Los plazos y calificación única para resolver trámites
en la Ley de protección al ciudadano del exceso de
requisitos y trámites (8220)
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Actividad administrativa

Palabras Claves: plazos, trámite, actividad administrativa, calificación única y ley 8220

Fuentes de Información: Normativa y jurisprudencia. Fecha: 17/11/2016


Contenido
1. Potestad del Ministerio de Salud para solicitar nueva información y
3. Análisis con respecto a la exigencia de acreditar la solvencia económica
para efectos del otorgamiento de las visas restringidas por reunificación


RESUMEN

El presente documento contiene dos de las fuentes primordiales Normativa
y Jurisprudencia relacionada con el artículo 6 de la Ley 8220 Protección al
ciudadano del exceso de requisitos y trámites, así como la aplicación práctica en
cuanto a los requisitos y la calificación única


 NORMATIVA


1. Plazo y calificación únicos en la Ley 8220 de protección al ciudadano
del exceso de requisitos y trámites

[Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites)i

Artículo 6.- Plazo y calificación únicos

La Administración tendrá el deber de resolver el trámite siempre dentro del plazo legal o
reglamentario dado. La entidad, el órgano o el funcionario de la Administración deberá
verificar la información presentada por el administrado y prevenirle, por una única vez y
por escrito, que complete los requisitos omitidos en la solicitud o el trámite, o que aclare
o subsane la información. La prevención debe ser realizada por la Administración como
un todo, válida para los funcionarios, y no se podrán solicitar nuevos requisitos o señalar
nuevos defectos que no fueron prevenidos oportunamente, aun cuando sea otro
funcionario el que lo califique por segunda vez

La prevención indicada suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará
al interesado hasta diez días hábiles para completar o aclarar; transcurridos estos
continuará el cómputo del plazo restante previsto para resolver

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8990 del 27 de setiembre del 2011)


JURISPRUDENCIA


1. Potestad del Ministerio de Salud para solicitar nueva información y
modificaciones en los artículos que registra


“ IV . El Tribunal indicó, desde un punto de vista jurídico no es posible establecer la
existencia de un derecho a la renovación automática del registro de salud, ni que la
Administración carezca de competencia al cuestionar aspectos relevantes para renovar
o inscribir el producto. Considera, en materia de salud hay un evidente interés público,
por ello el MS está en la obligación de calificar la gestión, valorar y proponer lo que sea
necesario en beneficio de la salud pública. Por esta razón, agrega, no encuentra
invalidez alguna en sus actuaciones, al solicitar aclarar aspectos y ordenar cambios en
el producto, pues son para el consumo humano. Apunta, dicha materia posee raigambre
constitucional, pues esa Sala ha sostenido que el MS es el órgano público encargado
de velar por la salud de los habitantes del país, y entre sus facultades se incluyen la
verificación de los requisitos de ley en cualquier actividad así como prevenir mejoras
De esa forma, no es factible situar el canon 15 del Decreto Ejecutivo 29317-S, por
encima del derecho constitucional a la salud, ya que de conformidad con lo expuesto, el

Ministerio del ramo, se encuentra en la obligación de corroborar que el producto sea
apto para el fin propuesto. De tal manera, sostiene, la Administración está autorizada en
este tipo de trámites, para requerir información u ordenar los cambios necesarios. A esta
Cámara le resulta inobjetable, los juzgadores fundamentaron su posición. Sin entrar aún
al análisis de fondo, es indudable que el Tribunal brinda un claro sustento a su fallo, cual
es, su posición en cuanto a que, por tratarse de un un tema de salud, existe interés
público incuestionable, que amplía las potestades de actuación del MS. Adicionalmente,
los jueces refirieron en la sentencia, se trata de la autorización de un producto de
consumo humano, con posible impacto sobre la salud pública, aspecto de raigambre
constitucional, que obliga a la Administración a darle seguimiento y control, a fin de
valorar el cumplimiento estricto de los requerimientos normativos. Por consiguiente, ante
tal sustento, el Tribunal no incurre en la falta de motivación que como yerro procesal
apuntan las recurrentes, a la cual hace referencia el precepto 137 del CPCA, lo que
obliga al rechazo del cargo de estudio

Recurso por motivos sustanciales […]

VII . En la segunda censura, la casacionista endilga irrespeto al principio de calificación
única, preceptos 4 y 6 de la ley 8220, así como el quebranto de los numerales, 106 y
114 de la LGS, 15 del RICPRNICM, 11 de la LGAP y 11 Constitucional. El Tribunal
indicó, no existe un derecho a la renovación automática de los registros, por el contrario,
la Administración posee competencia para cuestionar aspectos relevantes del producto,
pues el ámbito donde operan, está relacionado con el derecho a la salud. Sostiene, si
bien la norma 15 del RICPRNICM establece una serie de requisitos que deben cumplirse
al momento de presentar la solicitud de renovación, de su texto no se desprende que
con su presentación, el MS esté obligado a renovarla “ipso facto”. Indica, por las
responsabilidades que conlleva y tratándose de un asunto de interés público, el MS se
encuentra obligado a calificar la gestión y en su caso, proponer lo que sea necesario en
beneficio de la salud humana. Por esta razón, apunta, no se encuentra invalidez alguna
en la conducta administrativa que solicitó aclaraciones y ordenó cambios en la mezcla
del producto para su inscripción, pues se trata de un jarabe para el consumo humano
Cita varias tesis de la Sala Constitucional en cuanto a la existencia de un derecho
humano a la salud, el cual, dice, deriva del precepto 21 de la Carta Magna, involucrando
el bienestar físico, mental y social, y, que implica la obligación del Estado de proteger la
vida humana. Menciona también varios fallos de esa Sala referentes al rol del MS como
órgano público encargado de velar por la salud de los habitantes del país. Aduce, al
Ministerio de cita se le ha dotado de diversas facultades que incluyen la verificación de
los requisitos de ley para la operación de cualquier actividad y la prevención de mejoras
Considera, no puede situarse al canon 15 del RICPRNICM por encima del derecho a la
salud, puesto que éste deriva de la propia Constitución Política. Ahora bien, explica, en
el caso concreto, el 3 de octubre del 2008, la Dirección de Registros y Controles del MS,
le remitió a la actora el oficio DRC-4046-08-R, mediante el cual le previno presentar un
juego de artes atinentes a la presentación externa del producto, con algunas
correcciones. Manifiesta, el 25 de noviembre del 2008, la accionante dirigió una nota a
la Ministra de Salud, indicando su inconformidad con lo prevenido, específicamente, en
cuanto a incluir dentro de los usos, el relativo a la “claudicación intermitente”. Luego,
expresa, el 30 de julio del 2009, mediante oficio DAC-1970-09-RM, la Jefa de Unidad
Plataforma de Servicios, del MS, le comunicó a la demandante que no había cumplido
con las correcciones solicitadas. De lo anterior, aprecia el Tribunal, la accionante no
cumplió con los requerimientos del MS, razón por la cual, en vista de que tampoco
demostró que tales requisitos resultaran contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o
técnica (artículo 15 LGAP), su cuestionamiento de las conductas administrativas resulta
improcedente, pues se limita a pedir la “nulidad por la nulidad misma”. Para esta Sala,
en lo medular el alegato se sustenta en la violación del principio de calificación única por
parte del MS, mandatos 4 y 6 de la Ley 8220, así como de los preceptos 114 de la LGS

