día ordenarle a los oficiales de la móvil 323, que lo recogieran de
nuevo en la dirección anotada y que lo trasladaran a la delegación de ciruelas. ”. Debe
indicarse que efectivamente se logró demostrar, que el señor Freddy Espinoza Molina,
fungiendo como supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San Rafael, Guácima
y el Roble, al ser las 3:10 horas del 8 de agosto del 2008 el señor Freddy Espinoza en
su condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San Rafael, Guácima
y el Roble, llamó telefónicamente a los oficiales Deiby Ramírez (Chofer) y al Sargento
Francisco Víctor Duarte, a bordo de la unidad policial 1146, ordenándoles que lo
recogieran en la Delegación de Ciruelas y lo trasladaran al sector de San Rafael, a la
Urbanización San Francisco (hecho probado primero). En ese sentido, y de igual forma
al ser las 5:00 horas del 8 de agosto del 2008 el señor Freddy Espinoza en su
condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San Rafael, Guácima y el
Roble, llamó telefónicamente a los oficiales Diego Arrieta y al patrullero Mainor Monge,
a bordo de la unidad policial 323, ordenándoles que lo recogieran en el Sector de San
Rafael en la Urbanización San Francisco y lo trasladaran a la delegación de ciruelas,
estando vestido de civil y portando el radio de comunicación portátil con frecuencia

policial (hecho probado segundo). Tales irregularidades fueron confirmadas y
ratificadas en sede administrativa por los funcionarios Deiby Ramírez Alvarado el
cual manifestó que cuando laboró con don Freddy Espinoza en varias ocasiones y
como chofer de la unidad 1146 se le trasladó vestido de civil a la Urbanización San
Francisco y luego recogiéndolo. A su vez el oficial Francisco Víctor Duarte expresó
que una vez estando en Ciruelas, el señor Espinoza les ordenó que lo llevaran de civil
a San Francisco. Hecho que es ratificado por la agente de policial doña Clara María
Cisneros Arroyo, la cual manifestó que los demás oficiales le comentaban que a
cualquier hora de la madrugada llamaba a los oficiales para que lo fueran a traer de
diversos sectores. En lo atinente al cargo de “B ) Utilización indebida de las unidades
policiales 323 y 1146 de personal policial y combustible, y salir fuera de su área de
jurisdicción, para su uso personal con el fin de que lo trasladen a desamparados de
Alajuela, en Urbanización Silvia Eugenia para visitar a otra de sus amigas, viajando el
mismo con ropa civil ”. Tal hecho irregular se logró acreditar en el hecho probado
séptimo, en el cual se probó que el señor Freddy Espinoza entre agosto y setiembre
del 2008 en su condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San
Rafael, Guácima y el Roble, viajando de civil le ordenó a los efectivos de la Unidad
1146 y la 323, en varias ocasiones, que lo trasladaran a Desamparados de Alajuela, a
la Urbanización Silvia Eugenia. Al respecto el oficial Deiby Ramírez Alvarado expresó
con absoluta claridad que el promovente los llamaba para que lo llevaran, lo
recogieran y lo trasladaran en el sector de Desamparados en la Urbanización Silvia
Eugenia, lo que fue ratificado por la oficial doña Clara María Cisneros Arroyo. Si bien
ante tales acusaciones el actor ofreció como testigos de descargo a don Johnny
Gómez Narváez, a don Juan Carlos Vargas Buzano y a don Edson Armando
Contreras Matarrita, ellos con sus deposiciones no lograron desvirtuar o desacreditar
tal uso indebido del recurso policial en el que el señor Espinoza prevaliéndose de su
cargo y rango requería el uso de las unidades policiales para efectos personales, sin
demostrar que requiriera tales unidades para fines propios del cargo, sino más bien
para ser trasladado y recogido a la Urbanización Silvia Eugenia y la Urbanización San
Francisco, viajando vestido de civil. Ante dicho pedido, lo lógico era que el actor
informara a sus subalternos la razón del requerimiento a efecto de que se consignara
en la bitácora correspondiente el motivo de la solicitud del vehículo oficial. No
obstante, al guardar silencio el actor sobre estos hechos tanto en sede administrativa,
como judicial, sin dar explicaciones sobre ello, se determina con base en los
testimonios evacuados que tales vehículos se usaron indebidamente para fines
personales y ajenos al ejercicio del cargo que ostentaba el señor Espinoza, lo que
implica un uso abusivo de los recursos materiales policiales puestos bajo su orden con
el fin de cumplir con los cometidos de protección de la ciudadanía. No es admisible
que los vehículos destinados para la seguridad de la Nación hayan sido utilizados por
el promovente a su discreción para fines contrarios para los que fueron destinados, lo
que implica una falta grave en el ejercicio de su cargo. Si bien presentó los testigos
referidos, el señor Johnny Gómez Narváez expresó que no conocía la causa del
despido, ni del abuso de una móvil policial, refiriendo lo mismo Juan Carlos Vargas
Buzano al indicar que sólo conocía del asunto de Montecillos. Por su parte don
Edson Armando Contreras Matarrita, quien fungía como jefe o supervisor del actor,
expresó que sobre tales no se enteró, ni sabía sobre las denuncias. En razón de ello,
tales situaciones implican una clara violación de sus deberes como oficial para
entonces de la fuerza pública, situación que se encuentra especialmente agravada por

su puesto de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San Rafael, Guácima y
el Roble, siendo llamado a dar el ejemplo sobre el uso racional, adecuado y
proporcional de los bienes asignados bajo su custodia, uso y responsabilidad. Se
observó, de esta forma un claro incumplimiento de la Ley General de Policía, número
7410 del 26 de mayo de 1994, y de sus deberes como oficial a cargo de tales
delegaciones, incumpliéndose así el Reglamento para Uso de Vehículos del
Ministerio de Seguridad Pública, aprobado mediante decreto ejecutivo número
26112 del 09 de mayo de 1997, el cual dispone que el tipo de unidades usadas para
efectos personales por el actor, se trata de vehículos de uso de la Fuerza Pública,
destinados al servicio de vigilancia, siendo absolutamente prohibido utilizar los
vehículos para fines diferentes aquellos para los cuales han sido designados, no
permitiendo que personas no autorizadas para la función o servicio que se propone
brindar viajen en vehículos pertenecientes al Ministerio, salvo en los casos que por
aspectos de trabajo o emergencia se justifique (artículo 26). Por otro lado, en lo
atinente al cargo imputado al promovente de “ 2) Obstrucción labor policial por los
siguientes hechos: A) No permitir que los oficiales de la Unidad Policial 1146, Deiby
Ramírez y Juan Carlos Vargas Buzano, le fueran a prestar colaboración a otros
oficiales de la Fuerza Pública, cuando por medio de la frecuencia de radio les
solicitaron ayuda urgente por cuanto estaba en peligro su integridad física, por una riña
entre varios sujetos, a lo que el inculpado les indicó a los oficiales de la unidad 1146
que fuera la unidad 323 y los motorizados porque el ocupaba la unidad 1146, para que
lo trasladaran de la Delegación de Ciruelas a la parada de autobuses de TUASA,
Alajuela, hecho ocurrido el 10 de agosto del 2008 a las 16:20 horas. ”. Sobre este
hecho , se acreditó que al ser las 16:20 horas del 10 de agosto del 2008 el señor
Freddy Espinoza llamó telefónicamente a los oficiales Deiby Ramírez (Chofer) y al
señor Juan Carlos Vargas Buzano, a bordo de la unidad policial 1146, ordenándoles
que lo recogieran en la Delegación de Ciruelas y lo trasladaran al centro de Alajuela,
momento en el cual recibieron un llamado de auxilio policial de parte de los oficiales
Sequeira, Atencio y Berrocal que se encontraban en San Rafael, pidiendo ayuda, ante
lo cual don Freddy Espinoza ordenó que acudiera la unidad 323 y los motorizados y no
la unidad 1146 en la que viajaba (hecho probado tercero). A su vez, el testimonio de
don Deiby Ramírez Alvarado, es claro en que para dicho día en que lo llevaban para
Tuasa se requirió su apoyo para unos oficiales que referían estar siendo golpeados en
San Rafael, sin embargo no acudió al llamado, y pidió el apoyo de las otras unidades
Siendo tal hecho referido por la servidora policial Kathyfer Murillo Molina, la cual
sostiene que los compañeros le comentaron que el señor Espinoza prefirió que lo
trasladaran primero a él a que atendieran un incidente de violencia doméstica
Además, de que en sede administrativa, el señor Carl Jonathan Atencio Rojas, fue
contundente en sostener lo que sufrieron por no haber recibido el apoyo debido y
oportuno, refiriendo que: “ un día estando mi persona en San Rafael con dos
compañeros solicitamos dieciocho o apoyo porque se hizo un disturbio grande, y toda
la gente venía en contra de nosotros ya que éramos solo tres oficiales, cuando eso yo
era subalterno de él por lo que solicitamos el apoyo cosa que fue difícil que llegara, o
sea no llegó el apoyo sino que legó la colaboración de otro sector de allí mismo de
Alajuela pero de otro sector, en ese momento yo solicité la cooperación pero no sabía
porque no había llegado la móvil y después compañeros míos me indicaron a mí que
el había dicho que no era necesario que fueran a hacer otro cosa, no se que cosa,
pero del disturbio ese salimos golpeados dos compañeros y mi persona ”. Además,

requerido sobre la naturaleza de tal incidente expresó que “ Habían unos muchachos
tomando licor entonces mis compañeros me dijeron que porque no los revisábamos
para ver si andaban nada (SIC) como puñales ese se hace de rutina para ver sino
andan algún objeto punzocortante, cosa que a ellos no les pareció que los
revisáramos, entonces pasó la mamá de uno de ellos y la mamá llamó al tío y se vino
un montón de familia de ellos y vecinos y se nos vinieron encima ”. Hecho este
absolutamente irregular, si bien el testigo que aportara el promovente, el señor Juan
Carlos Vargas Buzanomanifestó que si bien no acudieron al llamado porque tenían
que entregar un informe policial en Montecillos y que pidieron la colaboración de otras
unidades e inclusive los motorizados que acudieron al llamado de auxilio, tal hecho no
justifica la forma como se actuó. Ante el pedido de auxilio de los compañeros, en que
peligraba su integridad física, lo prudente era pedir el apoyo y acudir de inmediato a su
llamado. No se justifica que un informe policial sea más prioritario que auxiliar a sus
compañeros, máxime que como refiere el señor Carl Jonathan Atencio Rojas
salieron golpeados. La Cámara comprende que el actor tenía competencia para definir
la administración de los recursos en condición de titular subordinado, pero aun así
eso no lo exime de afrontar las responsabilidades de sus decisiones. Esta situación
implica una desatención de sus obligaciones, sin brindarle el apoyo debido a sus
subalternos que lo requerían en forma urgente y sin que sea justificable la cercanía de
las otras unidades, porque ante un llamado urgente, lo prudente no es calificar si es o
no grave la situación, o quien está más cerca o no, sino más bien acudir de inmediato
y además pedir los refuerzos. Por el cargo de supervisor o encargado que ostentaba el
señor Espinoza debió de haber acudido a verificar y determinar el estado de sus
subalternos y determinar si habían recibido auxilio y colaborar para solventar la
situación, siendo injustificable que haya delegado en otros la atención del incidente,
pese a corresponderle a él la obligación de asistir. Respecto al cargo de “B) No
permitir a oficiales de la móvil 323 Diego Arrieta y Sargento Víctor Duarte que fueran a
cubrir un incidente de agresión doméstica en el sector de la Urbanización La Lucha en
la casa número 68, ya que el señor Espinoza Molina les ordenó que lo recogieran
primero a él, en la Delegación de Ciruelas y lo trasladaran hasta Alajuela Centro y
después cubrieran el incidente, hecho ocurrido a las 22:15 horas del 24 de agosto del
2008. ” . Se tiene por demostrado tal hecho grave, toda vez que como se demostró en
el hecho probado cuarto, al ser las 22:15 horas del 24 de agosto del 2008 el señor
Freddy Espinoza en su condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas,
San Rafael, Guácima y el Roble, llamó telefónicamente a los oficiales Diego Arrieta y a
Víctor Duarte, a bordo de la unidad policial 323, ordenándoles que lo recogieran en la
Delegación de Ciruelas y lo trasladaran al centro de Alajuela, y que lo llevaran primero
a él y posteriormente atendieran un incidente de violencia doméstica. Sobre tal
situación expresó don Deiby Ramírez Alvarado que efectivamente el señor Espinoza
pese a que se requirió su atención para atender un hecho denunciado de Violencia
doméstica en que se pidió su atención, le pidió al oficial Duarte que lo fueran a dejar
primero y después atendieran el incidente. Hecho este que es referido por la
servidora policial Kathyfer Murillo Molina, la cual sostuvo que le contaron los
compañeros tal incidente, prefiriendo que lo trasladaran primero a él a que atendieran
un incidente de violencia doméstica. Situación que efectivamente implica un hecho
grave y un incumplimiento de sus deberes y obstrucción de su labor policial y sin que
los testigos ofrecidos por la actora hayan podido desvirtuar o justificar tal hecho
anómalo. En lo referente al cargo de “ C) Ordenarle al oficial Deiby Ramírez chofer de

