Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Organización Administrativa

Palabras Claves: Organización administrativa, relación jerárquica, jerarquía impropia

Fuentes de Información: Normativa y jurisprudencia. Fecha: 27/04/2015


Contenido
6. Análisis sobre la Inconstitucionalidad de la función del Tribunal de Trabajo para conocer


RESUMEN

El presente documento contiene la normativa referente a la competencia
por grado, en especial de la relación jerárquica, en referencia a lo dispuesto el
jerarca impropio. Asimismo, contiene jurisprudencia sobre algunos de los
presupuestos de la actuación del jerarca impropio de la jurisdicción
contencioso administrativa y de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia


 NORMATIVA


1. La relación jerárquica en la Ley General de la Administración Pública

Artículo 62.-Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u
órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación, será competente
la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que
ésta disponga

Artículo 64.-La competencia por razón del grado y los poderes
correspondientes dependerán de la posición del órgano en la línea jerárquica


JURISPRUDENCIA

1. Alcances de la competencia del Tribunal Contencioso en materia
municipal


Nº258-2012 Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y
Civil de Hacienda. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A,
Goicoechea, a las quince horas cuarenta y dos minutos del veintidós de junio
de dos mil doce

Recurso de apelación interpuesto por el señor G, mayor, casado,
funcionario municipal, portador de la cédula de identidad número […], contra el
oficio MA-A-914-2012 del 15 de marzo de 2012, dictado por el Alcalde
Municipal de Alajuela

CONSIDERANDO

I.-HECHOS PROBADOS.-De importancia para la resolución de este
asunto, se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos: 1) Que
el señor G con escrito recibido en fecha 05 de setiembre de 2011, presentó
ante el Alcalde Municipal de Alajuela reclamo administrativo con el propósito de
que se le restablezca en el goce y disfrute de sus derechos en la plaza
Profesional 2B que fue en la que fue nombrado en propiedad en el año 2009
(folios 173-178); 2) Con oficio MA-A-914-2012 del 15 de marzo de 2012, el
Alcalde Municipal resuelve denegar la solicitud planteada (folios 231-
232); 4) Que contra dicho oficio el recurrente en fecha 28 de marzo de 2012,
interpuso recurso de apelación para ante este Tribunal (folios 242-247); 5) Con
oficio MA-A-1181-2012 del 16 de abril de 2012, el Alcalde Municipal de Alajuela
remite para conocimiento de este Tribunal el recurso de apelación interpuesto
junto con el expediente administrativo correspondiente (folio 248).-


EN RAZÓN DE LA MATERIA.- Conviene recordar, que es conforme al
enunciado del numeral 173 de la Constitución Política, que desarrolla la ley, en
este caso, los numerales 153, 156 y 162 del Código Municipal y 190 y
siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se define la
competencia del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando
como jerarca impropio del régimen municipal, lo cual, conforme al numeral 181
de la Ley General de la Administración Pública, lo circunscribe a ejercer un
control eminentemente de legalidad de la función formal de las corporaciones
municipales, en tanto se limita a verificar un control de las decisiones
administrativas de las municipalidades, emanadas de sus autoridades, sea, del
Concejo y del Alcalde, este último, según reforma del artículo 162 del Código
Municipal, por Ley 8873, del primero de setiembre del dos mil nueve, vigente a
partir del siete de octubre siguiente. Es la ley la que determina por la materia la
competencia de este Tribunal, en tanto, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 150 y 161 párrafo final del propio Código Municipal, excluye de este
control de legalidad ante el Tribunal Contencioso, la materia laboral. En efecto,
debe tenerse presente que la discusión en torno a los elementos esenciales de
la relación laboral, como lo es todo lo relacionado con traslados y cambios de
puestos, no sólo es ajena la competencia de este Tribunal, actuando
como jerarca impropio, sino también de la jurisdicción contencioso-
administrativa, al tenor de lo dispuesto en los artículos 402 del Código de
Trabajo y 109 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en tanto expresamente
remiten a la Jurisdicción Laboral, la discusión en torno a "todas las diferencias
o conflictos individuales o colectivos de carácter jurídico que surjan entre
patronos y trabajadores, sólo entre aquéllos o sólo entre éstos, derivados de la
aplicación del presente Código, del contrato de trabajo o de hechos
íntimamente relacionados con él, ..." En este sentido, en pronunciamiento
reciente, la Sala Constitucional en sentencia número, 2010-9928, de las quince
horas de nueve de junio de dos mil diez, claramente advirtió que la jurisdicción
contencioso administrativa era competente cuando lo discutido versara
precisamente respecto del "control de legalidad de la función administrativa", y
más concretamente, cuando se originase en una relación jurídico-
administrativa, como es lo propio del empleo público. Pero también advirtió que
hay extremos, en los que, por la particularidad del reclamo, el asunto resulta
extraño a la jurisdicción contencioso administrativa, a saber, lo concerniente a
la discusión de lo que se ha calificado como los extremos "estrictamente"
laborales, de la siguiente manera, en lo que interesa:"... cuando el justiciable
pretende discutir la disconformidad sustancial o invalidez de una conducta
administrativa o manifestación específica de la función administrativa con el
ordenamiento jurídico-administrativo, el asunto debe ser ventilado, por la
reserva y el imperativo constitucional del artículo 49, ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. En esencia, el justiciable tiene la garantía
constitucional de impugnar cualquier conducta que sea manifestación de la
función administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo
que existen conductas que se producen dentro de una relación de empleo
público que son expresión específica del concepto general de la “función
administrativa”. De otra parte, habrá pretensiones que, por su contenido
sustancial y el régimen jurídico aplicable, deben ser conocidas y resueltas por
la jurisdicción laboral, habida cuenta de su especialidad competencial y de la