y 15 del RICPRNICM, sin que en efecto se aluda en forma alguna a la sentencia
combatida. Simplemente refiere aspectos que desde su perspectiva implicarían la
nulidad de una serie de actos administrativos, sin que se señalen argumentos que
permitan establecer el quebranto en que incurren los juzgadores en su sentencia. Por
consiguiente, ante la expresión de simples disconformidades generales las cuales no
han sido contrastadas con el fallo, el cargo no es admisible, circunstancia que obliga a
su rechazo. Sin perjuicio de lo anterior y a mayor abundamiento de razones, la
casacionista básicamente aduce, que el MS incurrió en contradicciones al aceptar en
principio la utilización del Panax ginseng en la mezcla, lo que luego objetó. Cita también
en esa línea, la emisión de una serie de oficios, los cuales dice, junto con el cambio de
criterio que ha señalado, acreditan la vulneración al principio de calificación única en
que incurre el Ministerio. En cuanto a este punto específico, el numeral 4 de la Ley 8220,
refiere el sometimiento de toda gestión administrativa, a los principios de publicidad y
legalidad. De igual forma, el ordinal 6 de ese cuerpo normativo, obliga a resolver el
trámite, verificando la información aportada y previniendo la presentación de los
requisitos, por una única vez. No obstante, a lo anterior, debe aunarse, que se está
frente a conductas relacionadas con la renovación y/o autorización de un producto para
consumo humano, con indicaciones terapéuticas, cuya incidencia en el ámbito de la
salud pública es evidente. Por esta razón, la competencia del MS no se puede limitar a
la simple recepción de la solicitud de prórroga y a la comprobación del cumplimiento de
los requisitos reglamentarios. Al contrario, el MS está obligado a verificar los usos de los
componentes y de manera eventual, a formular aquellos requerimientos que desde su
punto de vista técnico estime válidos, con la finalidad de autorizar los registros
correspondientes (canon 2 LGS). Ello como parte de la función que le ha sido atribuida
constitucional y legalmente al Estado, a fin de velar por la salud de la población, con
apego al principio que enarbola a la salud, como un derecho humano fundamental. En
ese sentido, de acuerdo al numeral 1° de la LGS, no existe duda en cuanto a que la
salud es un bien de interés público tutelado por el Estado. Adicionalmente, debe partirse
del hecho irrefutable, de que tanto la Ley como el Reglamento de amplia cita, conceden
al MS una facultad anterior y de mayor grado, que la simple revisión del cumplimiento
de requisitos a efecto de prorrogar los registros, cual es, la de autorizar la solicitud de
inscripción. Acorde al precepto 8 del RICPRNICM, las solicitudes de inscripción de
productos industrializados con base en elementos naturales, deben cumplir con una
amplia gama de requisitos y aspectos informativos, que obviamente, permiten una
interacción entre la comisión técnica nombrada al efecto y el solicitante. Llama la
atención, que con esa finalidad y de acuerdo al mandato reglamentario de referencia, la
responsabilidad de aportar documentación científica que acredite la validez de la
solicitud, recae en el solicitante. Asimismo, los continuos avances en el conocimiento
científico, imponen además al MS, la obligación de mantenerse al día en cuanto a las
consecuencias que puedan provocar los productos cuyo registro se solicita, lo cual
implica revisar las formulaciones, sea que se trate de solicitudes originales, o
renovaciones. Desde esa arista, en modo alguno podría estimarse, que por el solo acto
que conceda el registro original, las formulaciones o mezclas puedan mantenerse
inalteradas, pues es indudable, éstas pueden ser eventualmente objetadas o
modificadas de cara a la generación de conocimientos novedosos sobre su campo de
acción. De ahí que no se observe que la conducta administrativa del MS sea contraria
a derecho al cambiar de criterio en cuando a la utilización de ciertos componentes en la
fórmula del producto cuya renovación del registro se solicitó, salvo que se pruebe
mediante probanzas técnicas lo contrario. En efecto, nótese que el numeral 112 de la
LGS, establece la obligación del solicitante en cuanto a satisfacer los requerimientos
técnicos al indicar que: “Toda persona física o jurídica sólo podrá importar, fabricar,
manipular, comerciar o usar medicamentos registrados en el Ministerio y cuyo registro
haya satisfecha las exigencias reglamentarias, en especial las relativas a: la naturaleza
y cantidad de la información requerida sobre el medicamento o producto sometido a
registro; la entrega de muestras necesarias para practicar los análisis que haya

menester, a las pertinentes al nombre con que se identificará el producto; al contenido
de la rotulación; al tipo de envases o envolturas que se usarán y al pago de las tasas
que indique el arancel pertinente”. Igualmente, acorde al canon 119 de la LGS: “La
importación, venta, expendio, manipulación y almacenamiento de todo medicamento
queda sujeto a las exigencias generales legales y reglamentarias y a las restricciones
que el Ministerio decrete para cada medicamento en particular…” En el caso concreto,
el Tribunal tuvo por demostrado, que el 3 de octubre de 2008, la Dirección de Registros
y Controles del Ministerio de Salud, le remitió a la demandante el oficio DRC-4046-08-
R, mediante el cual le previno enviar dos juegos de artes con las siguientes
correcciones:"1. Indicación aceptada: "Coadyuvante en el tratamiento sintomático de la
insuficiencia cerebro vascular leve o moderada; alivio sintomático de la claudicación
intermitente. Debe existir una valoración médica previa. 2. Eliminar la frase que aparece
encima del nombre PROMITON, que menciona CIRCULACIÓN CEREBRAL Y
VASCULAR. 3. Corregir la forma de almacenamiento "MANTÉNGASE EN UN LUGAR
DESPUÉS DE 10 DÍAS DE ABIERTO 4. Corregir la leyenda: "Agitar el frasco antes de
usar". 5. Corregir la leyenda: "El Ministerio de Salud no avala otros usos que los
aceptados en esta etiqueta". 6. La leyenda "Manténgase fuera del alcance de los niños",
colocarla en Advertencias. No omito manifestarles que de acuerdo a la ley 8220 el
trámite quedará pendiente de respuesta a este oficio y que cuenta con un máximo de
10 días para tal efecto."