la móvil policial 1146, y acompañante la patrullera Kathyfer Murillo, dejar sin efecto la
incidencia que les pasó la cabina de radio en relación a unos jóvenes que estaban
consumiendo droga estaban (SIC)estaban en Urbanización la Perla, Salón Comunal, y
que por si ahí siempre es la misma vara y que en su lugar se desplacen al puente de
Villa Bonita a recoger a unos efectivos que estaban esperando, hecho ocurrido el 29
de agosto del 2008 a las 17:25 horas ”. Al respecto se demostró en el hecho probado
quinto que al ser las 17:15 horas del 29 de agosto del 2008 el señor Freddy Espinoza
en su condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San Rafael,
Guácima y el Roble, le ordenó al oficial Deiby Ramírez (Chofer) que se desplace
primero la unidad 1146 a recoger al puente de Villa Bonita unos oficiales que se
encuentran ahí esperando y que no atienda un incidente reportado a la central
telefónica de unos jóvenes consumiendo drogas en el Salón Comunal de la
Urbanización La Perla. Sobre este hecho la servidora policial Kathyfer Murillo
Molina expresó en sede administrativa que en una ocasión el señor Espinoza prefirió
que fueran a recoger unos efectivos policiales a Villa Bonita a atender una denuncia
por consumo de droga. Finalmente, en cuanto al cargo de “ 3) Prevalecerse de su
cargo, al tomarse el por sí mismo las atribuciones de chofer designado para dicha
unidad policial 1146, irrespetando con ello al chofer designado para dicha unidad,
oficial Johnny Gómez, y conducir la misma estando vestido de civil, poniendo en
peligro la integridad física de los ocupantes ” sobre ello, en el hecho probado sexto se
constató que al ser las 7:00 horas del 01 de setiembre del 2008 el señor Freddy
Espinoza en su condición de supervisor o encargado de la Zona de Ciruelas, San
Rafael, Guácima y el Roble, aborda la unidad 1146 con ropa de civil en la Delegación
de Ciruelas y se la lleva conduciendo sin ser el chofer, siendo acompañado por los
oficiales Johnny Gómez (chofer) y don Dennis Arguedas. Este hecho es referido por
don Deiby Ramírez Alvarado el cual indica que estando libre y vestido de civil el
señor Espinoza le pidió al chofer dedignado Johnny Gómez Narváez que le diera la
unidad y se fue conduciendo. Además, la agente de Policía doña Clara María
Cisneros Arroyo, expresó que el señor Espinoza tomó la patrulla en horas de la
mañana, vestido de civil, a lo cual el chofer designado Johnny Monge expresó que él
es el jefe. Sin embargo, don Johnny Gómez Narváez y don Dennis Efrén Arguedas
Paniagua en sede administrativa sostuvieron que debido a un problema de salud que
presentaba en los riñones le pidió Don Johnny a don Freddy Espinoza que se llevara
la móvil 1146 para pasar a una farmacia. Ante ello, analizada la probanza evacuada
tanto en sede administrativa, como judicial, se observa que efectivamente tal hecho se
encuentra explicado, más no justificado, como un acto de compañerismo en razón de
las circunstancias referidas por Don Johnny Gómez, sin embargo, pese a la urgencia
expresada, lo que debió de haberse hecho era que la unidad no fuera conducida por el
señor Espinoza que iba vestido de civil, y que aunque tiene permiso de conducción
para operar dicha unidad (hecho probado 24), debió de haberse acudido a otro
compañero que tuviera el uniforme completo. La posibilidad de que el actor conduciera
el automotor oficial sin la vestimenta reglamentaria es la última opción, una vez
agotados todos los mecanismos lícitos, lo que en efecto no ocurrió. Si bien tal
situación no implica una falta grave, sino leve, no tiene la virtud por sí sola de enervar
el acto de despido dictado, ante la gravedad de los hechos tenidos por demostrados
Dichas faltas implicaron la infracción por parte del señor Espinoza Molina de un falta
grave que implicó su despido sin responsabilidad patronal y plenamente justificado en
los términos de los ordinales 75, 79, 80, 81, 88 y 89 de la Ley General de Policía. Bien

expresa dicha ley que las fuerzas de Policía estarán al servicio de la comunidad, se
encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de
delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el
ordenamiento jurídico (numeral 4 ibid), postulados básicos que con la conducta
reprochada se tienen por incumplidos. Ante tanta inseguridad ciudadana, el aumento
de la delincuencia y la escasez de recursos que enfrenta el Ministerio de Seguridad,
no es dable permitir que conductas como las reprochadas se presenten en los cuerpos
de policía, sobre los cuales la ciudadanía ha depositado su confianza y seguridad para
recibir su protección y apoyo para la protección de su vida y de su propiedad. Bien
expresa la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, número 5482 del 24
de diciembre de 1973, en su ordinal 3, que la Fuerza Pública tiene por objeto
resguardar el orden constitucional, prevenir potenciales violaciones de la integridad
territorial de la República, velar por la integridad de los bienes y los derechos de la
ciudadanía, asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público, colaborando
en la prevención y la represión del delito, tutelando las libertades y los derechos
ciudadanos, para lo cual actuará responsablemente y con espíritu de servicio. En igual
sentido, dispuso el Reglamento de Ética de los Miembros de las Fuerzas de
Policía Adscritas al Ministerio de Seguridad Pública, número 31463 del 28 de
agosto del 2003, en su artículo primero que los miembros de las fuerzas de policía
tienen el deber de cumplir con la misión encomendada, respetando el ordenamiento
jurídico y con espíritu de servicio, debiendo velar por la soberanía nacional, mantener
la vigilancia y la seguridad de los habitantes, proteger sus bienes, cooperar en la
protección de los recursos naturales de la Nación, prevenir y reprimir toda clase de
delincuencia, y todos los demás deberes que le impone el ordenamiento jurídico
Además, dispone tal Reglamento de Ética, que los oficiales de la fuerza pública deben
abstenerse de utilizar o propiciar el uso de herramientas y equipo asignado, para
asuntos ajenos a la naturaleza de la función policial y al Ministerio de Seguridad
Pública, guardar su compostura y disciplina en todo momento, mantener buena
presentación personal, portar el uniforme oficial completo, con decoro y aseo, de modo
que sea representativo de la buena imagen y reputación que corresponde a los
miembros de las fuerzas de policía y al buen nombre del Ministerio de Seguridad
Pública, cultivando el honor policial, como suprema cualidad moral que los impulsa a
cumplir sus deberes profesionales en plenitud. Consecuentemente, no le asiste la
razón al promovente en los alegatos de nulidad esbozados, por lo que debe
mantenerse el acto administrativo de despido sin responsabilidad patronal del
promovente al no observarse motivos de invalidez e ineficacia que impliquen la nulidad
de las resoluciones impugnadas, toda vez que se acreditó en sede administrativa y
judicial la gravedad de las conductas en que incurrió el promovente

II.5)- EXCEPCIONES: En virtud de lo expuesto, se acoge la excepción de falta de
derecho formulada por la accionada, porque de conformidad con la normativa citada y
los fundamentos de hecho expuestos, no le asiste el derecho invocado al actor en
sustento de sus pretensiones, sino que por el contrario debe denegarse la acción
incoada, sin que se haya observado el acaecimiento de actuaciones irregulares, nulas
y violatorias de los derechos fundamentales del señor Freddy Espinoza Molina en el
procedimiento administrativo disciplinario número 86-2009 incoado en su contra, o
haya acontecido la prescripción de la potestad sancionatoria o la caducidad de la


investigación administrativa, por lo cual se rechazan las excepciones de prescripción y
de caducidad.”


5. Potestad disciplinaria en el empleo público: Naturaleza jurídica y alcances


Voto de mayoría

“IV- ASPECTOS JURÍDICOS: Sobre la Potestad Sancionatoria de la Administración
Sobre este tema, esta sección se ha referido en anteriores fallos: La Potestad
Sancionatoria de la Administración es la que abre la acción punitiva de la
Administración. Es una atribución propia de la Administración que se traduce en la
posibilidad jurídica de la imposición de sanciones a los particulares y aún a los
funcionarios que infringen sus disposiciones en el ejercicio de sus funciones,
transgrediendo sus mandatos o desconociendo sus prohibiciones. La naturaleza
jurídica de dicha potestad es administrativa y no debe confundirse con aquella que
ejerce el juez en el desarrollo de un proceso judicial, pues allí la sanción es de
naturaleza penal jurisdiccional. La pena que se exterioriza en el campo del derecho
administrativo no tiene carácter penal. Se impone como instrumento de autoprotección
para preservar el orden jurídico institucional con la distribución de competencias y el
señalamiento de penas de igual carácter. Son sanciones que asumen carácter
correctivo o disciplinario, según el ámbito de aplicación. De allí que se hable de
potestad sancionatoria disciplinaria y potestad sancionatoria correccional, según los
destinatarios sean servidores públicos o particulares. La potestad sancionatoria de la
Administración se desenvuelve dentro del ámbito de los más disímiles hechos, actos y
actividades complejas de los particulares y de la misma Administración. Está dirigida a
reprimir aquellas conductas transgresoras de la normativa administrativa y está sujeta,
por lo demás, a los derechos y limitaciones constitucionales y legales que se
establecen en la Constitución Política y en las disposiciones generales que la regulan
El acto administrativo no es más que el resultado del ejercicio concreto de una facultad
genérica otorgada por el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, que
requiere para su dictado del cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos
al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia (artículo
129 LGAP). Precisamente el cumplimiento de los trámites sustanciales que requiere el
acto administrativo para ser dictado, se concretan en la obligación de la Administración
Pública de seguir un procedimiento administrativo por medio del cual, se verifica el
supuesto hipotético que condiciona su dictado. La decisión que emana de la
Administración Pública, al cabo del procedimiento administrativo, se manifiesta en el
dictado de un acto administrativo que contiene la manifestación final de voluntad de la
Administración. Es el acto que pone fin al procedimiento administrativo,
pronunciándose sobre todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo,
en los términos del artículo 132 LGAP. A ese acto, la LGAP lo denomina "acto final"
cuando, por ejemplo, establece que el procedimiento administrativo deberá concluirse,
por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación o, en su caso,
posteriores a la presentación de la demanda o petición del administrado (artículo 261)

o cuando impone que el procedimiento ordinario será de observancia obligatoria
cuando el acto final pueda causar perjuicio grave al administrado, sea imponiéndole
obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos (artículo 308). Tanto
en doctrina, por ejemplo Gallego Anabitarte Alfredo y Meléndez Rexach Ángel, en Acto
y Procedimiento Administrativo. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A,
Madrid, 2001, página 22, como en jurisprudencia, se utiliza con un sentido equivalente
al de acto final, la expresión acto definitivo para referirse al acto que pone fin al
procedimiento administrativo. La citada Potestad disciplinaria, se plasma mediante un
acto administrativo, definido como la manifestación unilateral de voluntad dirigida a
producir un efecto de derecho y emanada normalmente de la Administración en uso de
su potestad de imperio" (Ortiz Ortiz Eduardo. Tesis de derecho administrativo. Tomo II
Primera edición. Editorial Stradtmann, S. A. San José, Costa Rica. Año 2000. Página
291). Compuesta dicha actuación formal de elementos formales y materiales, los
primeros refieren; al sujeto, al procedimiento y a su manifestación, los segundos al
motivo, contenido y fin. Conforme el numeral 129 de la Ley General de la
Administración Pública, el sujeto es quien ostenta la competencia, investidura y
legitimación, menciona la norma " el acto deberá dictarse por el órgano competente y
por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de
todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables
para el ejercicio de la competencia", el procedimiento, es el trámite, formalidades
fijadas para dictar o emitir la manifestación de voluntad, constituye el iter
procedimental que garantiza el debido proceso y el derecho de defensa (Jinesta Lobo
Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Primera edición. San José, Costa
Rica. 2007. Páginas 311 y 370). La Ley supra citada, lo contempla mediante los
ordinales 308 el ordinario, 326 el sumario y 366 el especial, respecto a la forma de
manifestación, debe ser por escrito, salvo que la naturaleza del acto o las
circunstancias exijan forma diversa, en cuyo caso será verbal u oral, por signos, tácito,
implícito o presunto. De ser escrito indicará el órgano agente, derecho aplicable,
disposición, fecha, firma y cargo del suscriptor, conforme lo dispone el numeral 134 de
la citada Ley General. El numeral 133, impone que el motivo es la razón del dictado
del acto, debe ser legítimo y ser proporcionado al contenido y cuando éste sea
impreciso deberá ser razonablemente conforme los conceptos indeterminados
empleados, el numeral 132 dispone lo relativo al contenido, lícito, posible, claro y
preciso, y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho aunque no hayan sido
debatidas por las partes interesadas, proporcionado al fin legal y correspondiente al
motivo, el profesor Jinesta Lobo, lo define como" es lo que el acto administrativo,
declara, dispone, ordena, certifica o juzga y suele expresarse en las partes dispositivas
de las resoluciones administrativas". Jinesta Lobo Ernesto. Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo I. Primera edición. San José, Costa Rica. 2007. Página 373). El
fin definido por el mismo autor nacional; "es el resultado meta jurídico y objetivo último
que persigue el acto administrativo en relación con el motivo", el numeral 131 de la
Ley General de la AdministraciónPública lo impone como el elemento presente
dentro del acto, al cual se subordinan los demás. Si bien la Potestad disciplinaria se
expresa mediante una manifestad formal de voluntad -acto administrativo-, el mismo
debe ser adoptado conforme a los derechos y garantías constitucionales expuesta en
la Carta Magna, numerales 39 y 41, tema en el cual la Sala Constitucional ha sido
reiterada en su pronunciamientos, la sentencia N° 15-90 de las 16:45 horas del 5 de
enero de 1990, ha establecido como elementos presentes en el debido proceso en

sede administrativa, de la siguiente forma: "[El] derecho de defensa garantizado por el
artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido
proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele
llamársele en doctrina, principio de ‘ bilateralidad de la audiencia’ del ‘debido proceso
legal’ o ‘principio de contradicción’ (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al
interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y
oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que
entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo
que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes
administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del
administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras
personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la
administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de
recurrir la decisión dictada.”

V- SOBRE EL FONDO: Se alega por parte de la accionante que los actos formales
mediante los cuales se impuso la obligación de pago que debió cumplir y de la cual
solicita su devolución, son nulos, ya que los mismos se fundamentan en la denuncia
interpuesta ante la Caja Costarricense del Seguro Social por una persona que laboro
en su negocio. A fin de realizar un correcto análisis de los fundamentos y pretensiones
de la parte actora, resulta necesario hacer un recuento de los hechos tenidos por
demostrados en el proceso. En el mes de setiembre de 2009 funcionarios de la
Dirección de Inspección del Área de Control Contributivo de la Caja Costarricense del
Seguro Social se presentaron a la Distribuidora Mar de Manantiales S.A. donde previa
inspección en el lugar, comunicaron al patrono que debía incluir en planillas a la
trabajadora Noemy Elizabeth Jorge Pérez, lo cual acató el patrono. En fecha 20 de
octubre de 2009, la misma trabajadora se presenta ante la Dirección de Inspección del
ente demandado y denuncia que desde el 30 de octubre de 2008 hasta el 14 de
octubre de 2009 laboró para el patrono Mar de Manantiales S.A. y que fue hasta el
mes de setiembre de 2009, que la aseguró, devengando mensualmente la suma de
ciento cuarenta y cinco mil colones con un horario de lunes a sábado de 8 de la
mañana a 6 de la tarde. Consecuente a dicha denuncia, la Dirección de Inspección de
la accionada el 12 de abril de 2010, le solicita a la actora la presentación de las
planillas internas del pago de salarios, los comprobantes de pago por salarios y la
póliza de riesgos del trabajo del Instituto Nacional de Seguros, no obstante, pese a la
notificación en el mismo negocio con su encargada, la empresa actora no responde a
dicha solicitud. Para el 10 de agosto de 2010, la Dirección de Inspección procede a
realizar formal traslado de cargos a la empresa actora respecto a la denuncia
presentada por la señorita Jorge Pérez, gestión que también se le notifica en su
negocio, traslado de cargos que no atendió la parte actora, no aportó prueba ni
tampoco señaló para notificaciones. Para el 2 de setiembre de 2010 el ente
demandado procedió a emitir el Informe de Inspección 1240-00624-2010-I donde se le
atribuye a la sociedad accionante, la responsabilidad por el no pago de las cuotas
obrero patronales y otras obligaciones patronales respecto a quien fue su trabajadora
Noemy Elizabeth Jorge Pérez del período del 30 de octubre de 2008 al mes de octubre
de 2009, imponiéndole la obligación de cancelar a la Caja Costarricense del Seguro
Social las sumas no canceladas la cuales fueron determinadas en la planilla adicional
emitida por la suma de Seiscientos cincuenta y siete mil ochocientos noventa y nueve