necesidad de aplicar, al caso concreto, las categorías dogmáticas,
instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares de
esa disciplina jurídica. Así, a modo de ejemplo y sin pretensión de
exhaustividad, la jurisdicción laboral deberá conocer y resolver –aunque el
tema se encuentre relacionado con la conducta o función administrativa
ejercida por un ente público- extremos típica o materialmente laborales, tales
como la procedencia o no y el cálculo para el pago del aguinaldo, vacaciones,
preaviso y auxilio de cesantía, lo concerniente al reconocimiento de una
jubilación o pensión o los riesgos profesionales, las controversias que se
susciten en el ámbito del Derecho laboral individual y colectivo (v. gr. conflictos
de carácter económico-social), de todo lo relativo al ejercicio del derecho a la
huelga o el paro, etc. .... Es preciso resaltar que el constituyente optó por
órdenes jurisdiccionales especializados por razón de la materia –por lo menos
hasta cierta instancia-, como una garantía de acierto y un medio para el
logro del imperativo constitucional de una justicia pronta y cumplida. Si bien, el
artículo 41 constitucional consagra el derecho general de acceso a la
jurisdicción, luego los numerales 10, 48, 49, 70 y 153 de la norma fundamental
optan, claramente, por el establecimiento de jurisdicciones especializadas." De
acuerdo con lo transcrito, siendo que lo pretendido se relaciona con el cambio
de puesto producto del traslado horizontal aplicado al recurrente, es lo cierto
que cualquier discusión en torno a su procedencia, debe ser tenido como un
conflicto eminentemente de contenido laboral, que como tal, al tenor de la
remisión expresa que se hace en el citado párrafo final del artículo 161 del
Código Municipal, debe ser ventilado en la Jurisdicción Laboral, no sólo en
aplicación del artículo 150 del mismo cuerpo legal, sino en acatamiento del fallo
vinculante de la Sala Constitucional, supra citado. Consecuentemente, la
remisión de la apelación interpuesta por el señor G con ocasión del rechazo de
su reclamo a la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, es
abiertamente improcedente. Por tal motivo, es que la apelación interpuesta por
el recurrente fue mal tramitada por el Alcalde Municipal, al elevarla ante este
Despacho, toda vez que la apelación, debió serlo para ante la jurisdicción
laboral competente y no ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa tal y
como lo indica la normativa supra citada, ya que queda en evidencia la falta de
competencia de este Tribunal para conocer del asunto planteado. Como
consecuencia de lo expresado, no queda más alternativa que declarar mal
elevado este asunto, debiendo remitirse el expediente a la municipalidad de
origen, a saber, del Cantón de Alajuela para lo de su cargo


Se declara mal elevada la apelación. Notifíquese.-


2. Alcances de la competencia como jerarca impropio de las
municipalidades

Voto de mayoría

SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las diez horas con quince minutos del quince de
Junio de dos mil doce.-

Por apelación de Sonia Frida Gurfinkiel Hermann, cédula de residencia número
7171, conoce este Tribunal de lo resuelto por el Alcalde Municipal de San José
mediante la resolución ALCALDIA 2018-2011 del 23 de Marzo de 2011.-

Redacta el Juez Baltodano Gómez, y

CONSIDERANDO

I.HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de este caso, se
tiene por acreditado lo siguiente: 1) Que la recurrente es propietaria de la finca
del Partido de San José, matrícula de folio real No. 190201-000 (f. 6); 2) Que
en fecha 7 de Diciembre de 2010, la recurrente planteó ante el ente local, un
reclamo de daños y perjuicios por invasión municipal a la propiedad señalada
en el hecho inmediato anterior (f. 7 a 9); 3) Que mediante la resolución
ALCALDIA 2018-2011 del 23 de Marzo de 2011, el Alcalde Municipal rechazó
el referido reclamo administrativo (15 a 18); 4) Que en fecha 1 de Abril de 2011
la recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra
la resolución señalada en el hecho inmediato anterior (37 a 39); 5) Que
mediante resolución ALCALDIA 3061-2011 del 17 de Mayo de 2011, la
Alcaldesa Municipal a.i. rechazó la revocatoria interpuesta y emplazó a la
interesada ante este Tribunal (f. 48 a 50)