(hecho tenido por probado no. 11). Aunque la actora, mediante nota del 25 de noviembre
de 2008 se opuso a la prevención, no cumplió con lo requerido, situación que le fue
notificada el 30 de julio del 2009, mediante oficio DAC-1970-09-RM (hecho tenido por
probado 17).Dicha resolución, según se ha hecho ver, consistía en una serie de
correcciones informativas en los artes del producto a comercializar. De tal manera, no
se observa que el oficio DRC-4046-08-R (requerimiento que no fue cumplido), haya
excedido las potestades conferidas por ley al Ministerio en cuestión. Tampoco, se
quebrantó el precepto 114 de la LGS, puesto que dicho numeral solo establece el plazo
de vigencia del registro, tema respecto del cual el MS no emitió opinión alguna,
circunstancia que por demás, no ha sido objeto de examen en este proceso
Adicionalmente, el mandato de cita menciona: “El registro de todo medicamento durará
cinco años, salvo que las infracciones en la elaboración, comercio o uso en que haya
incurrido su titular, o experiencias demostrativas de que el producto es inseguro o
ineficaz en los términos en que fue autorizado y registrado, hagan procedente su
cancelación o la modificación que corresponda”. Como se observa, la norma limita el
plazo de vigencia a cinco años, el cual podría ser aún menor de llegar a presentarse los
supuestos de excepción ahí dispuestos. En la especie, es claro, el MS no ha emitido
acto alguno que limite el plazo de vigencia del registro del producto, por el contrario, se
encontraba frente a una solicitud de prórroga ante el vencimiento, de ahí que no se
observe quebranto de la norma en cuestión. Por su parte, el mandato 15 del
RICPRNICM menciona los requisitos que deben acompañarse a la renovación
solicitada, entre ellos, la solicitud respectiva, declaración jurada del representante legal
en cuanto a que las condiciones de inscripción no han variado, etiqueta del producto tal
y como se está comercializando, recibo de pago por concepto del registro y permiso de
funcionamiento vigente. La casacionista considera que al solicitarse modificaciones en
la mezcla, el MS violentó dicha norma, toda vez que formuló exigencias más allá de las
potestades que le han sido conferidas por ley. Tal posición no es compartida por este
órgano decisor, pues, se reitera, el derecho a la salud de la población, tiene su origen
en la Carta Fundamental. Asimismo, la propia LGS confiere facultades al órgano rector
del sector salud, a fin de que, entre otras cosas, solicite amplia información al
gestionante, todo ello con el fin de tutelar el derecho a la salud. Así las cosas, no es
dable interpretar que en el caso concreto, el MS estuviese limitado a la simple recepción

de los documentos dispuestos por el precepto 15 del RICPRNICM. Por el contrario, ante
información novedosa sobre los usos del producto; y aún en caso de duda sobre las
cualidades de la mezcla propuesta, podía perfectamente solicitar nueva información o
las modificaciones que en esa línea estimara pertinentes, todo ello en aplicación de
principios superiores dispuestos constitucionalmente y facultades concedidas
legalmente, a fin de garantizar el derecho fundamental a la salud. Por las razones
expuestas el cargo debe ser rechazado

VIII . En el tercer reparo, reclama, los oficios DRC-2640-08-R, DRC-4046-08-R, DAC-
0068-09-RM y DAC-1301-09-RM, son absolutamente nulos, toda vez que carecen de
elementos esenciales de validez. La actora destaca a su vez, que dichos documentos
carecen de motivación. Refiere, el acto DRC-2640-08-R indica que el Ginseng no
cumplía ningún papel en la mezcla, sin justificar la razón para ello. Por su parte, arguye,
el oficio DRC-4046-08-R, invoca como motivo los cánones 157 de la LGAP y 114 de la
LGS, sin que se hubiese presentado un error material ni se estuviera ante una
cancelación y/o modificación de un registro. Afirma, el oficio DAC-0068-09-RM, evalúa
la solicitud de prórroga como si se tratara de una inscripción, sin hacer constar la razón
para ello. El documento DAC-1301-09-RM, argumenta, hace referencia a 25 citas
bibliográficas del Lexi Drugs, que no están en la bibliografía recomendada por el MS ni
fueron presentadas al expediente. Al respecto, observa esta Sala, si bien la casacionista
considera, que los actos de referencia carecen de elementos de validez, señalando
algunas de las posibles falencias que la llevan a esa conclusión, es incuestionable, el
cargo omite atacar los fundamentos del fallo que se recurre. Aunque refiere aspectos
que desde esa óptica justifican su tesis en cuanto a las limitaciones y nulidad de una
serie de actos administrativos, no se señalan en realidad las razones que permitan
establecer el quebranto en que incurren los jueces en su resolución. En efecto, no se
hace referencia alguna a la sentencia o a los yerros en que los juzgadores pudieran
haber incurrido. Por consiguiente, aunque expresa una serie de disconformidades
generales y meramente argumentativas, se omite el contraste de lo decidido con las
infracciones que, en su criterio, tuvieron lugar, razón por la cual, el cargo no es
admisible, circunstancia que obliga a su rechazo

IX . En el cuarto motivo, la recurrente alega infracción de los principios constitucionales
de seguridad jurídica y legalidad. No obstante, en criterio de esta Cámara, conforme se
indicara en el considerando VII de esta resolución, la tesis que esgrime el Tribunal en
cuanto a la existencia de un derecho fundamental a la salud, resulta incontestable. No
se trata, como lo expone la casacionista, de una simple argumentación a fin de justificar
que a la parte se le pida “lo que se le ocurra”, sino del ejercicio de un poder/deber,
dispuesto entre otras por las normas 1, 2, 112 y 119, de la LGS, que en acatamiento de
ese principio básico del Estado social de derecho, así como de los de legalidad,
seguridad pública, razonabilidad y buena fe, obligan a requerir modificaciones y a
solicitar toda aquella información que a ese fin se estime conveniente. No existe por
supuesto violación al principio de confianza legítima, tampoco al denominado de
intangibilidad de los actos propios, pues es evidente, se está ante una revisión, que más
allá de resultar potestativa, es también obligatoria, sin dejar de lado, que la autorización
del registro por primera vez, no puede ser considerada con la consolidación de un
derecho subjetivo, que impida las posteriores revisiones de las condiciones terapéuticas
de la mezcla a comercializar. Aunque la casacionista endilga, que el Tribunal funda su
fallo en el supuesto incumplimiento de lo requerido en el oficio CRC-4046-08-R, sin
reparar en que dicho acto fue impugnado; en los términos dispuestos en el considerando
VII, no se observa la violación a los principios constitucionales de seguridad jurídica y
legalidad, puesto que lo solicitado en el acto CRC-4046-08-R, no era mas que una

prevención a fin de que fueran realizadas algunas modificaciones en los artes,
requerimiento que acorde al fundamento brindado en el considerando VII de este fallo,
dista mucho de un acto arbitrario. De esa suerte, el cargo debe ser desestimado.”