colones misma que debió cancelar el 3 de marzo de 2011, así como otros rubros
correspondientes al pago de honorarios y otros gastos administrativos. El actor acepta
que no dio respuesta a ninguna de las solicitudes de documentos, así como el traslado
de cargos que se le hiciera, sin embargo reclama que no se le notificó el Informe de
Inspección final donde se le impuso la obligación pecuniaria pese a que la demandada
conocía su dirección y teléfonos, acusa que el único fundamento del Informe de
Inspección es la declaración de Noemy Elizabeth Jorge Pérez. En revisión de los actos
de los cuales pretende la nulidad la actora efectivamente la Dirección de Inspección de
la Caja Costarricense del Seguro Social motiva la imposición del pago en la
declaración de la señorita Jorge Pérez, y del examen del citado inter procedimental
concluye este órgano colegiado que durante el procedimiento desde su inicio se
respeto el debido proceso de la accionante, se le otorgó previo al traslado de cargos y
durante la investigación administrativa la oportunidad de aportar documentación sobre
las planillas y comprobantes de pago a su empleados, posteriormente se le
trasladaron cargos otorgándole un plazo para realizar argumentos de descargo, así
como aportar la prueba que considerare oportuna, lo cual no hizo la representación de
la parte. Posteriormente se emitió el acto final el Informe de Inspección, la confección
de la planilla adicional y el aviso de pago, en los que se impuso el pago de la
obligación pecuniaria, reclama que el citado acto final (informe de inspección) no se le
notificó alegando violación al debido proceso, lo cual no es de recibo, desde el inicio
de la investigación se le notificó la solicitud de documentos, el traslado de cargos y en
éste precisamente, se le concedió un plazo para realizar alegatos de descargo, la
oportunidad de ofrecer prueba y señalar lugar atender notificaciones, no obstante la
empresa actora no atendió ninguno de estos requerimientos, y no señaló lugar para oír
notificaciones por lo que aún cuando se le concedieron las oportunidades procesales
para ejercer su defensa no lo realizó, siendo rechazado dicho argumento. Respecto al
segundo motivo esbozado por la accionante respecto a la carencia de motivación en
los actos administrativos, de la revisión de los mismos se extrae que a partir de la
denuncia de la señorita Noemy Elizabeth Jorge Pérez la Administración tan solo hizo
llegar al procedimiento lo relativo al pago de la póliza de riesgos del trabajo ante el
Instituto Nacional de Seguros. Si bien se le previno al actor la presentación de
documentación y tampoco atendió el traslado de cargos, a la Institución demandada la
ley de confiere la facultad de solicitar información a dependencias públicas así como la
posibilidad de recabar prueba testimonial a fin de investigar los hechos denunciados
ante sus oficinas por parte de la señorita Jorge Pérez. Se echa de menos en el
procedimiento administrativo a excepción de la revisión del reporte de la póliza de
riesgos del trabajo ante el Instituto Nacional de Seguros donde no aparece la señorita
Noemy Elizabeth Jorge Pérez dentro de los empleados del actor incluidos en dicho
beneficio, elemento probatorio tendiente a determinar si la denuncia formulada
correspondía a la realidad. Si bien el ente demandado cumplió con el procedimiento su
Informe de Inspección –acto final-, tan solo contiene la información rendida en la
denuncia de la trabajadora. Resulta necesario entonces a fin de determinar si los actos
administrativos cuestionados carecen de motivación traer al proceso lo dispuesto por
la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social en la que se establece
que habrá un cuerpo de inspectores encargados de velar por el cumplimiento de esta
ley y sus reglamentos, los cuales tendrán carácter de autoridades, con los deberes y
las atribuciones señalados en los artículos 89 y 94 de la Ley Orgánica del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y para los efectos de la ley el Director de Departamento de

Inspección de la Caja tendrá la facultad de solicitar por escrito, a la Tributación y a
cualquier otra oficina pública, la información contenida en las declaraciones, los
informes y los balances y sus anexos sobre salarios, remuneraciones e ingresos,
pagados o recibidos por los asegurados, a quienes se les podrá recibir declaración
jurada sobre los hechos investigados, establece además que las actas que levanten
los inspectores y los informes que rindan en el ejercicio de sus funciones y
atribuciones, deberán ser motivados y tendrán valor de prueba muy calificada (la
negrita y el subrayado no corresponde al original) y que podrá prescindirse de dichas
actas e informes solo cuando exista prueba que revele su inexactitud, falsedad o
parcialidad, que toda la información referida en este artículo tendrá carácter
confidencial; su divulgación a terceros particulares o su mala utilización serán
consideradas como falta grave del funcionario responsable y acarrearán, en su contra,
las consecuencias administrativas, disciplinarias y judiciales que correspondan,
incluida su inmediata separación del cargo (artículo 20). Se autoriza a a la Caja a
ordenar, administrativamente el cierre del establecimiento, local o centro donde se
realiza la actividad cuando: a) La persona responsable o su representante se nieguen,
injustificada y reiteradamente, a suministrar la información que los inspectores de la
Caja Costarricense de Seguro Social le soliciten dentro de sus atribuciones legales. No
se aplicará dicha medida si la información requerida se entrega dentro de los cinco
días siguientes a la notificación de la resolución en que se ordena el cierre. b) Cuando
exista mora por más de dos meses en el pago de las cuotas correspondientes,
siempre y cuando no medie ningún proceso de arreglo de pago o declaratorio de
derechos entre el patrono y la Caja, el cierre del establecimiento, local o centro donde
se realiza la actividad se hará mediante la colocación de sellos oficiales en puertas,
ventanas y otros lugares de acceso al establecimiento. La destrucción de estos sellos
acarreará la responsabilidad penal correspondiente y que éste podrá ordenarse por un
período máximo de cinco días, prorrogable por otro igual cuando se mantengan los
motivos por los que se dictó, para la imposición de esta medida y antes de su
resolución y ejecución, la Caja deberá garantizarle al afectado el respeto de su
derecho al debido proceso administrativo (artículo 48). Por su parte la Ley Orgánica
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, faculta a los Inspectores de Trabajo a
visitar los lugares de trabajo, cualquiera que sea su naturaleza, en distintas horas del
día y aún de la noche, si el trabajo se desarrollare durante ésta, pudiendo revisar libros
de contabilidad, de salarios, planillas, medios de pago y cualesquiera otros
documentos y constancias que eficazmente les ayuden a realizar su labor y que se
refieran a los respectivos trabajos y en caso de que encontraren resistencia
injustificada, darán cuenta de lo sucedido al Juez de Trabajo que corresponda de lo
que informarán a la mayor brevedad a la Jefatura de la Inspección y que en casos
especiales y en los que la acción de los Inspectores deba ser inmediata, podrán
requerir el auxilio de las autoridades de policía, únicamente para que no se les impida
el cumplimiento de sus deberes (ordinal 89). Determina además que las actas que
levanten los Inspectores y los informes que rindan en materia de sus atribuciones,
tendrá el valor de prueba muy calificada, y sólo se prescindirá de ellas, si hubiere otras
que de modo evidente revelen la inexactitud, falsedad o parcialidad del acta o
informe(ordinal 94). De la anterior cita normativa se extraen dos elementos esenciales
que los Informes de Inspección deberán ser debidamente motivados y que tienen la
condición de prueba calificada en el procedimiento. Sobre su primer elemento, es
evidente que tiene como finalidad garantizar el derecho de defensa de los

administrados en razón de que estos Informes deben contener los hechos que se le
atribuyen en este caso al patrono en incumplimiento de sus obligaciones así como los
argumentos de derecho. En el caso concreto, de la revisión en detalle de dicho
informe, el mismo gira en torno al dicho de la señorita Jorge Pérez ante la Dirección de
Inspección de la Caja Costarricense del Seguro Social, y que la actora no aportó
prueba alguna que desvirtuará dicha denuncia. El segundo elemento de dicho informe,
es la condición de prueba calificada que le concede la ley, y precisamente sobre tal
condición, la Sala Constitucional atendiendo acción de inconstitucionalidad contra
dichas normas, dispuso: “ .XII.- ANÁLISIS DEL ASPECTO RELATIVO AL VALOR
Por otra parte y en lo tocante al artículo 94 de la Ley Orgánica del Ministerio de
Trabajo y de Seguridad Social, así como el artículo 20 de la Ley de la Caja
Costarricense de Seguro Social, que han sido cuestionados también por otorgar a los
informes de los inspectores el carácter de prueba calificada, cabe hacer notar que tal
contenido de las normas analizadas no se refiere exclusivamente a la actividad
desplegada por los inspectores en relación a los libros de contabilidad y sus anexos,
sino a la totalidad de sus atribuciones, dentro de los límites autorizados por el
ordenamiento jurídico, y que la valoración de -prueba muy calificada- que se hace de
las actas levantadas por los inspectores, así como de los informes rendidos por éstos,
no tiene mayor trascendencia frente al sistema de libre apreciación de la prueba que
rige en materia laboral, de forma que pueden ser discutidas e impugnadas en su
totalidad en su caso, mediante el procedimiento que señala la ley, de manera que no
existe lesión al principio del debido proceso contenidos en los artículos 39 y 41 de la
Constitución Política, tal y como este ha sido definido por la Sala, principalmente en la
sentencia número 1739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de
julio de mil novecientos noventa y dos”.…Y, esta otra Sala, refiriéndose al valor
probatorio de los informes expedidos por los inspectores (as) de la accionada, ha
reiterado el criterio de que el carácter de prueba muy calificada puede, de acuerdo con
las reglas de la sana crítica (artículo 493 del Código de Trabajo), ser conferido a
informes precisos y claros y en cuanto a los hechos que ahí se contengan. Es decir,
para poder válidamente conferirle ese valor a los respectivos informes, los mismos
deben contener una descripción detallada de los hechos, así como contar con el
respaldo probatorio que acredite lo investigado. Además, la parte afectada siempre
puede ofrecer prueba para desacreditar los hechos tenidos como debidamente
probados por el órgano administrativo. De ahí que el valor que puede concederse a los
informes, no es absoluto, sino, relativo, pues admite prueba en contrario…”. (Ver Voto
N° 6497, de las 11:42 horas, del 2 de diciembre de 1996). En el presente caso, el
Informe fue confeccionado por una funcionaria de la Dirección de Inspección, y en
detalle sobre su contenido, el mismo se motiva en tres aspectos el primero de ellos; la
breve denuncia de la señorita Noemy Elizabeth Jorge Pérez; el segundo en que revisó
la póliza del Instituto Nacional de Seguros y se determinó que se reportan a los
mismos trabajadores que en sus planillas donde no se encuentra incluida la señorita
Jorge Pérez y tercero que la empresa actora no aportó prueba alguna. Bajo este
panorama fáctico, llama la atención a este Órgano Colegiado que teniendo las
potestades para ello la Dirección de Inspección de la Caja Costarricense del Seguro
Social, quien determinó la procedencia del procedimiento administrativo contra
Distribuidora Mar de Manantiales S.A. a partir de una denuncia recibida, no realizará

las diligencias, investigación y recaudación de prueba necesaria para motivar el citado
acto administrativo –Informe de Inspección-. Si bien la ley le otorga la condición de
prueba calificada al Informe de Inspección, éste debe estar debidamente motivado y
sustentado en elementos probatorios sobre los hechos que se le atribuyen a la
empresa actora, es el ente demandado quien le atribuye a la empresa actora
conductas omisivas en el pago de sus obligaciones patronales para con su empleada y
la Caja Costarricense del Seguro Social. No obstante, la Administración por el
contrario revierte la carga de la prueba, señalando la obligación del administrado en la
acreditación de su inocencia lo cual se aleja a todas luces de lo dispuesto en la ley,
ésta le otorga a la Caja Costarricense del Seguro Social los medios necesarios y la
autoriza a solicitar a oficinas públicas la información que sea de su interés, así como la
posibilidad de recibir declaraciones a los trabajadores o terceros que puedan rendir
información sobre los hechos denunciados. Aquí, es importante determinar a quién le
corresponde la carga de la prueba, cierto es, que ante estrados judiciales quien
pretende debe probar los hechos y el derecho que reclama, los alegatos del actor han
sido claros al atacar la carencia de motivación de los actos administrativos que le
imponen la obligación. En sede administrativa la Administración es quien decide el
inicio del procedimiento, contra quien, cuales son los hechos que le atribuyen y las
probanzas que sustentan su acusación. En este caso, de la revisión del Informe de
Inspección final aún cuando la ley le otorgue la condición de prueba calificada, no lo
exime de ser motivado, el Informe de Inspección 1240-00624-2010-I a juicio de éste
órgano Colegiado carece de fundamento probatorio que confirme el dicho de la
señorita Jorge Pérez, lo cual bien pudo acreditarse con las declaraciones de sus
compañeros de trabajo, aunado a que en la misma denuncia se informa que recibe la
cantidad de ciento cuarenta y cinco mil colones mensuales, sin indicar si los recibió por
todos los períodos por lo que dijo haber laborado para la actora, sin dar mayores
detalles y sin que los funcionarios encargados se dieran a la tarea de recabarlos, con
una declaración más amplia y detallada de la señorita Noemy Elizabeth Jorge Pérez, y
de las personas que laboran en el negocio de la actora. Debe indicarse además que
previo a la denuncia de la trabajadora, funcionarios de la Dirección de Inspección se
presentaron ante el negocio de la actora,- folio 13- y ordenaron a la empresa que
debía incluir a la trabajadora Jorge Pérez en la planilla de la empresa, inclusive se
constata el salario por el cual debe reportarse, que no coincide con el establecido en la
denuncia en sede administrativa, no obstante para esa oportunidad no se dice nada
por parte de la trabajadora que informe sobre una condición diferente o particular, a la
apreciada por los funcionarios que inspeccionaron el negocio de la actora, y es
posterior a su despido que la trabajadora Noemy Elizabeth Jorge Pérez denuncia a la
empresa actora sin que esta circunstancia alerte, se investigue o sea analizada en el
Informe de Inspección por parte de la entidad demanda. En criterio de ésta Cámara de
jueces el contenido del informe no encuentra respaldo probatorio alguno, además en el
mismo ni siquiera se hace un análisis de la denuncia sino tan solo se toma como una
referencia sin que conste elemento probatorio contundente que permita tener por
cierto el incumplimiento que se le atribuye por parte de la Caja Costarricense del
Seguro Social a la Sociedad Anónima Distribuidora Mar de Manantiales. La
Administración renunció a sus facultades de manera implícita, sin considerar que el
acto que debía producirse es de gravamen y que revestía de interés público. Así las
cosas considera este Colegio de Jueces que el acto administrativo (informe de
inspección) así como los actos administrativos conexos que imponen a la actora la