II.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DEL RECURSO: En el presente caso, esta
Cámara evidencia que fue una confusión tanto de la recurrente como del ente
local, lo que motivó la intervención de este Órgano. Por ello, es importante
recordar que el Tribunal Contencioso Administrativo, cuando actúa
como jerarca impropio bifásico de los Gobiernos Locales, lo hace como un
contralor de legalidad de una importante cantidad de conductas formales -actos
administrativos- adoptados por los referidos entes territoriales. Así entonces,
los otros dos tipos de conductas administrativas, sea, tanto las actuaciones
materiales como las inactividades u omisiones, no pueden ser examinadas ante
este jerarca impropio. Ahora bien, del examen de los autos, se observa con
meridiana claridad, que la recurrente le endilga actuaciones materiales a la
entidad local, en virtud de las cuales señala, se le ha causado daño a su
propiedad y exige su correspondiente reparación. Conductas ante las cuales,
ninguna vía debe agotarse, pudiendo el administrado acudir -si a bien lo tiene-
a los remedios jurisdiccionales previstos por el ordenamiento jurídico para tales
casos. De ahí que se afirme, que el agotamiento de la vía en tales supuestos,
es de naturaleza facultativa y ante esta jerarquía impropia, la vía se agota
únicamente cuando la misma es de carácter preceptivo -sea obligatorio-. (Al
respecto puede consultarse la sentencia No. 3669-06 emitida por la Sala
Constitucional a las quince horas del quince de Marzo de dos mil seis). Por ello,
el recurso de apelación que se conoce no debió elevarse ante este órgano
colegiado y ello obliga a que así se declare, con la consecuente devolución de
los autos a la Municipalidad de origen

IV.- COROLARIO: Por lo expuesto, es criterio de esta Cámara que el recurso
de apelación fue mal elevado y así debe declararse


Se declara mal elevado el recurso. Devuélvanse los autos a la Municipalidad de
origen


3. Imposibilidad de examinar actuaciones materiales, inactividades u
omisiones

Voto de mayoría

SOBRE LA IMPROCEDENCIA DEL RECURSO: En el presente caso, esta
Cámara evidencia que fue una confusión tanto de la recurrente como del ente
local, lo que motivó la intervención de este Órgano. Por ello, es importante
recordar que el Tribunal Contencioso Administrativo, cuando actúa como
jerarca impropio bifásico de los Gobiernos Locales, lo hace como un contralor
de legalidad de una importante cantidad de conductas formales - actos
administrativos adoptados por los referidos entes territoriales. Así entonces, los
otros dos tipos de conductas administrativas, sea, tanto las actuaciones
materiales como las inactividades u omisiones, no pueden ser examinadas ante
este jerarca impropio. Ahora bien, del examen de los autos, se observa con
meridiana claridad, que la recurrente le endilga actuaciones materiales a la
entidad local, en virtud de las cuales señala, se le ha causado daño a su
propiedad y exige su correspondiente reparación. Conductas ante las cuales,
ninguna vía debe agotarse, pudiendo el administrado acudir - si a bien lo tiene-
a los remedios jurisdiccionales previstos por el ordenamiento jurídico para tales
casos. De ahí que se afirme, que el agotamiento de la vía en tales supuestos,
es de naturaleza facultativa y ante esta jerarquía impropia, la vía se agota
únicamente cuando la misma es de carácter preceptivo -sea obligatorio-. (Al
respecto puede consultarse la sentencia No. 3669-06 emitida por la Sala
Constitucional a las quince horas del quince de Marzo de dos mil seis). Por ello,
el recurso de apelación que se conoce no debió elevarse ante este órgano
colegiado y ello obliga a que así se declare, con la consecuente devolución de
los autos a la Municipalidad de origen.”


 4. Presupuestos de la legitimación para recurrir el acto administrativo


Voto de mayoría

fuera señalado líneas atrás, el apelante indicó tanto en su recurso como en su
escrito de expresión de agravios que lo pretendido con la impugnación es
determinar un problema de legalidad procesal, toda vez que en su criterio, nos
encontramos frente a una sociedad -Dos Castillos S.A.- que a nombre propio
gestionó un certificado de uso de suelo para que se le permitiera la actividad
industrial de plantel de buses, pero que ante el rechazo de la gestión, quien
recurrió fue una empresa diferente -Transportes Paracito S.A.- y la
Municipalidad terminó concediendo el certificado de uso de suelo. Como puede
observarse con total claridad, el apelante en ningún momento invocó derecho
subjetivo o interés legítimo alguno, que permitiera sustentar su motivación para
impugnar el acuerdo supra señalado. Es decir, no acreditó la recurrente la
afectación grave a sus intereses, generada por la decisión que impugna en
esta vía. Sobre el tema de la legitimación, recientemente se ha señalado en
forma precisa y clara que

"En efecto, debe hacerse notar, que no nos encontramos frente a la actividad
formal de la Administración propiamente dicha, que es objeto de conocimiento
de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo en su condición
de jerarca impropio, a tenor de lo dispuesto por el artículo 173 de la
Constitución Política, disposición normativa que a su vez, lejos de establecer
una acción popular en la materia, impone claramente que "Los acuerdos
Municipales podrán ser: 1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en
forma de veto razonado; 2) Recurridos por cualquier interesado..." (el resaltado
no es del texto original). Adicional a lo anterior, es la consideración de la falta
de legitimación del apelante, toda vez que en este asunto, no se está tampoco
frente a un interés difuso, por cuanto es evidente que no se actúa en defensa
del correcto manejo de los fondos municipales, de la recaudación de los
tributos municipales ni tampoco del correcto manejo del urbanismo en el
cantón. Es importante aclarar, que en nuestro ordenamiento jurídico, la regla es
que la legitimación es exigible para el ejercicio de la acción tanto en sede
administrativa como jurisdiccional, siendo la excepción la ya mencionada
"acción popular", la cual se presenta cuando por voluntad del legislador, se
establece una acción para incoar o intervenir en procedimientos sin la
exigencia de la demostración de legitimación, facultándose a "cualquier
persona" sin distingo de condición y sin exigirle la acreditación de un derecho
subjetivo o interés alguno, para incoar o intervenir en procedimientos, ya sea
administrativos o jurisdiccionales. Dentro de este análisis, es importante aclarar
que la acción popular se define como el derecho de acción "...que podía
ejercitar cualquier ciudadano o muchos unidos, ya en beneficio particular, ya en