2. Sobre el derecho de respuesta


En cuanto al último argumento que se esgrime, de que la institución actora incurrió en
una omisión de respuesta, es preciso referir, que el deber de respuesta de la
administración y el derecho de petición, s e encuentra consagrado s en el artículo 27 de
la Constitución Política, que dispone que: " Se garantiza la libertad de petición, en forma
individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a
obtener una pronta resolución", supone que los particulares pueden solicitar y tener
acceso a la información, no restringida o confidencial, que reside en las diferentes
entidades d el Estado, y para ello puede presentar sus peticiones, a las autoridades o
funcionarios públicos, para que se le suministre la información o se le brinde una pronta
respuesta dentro de un plazo razonable, lo anterior en atención a que la administración
en su cotidiano quehacer debe regir su actividad, conforme a los principios de eficacia,
eficiencia, celeridad y simplicidad, buscando la obtención de los fines y metas asignadas
por el propio ordenamiento jurídico, sin procedimientos alambicados, que retarden la
satisfacción de los intereses públicos. La Administración, tiene entonces el deber de
brindar una respuesta, dentro de los plazos fijados a la petición formulada, lo cual no
puede consistir en emitir una simple constancia de que se recibió la petición, aunque
tampoco se le obliga a brindar una respuesta favorable a las pretensiones del
administrado, ya que lo que se garantiza es el derecho de pedir, no de obtener lo pedido
En cuanto a los plazos que tiene la Administración, para pronunciarse en torno a las
diferentes peticiones, el gestionante debe atenerse a los plazos específicos señalados
en las normas concretas, como lo es el caso de la Ley General de la Administración
Pública, u otras leyes o reglamentos, sin embargo en el supuesto de que no existiere un
plazo específico, la Sala Constitucional ha establecido que en esos casos, el plazo para
informar al ciudadano, aquello que resulte de su interés, es el de diez días que establece
el artículo 32 de la Ley que rige esta jurisdicción(voto Nº440-94). La Ley Nº 8220 de
Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites, tutela el derecho que
tienen el administrado, de acceder a las diferentes instancias administrativas para
plantear su petición y obtener una respuesta dentro de los plazos legales o
reglamentarios establecidos, conforme al principio de cooperación institucional e
interinstitucional. La referida ley busca proteger al ciudadano, de la duplicación de
trámites o de información, mediante la presentación única de documentos (art. 2 y 6 Ley
Nº8220) y establece plazos generales, para que ante la ausencia de uno específico, al
administrado se le resuelvan las solicitudes. El artículo 22 del Reglamento Nº 32565-
MEIC, dispone que " ... a) Cuando la solicitud del administrado es pura y simple y
consiste en un mero derecho a ser informado o la obtención de una certificación y
constancia, la Administración se encuentra frente al ejercicio del llamado derecho de
petición. En este caso la entidad tiene el plazo de diez días hábiles desde la fecha en
que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa. b) En el caso de reclamos
administrativos y trámites que deban concluir con un acto final de decisión, verbigracia,
solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse
en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de la Administración, o bien por el
grado de complejidad de la solicitud planteada, se requiera dictámenes, peritajes e
informes técnicos similares; la oficina administrativa competente resolverá la solicitud
en el plazo de un mes, contado a partir de que el administrado presentó o completo la
solicitud según sea el caso (el subrayado no es del original). En relación a la omisión de

respuesta que le atribuye la actora a la demandada, es preciso enfatizar que la
certificación que solicitó la sociedad, no se podía encasillar como una simple
certificación o constancia, que podía emitir se en el plazo de los diez días que establece
las normas citadas , sino que como ya se analizó se requería para su emisión la
suscripción previa de un arreglo de pago , lo que ineludiblemente conlleva a su trámite
y aprobación formal, l o cual en atención al grado de complejidad, el plazo aplicable
sería el de un mes debe resolverse en el plazo de un mes, que establece el artículo 22
inciso b) del Reglamento Nº 32565-MEIC, el cual no se cumplió , si se toma en
consideración que la solicitud de arreglo se presentó el 22 de noviembre de 2009 y los
servicios contratados se tenían que empezar a prestar el 11 de diciembre de ese mismo
año, término final que se toma, por cuanto nunca se acreditó cual era la fecha posible
para la suscripción del convenio, ya que si le damos validez a la fecha consignada en el
borrador de contrato, la firma del mismo se realizaría el 13 de noviembre de 2009, sea
un día después de la solicitud de arreglo. Si bien es cierto el Tribunal no desconoce, los
problemas técnicos que la institución enfrentó, por un error en el sistema, esto no quiere
decir que la institución estaba obligada a agilizar el arreglo de pago y emitir o extender
una constancia de estar al día en el pago de las obligaciones patronales, que era
precisamente lo requerido por la actora, lo que no podría cumplir la institución,
precisamente porque el actor no tenía la condición de patrono al día, por su propio
incumplimiento. Se concluye entonces que existe una falta de nexo causal entre los
daños morales y materiales que dice haber sufrido la actora y la conducta atribuida a la
accionada, razón por la cual se impone el rechazo de la demanda.”


3. Análisis con respecto a la exigencia de acreditar la solvencia
económica para efectos del otorgamiento de las visas restringidas
por reunificación familiar. Imposibilidad de la Administración de
requerir hojas de trabajo

Voto de mayoría

VII .-Sin perjuicio de lo anterior, en lo atinente al tema de la solvencia económica,
es menester realizar algunas precisiones. El requisito en cuestión se encuentra
fijado en el ordinal 36 de la Ley de Migración y Extranjería, el cual dispone: “Las
personas extranjeras que pretendan ingresar y permanecer bajo la categoría
migratoria de no residentes, requerirán, además de la visa, en los casos así
previstos en las directrices generales de visas de ingreso y permanencia para no
residentes, la comprobación idónea de que egresarán del país por el medio de
transporte que corresponda y de que contarán personalmente con recursos
económicos para subsistir en el país. Los medios para demostrar que se cuenta
con esos recursos así como su monto mínimo, serán determinados por el
Reglamento de la presente Ley; sin embargo, dicho monto no podrá exceder de
quinientos dólares, moneda de los Estados Unidos de América. (US$500,00).”( el
subrayado no es del original). Dicha norma se encuentra en el Capítulo I,
Disposiciones Generales, del Título V (Ingreso, Permanencia y Egreso) del citado
cuerpo normativo. Dentro de la estructura de la Ley, entonces, se puede colegir
que se trata de un requisito de carácter general, el cual debe ser cumplido por
cualquier sujeto que solicite el otorgamiento de una visa para la permanencia
como no residente, y por razón de mayoría, quienes pretendan adquirir la
condición de residente. Así, quien solicite el ingreso al país en estos términos,

por mandato legal, debe acreditar que cuenta con recursos suficientes para
subsistir en el país durante el plazo de su estadía. Dentro de esta lógica, y tal y
como se desprende fácilmente de la norma reción transcrita, la carga de la prueba
pesa sobre el extranjero que desea permanecer en el territorio nacional como no
residente. En esta línea, una de las modalidades mediante las cuales se puede
realizar esta solicitud es por reunificación familiar, esto es, cuando un extranjero
ha contraído matrimonio con un residente o cuando exista un vínculo familiar con
este. En estos supuestos, se ha ampliado la legitimación para presentar la
solicitud, siendo que lo puede realizar el cónyuge o familiar, y no necesariamente
el extranjero, pero siempre que se cumplan los requisitos que exige el
ordenamiento jurídico para la concesión de la visa. Ahora bien, cabe aclarar que
la sentencia del Tribunal no dispuso la imposibilidad de exigir el cumplimiento de
la demostración de la solvencia económica. Tampoco descarta que esto se pueda
acreditar con base en el ingreso del cónyugue que reside en Costa Rica. El fallo,
luego de referirse al mutuo auxilio que caracteriza el vínculo matrimonial, indica
“Ello supone que no en todos los casos, la ausencia de solvencia económica del
extranjero puede llevar, necesariamente y como efecto automático al rechazo de
la gestión, pues en orden a lo expuesto, cuando el cónyuge residente cuente con
suficientes recursos para mantener económicamente a su pareja, al menos por
el momento transitorio en que puede obtener las autorizaciones de rigor para
comenzar a generar rentas, la solvencia económica estaría acreditada. Así, en
esos escenarios, el petente debe acreditar dicha solvencia, para poder tener
como cubierto el requisito.” El análisis realizado en cuanto a la reserva legal se
circunscribe a la carga de la prueba, en la medida en que los juzgadores de
instancia consideraron improcedente que se impusiera este deber a un sujeto
distinto del extranjero, sin perjuicio de que este acredite dicha situación con base
en los ingresos de su pareja. En palabras del Tribunal: “lo dicho es cosa muy
diferente a establecer la exigencia, directa de requerir al solicitante la
demostración de tenencia de medios de ingresos”. Así, en el fondo lo que se
argumenta es que el imponer este deber probatorio al residente, cuando la ley lo
hace al extranjero, deviene en violatorio de la reserva legal. En todo caso, y a la
luz de la parte dispositiva de la sentencia, debe observarse que no se ha anulado
la circular en cuestión, y que los alegatos de la representación estatal en cuanto
a la posibilidad de que la solvencia económica se tenga por acreditada con los
ingresos del ciudadano costarricense resultan coincidentes con los razonamientos
del Tribunal sobre este punto, aunque no en cuanto a la redacción utilizada en la
circular. En esta línea, resulta fundamental tener presente que el motivo por el
cual se anuló la resolución DGVR-2234-2009- MFL no obedece a este punto, sino
a que se tuvo por incumplido el requisito de demostración al no acompañar la
certificación de contador público autorizado de las hojas de trabajo