obligación de pago por supuesto incumplimiento de su obligación como patrono en el
no aseguramiento de una de sus trabajadoras, carecen de motivación y deben
declararse nulos, corolario de lo expuesto se declara la nulidad de los actos
administrativos; Informe de Inspección 1240-00624-2010-I de fecha 2 de setiembre de
2010, la planilla adicional confeccionada por la suma de seiscientos cincuenta y siete
mil ochocientos noventa y nueve colones (folio 20), así como la prevención de pago-
aviso de cobro fechada 16 de noviembre de 2010, por la suma de setecientos sesenta
y un mil novecientos noventa y tres colones (folio 29), respecto a la pretendida nulidad
del traslado de cargos, debe tomar en cuenta la parte actora que dicha actuación
constituye un acto de mero trámite y resulta improcedente su nulidad. Solicita además
la empresa actora que en sentencia se proceda a confeccionar la planilla adicional
únicamente por los períodos laborados por la señorita Jorge Pérez que no fueron
reportados, es importante dejar claro que la misma empresa actora ha reconocido que
la señorita Noemy Elizabeth Jorge Pérez laboró para su negocio del 1 de julio de 2009
al 14 de octubre de 2009, siendo asegurada tan solo por el mes de setiembre de 2009,
aceptando que debe cancelar su obligación patronal del 1 de julio al 31 de agosto de
2009 y del 1 al 14 de octubre de 2009, reconociendo para ello que la misma laboró un
período mayor al reportado, por lo que considerando este Tribunal que efectivamente
los actos administrativos que imponen la obligación a la empresa actora carecen de la
motivación necesaria, y ante el reconocimiento de la sociedad actora, deberá la Caja
Costarricense del Seguro Social proceder a confeccionar planilla adicional a nombre
de la empresa actora respecto a la trabajadora NoemyElizabeth Jorge Pérez del
período del 1 de julio al 30 de agosto de 2009 y del 1 al 14 de octubre de 2009, pues
fue demostrado que se canceló el mes de setiembre de 2009, y una vez determinada
la obligación que le corresponde a la actora, y en razón de que la sociedad accionante
debió cancelar la deuda que determinó el ente demandado mediante los actos
declarados nulos, procederá la Caja Costarricense del Seguro Social a devolver la
cantidad restante cancelada por concepto de la obligación (C 774.867.00), así como
de los honorarios cancelados (C 82.040,00) una vez confeccionada la planilla y
realizada la liquidación correspondiente, lo cual deberá realizar la entidad demandada
en el plazo de un mes a partir de la firmeza de este fallo. Se rechaza la devolución
pretendia de un mil colones por ignorarse el concepto por el cual fueron cancelados
Una vez determinada la cantidad a devolver, sobre la misma correrán intereses
conforme al ordinal 1163 del Código Civil, a partir de su erogación 03 de marzo de
2011 y hasta su efectivo pago, suma que deberá ser indexada desde la determinación
en firme de la suma a devolver y hasta su efectivo pago, en los términos del ordinal
123 del Código Procesal Contencioso Administrativo

DEMANDA: Consecuentemente, le asiste el derecho parcialmente invocado a la
actora en sustento de sus pretensiones y por consiguiente debió revisarse
oficiosamente tal presupuesto, al no haber contestado la demanda la accionada, ni
alegar excepción alguna, por lo que debe analizarse oficiosamente el derecho, la
legitimación y el interés. Tesis que se sustenta en la reiterada jurisprudencia de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia (entre otros el Voto 48 de las 14:00 horas del
ocho de julio de 1994, así como el fallo de la antigua Sala de Casación número 34 de
las 10:20 horas del 22 de marzo de 1961, que impone el revisar de oficio los
presupuestos de una sentencia estimatoria, como lo son el interés, la legitimación y el

derecho. De este modo, realizado de oficio el análisis indicado, y a la luz del estudio
de fondo efectuado, se determina que le asiste parcialmente el derecho a la
gestionante, en mérito de lo cual se admite su pretensión parcialmente. Acorde a ello,
si bien hay una clara legitimación tanto activa como pasiva en razón de la relación
jurídica material aquí discutida, que versa sobre actuaciones formales del ente
demandado en su condición de supervisión y fiscalización de las obligaciones obrero
patronales que tiene la accionante, y le asiste el interés actual, dado que se trata de
acontecimientos cuya discusión es vigente y actual y sobre la cual se originó un
procedimiento administrativo y actos formales que impusieron obligaciones a la
actora.”


6. Potestad disciplinaria en el empleo público: Análisis sobre el plazo de
prescripción para que la Administración ejecute una autorización de despido
cuando existe apelación ante el jerarca impropio


Voto de mayoría

“III.- EN CUANTO A LA PRESCRIPCIÓN ALEGADA: En criterio del actor, el plazo de
la prescripción debe contabilizarse a partir de la resolución emitida por el Tribunal del
Servicio Civil toda vez que el Ministro de Seguridad, funcionario competente para
ejecutar el despido, no debía esperar a que el Tribunal de Trabajo -actuando como
jerarca impropio- resolviera la apelación planteada. Dicho agravio no es de recibo por
las razones que se expondrán. El día 23 de abril de 2007, el entonces Ministro de
Seguridad Pública plantea ante la Dirección General del Servicio Civil el despido del
actor por ejercer en forma liberal la profesión pese a tener prohibición para ello y por
utilizar indebidamente bienes y recursos del Estado para beneficio de sus familiares
Dicha instancia, mediante resolución nº AJD-RES-238-2007 del 23 de abril de 2007,
confirió traslado de cargos al promovente. Finalizada la correspondiente investigación,
por medio del pronunciamiento nº 11035 de las 9:50 horas del 9 de julio de 2007, el
Tribunal del Servicio Civil acogió la gestión de despido sin responsabilidad patronal
(ver folios 1, 2, 4 a 6, 292 a 299 del expediente administrativo). Disconforme, el actor
apeló ante el Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial en condición de jerarca
impropio, el cual mediante el voto nº 66 de las 20:05 horas del 25 de enero de 2008,
confirmó lo resuelto (folios 302 a 318 y 356 a 362 del expediente administrativo). Con
fundamento en lo anterior, se acordó el despido del funcionario a partir del 1 de abril
de 2008 (folio 369). Ahora bien, en relación con el plazo de prescripción para que la
Administración ejecute una autorización de despido sin responsabilidad patronal, dada
la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso b) del artículo 98, del Reglamento del
Estatuto de Servicio Civil, esta Sala determinó que era de aplicación el ordinal 603 del
Código de Trabajo, que dispone el plazo de un mes (pueden verse, entre otros, los
votos números 381, de las 9:40 horas del 29 de noviembre de 1996; 401, de las 9:55
horas del 20 mayo de 2005; y, 561, de las 9:48 horas del 30 de junio de 2006). Este
mismo numeral establece que el citado plazo de un mes, comenzará a correr desde
que se dio la causa de separación o desde que fueron conocidos los hechos que

originaron la corrección disciplinaria; al respecto se ha indicado que “…el
“conocimiento patronal” de la falta cometida por el trabajador, que dispara el inicio del
cómputo de la prescripción, es el conocimiento calificado, que lo es, tanto desde la
perspectiva de que el sujeto que conoce debe ser el empleado, o quien en la empresa
o entidad tenga la facultad de sancionar, de ordenar la investigación o sentar las
responsabilidades originadas en los hechos; como, porque ese conocimiento no sea
superficial, genérico, el mero rumor o comentario general, sino que sea preciso,
exacto, cierto, particularmente cuando el tipo de falta cometido es poco clara por
violar, señala el autor, los principios de la buena fe o exista el abuso de confianza... La
jurisprudencia de esta Sala, de manera reiterada, ha señalado que este numeral es
aplicable a las relaciones de empleo público entre el Estado y sus servidores, salvo
norma especial en contrario, y que el plazo de prescripción, cuando se efectúa una
investigación administrativa de los hechos, impide que se de la prescripción de la
potestad sancionatoria mientras dure el trámite, la que correrá una vez que termine
dicho procedimiento… ”(sentencia n °450, de las 8:00 horas del 1 de junio de 2005)
En concordancia con lo expuesto, en un caso como el que nos ocupa, el plazo de
prescripción, empieza a correr desde el momento en que la resolución del Tribunal de
Trabajo, que confirma la del Tribunal del Servicio Civil que autorizó el despido sin
responsabilidad patronal, le es notificada al ministerio gestionante (pueden verse los
votos números 561, de las 9:48 horas del 30 de junio de 2006 y el 635, de las 10:20
horas del 1 de agosto de 2008). Desde el punto de vista del actor, el plazo de la
prescripción transcurrió en vista de que ese ramo ministerial no debía esperar a que el
jerarca impropio resolviera la apelación planteada de ahí que, si se contabiliza el
tiempo transcurrido desde la resolución del Tribunal del Servicio Civil, habría acaecido
sobradamente el plazo de un mes para sancionar. Dicha tesitura no es compartida por
los aquí firmantes. No se desconoce que a partir de la sentencia nº 8335 de las 16:44
horas del 13 de junio de 2006 la Sala Constitucional varía su criterio en el sentido de
que se reinterpreta lo establecido en el numeral 44 del Estatuto de Servicio Civil para
entenderse que el establecimiento de un recurso administrativo o de un proceso
contencioso no suspende necesariamente la ejecutoriedad del acto recurrido. En el
voto nº 12071 de las 9:09 horas del 18 de agosto de ese mismo año se indica que: “De
forma tal que, a pesar de lo que expresa, literalmente, la norma reción transcrita,
cuando se refiere a la admisión en “ambos efectos”, debe interpretarse que el acto
impugnado puede ejecutarse. Así lo entiende esta Sala con fundamento en cuatro
razones. Primera, interpretando dicho artículo integralmente, examinando lo que se
dispone después del primer párrafo, que establece que el Tribunal “resolverá si
procede el despido o la restitución del empleado a su puesto” lo cual presupone que el
despido se ejecutó; además, en el mismo artículo se agrega que “el servidor podrá
renunciar en ejecución del fallo a la reinstalación”, situación que presupone,
nuevamente, que el despido se ejecutó. Segunda, los principios de ejecutividad y
ejecutoriedad del acto administrativo suponen su ejecución, aún estando pendiente la
impugnación, lo cual tiene su fundamento en que una autoridad administrativa, previa
investigación y constatación al respecto, ya logró determinar que el despido era
procedente. Tercera, estos argumentos se complementan con un precedente de esta
Sala, en el que mediante resolución 2005-006866 de las 14:37 horas del 01 de junio
del 2005 se consideró que este tipo de control ejercido por el Tribunal Superior de
Trabajo, era inconstitucional por tratarse de una jerarquía impropia bifásica atribuida a
un órgano jurisdiccional respecto de una autoridad administrativa, situación que

contraviene los principios de separación de funciones y de reserva de jurisdicción,
entre otros, siendo entonces que si este tipo de jerarquía se consideró inconstitucional,
con mucha más razón no podría interpretarse que la presentación de la apelación
tenga como efecto la suspensión del acto impugnado. Cuarta, debe entenderse que el
recurso de apelación en sede administrativa es una liberalidad del legislador y no una
garantía constitucional, pues, según se sabe, los actos administrativos pueden ser
impugnados y atacados -de todas formas- siempre en la vía jurisdiccional, así que no
viola derechos fundamentales la norma que no admite apelación contra un acto
administrativo, o la norma que no contempla el efecto suspensivo de una apelación
planteada en sede administrativa” (énfasis no pertenece al original). En efecto, de un
análisis de la normativa y de los anteriores pronunciamientos se concluye que resulta
potestativo y no exigible u obligatorio -como pretende hacerlo ver el recurrente- para la
Administración, ejecutar o no la resolución del Tribunal de Servicio Civil. En el caso
concreto, fue precisamente el actor quien apeló administrativamente esa decisión y la
Administración optó por esperar a que el Tribunal de Trabajo resolviera esa
impugnación. Ello evidencia que el accionante no actuó de buena fe lo cual queda aun
más de manifiesto cuando el jerarca impropio confirmó la decisión del Tribunal del
Servicio Civil y el actor interpuso un “incidente de nulidad o protesta por actividad
procesal defectuosa y concomitantemente excepción de prescripción” así como un
“incidente de suspensión de acto de despido” (folios 371 a 395, 409 y 410 del legajo
administrativo). Se puede inferir que el promovente estaba al tanto del plazo con el
que contaba el empleador para ejecutar la sanción, conocía a cabalidad la
jurisprudencia y, pese a saber que la apelación no suspendía necesariamente la
ejecución del acto de despido, impugna administrativamente lo resuelto por el Tribunal
del Servicio Civil para luego acudir a estrados judiciales alegando la prescripción. Por
lo expuesto, no resulta procedente la aplicación de esa figura, toda vez que no medió
inercia alguna de parte de la Administración y además sería permitir que el actor se
vea beneficiado de su propio dolo.”


7. Potestad disciplinaria en el empleo público: Efectos y análisis del plazo de
prescripción para aplicarla a guarda de asistencia rural


Voto de mayoría

“III.- Para resolver el recurso planteado, debe tomarse en cuenta que, todos los
agravios externados ante la Sala tienen por propósito sustentar la improcedencia de la
prescripción de la potestad disciplinaria. La jurisprudencia ha externado la tesis de que
el poder disciplinario debe ejercerse de conformidad con los principios de causalidad,
de actualidad y de proporcionalidad. Con base en el segundo principio citado, la
potestad disciplinaria de la parte empleadora debe ejecutarse en forma oportuna; es
decir, la sanción impuesta en un determinado momento debe ser correlativa al tiempo
de la comisión de la falta, con lo que también se procura lograr la seguridad jurídica de
la persona trabajadora, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción
ha de ser sancionada en un período concreto. En términos generales, el artículo 603

del Código de Trabajo regula el tema de la prescripción relativa a la potestad patronal
para despedir. Así, dicho numeral establece que los derechos y las acciones para
despedir justificadamente a las personas trabajadoras o para disciplinar sus faltas
prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio una causal para la
separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que darían lugar a
la corrección disciplinaria. No obstante, es importante destacar, que para el caso
concreto no rige esa normativa, sino, la especial contenida en el artículo 83 de la Ley
General de Policía, que reza: “Las faltas leves prescribirán en un mes y las graves, a
los dos años. La prescripción se interrumpirá cuando se inicie el procedimiento
disciplinario”. Dicho numeral prevé un término de prescripción mayor que aquel
contemplado en el aludido artículo 603, que por ser especial debe aplicarse en
detrimento de este otro que es general. Por otro lado, debe considerarse que cuando
se tenga que cumplir un determinado procedimiento o investigación de previo a
disciplinar –lo que normalmente ocurre en el sector público-, el término de prescripción
se cuenta a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es
puesto en conocimiento del (la) funcionario (a) u órgano competente para resolver; es
decir, se debe valorar la posibilidad jurídica para ejercer el poder sancionador
Seguidamente, el artículo 84 dispone: “Procedimiento en investigación disciplinaria/El
departamento legal del ministerio respectivo se encargará de investigar
preliminarmente toda acusación que implique la suspensión temporal o el despido del
servidor amparado por este Estatuto. / Preparado el informe correspondiente, el
departamento citado recomendará alguna medida y trasladará el asunto al Consejo de
Personal para que lo resuelva en primera instancia. El afectado por una medida
disciplinaria de este tipo tendrá derecho a recurrir al ministro del ramo, dentro
de los tres días siguientes al de la notificación. Si no se apela, el asunto se
remitirá al ministro quien resolverá definitivamente y dará por agotada la vía
administrativa” (énfasis suplido)