los asuntos de interés para el pueblo, como en lo relativo a caudales,
servidumbres públicas, etc" (Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario
Jurídico Elemental, 18 ed, Buenos Aires, Heliasta, 2006, p.18). En este sentido,
en nuestro ordenamiento jurídico, sólo por mandato constitucional -derivado del
artículo 50-, y posteriormente desarrollado en el artículo 2 inciso a) de la Ley
Orgánica del Ambiente (número 7554, del cuatro de octubre de mil novecientos
noventa y cinco) y en el artículo 9 inciso 4) de la Ley de Biodiversidad, se
establece dicha acción popular, únicamente respecto de la exigencia de la
tutela del ambiente (En este sentido, se puede consultar la sentencia número
número 8470-2004 de la Sala Constitucional.) De manera concordante a lo
anterior, debe tenerse en consideración que por desarrollo jurisprudencial de la
Sala Constitucional, se ha reconocido la existencia de un interés difuso
respecto de la defensa de la autonomía municipal (en este sentido, se pueden
consultar las sentencias número 2000-0431 y 2000-6970), o respecto de la
defensa de los fondos públicos (sentencia número 998-98). De lo transcrito se
concluye con claridad, que en el asunto que motiva esta apelación, no se está
ni frente a una acción popular, ni tampoco interés difuso, porque, como se
indicó anteriormente, el contenido del acuerdo impugnado no tienen incidencia
alguna en las finanzas de la corporación local, la recaudación de sus impuestos
o el control urbano del cantón. Con lo cual, no estándose frente a un interés
difuso que proteger, ni frente a una acción popular, requiere el apelante una
situación o condición particular -derecho subjetivo o interés legítimo- que le
permita accionar. Teniendo claro lo anterior, conviene precisar ahora, que la
legitimación es entendida como aquella condición que ostenta quien es titular
de un derecho subjetivo o interés legítimo, entendido éste último como un
derecho reaccional que surge con ocasión de la conducta administrativa que
provoca controversia. Es claro entonces que el interesado que puede recurrir el
acto administrativo a tenor de lo dispuesto en el artículo 173 inciso 2) transcrito,
debe encontrarse en una situación que derive un beneficio o un perjuicio con
ocasión de la conducta objeto de estudio. En este orden, cabe advertir que el
recurrente no acredita ostentar legitimación alguna para impugnar el acuerdo
de análisis; en otras palabras, no demuestra cual es la afectación grave a sus
intereses que provoca la decisión impugnada, máxime que no argumenta y
mucho menos demuestra, la existencia de un asunto en trámite o en
conocimiento del Concejo Municipal, que pudiese sufrir atrasos con ocasión de
la adopción del acuerdo recurrido. Para mayor abundamiento cabe agregar,
que la normativa procesal es muy clara al establecer respecto al interés para
apelar que "Podrá apelar la parte a la que le haya sido desfavorable la
resolución, y también podrán hacerlo los terceros cuando ésta les cause
perjuicio y no esté firme..."(artículo 561 del Código Procesal Civil, de aplicación
supletoria al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley General de la
Administración Pública). El artículo 104 del mismo texto normativo, indica que
es parte legítima "..aquella que alega tener una determinada relación con la
pretensión procesal...". De lo transcrito se puede concluir válidamente, que la
legitimación es una condición que ostenta un sujeto en una relación
determinada, lo cual a la luz del asunto en estudio no es acreditada, toda vez

que el impugnante no demuestra el interés individual afectado, de manera que
con ocasión dicho cierre, se afecte un trámite o gestión que se esté resolviendo
en esa sede. Por último, es importante mencionar que la infracción al principio
de legalidad por la legalidad misma no es un argumento atendible, dado que
para su procedencia es necesario que se demuestre la conducta ilegítima del
cuerpo edil, lo cual no ocurre en el caso que nos ocupa, al recurrirse un acto de
naturaleza meramente administrativa y organizacional. En conclusión, al
dirigirse la impugnación contra un acto no impugnable y exceder el ámbito
competencial encomendado al Tribunal Contencioso Administrativo, en su
condición de jerarca impropio de las entidades municipales, al versar el
acuerdo impugnado en un acto de orden meramente administrativo y de
organización interna, procede declarar inadmisible la apelación "per saltum",
interpuesta. (Resolución No 158-2011 emitida por esta Sección del Tribunal a
las dieciséis horas cinco minutos del doce de Mayo de dos mil once)