VIII.-Ahora bien, esta Cámara no comparte los argumentos desarrollados por el
Tribunal sobre la reserva legal y con base en los cuales ordenó que se analizara
la gestión presentada por el actor. Esto por las razones que de seguido se
exponen. En primer lugar, es innegable que de conformidad con los ordinales 19
y 124 de la Ley General de la Administración Pública, resulta improcedente
reglamentar, en forma autónoma, los derechos fundamentales, materia
reservada a la ley formal. Tal es el caso de la materia migratoria. Empero, esta

limitación, aplicable a las normas de rango infralegal, se refiere a la regulación
del ejercicio del derecho fundamental. El Tribunal interpreta que la imposición
del requisito en cuestión al residente –no al extranjero- incide sobre este aspecto
del derecho fundamental. No obstante, debe enfatizarse que el requisito se
estableció en la Ley de Migración y Extranjería, cumpliéndose con el principio de
reserva legal. Distinto supuesto es la reglamentación de cómo debe valorar la
Administración el cumplimiento de dicho requerimiento a efectos de tenerlo por
demostrado. En este sentido, no se está regulando el ejercicio del derecho como
tal, sino las formas mediante las cuales se puede comprobar la exigencia fijada
en la Ley. Si bien la diferencia es sútil, resulta clave al momento de valorar los
argumentos del Tribunal. Así como el artículo 36 de previa cita, de rango legal,
viene a limitar el ejercicio del derecho, el requisito fijado en la circular desarrolla
la forma mediante la cual la Administración puede tener por acreditada la
solvencia económica. No puede perderse de vista que la circular consiste en un
acto interno mediante el cual se puede girar instrucciones respecto a la forma de
proceder por parte de los funcionarios, en este caso, en la valoración de las
solicitudes de visas. Por tratarse de un lineamiento dirigido a los funcionarios, y
en tanto los efectos que se le imputen sean consecuentes con la particularidad
indicada, y por ende aplicadas al momento en que estos valoran las gestiones de
los particulares, sin que se le otorguen efectos externos, no se aprecia un
quebranto del principio de reserva legal. Claro está, por esta situación, no se le
pueden dar los efectos propios de una norma jurídica. Aún y cuando pueda tener
efectos sobre terceros de manera refleja, estos se deben dar en virtud de actos
preparatorios dentro del procedimiento, los cuales deben ser acordes con el
ordenamiento jurídico y nunca en virtud de la aplicación directa de una directriz
sobre la esfera jurídica de los interesados. En esta inteligencia, en tanto no se
extralimite el contenido del texto legal, no aprecia esta Sala un quebranto del
principio de legalidad. Lo expuesto anteriormente debe ser complementado con
el análisis de la figura del “solicitante” a que hace referencia la circular. En el
común de los casos, este concepto se identifica con el eventual beneficiario de la
visa o residencia. Ello por cuanto es el único sujeto legitimado para hacer la
gestión respectiva. Cuando se trata de una visa por reunificación familiar se da
una excepción a lo anterior, ya que según lo explicado, el procedimiento puede
iniciarse por el pariente costarricense. Empero, ha de entenderse que lo hace por
cuenta y en representación del extranjero. Esto se confirma por lo preceptuado
en el ordinal 61 de la Ley de Migración y Extranjería, el cual indica que la solicitud
de ingreso y permanencia de las personas extranjeras, cuando se trate de
parientes de ciudadanos costarricenses, deberá ser presentada por “la persona
interesada” ante la Dirección General. Queda claro, en consecuencia, que el
solicitante de la visa, aún por reunificación familiar, es el extranjero. Por ello, la
falencia que detecta el Tribunal deviene de una indebida lectura del concepto en
cuestión. Si se hace una revisión integral de la circular, queda claro que este
concepto se utiliza para referirse al beneficiario de la visa. Si bien para la
reunificación familiar, se dispone que quien deberá presentar la petición es el
pariente costarricense, esto responde a la circunstancia de que, en la mayoría de
los casos, es quien se encuentra en el país, y está en mejores condiciones para
realizar el acto material de presentar la solicitud. Empero, ello no implica que el
“solicitante” no sea el extranjero que requiere la condición de residente

provisional. Lo anterior se encuentra dispuesto en el numeral 83 de la circular
DGSV-675-2008, en el cual se detallan los requisitos que deben cumplirse para
recibir ese estado migratorio, y el cual abarca, entre otros, el supuesto de
reunificación familiar. Esto se puede colegir de la propia literalidad de la
disposición, la cual indica que es la persona extranjera quien debe presentar los
requisitos que en ella se disponen. Asimismo, estipula que debe estar autenticada
por el cónsul costarricense cuando el trámite se realice en el exterior o bien,
firmada ante el funcionario público competente o autenticada por notario público
Todo lo indicado viene a confirmar que, al utilizarse la referencia “el solicitante”,
aún en el caso de reunificación, en donde los documentos son presentados por
un tercero, debe entenderse que se refiere al extranjero, quien requiere la
residencia provisional. Lo anterior, si bien no da lugar a que se anule la parte
dispositiva de la sentencia, debe ser considerado en forma refleja, y en
sustitución de los razonamientos expuestos por el Tribunal y con base en los
cuales ordenó que se tramitara la solicitud del actor