IV.- En el asunto concreto, son hechos no cuestionados ante la Sala, los que a
continuación se condensan: que el accionante se ausentó del trabajo los días 16 y 17
de julio de 2004; que por oficio del 20 de julio siguiente, el jefe de puesto puso en
conocimiento lo acontecido a la jefatura del Departamento Disciplinario Legal del
Ministerio de Seguridad Pública; que por resolución de las 8:00 horas del 1° de
setiembre de ese mismo año, emitida por este órgano, se inició el procedimiento
disciplinario; que por resolución número 1946-2004-DDL-SIP de las 15:00 horas del 5
de noviembre de 2004, ese departamento recomendó el despido del accionante por
causa justificada; que en la sesión ordinaria número 362 del 15 de noviembre de 2004,
el Consejo de Personal, acogió esa recomendación; que el 13 de diciembre siguiente,
el funcionario planteó recurso de revocatoria con apelación en subsidio; que por
resolución número 3674-2008 DM de las 8:00 horas del 17 de octubre de 2008, la
ministra declaró sin lugar el recurso de apelación y confirmó el despido por causa
justificada, ordenando a la Dirección de Recursos Humanos ejecutarlo; que por oficio
número 8084-2008-DRH-SED del 31 de octubre de 2008 se le comunicó al actor la
anterior resolución y que se le cesaba de sus labores a partir del 16 de noviembre de
ese año; y, que el actor recibió la notificación a las 11:57 horas del 11 de noviembre de
2008. Según puede observarse, no transcurrió el término de dos años entre la fecha
en que se recomienda el despido y en la que el Consejo de Personal lo adopta. No
obstante, transcurrió un tiempo considerable (mucho más de dos años) entre esa

decisión y la data en que la señora ministra dictó la respectiva resolución con motivo
del recurso de apelación planteado, con la cual, el acto adquirió firmeza en los
términos del citado artículo 84 de la Ley General de Policía; pues, incluso debe
advertirse que, aún y cuando no se hubiese planteado el recurso de apelación,
conforme con lo regulado en esa norma, el asunto siempre debía pasarse al despacho
del jerarca del ministerio para que resolviera en definitiva. No debe confundirse esa
discusión con la relacionada con el término de prescripción aplicable a la ejecución de
un acto firme; pues, en este caso, lo que se dio fue un abandono injustificado del
proceso por parte de la Administración, al dejar pasar casi cuatro años para resolver el
recurso de apelación planteado por el funcionario contra el acto dictado por el Consejo
de Personal, o sea por un lapso mucho mayor al de la prescripción de la potestad
disciplinaria

V.-La prescripción y los efectos que de ella derivan son de orden público. Cualquier
excepción solo puede resultar de la ley ordinaria.Así las cosas, no resulta posible
analizar la existencia de la causal invocada para disponer la finalización de la relación
de trabajo, para hacer derivar de ella alguna consecuencia jurídica, como por ejemplo
para denegar la pretensión principal de reinstalación y acoger la subsidiaria, según se
pide en el recurso. El efecto de la prescripción del derecho sancionador consiste en la
extinción de la potestad respectiva, lo cual significa que la parte empleadora ya no
puede ejercitarla válidamente, sancionando en alguna forma al (la) servidor (a) con
base en el mismo motivo. Se entiende que, en aplicación del principio de seguridad
jurídica, la omisión o incuria conlleva un perdón tácito y la consiguiente estabilidad del
titular del puesto de trabajo. Así las cosas, si se está en el campo privado, donde se
permite el libre despido, el ejercicio fuera de tiempo de la potestad disciplinaria da
lugar a un despido con responsabilidad económica (preaviso y cesantía). Pero esa no
es la situación de que se conoce, puesto que el accionante tiene derecho a la
estabilidad en el puesto (artículo 88 dela Ley General de Policía), de modo que el
efecto de la prescripción en estos casos extingue por completo la potestad en
referencia con base en el hecho causal que se toma en cuenta y no podrá ponerse en
práctica el libre despido, porque precisamente lo impide el régimen de inamovilidad
establecido en la norma en referencia. Como en este caso, la relación laboral se
rompió por decisión de la parte empleadora cuando ya había prescrito la potestad
sancionadora, lo que hace surgir el derecho del trabajador a ser reinstalado a su
puesto con el pago de salarios caídos, extremos incluidos en la petición principal de la
demanda. De ahí que el reclamo no sea tampoco de recibo.”


DICTAMEN 360 DEL 06/10/2008

C-360-2008

6 de octubre, 2008


Señor

Jorge Salas Bonilla, Alcalde Municipal de Tibás


Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento
oficio DA-E-239-2008 de fecha 08 de mayo del 2008, en el cual solicita criterio en torno a la
aplicación del artículo 46 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás
Específicamente, solicita criterio en torno a la posibilidad de pagar prestaciones a los Jefes de
Departamento acogiéndose a dicha norma convencional

Junto a la consulta se nos remite el oficio LI-008-2007, en el cual la Asesoría Jurídica de la
Municipalidad de Tibás señala que en razón del dictado de la resolución número 390 de las
ocho horas treinta y cinco minutos del once de octubre del dos mil seis, en la cual el Tribunal
de Trabajo, Sección Tercera del Segundo Circuito Judicial de San José, concluyó que la
convención colectiva de la Municipalidad de Tibás no resulta aplicable a las jefaturas de ese
ente corporativo, la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Tibás concluye que el artículo 46
de la Convención Colectiva no resulta aplicable a los funcionarios de nivel gerencial

De previo a referirnos al fondo de la consulta, debemos aclarar los alcances de nuestro
pronunciamiento, toda vez que de los antecedentes remitidos, se desprende que la consulta
está referida a un caso concreto. En razón de lo expuesto, y de conformidad con lo dispuestos
por los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nuestro
criterio se emitirá haciendo abstracción de la situación particular, siendo una responsabilidad
de la Administración el aplicar los conceptos expuestos al caso concreto

COLECTIVAS

El tema de las convenciones colectivas en el sector público, ha sido reiteradamente analizado
por el Tribunal Constitucional, que ha señalado la existencia de límites en el poder de
negociación en este sector. Al respecto, se ha indicado que

“V.- Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. La
posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión
pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado,
encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por
esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las
sentencias 2000-07730 y 2000-04453. (…) Esta Sala ha reconocido por ende que la relación
entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo
público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra
en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer
unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el
bien público. Esta conclusión no implica que sea inválida cualquier negociación colectiva en el

sector público, pero de conformidad con lo dispuesto en los artículos 191 y 192
constitucionales, únicamente resulta posible respecto de aquellos funcionarios que no realicen
gestión pública. (…). No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios
remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus
relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las
instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular,
puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera
normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este
tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios
constitucionales. (…) En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean
consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es claro que cláusulas como la
ahora impugnada pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los
procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y
principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas
y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea
para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de
los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos. ”
(Sala Constitucional, resolución número 6728-2006 de las catorce horas con cincuenta y tres
minutos del diecisiete de mayo del 2006, el subrayado no corresponde con el original) [1]

A partir de lo expuesto por la Sala Constitucional, podemos afirmar que existen al menos tres
límites a las posibilidades de negociación dentro del Sector Público. El primero está
relacionado con el ámbito subjetivo de las convenciones colectivas, el segundo, con las
materias que pueden ser objeto de negociación y el tercero con la razonabilidad y
proporcionalidad de los beneficios acordados

Para efectos de la presente consulta, nos interesa analizar el ámbito subjetivo

i. Empleados que pueden celebrar convenciones colectivas

En el primer supuesto, -las personas que pueden participar en el proceso de negociación-, se
ha establecido que es posible celebrar convenciones colectivas con aquellos grupos de
trabajadores que no participan de la gestión pública en los respectivos entes públicos, de
conformidad con lo señalado por los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración
Pública

En efecto, de conformidad con lo establecido por el artículo 111 inciso 3, “No se consideran
servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado
encargados de gestiones sometidas al derecho común.”, afirmación que es atenuada en el
artículo 112 incisos 2, 3 y 4, y que dispone

“2. Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la
gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º, del artículo III, se
regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos

3. Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o
reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y
moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo

4. Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos

De conformidad con las actas legislativas de aprobación de la Ley General de la Administración
Pública, la intención del legislador al establecer un régimen común de empleo consistía en
permitir a los servicios económicos del Estado, la flexibilidad suficiente para competir en un
ámbito de libre competencia, pero manteniendo la sujeción de estos empleados, a las normas
de derecho público que aseguraran la legalidad y moralidad pública. Así, don Eduardo Ortiz
Ortiz explicaba el párrafo cuarto del artículo 112 antes transcrito, como sigue


“La idea nuestra es hacer un deslinde claro entre lo que consideramos que deben ser
trabajadores comunes del Estado y servidores regidos por el Derecho Público especial del
Estado. Claro que hay un mínimo como el artículo 116 [se refiere al 112 actual] lo revela, que
queremos que sea común en un sentido, es obvio que un trabajador del Estado por muy
igual que sea su régimen al del trabajador común de una empresa privada siempre tiene
oportunidades que no tiene el trabajador común, entonces queremos garantizar la
moralidad y la legalidad de la administración en lo que se relacione estrictamente con
ellos, pero siempre conservándoles el estatuto de trabajadores del derecho común
Esto es lo mismo por ejemplo también en cuanto a empleados de entes autónomos, que son
empresas públicas… se trata de aquellas empresas del Estado que funcionan como si
fueran entidades privadas porque venden y hacen lo mismo que los particulares, por
ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas, hace lo mismo que una compañía aseguradora
cualquiera, la banca cuando hace un préstamo, hace lo mismo que una entidad financiera
común, la Cía. Nal. De Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales
condiciones en que podría venderla una empresa privada, nosotros sostenemos que esos
empleados de esas entidades deben ser considerados trabajadores comunes y no
funcionarios públicos, porqué, porque si no hay una serie de estatutos y
reglamentaciones que se les aplica directa o supletoriamente que vienen a entorpecer la
marcha de esos servicios en perjuicio del ente público… Si a la inversa nosotros
tratáramos de extender a estos funcionarios el régimen de estabilidad propio de los
funcionarios comunes del Poder Ejecutivo, encontraríamos que se crean una serie de
entrabamientos tremendos para empresas que tienen que funcionar en condiciones de
competencia iguales a las de la empresa privada… Entonces queríamos preservar ese
régimen privado, laboral o mercantil de la empresa pública que tiene un giro mercantil
igual al de los particulares.” (Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Acta
N°99 Periodo Extraordinario, del 23 de marzo de 1970, el resaltado no es del original)

Los criterios anteriores han sido retomados por la Sala Constitucional, que ha sostenido la
existencia de un régimen mixto para las Administraciónes cuya actividad sea de naturaleza
comercial y que no se diferencie de la actividad comercial desplegada por los particulares. Así,
en la resolución 2000-4453 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro
de mayo del dos mil, resolución que ha sentado la jurisprudencia [2] de ese Tribunal
Constitucional en esta materia, ha señalado que

“Por su parte, de la interrelación de los artículos 112 inciso 2) y 111 inciso 3) (norma a la cual
remite la primera y ambos de la misma Ley) queda también claro que no son funcionarios
sujetos al régimen de empleo público, sino obreros, trabajadores y empleados que no
participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios
económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, que de
conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el Derecho laboral y no por el
Derecho público, lo que les faculta para negociar colectivamente. …. Así las cosas, el régimen
es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan
servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización,
en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la
Administración Pública establece que " las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y
empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el
párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos "
Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos
en la Ley General de la Administración Pública , en el sector público solo pueden celebrar
convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal
forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por
ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son "
aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo
que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una
compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una
entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica
la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada ", entre otros, sí
pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el
Derecho Colectivo del Trabajo”


Cabe señalar que en nuestro criterio, el presupuesto diferenciador utilizado por el legislador en
la Ley General de la Administración Pública está referido a las funciones económicas no
diferenciables de las realizadas por el particular, y no a un criterio orgánico referido a la forma
en que se estructura el ente al que pertenecen los trabajadores

“La doctrina ha entendido que cuando la actividad de la Administración Pública es
asimilable a la actividad que realizan los sujetos particulares –en materia industrial o
comercial, por ejemplo- se trata ya no de gestión pública sino de gestión privada del
Estado, a la cual es válidamente someter al derecho privado. Sin embargo, gestión
privada no significa necesariamente forma organizacional privada….Entonces para el ejercicio
de la actividad industrial o comercial de la Administración Pública – que puede o no implicar la
gestión de un servicio público- la Administración puede renunciar a sus prerrogativas y
someterse al derecho privado, aunque mantenga una forma pública…

Sobre este régimen mixto de los empleados, no se hace distinción en cuanto al tipo de
organización de la empresa estatal, pues sea esta organizada bajo una forma pública o
bajo una forma privada, la jurisprudencia ha mantenido el criterio que en ambos casos el
régimen es mixto.” (Hernández Rodríguez, Magally, Fisuras, Desafíos y Mutaciones del
Estado de Derecho y del Derecho Público, Editorial Universidad de Costa Rica, 2007, p. 104)

Por otra parte, como lo señala don Eduardo Ortiz Ortiz, la aplicación del régimen de empleo
privado a los trabajadores de los servicios económicos del Estado, no implica una
“laborización” total del régimen de empleo, pues en ciertos ámbitos el régimen de empleo
privado cede ante el Derecho Público, como es el caso de la política salarial que se encuentra
sometida a la Directrices emitidas por el Poder Ejecutivo según recomendación de la Autoridad
Presupuestaria. En razón de esta situación, el régimen de empleo de este tipo de servicios se
ha denominado “régimen mixto”, en el tanto debe considerarse mayoritariamente cubierto por
derecho privado, pero sometido al derecho público en diversos aspectos

La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha señalado, por demás, una serie de instituciones
que no realizan gestión pública y que por lo tanto, no se encuentran cubiertas por el régimen
estatutario de empleo público. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha señalado como
régimen de empleo mixto a las empresas que han sido organizadas bajo formas de derecho
privado (específicamente en el caso de los servicios estatales de televisión y los servicios de
correos). Al respecto, ha señalado

“ En primer término, debe observarse que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2° la
Ley No. 8346 del 12 de febrero del 2003, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y
Televisión Cultural, el SINART fue creado como empresa pública, bajo una figura
organizativa de derecho privado, en este caso, una sociedad anónima. En ese sentido y,
a la luz de lo dispuesto en los artículos 111, inciso 3°) y 112, inciso 2°), de la Ley General
de Administración Pública, los empleados del Sistema Nacional de Radio y Televisión
Cultural no participan de la gestión pública de la Administración y, en consecuencia, se
encuentran regidos por el derecho laboral; es decir, por el ámbito legal, común u
ordinario. De ahí que, para el cese de funciones de los trabajadores del SINART S.A., se
deben de seguir las disposiciones contenidas en el Código de Trabajo y leyes conexas, y no las
del Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento, o lo que al efecto establezca la Ley General de la
Administración Pública. (Sala Constitucional, resolución número 2007-014859 de las trece
horas y treinta y cinco minutos del doce de octubre del dos mil siete, el resaltado no es del
original.)