Así entonces, siendo que de los autos no se desprende que el apelante se
encuentre en una situación que derive un beneficio o un perjuicio con ocasión
de la conducta administrativa objeto de recurso, es evidente la falta de
legitimación del mismo para impugnar en la forma en que lo hizo desde el
propio recurso extraordinario de revisión. Por último y únicamente con un afán
estrictamente informativo, se le hace saber a la Municipalidad recurrida, que
ante la interposición de un recurso extraordinario de revisión, en el que
pudieren verse afectados derechos o intereses legítimos de los administrados
generados por el acto que se impugna, no está obligada a instaurar un
procedimiento ordinario administrativo con nombramiento de órgano director y
demás como lo hizo en este caso, siendo suficiente, una vez superada la fase
de admisibilidad del recurso, conceder audiencia del mismo por un plazo
prudencial -conforme a la complejidad del asunto- a la o las personas -físicas o
jurídicas- que derivaren derechos o intereses legítimos del acto que se ataca,
para luego, proceder a resolver lo que en Derecho corresponda. Salvo, que
haya necesidad de evacuar alguna prueba ofrecida por las partes o
interesados, en cuyo caso, una vez evacuada la misma, el asunto quedará listo
para la resolución respectiva.”


5. Fundamento de la imposibilidad de acudir directamente al Tribunal
Contencioso


Voto de mayoría


El instituto del " per-saltum" está previsto en nuestro ordenamiento jurídico -según
reformas dadas por Ley número 8773, del primero de setiembre del dos mil nueve,

vigentes a partir del siete de octubre de ese año-, en los artículos 156, párrafo
tercero y 162 del Código Municipal y 191 del Código Procesal Contencioso
Administrativo, como respuesta al silencio de las autoridades municipales en
resolver los recursos de apelación formulados por los administrados, ya
sea contra la decisión del Alcalde o contra el acuerdo del Concejo, de
manera que la autoridad municipal correspondiente, no eleva el asunto
ante este Tribunal dentro del plazo de ocho días; con lo cual, se excluye de
este instituto procesal, el recurso ordinario de revocatoria y el extraordinario de
revisión precisamente al tenor de lo dispuesto en la normativa que la regula

"Artículo 156.-

Si la revocatoria con apelación subsidiaria no se resuelve transcurridos ocho días
desde la sesión en que debió haberse conocido y el expediente no ha llegado a la
autoridad que deberá conocer la apelación, el interesado o interesada podrá
pedirle que ordene el envío y será prevenido de las sanciones del artículo 191 del
Código Procesal Contencioso-Administrativo

Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable en caso de que, interpuesta
exclusivamente la apelación, el expediente no llegue dentro del octavo día de
presentada la apelación a la autoridad competente para resolverla. " (Código
Municipal, según reforma de la Ley 8773, del primero de octubre del dos mil nueve
El subrayado no es del original.)

"Artículo 162.-

“Las decisiones de los funcionarios o funcionarias municipales que no dependan
directamente del Concejo, tendrán los recursos de revocatoria ante el órgano que lo
dictó y apelación para ante la Alcaldía municipal, los cuales deberán interponerse
dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad o
inoportunidad y suspenderán la ejecución del acto

Cualquier decisión de la Alcaldía municipal, emitida directamente o conocida en
alzada, contra lo resuelto, por algún órgano municipal jerárquicamente inferior,
estará sujeta a los recursos de revocatoria ante la misma Alcaldía y apelación para
ante el Tribunal Contencioso Administrativo, los cuales deberán interponerse dentro
del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de legalidad y no suspenderán la
ejecución del acto, sin perjuicio de que el superior o el mismo órgano que lo dictó
pueda disponer la implementación de alguna medida cautelar a recibir el recurso
En cuanto al procedimiento y los plazos para la remisión del recurso ante el
superior, se aplicarán las mismas disposiciones del artículo 156 de este Código. ”
(Código Municipal, según reforma de la Ley 8773, del primero de octubre del dos
mil nueve.)

"Artículo 191.-

1) Si el concejo no conoce de los recursos de revocatoria o apelación subsidiaria
en la oportunidad señalada en el Código Municipal, el interesado podrá comparecer
directamente ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, y solicitar que se
conozca y resuelva el recurso de apelación planteado. " (Código Procesal
Contencioso Administrativo. El subrayado no es del original.)

Como se observa , se trata de un recurso "externo", previsto en favor del
administrado en situaciones de omisión o silencio de la Municipalidad, para procurar
la debida resolución del asunto planteado, en este caso, por el Tribunal


Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio, según se deriva
de los numerales 173 constitucional; 156 del Código Municipal, 189 y siguientes del
Código Procesal Contencioso Administrativo. Con lo cual, se requiere que de
previo, la autoridad municipal, ya sea el Concejo o el Alcalde, según
corresponda, no se pronuncie sobre lo planteado o no lo eleve , según
doctrina derivada del artículo 191.1 del Código Procesal Contencioso
Administrativo , para que este Tribunal pueda ejercer sus función revisora, una
vez planteado el recurso correspondiente. En el presente caso, el recurrente aduce
que el Municipio en la resolución R-042-2011 que resuelve el recurso de
revocatoria, omite pronunciarse en un todo con respecto a la apelación y que esta
omisión le faculta interponer recurso de apelación "persaltum", sin embargo,
resulta menester realizar las siguientes acotaciones de interés. Así, esta
Juzgadora tiene por acreditado que la resolución mediante la cual el Alcalde
resuelve el recurso de revocatoria, equivocadamente le abre el plazo al
administrado para que dentro del términos de cinco días interponga recurso de
apelación ante este Jerarca Impropio, sin tomar en cuenta que lo que debía
realizar ante el rechazo de recurso de revocatoria, era admitir el recurso de
apelación y elevarlo a este Tribunal, en los términos que preceptúa el numeral
162 del Código Municipal en relación con el artículo 190 inciso 2) del Código
Procesal Contencioso Administrativo, esto por cuanto el recurrente había opuesto
en fecha 22 de julio de 2011, los recursos de revocatoria y apelación de forma
conjunta, al tenor de la potestad que reseña el artículo 162 del Código Municipal
Considera esta juzgadora que, al resolver la municipalidad acerca de la
posibilidad de presentar nuevamente un recurso de apelación, fue lo que indujo
a error al administrado y es por este motivo que decide interponer la apelación
"per saltum" por considerar que la Municipalidad había omitido pronunciarse
acerca del recurso de apelación, cuando lo que debió -como se indicó- era
admitir la apelación y emplazar a los recurrentes ante este Jerarca impropio, lo
que efectivamente no hizo, en contrapelo de los artículos ya mencionados. En
ese sentido, no existe silencio de la Administración, pues no había recurso de
apelación que debía resolver la Alcaldía de Mora con posterioridad a la
resolución del recurso de revocatoria, sino más bien ausencia de admisión y
emplazamiento del recurso de apelación presentado, razón por la que, en
atención al informalismo que permea el procedimiento administrativo y siendo
que el recurrente presenta escrito de forma directa ante este Órgano
Colegiado, se entra a valorar el mismo como una apelación directa y no como
una apelación "per saltum"


Es importante aclarar, que al tenor del artículo 190, inciso 2), del Código
Procesal Contencioso Administrativo, la impugnación debe presentarse ante la
Municipalidad y no directamente ante este órgano. Esa norma establece que
"Una vez interpuesto el recurso de apelación, la municipalidad elevará los autos
al conocimiento del Tribunal, previo emplazamiento a las partes y demás
interesados, por el plazo de cinco días, quienes deberán señalar medio, lugar o
forma para oír notificaciones, dentro del perímetro judicial respectivo", y por
ello, resulta claro que en tesis de principio, no es posible eludir el trámite ante
el municipio y acudir directamente a esta sede. Así, la entidad local, antes de
proceder al envío de los autos, debe verificar que la gestión cumpla con los
requisitos mínimos, que se interpuso en tiempo y que cuestiona un acto
susceptible de impugnación y debe emplazar a la parte ante este órgano, con

el objeto de que pueda ejercer una defensa plena de sus derechos e intereses,
así como señalar lugar o medio para atender a las comunicaciones respectivas
En este caso, el recurso se presenta directamente ante este Despacho y no
ante el órgano municipal, en claro incumplimiento de lo que dispone el numeral
190 inciso 2) supra mencionado, sin embargo, estima este Tribunal necesario,
pronunciarse sobre el mismo, por razones de economía procesal
e informalismo

En esa línea, conviene recordar que conforme al numeral 173 de la
Constitución Política, que desarrolla la ley, en este caso, los numerales 153,
156 y 162 del Código Municipal y 190 y siguientes del Código Procesal
Contencioso Administrativo, se define la competencia del Tribunal Contencioso
Administrativo, actuando como jerarca impropio del régimen municipal, lo cual,
conforme al numeral 181 de la Ley General dela Administración Pública, lo
circunscribe a ejercer un control eminentemente de legalidad de la función
formal de las corporaciones municipales, en tanto se limita a verificar un
control de las decisiones administrativas de las municipales, emanadas de sus
autoridades, sea, del Concejo y del Alcalde, e ste último, de conformidad con la
reforma practicada a l artículo 162 del Código Municipal, por Ley 8773, del
primero de setiembre del dos mil nueve, vigente a partir del siete de octubre de
ese mismo año ; con exclusión, en apelación, de las disposiciones
reglamentarias adoptadas por el Concejo, según prevé expresamente el
artículo 154 inciso d) del mismo cuerpo legal. Es en este sentido , es que le
corresponde verificar, si el acto administrativo objeto de examen se ajusta o no
al ordenamiento jurídico, disponiendo en caso negativo, la nulidad del acuerdo
del Concejo o de la resolución dictada por el Alcalde y enviando a la autoridad
municipal correspondiente -ya sea Alcalde o Concejo-, para que se pronuncie
conforme a derecho, sin que en ningún momento, este Tribunal pueda sustituir
la voluntad del órgano administrativo deliberante. Por ello, no puede en
consecuencia, a través del recurso jerárquico impropio, determinarse la
procedencia o improcedencia del reclamo planteado en los términos que se
hace en esta ocasión, en que se pretende la declaratoria de la responsabilidad
objetiva de la Administración municipal, con ocasión de los daños y perjuicios
irrogados al haber autorizado presuntamente la construcción de la
Urbanización Villas Ecológicas sin tener las autorizaciones y vistos buenos de
las autoridades involucradas en los procesos de urbanización, por cuanto ello
implicaría sustituir a la administración activa, y eso, sería un evidente exceso,
no permitido por el ordenamiento jurídico. En todo caso, se advierte que en
materia de responsabilidad patrimonial (contractual y extracontractual) de la
Administración Pública, no es requisito imprescindible, para acceder a la
justicia contenciosa, el agotar la vía administrativa, ya que este tema, por su
naturaleza, requiere de un amplio debate y elementos probatorios que
obligarían al Tribunal a incursionar en aspectos que escapan del control de
legalidad pura que es para lo que tiene competencia este órgano colegiado,
situación que lo pondría en la condición no de revisar un acuerdo o una
resolución , sino de producirl a , lo que se insiste, es propio de la
Administraciónactiva. Así las cosas , en aplicación del principio de tutela judicial
efectiva, los interesados podrá n acudir directamente ante el órgano
jurisdiccional competente, como lo prevé en forma expresa el artículo 38.2 del
Código Procesal Contencioso Administrativo, sin que este órgano pueda