IX.-Tal y como se indicó en el considerando V, el agravio expresado por el
recurrente estaba compuesto, en realidad, por dos reproches independientes. El
segundo de ellos y que se analizará de seguido, se refiere a que el Tribunal
consideró improcedente el rechazo de la gestión debido a que no aportó las hojas
de trabajo. Al respecto, en la sentencia impugnada se afirmó que, si existía duda
sobre la realidad de la certificación, lo procedente era prevenir que estas fueran
aportadas, y no asumir que debieron haber sido presentadas. En este sentido, la
actuación realizada por la Dirección de Migración implica un vicio en el
procedimiento que invalida el acto administrativo impugnado, tal y como lo
dispusieron los juzgadores de instancia. En efecto, debe considerarse que la
prevención realizada al interesado en el procedimiento administrativo se limitó a
requerir la demostración de solvencia económica, lo cual fue cumplido por el
actor. La necesidad de presentar las hojas de trabajo fue fijada mediante una
circular, la cual consiste, como ya se dijo, en un acto interno. Por ello no puede
ser asimilada a una norma jurídica revestida con la presunción fijada en el
mandato 129 constitucional, de conformidad con el cual nadie puede alegar
desconocimiento de la ley. Así las cosas, para que el archivo del procedimiento
sea válido, la prevención hubiera tenido que ser expresa en este sentido,
indicando que en caso de adjuntarse una certificación de contador público
autorizado, debían adjuntarse las respectivas hojas de trabajo, lo cual no se dio
Por ello, al no haberse aclarado esta circunstancia cuando se le solicitó la
acreditación de la solvencia económica, lo cierto del caso es que, de cara a la
tramitación del procedimiento, dicha exigencia se debió de tener por cumplida y
pasar a la etapa de valoración de las pruebas. Cabe destacar que resulta
plenamente aplicable en la especie lo dispuesto en el numeral 6 de la Ley de
Protección al Ciudadano del exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Ley
no. 8220, de conformidad con el cual, la Administración podrá prevenirle al
interesado, por una única vez, que complete los requisitos omitidos. Lo anterior,
claro está, con excepción de aquellas falencias no apreciables al momento de
revisar la documentación. En este sentido, el ordinal 223 de la Ley General de la
Administración Pública dispone que el incumplimiento de aquellas formalidades
sustanciales del procedimiento se sancionará con nulidad absoluta. De igual

forma, se indica que serán sustanciales aquellas “cuya realización correcta
hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya
omisión causare indefensión.” Resulta claro que si la Administración hubiera
cumplido este trámite, la petición pudo haber sido resuelta conforme al mérito
de los elementos probatorios, en lugar de haber sido archivada por aspectos
formales. Aunado a lo anterior, resulta aplicable el principio pro actione, el cual
se desprende del numeral 224 de la Ley General de la Administración Pública, y
que postula que los procedimientos deben ser tramitados procurando el
conocimiento del asunto mediante el dictado del acto final. Por ello, lo procedente
es declarar sin lugar el agravio. Ahora bien, y a mayor abundamiento de razones,
nada obsta que la Dirección General de Migración exija que las certificaciones de
contador público autorizado sean acompañadas de las hojas de trabajo, siempre
y cuando se lo comunique al interesado mediante la respectiva prevención,
debidamente motivada. Ya esta Sala se ha pronunciado sobre la fe pública de
dichos profesionales de la siguiente forma: “XII.-

Los documentos o instrumentos públicos, mientras no sean argüidos de falsos,
hacen plena prueba de la existencia material de los hechos que el oficial público
afirme en ellos haber realizado él, o haber pasado en su presencia, en el ejercicio
de sus funciones (artículo 370 del Código Procesal Civil). De acuerdo con lo
anterior, la plena prueba se refiere a los hechos que el oficial público afirme haber
realizado él mismo, o haber pasado en su presencia, en el ejercicio de sus
funciones. Si no se está ante esos supuestos, aún cuando el documento sea
público, por haber sido expedido con los requisitos señalados por el artículo 369
ibídem, las afirmaciones en él contenidas, pueden ser combatidas por cualquier
medio de prueba. ...” De acuerdo con el artículo 8 de la Ley Orgánica del Colegio
de Contadores Públicos de Costa Rica, los documentos que expidan los CPA en
el ramo de su competencia, tendrán el valor de documentos públicos… …La
naturaleza de público y, por ende de plena prueba, se circunscribe a la
constatación de la existencia de los registros analizados por el CPA y a los actos
o hechos realizados o ejecutados por ellos”. (Voto No. 421 de las 9 horas 40
minutos del 20 de junio del 2005). Así, en virtud de lo sensible de la materia
migratoria, resulta razonable contar con todos aquellos elementos probatorios
que permitan acreditar, fehacientemente, la solvencia económica de la pareja
Por otro lado, no se aprecia, como lo hace el Tribunal, “una antinomia con las
reglas que impregnan la función de los contadores públicos, desarrollados en el
Reglamento a la Ley No. 1038” En particular, el numeral 14 de dicho cuerpo
normativo dispone “Todo Contador Público Autorizado estará obligado a
conservar y mantener a disposición de la Fiscalía del Colegio, los “papeles de
trabajo” y elementos probatorios de su actuación profesional, durante un plazo
de cuatro años, el cual podrá reducirse en casos especiales por acuerdo de la
Junta Directiva del Colegio”. Como se puede observar, no existe una norma que
prohíba poner a disposición del interesado dichos documentos, a condición de
que mantenga una copia dentro de sus archivos el original o una reproducción
para cumplir con sus deberes como agremiado

X.-En su segundo reparo, aduce violación directa, por errónea interpretación, de
los numerales 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el

155 del Código Procesal Civil y 119 del Código Procesal Contencioso
Administrativo. Reclama que la sentencia desconoce la jurisprudencia que la Sala
Constitucional en el tema de las potestades de la Dirección General de Migración
y Extranjería, así como en relación con el requisito de la solvencia económica
Señala que si bien el Tribunal se fundamenta en las resoluciones citadas por el
actor, dicha línea interpretativa fue superada para admitir la posibilidad de
establecer investigaciones y requisitos para el ingreso y permanencia de los
extranjeros como un acto constitucionalmente posible y que puede ser
desarrollado a partir de normas generales que son complementadas en su
aplicación por la propia Administración Pública. Advierte que mediante el voto
10734-2008 de las 18 horas del 26 de junio de 2008, el Tribunal Constitucional
dispuso que no existe un derecho fundamental a ingresar al país por parte de los
extranjeros, y que la Dirección competente puede configurar los requerimientos
exigidos para otorgar el respectivo permiso, sin que ello resulte inconstitucional
Asimismo, faculta a que se establezcan requisitos tanto al cónyugue que ingresa
al país como al que reside en él. Apunta que la anterior posición ha sido reiterada
en múltiples fallos, los cuales enumera. Por ello, destaca, el fundamento utilizado
por el Tribunal no constituye jurisprudencia vinculante y no puede servir de
sustento de la sentencia. Recrimina, la asignación de un valor equivocado a los
precedentes de la Sala Constitucional, produce la falta de aplicación de los
preceptos 119 del CPCA y 155 inciso 3), literal e) del Código Procesal Civil, al
fundamentarse incorrectamente la sentencia. Estas normas se vulneran también,
según su exposición, por la forma en que se aplicaron estos precedentes, que
derivó en un error al determinar los hechos no probados, en particular, cuando
afirma que la solvencia económica del cónyugue costarricense o residente en el
territorio nacional sea un requisito exigido por disposiciones legales o
supralegales para el otorgamiento de este tipo de visas. Recrimina que no se
trata propiamente de un hecho sino de una consideración jurídica