Según se desprende del texto del artículo transcrito, por medio de la promulgación de la Ley
7768, la Dirección Nacional de Comunicaciones desapareció como órgano de la
Administración Pública, naciendo a la vida jurídica una sociedad anónima estatal, con
una naturaleza jurídica distinta a la que poseía la anterior Dirección Nacional de
Comunicaciones y, por ende, regida -en cuanto a la relación laboral de sus empleados-
por las normas comunes de la contratación laboral privada. Tanto es así, que el artículo 3
de dicha ley, y en cuanto a las normas aplicables, remite al Código de Trabajo y leyes conexas,
entratándose de situaciones de índole laboral. En razón de ello, las disposiciones

contenidas en el artículo 192 de la Constitución Política, no alcanzan más a los
funcionarios contratados por la empresa Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, ya
que los puestos que ocupan, por accesión, fueron excluidos del servicio civil, por cuanto
dicha sociedad dejó de ser pública y su régimen contractual es completamente privado”
(Sala Constitucional, resolución número 2007-010910 de las quince horas y cincuenta y seis
minutos del treinta y uno de julio del dos mil siete)

Cabe señalar, no obstante, que aún dentro de las instituciones y entidades públicas que se
encuentran sometidas al derecho laboral al normar sus relaciones laborales, la Sala
Constitucional ha reconocido grupos funcionariales que se deben considerar funcionarios
públicos en razón de las labores efectuadas, y que por lo tanto, pese a laborar para entidades
sujetas al derecho laboral común, con un régimen de empleo mixto como señalamos, deben
considerarse excluidos de las convenciones colectivas

“En este contexto, en lo que respecta propiamente a las clases gerenciales de instituciones
autónomas y empresas públicas como RECOPE, la Sala ha entendido en casos precedentes
que la ubicación de un funcionario público en el nivel gerencial ciertamente ha servido como
elemento idóneo para justificar una regla de trato diferenciado en materia de Convenciones
Colectivas –como bien lo recuerda la Procuraduría–

"Es innecesario recordar con amplitud aquí que la convención colectiva es el resultado de una
negociación bilateral que ha tenido lugar entre la entidad pública (para el caso, JAPDEVA) y
sus funcionarios. Evidentemente, los intereses de estos últimos en obtener determinadas
condiciones de empleo no necesariamente son coincidentes con los institucionales, y hasta en
algunos casos pueden ser contrapuestos, habida cuenta de que la entidad pública, que inscribe
sus políticas o sus decisiones en materia de personal en el marco más amplio de las políticas o
de las decisiones de gobierno, es titular de intereses públicos, es la empleadora, frente a la
cual sus funcionarios o empleados oponen sus propios intereses, que por ser suyos son
realmente intereses privados. La estructura de la negociación -en un extremo, la jerarquía que
expresa la voluntad y los intereses del empleador (la concreta Administración Pública), y en el
otro, el sindicato, que sostiene los de los empleados- explica y justifica la exclusión de algunos
funcionarios de la aplicación de los beneficios de la negociación. Se trata de aquellos cuya
posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la posibilidad de tenerles también
como beneficiarios del derecho de negociación colectiva, sin riesgo del interés de la
Administración, del interés público: puesto que en ellos radica realmente la capacidad de
configurar y expresar la voluntad de la Administración frente a los demás empleados, valga
decir, puesto que ellos son quienes detentan directamente o influyen de modo determinante en
las decisiones que la Administración tome en la negociación con sus empleados, la exclusión
se impone al sentido común como objetiva, razonable, y, por ende, no discriminatoria. '

De lo anterior se deduce que en el caso del promovente no se lesionó el principio de igualdad,
ya que la distinción con relación a los demás trabajadores de su Departamento tiene una
justificación objetiva y razonable, por lo que, sobre este punto, debe declararse sin lugar el
recurso." (Resolución Nº4325-96 de las nueve horas veintiún minutos del veintitrés de agosto
de mil novecientos noventa y seis)

Asimismo, otro tanto se ha discutido en lo relativo a cuestiones de organización y condiciones
del trabajo; ello, con relación a los funcionarios que se encuentran en niveles inferiores de la
estructura administrativa. Así por ejemplo, se ha dicho lo siguiente

"II.- Para la resolución de este caso resulta de mucha importancia destacar la abundante
jurisprudencia -judicial y administrativa- vertida en el sentido de que los funcionarios ubicados
en el 'nivel gerencial' de las instituciones autónomas son considerados representantes del
patrono - el Estado - y en tal concepto, obligan a este (sic) en sus relaciones con los servidores
del Ente, de tal modo que, los incrementos salariales acordados para los empleados no pueden
disfrutarlos y su estipendio, (sic) en consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un
procedimiento distinto del de aquellos . De lo expuesto se colige que los funcionarios de nivel
gerencial -al que pertenecen los promoventes- no se encuentran en una misma condición que
el resto de los servidores a favor de los cuales se aprobó el incremento salarial, de manera

que, no pueden alegar discriminación alguna en su perjuicio y el recurso deviene en
improcedente." (vid. sentencias números 7199 de las catorce horas con cuarenta y ocho
minutos del siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; 7596 de las once horas
con doce minutos del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; 2308 de las
dieciséis horas tres minutos del nueve de marzo de mil novecientos noventa y cinco; y 3599-97
de las diecisiete horas con dieciocho minutos del veinticinco de junio de mil novecientos
noventa y siete, entre otras)

De esta manera, partiendo del hecho de que la propia Convención Colectiva de RECOPE, en
su artículo 4°, dispone excluir de su ámbito de aplicación al Presidente, el Gerente General, los
Directores Generales, los Gerentes de Area, el Auditor General, el Subauditor General, los
Asesores y Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General, los Jefes de Dirección, el
Secretario de Actas de la Junta Directiva, así como quienes están nombrados en plaza de
Coordinadores Ejecutivos con independencia de las funciones que realicen, resulta de rigor
presumir que estos servidores realizan funciones de "Gestión Pública" que, como señala la
Procuraduría, entrañan "…un poder de decisión y fiscalización, en su caso, superiores…" (folio
34) y que, por ende, conllevan un régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente
por el Derecho Público. (Sala Constitucional, resolución número 2001-12953 de las dieciséis
horas con veinticinco minutos del dieciocho de diciembre del dos mil uno, el subrayado es del
original)

ii. Funcionarios públicos excluidos del ámbito de aplicación de las convenciones
colectivas

Como se desprende de las citas jurisprudenciales indicadas en el apartado anterior, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que están excluidos de las convenciones
colectivas los funcionarios que participan de la gestión pública

Ahora bien, la dificultad que se ha presentado es definir qué es gestión pública. Una primera
aproximación de la definición de funcionarios que realicen gestión pública está dada por la
definición de funcionario público

Así, de conformidad el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, un
funcionario público es aquel que “ presta servicios a la Administración o a nombre y por
cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de
investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo,
remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.”

Por su parte, el artículo 112 de ese mismo cuerpo normativo dispone que “El derecho
administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus
servidores públicos.”

A partir lo señalado por los artículos anteriores, es claro que deberán considerarse servidores
públicos que realizan gestión pública a aquellos funcionarios que prestan servicios a nombre y
por cuenta de la Administración Pública mediante un acto válido y eficaz de investidura y cuyas
relaciones con la Administración se rigen por el Derecho Público y no por el Derecho Privado

En efecto, desde el dictado de la resolución número 4453-2000, en la que se reafirmó la
posición histórica sostenida por este Órgano Técnico Consultivo, se ha establecido la
inconstitucionalidad de las convenciones colectivas de los funcionarios públicos que realizan
gestión pública, en el tanto dichos funcionarios se encuentran sujetos a un régimen especial de
empleo público, según se definió en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Al
respecto, señaló el Tribunal Constitucional lo siguiente

“Uno de los fines perseguidos con el nuevo texto constitucional que se aprobó – posiblemente
de los que más discusión suscitó -, fue el de incluir la " concepción constitucional de un
régimen laboral público, exclusivo para los servidores del Estado, a fin de regular y dirimir las
diversas situaciones que afectan esa relación ", cuyas bases primordiales se encuentran en los


artículos 191 y 192 de la Constitución Política. De esto se infiere, en aras de obtener la
máxima claridad en esta sentencia, que se deba reiterar lo expresado en el precedente
jurisprudencial antes referido, en la parte en la que se refiere a la especial circunstancia
de que existen dos extremos u ordenamientos en materia laboral: uno que se regula por
el Código de Trabajo y el otro, que se regula por el Derecho Público. Segunda: Partiendo
de la conclusión inmediata anterior se reafirma, también, que la relación entre el Estado y los
servidores públicos, como tesis de principio y con las salvedades que luego se dirán, es una
relación llamada de empleo público o estatutaria, que como tal, está regulada por el Derecho
Público; consecuentemente, no puede existir una relación de igualdad o de equivalencia entre
las partes involucradas, como idealmente debiera suceder en la relación laboral de origen
contractual, principalmente porque la Administración Pública representa un interés general, por
la necesidad de la continuidad en la prestación de los servicios públicos y por las limitaciones
que se imponen en las regulaciones presupuestarias. En otras palabras, el servidor del régimen
de empleo público se encuentra con relación a la Administración, en un estado de sujeción; ella
puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio
para garantizar el bien público, lo que elimina la posibilidad de que la relación sea considerada
desde una perspectiva de equivalencia de derechos susceptible de negociación entre las
partes. Esta conclusión comprende el que no se pueda reconocer la posibilidad de la
negociación colectiva en el sector público, pues la sola idea de la negociación, como
medio idóneo para revisar y aprobar las condiciones del empleo público, riñe con los
postulados esenciales de la organización del Estado, que en este campo se introdujeron
en los artículos 191 y 192 constitucionales. (Sala Constitucional, resolución número 4453-
2000 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, lo
resaltado en negrita no es del original)

Posteriormente, al resolver una gestión de adición y aclaración sobre la sentencia transcrita, el
Tribunal Constitucional indicó respecto de las Municipalidades, lo siguiente

“… la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún
conjunto definido de instituciones del Estado; esto es, por ejemplo, no ha dicho que no
se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las
universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere de
profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos
a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar
quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes
públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados
de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan. “(Sala Constitucional, resolución
número 2000-9690 de las quince horas con un minuto del primero de noviembre del dos mil, el
subrayado no es del original)

Ahora bien, consideramos que el verdadero alcance del concepto de funcionario público que
realiza gestión pública no puede ser establecido sin tomar en consideración las funciones que
realiza el servidor y que serán, en definitiva, las que definan si estamos ante la realización de
gestión pública en los términos señalados por la Sala Constitucional y los artículos 111 y 112
de la Ley General de la Administración Pública

Así, la Sala Constitucional al analizar el caso de los abogados de las instituciones públicas ha
señalado

"…es posible que se hagan restricciones o exclusiones de entre los posibles beneficiarios de
una convención colectiva de trabajo en razón de la especial ubicación jerárquica institucional
de los empleados, tal es el caso de los trabajadores o empleados de confianza o de los que
ocupan cargos de alto nivel, de dirección y de muy elevada responsabilidad. Esta medida se
justifica en virtud del conflicto de intereses que pueda suscitarse, ya que estos empleados, que
participan en las negociaciones como representantes patronales, o cumplen con una función
con estrechos vínculos con éstos -de conformidad con el artículo 4 del Reglamento Interior
de Trabajo del Banco citado, que establece en lo que interesa: "Las personas que ejerzan
cargos de Dirección, Jefatura o de Administración, son representantes patronales ..."-, pueden
verse beneficiados de estas negociaciones que dependen de ellos directa o indirectamente,


motivo por el que no es conveniente que sean cubiertos por convenciones colectivas de
trabajo. (Sala Constitucional, sentencia n.° 2531-94 de las 15:42 del 31 de mayo de 1994. El
subrayado es nuestro)

En segundo lugar, dentro de esta misma categoría de funcionarios que en virtud de sus
cargos les resulta improcedente la aplicación de una convención colectiva por razones
de incompatibilidad, se encuentran los servidores que influyen de manera determinante
en las decisiones que adopte la Administración. La Sala Constitucional ha ubicado
dentro de esta categoría a los asesores legales y a los funcionarios de confianza

"… tanto en el caso de los gerentes, (que se expuso en la sentencia número 2308-95, reción
citada) como para el de los asesores legales que ahora se examina, nos encontramos ante una
particular y distinta situación con relación a la generalidad de empleados de una organización,
esto por el decisivo poder de disposición e influencia que tienen sobre el devenir de la
institución y su capacidad para comprometerla, lo que conlleva que sus decisiones
produzcan efectos sobre ellos mismos, sin que (en términos generales y eficaces)
existan controles para la reversión de tales actos si resultaren lesivos para la
organización como un todo. Así, resulta lógico que –como un mecanismo protector de la
organización- se aparte y excluya a estos funcionarios de las eventuales ventajas y prebendas
a las que se comprometa la institución, ello con el fin de evitar que se pueda condescender en
cuestiones con el oculto fin de que les beneficie. A lo dicho, solamente cabe agregar que
resulta razonable aplicar los conceptos expresados a los asesores legales, -que en un
Estado rígidamente atado al principio de legalidad como el nuestro- se convierten en
piezas de singular importancia para la toma de decisiones, por lo que resulta razonable
tenerlos como parte del estrato de funcionarios de confianza de la organización y, por
allí, excluidos de las características generales que moldean la relación de la institución
con sus empleados en general."

(Sala Constitucional sentencia n.° 5577-96 de las 11:18 horas del 18 de octubre de 1996). “
(Dictamen C-029-2004 del 26 de enero del 2004, el resaltado no es del original. En el mismo
sentido, es posible ver las Opiniones Jurídicas OJ-058-2000 del 31 de mayo del 2000 y OJ-
039-2003 del 7 de marzo del 2003, y los dictámenes C-054-2005 del 8 de febrero del 2005 y el
C-159-2007 del 24 de mayo del 2007.)