resolver por la vía que se intenta, sobre la procedencia o no del reclamo
planteado. Corolario de lo expuesto, se rechaza el recurso interpuesto.”


6. Análisis sobre la Inconstitucionalidad de la función del Tribunal de
Trabajo para conocer apelación de despido del servicio civil


Voto de mayoría

“III- Sobre el tema de interés, conviene recordar que la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, mediante voto no. 6866-2005, de las 14 horas 37
minutos del 01 de junio de 2005, dispuso:"Se declara con lugar la acción. Se
anula, por inconstitucional, lo siguiente: a) Del artículo 92, párrafo segundo, de
la Ley No. 7531 del 10 de julio de 1995 de Reforma Integral al Sistema de
Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la frase que indica “(…) el
Tribunal Superior de Trabajo (…)” y b) del artículo 44 del Estatuto del Servicio
Civil, Ley No. 1581 del 30 de mayo de 1953, la frase que indica “(…) el Tribunal
Superior de Trabajo (…) Tribunal Superior (…)”. Todo lo anterior sin perjuicio
de los derechos adquiridos de buena fe, de las relaciones o situaciones
jurídicas consolidadas por la firmeza de las resoluciones dictadas por el
Tribunal de Trabajo, por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia
pasada en autoridad de cosa juzgada material. De conformidad con el artículo
91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan en el tiempo los
efectos de la presente declaratoria de inconstitucionalidad, de modo que todos
los asuntos en que esté pendiente de ser conocido y resuelto el recurso de
alzada por jerarquía impropia ante el Tribunal de Trabajo deben ser tramitados
y fenecidos por ese órgano judicial. El Tribunal de Trabajo continuará
ejerciendo su función de jerarca impropio por el plazo de tres años, contado a
partir de la notificación de esta sentencia, en el cual el Poder Ejecutivo y la
Asamblea Legislativa deberán constituir el o los tribunales administrativos, con
carácter de órgano desconcentrado, para que conozcan de la apelación por
jerarquía impropia en materia de jubilaciones y pensiones del Magisterio
Nacional y de las gestiones de despido resueltas por el Tribunal del Servicio
Civil.”. Para cumplir con lo establecido en esta resolución, en artículo 12 de la
Ley 8777 y en atención a lo dispuesto en el voto supra indicado, por la
naturaleza de los asuntos sometidos a conocimiento del Tribunal Administrativo
del Servicio Civil, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo no. 36151 del
29 de julio de 2010, que en su artículo 23 estableció como fecha para inicio de
funciones del Tribunal Administrativo el 7 de agosto de 2010.IV- Competencia
de la Sala para resolver el presente conflicto. El cuestionamiento competencial
planteado involucra, por una parte, a un órgano administrativo y, por la otra, a
un órgano jurisdiccional al cual se le había conferido el ejercicio de una función
materialmente administrativa. El artículo 54, inciso 12), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, atribuye a esta Sala el conocimiento de los conflictos de
competencia suscitados entre autoridades judiciales y administrativas, situación
que se da en el presente asunto, pues el Tribunal de Trabajo es orgánica y
estructuralmente parte del Poder Judicial, pese a las funciones administrativas

que en ese momento ejercía en tanto el nuevo Tribunal Administrativo del
Servicio Civil, constituye un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo

V- Permanencia temporal de la función jerárquica impropia en el Tribunal de
Trabajo y atribución de la competencia de los asuntos pendientes de
resolución. El punto medular a dilucidar en el presente conflicto de
competencia, es si los asuntos pendientes de resolución radicados en el
Tribunal del Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, al 7 de agosto
de 2010, deben permanecer ahí hasta su fenecimiento o, por el contrario, han
de ser remitidos al nuevo Tribunal Administrativo para su tramitación y
resolución. La Sala Constitucional, en el voto no. 6866-2005, en cuanto a este
aspecto, consideró lo siguiente: “XI.- DIMENSIONAMIENTO TEMPORAL DE
ESTA SENTENCIA. A tenor del ordinal 91, párrafo 2°, de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, este Tribunal puede graduar y dimensionar en el
espacio, el tiempo o la materia el efecto retroactivo que produce una sentencia
estimatoria de inconstitucionalidad y que anula una o varias normas, asimismo
le habilita para dictar las reglas necesarias para evitar que se produzcan graves
dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz social. En vista de la gran
cantidad de apelaciones administrativas pendientes de ser conocidas y
resueltas por el Tribunal de Trabajo, este Tribunal dispone dimensionar los
efectos de la presente declaratoria de inconstitucionalidad en el tiempo del
siguiente modo: a) Todos los asuntos en que el recurso de alzada
administrativo, provenientes tanto de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del
Magisterio Nacional como del Tribunal del Servicio Civil, esté pendiente de ser
conocido y resuelto deben ser tramitados y fenecidos por el Tribunal de Trabajo
y b) El Tribunal de Trabajo continuará ejerciendo sus funciones de jerarca
impropio por el plazo de tres años, contado a partir de la notificación de esta
sentencia, plazo en el cual el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa deben
proceder a constituir el o los tribunales administrativos, con carácter de órganos
desconcentrados para garantizar la imparcialidad, objetividad y el empleo de
criterios técnicos en materia de impugnación de resoluciones atinentes a
jubilaciones, pensiones del Magisterio Nacional y despidos del Servicio Civil,
para que conozcan de esas materias.”. La tesis esbozada por los gestionantes
del presente conflicto, parte de una lectura parcial de lo resuelto por la Sala
Constitucional, específicamente de lo indicado en el punto a) reción trascrito
Es cierto que en dicho acápite se señala que el Tribunal de Trabajo debe
continuar con el conocimiento de esos asuntos jerárquicos impropios
pendientes, pero no de una manera ilimitada, sino hasta la constitución del los
tribunales administrativos respectivos, para lo cual se fijó un plazo de tres años
durante el cual el Tribunal de Trabajo podía continuar, de manera excepcional,
con la función jerárquica impropia eliminada. Ha de entenderse, armonizando
las dos aseveraciones contenidas en los puntos a) y b) trascritos, que la
competencia del órgano jurisdiccional para continuar conociendo los asuntos
pendientes no puede extenderse más allá del7 de agosto de 2010. Con ello no
se está causando graves dislocaciones a la seguridad, justicia y paz social,
sino ajustándose al límite temporal excepcional, dispuesto por la Sala
Constitucional para solventar los inconvenientes que al momento dictar su
sentencia señaló. Una vez expirado el plazo de tres años señalado y al estar
constituido el órgano administrativo competente, cesa la atribución jerárquica
impropia del tribunal jurisdiccional. Mantenerla de manera ilimitada

contravendría más bien el espíritu de lo dispuesto en el fallo constitucional,
porque según lo expresado por la Sala de esa materia, ello irrespeta el
Derecho de la Constitución, concretamente en lo tocante a los principios de
separación de funciones, de reserva de jurisdicción, el derecho fundamental a
una justicia pronta y cumplida y la autonomía presupuestaria del Poder Judicial
A partir del 07 de agosto de 2010, se cuenta un nuevo órgano legal y
constitucionalmente competente, el cual puede garantizar la imparcialidad y
objetividad en la resolución administrativa de las impugnaciones atinentes a
gestiones de despido, con el empleo de criterios técnicos. Como corolario de lo
señalado, ha de estimarse que la competencia del Tribunal de Trabajo del
Segundo Circuito Judicial de San José para continuar ejerciendo la jerarquía
impropia en esta materia, quedó definitivamente suprimida a partir del 8 de
agosto de este año, correspondiendo al nuevo Tribunal Administrativo del
Servicio Civil, continuar conociendo del presente proceso. Con la resolución de
la Sala Constitucional de cita, se determina que el Tribunal de Trabajo, no era
el juez natural para conocer de estos casos; y la medida que se tomó de
autorizarlo lo fue temporal o momentánea por tres años. Al vencerse ese lapso
el único juez natural competente para resolverlos sería el Tribunal
Administrativo del Servicio Civil.”

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Asamblea Legislativa. Ley: 6227 del 02/05/1978.Ley General de la Administración Pública
Versión de la norma: 13 del 23/07/2012 Publicación: Colección de leyes y decretos: Año: 1978
Semestre: 1 Tomo: 4 Página: 1403

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia: 00258 Expediente: 12-002031-
1027-CA. Fecha: 22/06/2012. Hora: 03:42:00 p.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia: 00234. Expediente: 11-003102-
1027-CA.Fecha: 15/06/2012. Hora: 10:15:00 a.m


Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia: 00234. Expediente: 11-003102-
1027-CA.Fecha: 15/06/2012. Hora: 10:15:00 a.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia: 00224.Expediente: 11-001907-
1027-CA. Fecha: 08/06/2012.Hora: 09:00:00 a.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia: 00151.Expediente: 11-004989-
1027-CA.Fecha: 27/04/2012. Hora: 03:15:00 p.m

Sala Primera de la Corte. Sentencia: 00349.Expediente: 09-000724-0028-LA.Fecha
31/03/2011 Hora: 02:05:00 p.m