XI .-En lo medular, se reclama una indebida fundamentación de la sentencia, la
cual se deriva de un desconocimiento de los criterios vinculantes de la Sala
Constitucional, toda vez que en fallos recientes, en particular, el 2008-10734, se
señaló que no existe un derecho fundamental ingresar al país por parte de los
extranjeros y que la Dirección General de Migración y Extranjería puede efectuar
investigaciones administrativas y solicitar que se demuestre la materialidad del
vínculo matrimonial. Incluso, agrega, en dicho voto se estimó que la
discrecionalidad otorgada para la configuración de requisitos exigidos para
otorgar el permiso no es inconstitucional. En primer lugar, debe señalarse que lo
expuesto por la representación estatal se dirige a cuestionar los argumentos del
Tribunal en cuanto a la reserva de ley, sin que ello incida en la valoración de la
conducta objeto del proceso, la cual, se insiste, fue anulada por la falta de
prevención de las hojas de trabajo. En todo caso, no se aprecia que se haya dado
el vicio señalado, toda vez que en la sentencia de la Sala Constitucional citada se
afirma: “Bajo esa inteligencia, resulta claro que aún cuando la Constitución
Política establece los derechos y principio de los extranjeros, lo cierto es, que el
desarrollo de estos preceptos se encuentra reservado a la ley. De esta manera el
establecimiento de reglas y requisitos, que regulen el ingreso y permanencia de
extranjeros en el territorio nacional, así como la facultad de expulsar a un

extranjero que incumpla dichos requisitos o atente contra la seguridad nacional,
el orden público, la moral, la salud pública y los derechos fundamentales de los
demás, no es sino, el producto del ejercicio de las potestades soberanas del
Estado.” De lo transcrito se colige, contrario a lo expresado por el demandado,
la existencia de derechos fundamentales en materia de migración, así como la
necesidad de cumplir con la reserva de ley al fijar los requisitos, sin perjuicio del
desarrollo que de estos se haga mediante normas infralegales, siempre en
respeto de los límites que le son propias. Por lo expuesto, la censura debe ser
rechazada

Recurso de la parte actora

XII.-En su único agravio, recrimina, la sentencia no produce la reparación de los
derechos vulnerados al señor León Lao. Transcribe distintas citas doctrinales en
las que se afirma la posibilidad de los órganos jurisdiccionales de ordenar a la
Administración Pública demandada la realización de una condena de hacer. Lo
anterior, indica, fue plasmado en los numerales 42 (inciso c y g), 122 (incisos c
y d) así como el punto identificado con la letra g) del ordinal 112, todos del CPCA
De igual forma, dice, los preceptos 127 y 128 de dicho cuerpo normativo, en
concordancia con los cardinales 41 y 49 constitucionales, además del 19 de la
Ley General de la Administración Pública, priorizan los derechos humanos frente
a la discrecionalidad administrativa. Por ello, se faculta al juez para que, cuando
los elementos discrecionales desaparezcan, se imponga la conducta debida con
un plazo perentorio para su ejercicio. Nuevamente, transcribe en refuerzo de su
tesis, citas de diversos autores nacionales en relación con el punto expuesto,
dentro de las cuales, se indica, que estas pretensiones condenatorias pueden ser
deducidas aún cuando exista un margen de discrecionalidad residual que haya
sido imposible suprimir o reducir, lo que puede ser resuelto por el juzgador en
razón de los hechos determinantes del caso concreto. En este, arguye, el señor
León Lao presentó todos los documentos que legalmente le podían pedir las
autoridades migratorias con base en normas de rango legal, por lo que la
consecuencia lógica y jurídica era ordenar el otorgamiento de la visa en un plazo
perentorio. Ello por cuanto el único requisito que echa de menos la
Administración, narra, era probar la solvencia económica del petente, por lo que,
opina, si este es ilícito y los restantes se habían cumplido, lo procedente era
obligar al órgano respectivo a su expedición. Por otro lado, reclama, nada
garantiza que se cumpla la orden incluida en la parte dispositiva del fallo de
analizar la solicitud, ya que este trámite podría tomar años. Considera que, en
virtud de lo anterior, la sentencia vulnera el deber de congruencia. El apoderado
judicial del actor, al desarrollar su censura, aduce que la situación descrita
conlleva a la vulneración de derechos fundamentales de su representado
Expone, el ordinal 52 de la Constitución Política le confiere el derecho
fundamental y humano de vivir con su esposa, lo cual elimina cualquier resabio
de “defensa por discrecionalidad”, planteada por la Procuraduría. Lo anterior
deriva, en su opinión, en el quebranto de los preceptos 11 y 34 del Código de
Familia, 29 del Código Civil y 61 de la Ley General de Migración, la cual privilegia
la solicitud de visa para cónyugues. Considera que el otorgamiento de la visa a
que obligan los derechos fundamentales del señor León Lao no tiene elementos

discrecionales que el Director de Migración pueda ponderar o usar como excusa
para denegar lo pedido, para lo cual cita el numeral 17 de la Ley General de
Administración Pública así como un antecedente de la Sección Primera del
Tribunal Superior Contencioso Administrativo, y de la Sala Constitucional. Reitera,
la actuación objeto del proceso no tiene ningún elemento de uso discrecional,
sino que se trata de la simple constatación de elementos objetivos requeridos
para la concesión del acto pedido, ya que la discrecionalidad se da cuando la
Administración puede escoger entre varias alternativas posibles, todas lícitas, no
siendo ninguna obligatoria o reglada. Asimismo, considera que en el caso
particular, la conducta deviene en reglada por sus derechos fundamentales, ya
que es obligatorio conceder la visa

XIII.El recurrente parte en su argumentación de la premisa de que el requisito
de solvencia económica exigido por la Administración es ilícito, por lo que, al
haber cumplido con las restantes exigencias, lo procedente era que el Tribunal
otorgara la visa en cuestión. No obstante, tal y como ha sido indicado en los
considerandos precedentes, ello implica una lectura errónea de la sentencia
impugnada. Como ya se explicó, según la tesis del Tribunal, la cual no es avalada
por esta Cámara, el quebranto a la reserva de ley se da en la medida en que se
le exige acreditar la capacidad económica al ciudadano costarricense y no al
extranjero, como lo exige la ley. Así, aún partiendo de la premisa expuesta por
los juzgadores de instancia, en ningún momento se ha declarado ilícito el deber
de demostrar que se cuenta con recursos económicos. Inclusive, el mismo
Tribunal reconoce esta circunstancia, al afirmar que dicho aspecto puede darse
por satisfecho con base en el peculio propio del extranjero, o con base en la
situación financiera del conyugue. Si bien con la anterior aclaración se falsea el
argumento central sobre el que se estructura el recurso, lo que justificaría el
rechazo del agravio, resulta conveniente realizar algunas precisiones. En primer
lugar, la sustitución de la Administración en el dictado de los actos administrativos
prevista en el CPCA, específicamente en el precepto 161.2, constituye un
supuesto excepcional, y el cual requiere de una serie de circunstancias específicas
para su procedencia. Se trata de una medida contra la inactividad de la
Administración Pública, que en todo caso, adquiere un matiz especial cuando se
trata de actos con elementos discrecionales. De conformidad con la Ley General
de la Administración Pública, en virtud del principio de regulación mínima del
acto, al menos el motivo o el contenido deben estar regulados. Dicho de otra
forma, cuando el motivo no esté normado, lo debe estar el contenido y a la
inversa. Así, más que actos discrecionales, lo correcto es referirse a elementos
discrecionales de este. La discrecionalidad, en esencia, se da cuando el
ordenamiento jurídico prevé distintas alternativas u opciones, todas lícitas, cuya
libre escogencia encomienda a la Administración. Esto implica, a su vez, el
respeto de los límites aplicables, como el principio de interdicción de la
arbitrariedad, las reglas de la ciencia, la lógica y la técnica, entre otros. Ante este