Este mismo criterio ha sido aplicado por la jurisprudencia de éste órgano asesor, al señalar

Se ha podido observar de todo lo expuesto, que el funcionario que se encuentre en un
determinado nivel jerárquico dentro de una institución pública, o bien ocupen cargos de una
alta responsabilidad, o realicen funciones de cierta envergadura dentro de la Administración
Pública como las de dirección, administración, asesoría o fiscalización, es decir que se
encuentren relacionados directamente con las políticas, estrategias e intereses generales de la
entidad o empresa, o bien jerarcas relacionados con la gestión de los ingresos o egresos
públicos, son los que se encontrarían impedidos, en principio, para ser destinatarios de una
convención colectiva de Trabajo

Es importante subrayar que la posibilidad de que ese tipo funcionarial se excluya de la
aplicación de los citados instrumentos colectivos, la prevé el artículo 2 del Convenio de la
Organización Internacional del Trabajo No. 151, (denominado Convenio sobre la Protección
del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la Administración Pública, aún no ratificado por nuestro país) que a la letra dice

“2.- La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el
presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se
considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los
empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.”

(Lo destacado en negrilla no es del texto original)


Asimismo es importante tener en consideración en este análisis, lo que recientemente, la Sala
Segunda de la Corte Suprema, ha resuelto en relación con los funcionarios que pueden ser
incluidos o excluidos de los instrumentos colectivos de trabajo, en concordancia con las
Sentencias constitucionales Números, 4453, de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, y
9690, de las 15:01 horas del 1 de noviembre, ambas del 2000. En ese sentido y en lo
conducente, ha indicado

“V.- ¿Cuáles servidores públicos están excluidos de la negociación colectiva, es decir, cuáles
son los que tienen clausurada la vía del derecho colectivo del trabajo, para establecer las
condiciones de su empleo? La doctrina de la sentencia de comentario, Nº 4453-2000, sigue
una orientación clasificatoria o taxonómica de derechos; según lo cual existirían grupos de
servidores que estarían excluidos de las convenciones colectivas que se celebren. La mayoría
de esta Sala entiende que esos servidores son los que participan de la gestión pública,
es decir, quienes conducen y dirigen los poderes del Estado, los jerarcas de
instituciones autónomas, presidencias ejecutivas, así como los jerarcas (grupo
gerencial) de las empresas del Estado, etc., lo que obedece a la necesidad de asegurar la
continuidad del funcionamiento de la Administración Pública, constituida por el Estado,
y los demás entes públicos (artículos 1º y 4º de la Ley General de Administración
Pública), así como para evitar conflictos de intereses por la doble condición de
trabajadores y jerarcas de la Administración. También estarían excluidos los servidores
que por su participación en las negociaciones colectivas puedan verse directamente
beneficiados de esas negociaciones, cuestión que desde luego no es conveniente. (Cfr
Sala Constitucional, sentencia Nº 2531-94 de 15:42 horas de 31 de mayo de 1994). El Decreto
Ejecutivo Nº 29576 de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de
Convenciones Colectivas en el Sector Público , dispone en su artículo 6º, párrafo 2º: “No podrá
formar parte de esa delegación (representación patronal) ninguna persona que fuere a recibir
actual o potencialmente algún beneficio de la convención colectiva que se firme.”( …)”

Del cúmulo de datos en referencia, es claro que para determinar cuáles funcionarios públicos
pueden ser beneficiarios de una convención colectiva de trabajo en una institución municipal
como la que se ocupa en este estudio, debe recurrirse al concepto de gestión pública que tanto
en el texto trascrito como en las sentencias constitucionales supra citadas se puntualiza para
hacer la distinción correspondiente.” (Pronunciamiento número C-164-2008 del 14 de mayo
del 2008)

A partir de las consideraciones anteriores, podemos inferir que las funciones que desempeñan
los servidores excluidos de la aplicación de la convención colectiva, son las que podemos
definir como administrativas, es decir, estarán excluidos los funcionarios que realicen “función
administrativa”

El concepto de función administrativa está contenido dentro del artículo 49 de la Constitución
Política, que define el objeto de la jurisdicción contencioso administrativa como “garantizar la
legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de
derecho público” Sobre este concepto, Ernesto Jinesta Lobo señala

“Nuestro texto constitucional en su ordinal 49 emplea un concepto que constituye la clave de
bóveda del derecho administrativo, cual es el de “función administrativa”. Esta noción
presupone una perspectiva dialéctica, el de disfunción administrativa. El término función
administrativa, además de tener una connotación dinámica engloba, al presuponer su antítesis,
todas las formas jurídicas y no jurídicas de exteriorización de la Administración Pública (v. gr
las actuaciones materiales o técnicas y las omisiones).” (Jinesta Lobo, Ernesto, y otros. El
Nuevo Proceso Contencioso Administrativo, Escuela Judicial, Poder Judicial, 2006, p. 197)

Bajo la misma inteligencia, doña Magda Inés Rojas Chaves, señala

“La función administrativa comprende la gestión de los asuntos públicos ordinarios, a través de
diversos actos de la Administración. Se trata de una manifestación de actividad que está
sujeta no sólo a la Constitución sino también a la ley. En ese sentido, la nota característica de
toda actividad administrativa es la sujeción al principio de legalidad

Dicha función se expresa a través de actos administrativos; noción que, en sentido amplio,
comprende los actos administrativos unilaterales (actos administrativos en estricto sensu), los
contratos y los reglamentos. Administrar es también ejecutar la decisión política tomada por el
Gobierno y la ejecución de la totalidad de la actividad estatal. “(Rojas Chaves, Magda Inés, El
Poder Ejecutivo en Costa Rica, Editorial Juricentro, 1997, p. 361 y 362.)

Esta función administrativa se manifiesta en las relaciones que la administración pública
entabla con las demás Administraciónes públicas o con los administrados, de ahí que se
establezca que la función administrativa deberá analizarse dentro de la relación jurídico
administrativa que afecta, modifica o crea

“La relación jurídico-pública es la que se establece, por lo menos, entre dos sujetos, en la cual
existen en cabeza de los mismos derechos y obligaciones correlativas

En términos generales, se pueden identificar dos grandes tipos de relaciones jurídico
administrativas

a. Las surgidas o concretadas como consecuencia de una conducta o actuación administrativa
que tiene sustento en el ejercicio de una potestad administrativa de limitación. En estos casos,
el administrado tiene frente a la actuación un derecho reaccional para remover el gravamen
que se impone. Consecuentemente, en este supuesto, la potestad es un momento previo o
presupuesto de cualquier relación jurídica. Este tipo de relaciones jurídico administrativas,
lleva a la conclusión que la noción de relación jurídica debe ser concebida de modo distinto al
que lo ha sido en el Derecho común u ordinario, por las particularidades propias del Derecho
Administrativo marcadas por la sujeción de las Administraciónes públicas al principio de
legalidad y el concepto de potestad administrativa que relativiza la noción de derecho subjetivo

b. Las que nacen del ejercicio, por el administrado, de un derecho reconocido por el
ordenamiento jurídico, frente al cual surge la obligación administrativa de otorgar una
prestación, estos son los denominados derechos prestacionales.” (Jinesta Lobo, Ernesto, Op
Cit. P. 201)

Partiendo de lo expuesto y para efectos de nuestra consulta, debemos considerar como
servidores que realizan gestión pública a aquellos funcionarios que en el ejercicio de una
competencia pública (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) realicen
actuaciones administrativas cuyo resultado sea la alteración, creación y supresión de
relaciones jurídicas administrativas con los administrados o con el resto de los servidores de la
institución, actuaciones que pueden ser de fiscalización (como los desempeñados para
resguardar el patrimonio de la institución o los efectuados por los auditores institucionales), de
dirección (como la emisión de directrices, instrucciones, o el ejercicio de la potestad
disciplinaria) o de servicio público, entre otros

Dicho criterio diferenciador ha sido señalado, aunque de manera muy general, al efectuar las
exclusiones particulares de los funcionarios públicos por parte de la jurisprudencia, tanto
administrativa como judicial, sobre el tema

Así, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que

“Así las cosas es claro que la Sala Constitucional no solamente no declaró inconstitucionales
todas las convenciones colectivas celebradas en el sector público, sino que otorgó a los
juzgadores la posibilidad de valorar en qué casos se está ante una relación de trabajo en la
que se puede ser beneficiario de una convención y las situaciones laborales no
susceptibles de ser enmarcadas en ese ámbito, de manera que esa sentencia estableció
la posibilidad de distinguir la aplicación de las convenciones colectivas dependiendo de
la naturaleza de las funciones desempeñadas por cada grupo de trabajadores que es la
que determina si la relación laboral se rige por el derecho público o el derecho laboral
común. Al respecto en el citado voto 4453 dijo: ….. En el caso concreto existe una
convención colectiva -la cual cumple con lo dispuesto en el artículo 62 supracitado- por lo que -


tiene fuerza de ley- y no ha sido dejada sin efecto por ninguna disposición del ordenamiento
jurídico, en consecuencia se encuentra vigente; y dado que la situación del actor se ajusta a los
presupuestos establecidos en el artículo 50 de la Convención suscrita por la accionada, es de
mérito que se le aplique esa norma, por lo que el agravio no es de recibo

IV.- El reproche de la recurrente en cuanto a la forma de cálculo de la cesantía, pretendiendo
que se aplique el artículo 29 del Código de Trabajo y su reforma mediante Ley de Protección al
Trabajador, no es atendible. Este caso, en criterio de la mayoría de esta Sala, debe resolverse
en aplicación del artículo 50 de la Convención Colectiva como lo reclamó el actor, la cual
estaba vigente a la fecha de su retiro por motivo de pensión el 1 de diciembre de 2005. Por ser
la Convención Colectiva ley entre las partes, y configurar el artículo 50 normativa especial que
expresamente regula el tema de la cesantía, garantizando el derecho a recibir un mes de
salario por cada año de servicio hasta un máximo de doce años, o sea doce meses de salario
En consecuencia debe privar la aplicación de esta norma especial sobre la general contenida
en el artículo 29 del Código de Trabajo, modificado por la Ley de Protección al Trabajador. La
mayoría de esta Sala estima que lo resuelto por el Tribunal se ajusta a derecho y al principio de
legalidad, por cuanto la Convención Colectiva, en la que se basó la demanda, forma parte del
bloque de legalidad al que está sujeta la administración de la Municipalidad accionada.” (Sala
Segunda, resolución número 2008-213 de las nueve horas veinticinco minutos del siete de
marzo del dos mil ocho. El resaltado no es del original)

VIII.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO: Del escrito de demanda y contestación, se colige
que según acción de personal Nº 0961, de fecha 30 de agosto de 1974, el actor Carlos Mora
Brenes se vinculó laboralmente con la Municipalidad demandada desde el 26 de agosto de ese
año, como “peón sanitario” en el Departamento de Sanidad Municipal. Asimismo, que adquirió
la propiedad el 15 de abril de 1975 al amparo de la acción de personal Nº 01314. También, que
la relación laboral terminó el 31 de diciembre de 2003, para acogerse a la pensión por vejez,
cuando lo hacía como auxiliar de servicios operativos B, en el Departamento de Acueductos
(Ver folio 5) Pretende el pago de cuatro meses de auxilio de cesantía, según lo dispuesto en el
artículo 50 de la Convención Colectiva de Trabajo, firmada por los sindicatos y la Municipalidad
de Alajuela en 1998, ya que solamente le reconocieron ocho meses por ese concepto

IX.- Para la época en que el actor se le pagó el extremo de auxilio de cesantía, por acogerse a
la pensión por vejez, regía la Convención Colectiva entre la Municipalidad de Alajuela y la
Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados -ANEP- y la Unión de Trabajadores
Municipales de Alajuela -UTEMA-, de fecha 3 de julio de 1998, que en el numeral 50, párrafo
2°, establece la obligación de la Municipalidad de indemnizar un mes de salario (auxilio de
cesantía) por cada año de servicios hasta un máximo de doce años. Esta Convención fue
homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Departamento de Relaciones de
Trabajo, en resolución DRT-119, de las 9 horas del 24 de febrero de 1999, en el entendido que
de conformidad con el Voto 3053-94 dela Sala Constitucional y a los dictámenes C-184-94 y C-
186-98 de la Procuraduría General de la República, solamente cubre a los trabajadores que no
participan de la gestión pública, correspondiendo a cada Institución la obligación de determinar
esta cuestión. Téngase en cuenta que en sentencia Nº 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de
julio de 1999, en que se analizó la autonomía municipal, la Sala Constitucional señaló

“…cabe recordar que mediante el régimen propio de las concesiones, la Administración puede
contratar con el particular la prestación de los servicios públicos que le competen, régimen que
es de plena aplicación para las autoridades municipales, sobre todo para la prestación de los
intereses y servicios locales, de manera que la recolección de basura, limpieza de aceras y
cunetas o la prestación del servicio de suministro de agua potable -entre otros-, bien puede
atribuírse a asociaciones privadas o a particulares, mediante el contrato respectivo. En este
sentido, y referido a la materia, cabe resaltar que la concesión no traslada la competencia de lo
local al particular o entidad privada autorizada en los términos del artículo 10 impugnado, sino
que se trata del otorgamiento de un derecho de explotación o de prestación del servicio, de
manera que "[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el derecho, de
prestar el servicio público, quedando la titularidad de ese servicio en la Administración, a quien
corresponde la organización del servicio público y el control de la prestación que haga el
concesionario" (sentencia número 5403-95, de las dieciséis horas seis minutos del tres de
octubre de mil novecientos noventa y cinco);con lo cual, queda claro que, al no existir una

transferencia de las competencias municipales, sino una convención en lo que respecta a su
prestación, la cual para su verificación debe contar con la aprobación del Concejo y
concretización mediante el respectivo contrato de concesión, no hay infracción a la autonomía
municipal. Las tareas municipales admiten participación de la iniciativa privada, salvo que
exista ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al respecto (artículo 46
constitucional); por lo que, más bien, puede decirse que la prestación de los servicios por
particulares debidamente aprobada consolida un verdadero derecho a la empresa y a su valor
económico, con entera independencia, en tanto existe en nuestro país, el derecho a la libre
empresa. …”

Si el actor laboraba como auxiliar de servicios operativo B, en el Departamento de Acueductos,
se trataba de un empleado que no participaba de la gestión pública de la Administración
Municipalen razón de la índole del puesto que desempeñaba. Pero además, su posición dentro
de la institución o respecto de la negociación colectiva, no se encuentra dentro de aquellas
excluidas de los beneficios de una negociación colectiva, según el análisis realizado supra
(Sala Segunda, resolución número 2007-000550 de las nueve horas cincuenta y cinco
minutos del quince de agosto del dos mil siete.)

Por lo demás, esta diferenciación entre las funciones administrativas y las demás funciones
que el Estado puede desempeñar y que se encuentran sujetas al derecho común, no es
extraña en el derecho comparado

“En Alemania, por expresa previsión de la Ley Fundamental de 23 de mayo de 1943, conviven
el modelo de función pública cerrada con el Derecho Laboral. Así está previsto en el apartado
cuarto del artículo 33 de la Ley Fundamental, al reservar a los agentes de la Administración
ligados a los entes públicos por una relación de servicio y fidelidad, es decir a los funcionarios,
el ejercicio de las prerrogativas de poder público, está admitiendo indirectamente que las
demás funciones que no conllevan el ejercicio de estas prerrogativas puedan ser, aunque no
necesariamente, prestadas por agentes laborales…Sobre esta reserva constitucional que se
limita a establecer una reserva del régimen de función pública sin fijar límite alguno, pues no
impide al legislador establecer un régimen administrativo para todo el personal de la
Administración, vino sin embargo a superponerse la Ley federal marco de la función pública del
27 de febrero de 1985, cuyo art. 2.°2 transforma la reserva en un límite positivo al prescribir
que sólo podrán ser desempeñados por funcionarios los puestos que supongan el desempeño
de potestades públicas y el ejercicio de autoridades públicas o tareas que por razones de
seguridad del Estado o de la vida pública no puedan ser encomendadas a personas vinculadas
a la Administración por una relación laboral. Por esta vía se ha generalizado la contratación
laboral en los estrados inferiores de la función pública, es decir, en los puestos instrumentales,
de apoyo administrativo y que supongan el desarrollo de trabajos físicos o manuales, de donde
han sido desplazados los funcionarios que tienen reservadas las funciones de cierta
trascendencia y desde luego la función directiva, solución que tiene la ventaja de impedir el
solapamiento de funcionarios y laborales en los mismos puestos de trabajo.” (Silvia del Saz,
Contrato Laboral y Función Pública, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A, Madrid
1995)

Por su parte, en España, la jurisprudencia [3] de ese país se ha decantado por señalar que la
diferenciación entre funcionarios públicos y empleados sometidos al régimen laboral, estará
dada por la ley a la que le corresponderá establecer el contenido y la clase de funciones que se
reservan para ser desempañadas únicamente por funcionarios públicos

“En efecto, entiende el Tribunal que al haber optado la Constitución con carácter preferencial
por un régimen estatutario en su art. 103.3, la regla general será la de incorporación a la
Administracióndel personal funcionarial mediante un acto administrativo unilateral, de tal
manera que tendrá que ser también la ley la que determine en qué supuestos la Administración
puede reclutar a su personal a través de la celebración de un contrato de trabajo sometido al
derecho laboral.” (Cantero Martínez, Josefa. El Empleo Público: entre estatuto funcionarial y
contrato laboral. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., 2001. p. 305)


A partir de lo expuesto, debemos concluir que las convenciones colectivas no resultan de
aplicación a los funcionarios públicos que en el ejercicio de la competencia que le ha sido
designada por la ley, ejerce la función administrativa a través de conductas que inciden en las
relaciones jurídico administrativas con los administrados o sus propios funcionarios para crear,
modificar o extinguir dichas relaciones


Nos consulta la Municipalidad de Tibás sobre la aplicación de la Convención Colectiva a los
Jefes de Departamento de la corporación municipal. A partir de lo expuesto en los apartados
anteriores, podemos concluir que la convención colectiva de la Municipalidad de Tibás, como
regla de principio, no resulta aplicable a los funcionarios que se desempeñen como jefes de
departamento de la corporación, en razón de que dichos funcionarios realizan función pública

En efecto, en criterio de esta Procuraduría General, las funciones desempeñadas por los jefes
de departamento, implican la emisión de conductas en ejercicio de competencias que inciden
sobre las relaciones jurídico administrativas. Los puestos de jefatura implican, como regla
general, el que el funcionario tenga a su cargo otros funcionarios o empleados públicos, sobre
los cuales ejerce la potestad disciplinaria

El ordenamiento jurídico le otorga al Estado la facultad de disciplinar a sus trabajadores -101 y
102 de la Ley General de la Administración Pública y 149 del Código Municipal-, como una
manifestación de la relación de sujeción especial existente entre la Administración Pública en
general y sus funcionarios. Esta facultad forma parte de las potestades sancionatorias
generales que ostenta el Estado, para sancionar los incumplimientos de las normas que ha
dictado

Al tenor de lo establecido por la doctrina especializada y la jurisprudencia administrativa y
constitucional [4], la potestad sancionatoria general del Estado puede clasificarse, según el tipo
de relación existente entre el sujeto contra quien se dirige esta potestad y el Estado

“Dentro de las facultades propias del Estado -y de la Administración Pública en general- se
encuentra la potestad sancionatoria, la cual puede clasificarse en potestad correctiva y en
potestad disciplinaria. La primera tiene por objeto sancionar las infracciones a las órdenes o
mandatos de la Administración Pública, es decir, a las acciones u omisiones antijurídicas de los
individuos, sean o no agentes públicos, y el contenido de las normas que la regulan constituye
el derecho penal administrativo. La segunda tiene como objetivo exclusivo sancionar las
violaciones de los agentes públicos a sus deberes jurídicos funcionales, siendo que el
contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal disciplinario. Este
régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana
potestad que es inherente y propia de la administración Pública, traduciéndose en la
facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones
disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes. El poder
disciplinario es inherente a toda organización pública o privada, es decir, no es exclusiva de la
Administración Pública, por ser un poder imprescindible para la gestión ordenada de la
responsabilidad pública y privada, pero su fundamento es diverso. Así, el poder disciplinario
privado tiene su fundamento en una obligación civil, en virtud de la igualdad jurídica de las
partes que informan toda la relación jurídica de derecho privado...En cambio, el poder
disciplinario del sector público es creado en virtud de un acto bilateral, pero en su
desenvolvimiento, la actividad del funcionario público queda exclusivamente sujeta a la
voluntad de la Administración Pública, desde la creación hasta la extinción de la
relación, de manera que el servidor se encuentra en un status de especial dependencia
con respecto al Estado. El individuo voluntariamente acepta la designación, pero se
sitúa en una esfera de sujeción con respecto a la Administración, reglada por el Derecho
Objetivo, donde es incuestionable la situación de desigualdad jurídica de las partes en la
relación de empleo público; la Administración Pública asume, en consecuencia, una
superioridad o preeminencia que se traduce en el poder jerárquico, cuyo correlativo es el
poder disciplinario. Este poder, por su propia finalidad se detiene en el círculo de los

deberes funcionales del agente, y por lo tanto, las sanciones disciplinarias no pueden,
jurídicamente, serle impuestas sino durante la existencia de la relación de empleo, es
decir, mientras perdure el status de dependencia.". (Sala Constitucional, resolución número
1264-95 de 15:33 horas del 7 de marzo de 1995, citada por resolución número 2437-2005 de
las once horas con cuarenta y seis minutos del cuatro de marzo del dos mil cinco)

La potestad sancionatoria es parte de las potestades públicas establecidas por el ordenamiento
jurídico, y que han sido reguladas por el artículo 66 de la Ley General de la Administración
Pública. Al respecto, éste Órgano Asesor ha señalado

“El Estado es titular del poder soberano, que se expresa a través de diversas potestades de
imperio. Expresión que comprende el conjunto de prerrogativas particulares de que goza la
Administración Pública para asegurar el predominio del interés general cuando se encuentra en
conflicto con los intereses particulares. Se las conoce como prerrogativas exorbitantes de
derecho común, extrañas a los derechos y facultades que comúnmente se reconocen a los
particulares: poder de emitir actos administrativos, poder de policía, potestad expropiatoria,
principio de ejecutoriedad de sus actos, potestades implícitas en la contratación administrativa,
poder sancionador. Diversos actos estatales son manifestación del poder público y como tales
propios y exclusivos de la función administrativa. Es en ejercicio de estas potestades,
consagradas por la Constitución o la ley, que el Estado hace prevalecer coactivamente el
interés general

Sobre el tema señala el profesor Eduardo Ortiz Ortiz

“… el poder fundamental de la Administración es su llamada potestad de imperio, que le
permite crear obligaciones o suprimir derechos del particular sin el consentimiento de éste. En
este poder resalta la necesidad de lograr el fin público a toda costa, pues su carácter
imperativo se explica como un medio para vencer la residencia del particular en los casos en
que tiene que colaborar al logro de dicho fin y no lo hace. De este poder de imperio dimanan
otros que también revelan una superioridad de la Administración frente al particular,
incompatibles con el principio de igualdad.” (E, Ortiz Ortiz: Tesis de Derecho Administrativo,

El ejercicio de estas potestades exorbitantes determina la creación, modificación o extinción de
derechos mediante actos unilaterales. En razón de su contenido y fin, estas potestades de
imperio presentan características esenciales, las cuales son

-Indelegabilidad: estas potestades sólo pueden ser ejercidas por la entidad estatal que la ley
determine, que no está autorizada para delegarla en otra entidad. Es este un carácter inherente
de la potestad de imperio

-Imprescriptibilidad: tal característica aduce a que el transcurso del tiempo no inmuta el
ejercicio de las potestades de imperio a favor del Estado, salvo norma en contrario. Puede
prescribir el ejercicio en un caso concreto, pero no la potestad en sí misma considerada

-Irrenunciabilidad: por imperativo legal las entidades encargadas de ejercer estas potestades
no se encuentran facultadas para desconocer el ejercicio de los poderes atribuidos

-Unilateralidad: las potestades de imperio se ejercen por la sola voluntad del Estado, sin que
exista necesidad de contar con el consentimiento del particular

-Funcionalidad: estas potestades son otorgadas necesariamente en función de la realización de
un interés público determinado, para evitar arbitrariedades por parte de la Administración en el
ejercicio de estos poderes. La Administración carece de libertad para decidir si ejercita o no
sus potestades. Estas son atribuidas por el ordenamiento para la satisfacción del interés
general, por lo que en la medida en que este se encuentre comprometido, la Administración
debe ejercitar sus potestades. ”


En el caso específico de las corporaciones municipales, el artículo 149 del Código Municipal
señala expresamente que corresponderá a los jefes de los trabajadores podrían imponer
sanciones a los servidores. Al respecto, dispone el artículo en comentario lo siguiente

“ARTÍCULO 149.- Para garantizar el buen servicio podrá imponerse cualquiera de las
siguientes sanciones disciplinarias, según la gravedad de la falta

a) Amonestación verbal: Se aplicará por faltas leves a juicio de las personas facultadas para
imponer las sanciones, según lo determine el reglamento interno del trabajo

b) Amonestación escrita: Se impondrá cuando el servidor haya merecido dos o más
advertencias orales durante un mismo mes calendario o cuando las leyes del trabajo exijan que
se le aperciba por escrito antes del despido, y en los demás casos que determinen las
disposiciones reglamentarias vigentes

c) Suspensión del trabajo sin goce de sueldo hasta por quince días: Se aplicará una vez
escuchados el interesado y los compañeros de trabajo que él indique, en todos los casos en
que, según las disposiciones reglamentarias vigentes, se cometa una falta de cierta gravedad
contra los deberes impuestos por el contrato de trabajo

d) Despido sin responsabilidad patronal

Las jefaturas de los trabajadores podrán aplicar las sanciones previstas en los incisos a)
y b) siguiendo el debido proceso. Enviarán copia a la Oficina de Personal para que las
archive en el expediente de los trabajadores

La suspensión y el despido contemplados en los incisos c) y d), serán acordados por el alcalde,
según el procedimiento indicado en los artículos siguientes

Lo anterior nos lleva a afirmar que la potestad disciplinaria es parte de las funciones
administrativas desarrolladas por el órgano o ente administrativo, por lo que, los funcionarios
que ostenten dicha potestad, estarán excluidos de la aplicación de la convenciones colectivas,
como regla de principio

Al respecto, éste Órgano Asesor ya ha señalado en otras oportunidades que ciertos
funcionarios que ostentan puestos de jefatura dentro de las corporaciones municipales, se
encuentran excluidos de la aplicación de las convenciones colectivas, tal el caso de los
directores administrativos-financieros y los encargados de departamentos tales como
Ingeniería (ver dictamen C-164-2008 del 14 de mayo del 2008 )


III. CONCLUSIONES

A partir de las consideraciones anteriores, este Órgano Asesor llega a las siguientes
conclusiones

1. Dentro del sector público es posible celebrar convenciones colectivas con aquellos grupos
de trabajadores que no participan de la gestión pública, tal y como lo ha señalado la
jurisprudencia judicial y administrativa

2. A partir de la anterior definición, como regla de principio estarán incluidos dentro del ámbito
subjetivo de aplicación de un instrumento colectivo, aquellos trabajadores de los servicios
económicos del Estado con un régimen de empleo mixto y que desempeñen funciones
similares o idénticas a los desarrolladas por los trabajadores privados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 111 inciso 3, 112 incisos 2, 3 y 4, ambos de la Ley General de la
Administración Pública


3. Aún dentro de las instituciones y entidades públicas con regímenes de empleo mixto, existen
grupos funcionariales que se deben considerar funcionarios públicos en razón de las labores
efectuadas, y que por lo tanto, deben considerarse excluidos de las convenciones colectivas

4. Por otra parte, deben considerarse que se encuentran excluidos de las convenciones
colectivas los funcionarios públicos que realicen gestión pública. Dichos servidores serán
aquellos funcionarios que prestan servicios a nombre y por cuenta de la Administración Pública
mediante un acto válido y eficaz de investidura, cuyas relaciones con la Administración se rigen
por el Derecho Público y no por el Derecho Privado (artículos 111 y 112 de la Ley General de la
Administración Pública), que en el ejercicio de una competencia pública (artículo 59 de la Ley
General dela Administración Pública) realicen actuaciones administrativas cuyo resultado sea
la alteración, creación y supresión de relaciones jurídicas administrativas con los administrados
o con el resto de los servidores de la institución

5. En razón de las potestades disciplinarias que ostentan los jefes de departamento de los
distintos entes municipales, como regla de principio, dichos funcionarios estarían excluidos de
la aplicación de las convenciones colectivas, en razón de que realizan gestión pública, según
los criterios expuestos en esta consulta

6. No obstante lo indicado, deberá la Municipalidad de Tibás analizar en cada caso concreto si
se cumplen los presupuestos establecidos en la presente consulta para incluir o excluir a los
empleados municipales de la aplicación de la convención colectiva

Cordialmente,

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta


Sentencia: 01019 Expediente: 10-004371-1027-CA Fecha: 23/08/2011 Hora: 10:02:00
a.m. Emitido por: Sala Primera de la Corte
Sentencia: 01257 Expediente: 09-002546-0166-LA Fecha: 01/11/2013 Hora: 09:55:00
a.m. Emitido por: Sala Segunda de la Corte
Sentencia: 01180 Expediente: 09-001138-0166-LA Fecha: 16/10/2013 Hora: 10:05:00
a.m. Emitido por: Sala Segunda de la Corte
Sentencia: 00079 Expediente: 11-004762-1027-CA Fecha: 26/08/2013 Hora: 04:15:00
p.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV
Sentencia: 00067 Expediente: 10-004638-1027-CA Fecha: 26/07/2013 Hora: 08:15:00
a.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV
Sentencia: 00693 Expediente: 09-000632-0166-LA Fecha: 21/06/2013 Hora: 09:30:00
a.m. Emitido por: Sala Segunda de la Corte

Sentencia: 00618 Expediente: 09-000263-0639-LA Fecha: 07/06/2013 Hora: 10:20:00
a.m. Emitido por: Sala Segunda de la Corte