panorama, y en respeto del principio de división de funciones, no es factible
sustituir al órgano competente cuando subsiste un margen de discrecionalidad
que le fue otorgado para el dictado del acto. Lo contrario implicaría desbordar los
límites propios de la función jurisdiccional, desconociendo el diseño constitucional
de frenos y contrapesos. Distinto sucede cuando se ha dado el fenómeno de la
reducción a cero de la discrecionalidad. Este consiste en que el margen de
elección otorgado por el ordenamiento se va constriñendo como consecuencia de
otras actuaciones de la misma Administración Pública, o por efecto de las pruebas
o criterios técnicos que deben ser considerados al momento de adoptar la
decisión final. En este caso, si bien ab initio los elementos del acto otorgan a la
Administración diversas alternativas, luego de que operó este fenómeno, estos
se encuentran reglados. Desaparecieron, en consecuencia, las diversas opciones
previstas, aunque sea en forma imprecisa, por las normas aplicables, siendo que
en caso de concurrir los restantes supuestos de hecho, la consecuencia jurídica
es una sóla. En este caso, la labor del operador jurídico adopta la figura del
silogismo jurídico, caracterizada por una mera constatación. Cuando a pesar de
que se ha dado una reducción a cero de la discrecionalidad en forma previa al
dictado del acto, ya sea a partir de actuaciones formales de la Administración, o
por el cuadro fáctico que sirve de motivo al acto, si se resuelve en forma distinta
a la prevista, en ejercicio del pleno control jurisdiccional, los órganos judiciales
podrían llegar a sustituir a la Administración. Esto supone que los restantes
supuestos de hecho previstos en las disposiciones jurídicas que regulan el acto
se cumplieron. Así, al momento en que se dicta la sentencia, todos los elementos
del acto se encuentran definidos, sea porque son reglados, o porque la
Administración ya adoptó un criterio respecto de ellos que no es objeto de
controversia. En el presente caso, esta no es la situación. El otorgamiento de la
visa implica la valoración de una serie de requisitos por parte de la Dirección
General de Migración, como lo es, y solo a manera de ejemplo, la acreditación
fehaciente, a criterio de dicho órgano, de la convivencia conyugal o de la
solvencia económica. Al haberse ordenado el indebido archivo de la solicitud por
un aspecto formal –la no presentación de las hojas de trabajo-, ninguno de los
requisitos han sido analizados por el órgano competente, en la medida en que el
procedimiento nunca avanzó hasta dicha etapa. Como nunca fueron estudiadas
las probanzas aportadas, ni los requisitos, subsiste un grado de discrecionalidad
instrumental al momento de adoptar la decisión administrativa, por lo que resulta
improcedente ordenar el otorgamiento de la visa en esta sede. Es importante
destacar que el acto en cuestión no puede ser visto como el resultado de la simple
constatación de documentos. Implica, por el contrario, su necesaria valoración
para determinar si esta resulta admisible, lo cual a su vez conlleva un margen de
apreciación, siempre limitada por la debida motivación y su validez. En este
sentido, la Ley, por ejemplo, no se limita a requerir una constancia de
matrimonio, sino que además exige la materialidad del vínculo, lo cual no se

puede afirmar con vista en dicho documento. Igual sucede con la solvencia
económica, en donde debe determinarse si los ingresos y egresos están en una
relación tal que permite tenerse por suficiente para la subsistencia de la pareja
Requiere, en suma, que el funcionario encargado realice un estudio sobre dichos
motivos del acto, el cual, a su vez, se debe plasmar en la debida motivación del
acto. Por ello, le compete a la Administración, y no al juzgador, valorar, de
acuerdo a criterios objetivos y técnicos, si la solicitud del petente cumple con las
exigencias previstas por el ordenamiento jurídico. Así las cosas, el recurso debe
ser declarado sin lugar.”


4. Los plazos en los permisos y licencias

Voto de mayoría

III. En cuanto al silencio positivo, es preciso repetir que entratándose de permisos
o licencias, aquél se produce si con la respectiva solicitud se cumplen todos los
requisitos necesarios para su obtención, ya que no podría constituirse en una
forma de burla a los preceptos legales que regulan la materia. En el caso en
estudio, estima el tribunal que no es posible admitir que aquél ocurriera y que
por tal virtud hubiera debido tenerse como concedido el permiso de construcción
de que se trata. Analizados los oficios DU-204- 2005 y el DU-097-2005, ambos
del arquitecto Luis Bogantes Miranda de la Unidad de Desarrollo Urbano de la
Municipalidad de Belén, se encuentra que el segundo es complementario del
segundo, en algunos de los puntos de conflicto fueron necesarias aclaraciones y
aportar documentación adicional, como ejemplo lo dispuesto en el punto primero
en que se aportó constancia de Aguas del MINAE de fecha 20 de enero del 2006,
en el que se aclara sobre el caudal de agua y sus usos; en el punto 2, también
se hubo de aportar informe del ingeniero Orlando Quirós Rojas IC-616 de 23 de
enero de 2006, aclarando sobre el caudal de agua del pozo, lo que demuestra
que la documentación no estaba completa y que por lo consiguiente, no resulta
procedente la alegación de ocurrencia del silencio positivo

IV. En lo que si lleva razón el recurrente es en los reparos que hace al
procedimiento de aprobación que por vía de reglamento, exige la Municipalidad
de Belén. De conformidad con aquél instrumento y sus reformas, cuando se trata
de aprobar un permiso de construcción, como en el caso presente, de un
condominio, la aprobación debe ser otorgada por el Concejo, para lo cual la
Unidad de Desarrollo Urbano deberá presentar su criterio técnico respecto de la
solicitud en un plazo máximo de 10 días, para adoptar el acto final decisorio de
aprobar o improbar el respectivo proyecto. (Artículo 21). Así se da un paso
importante a que obliga el numeral 6º de la Ley 8220 de 4 de abril de 2002, que
literalmente dice. " Plazo y calificación únicos. Dentro del plazo legal o
reglamentario dado, la entidad órgano o funcionario deberá resolver el trámite,

verificar la información presentada por el administrado y podrá prevenirle, por
única vez y por escrito, que complete requisitos omitidos en la solicitud o el
trámite o que aclare información. Tal prevención suspende el plazo de resolución
de la administración y otorgará, al interesado, hasta diez días hábiles para
completar o aclarar; transcurridos los cuales, continuará el cómputo del plazo
previsto para resolver." En el caso que nos ocupa, las observaciones contenidas
en el oficio DU-1004-2005, en vez de ir al Concejo para que rechazara o aprobara
la solicitud, a tenor de la norma transcrita, debieron ser puestas en conocimiento
del interesado para que supliera o aclarara cualquier requisito faltante o mal
entendido. El no hacerlo en esta forma, si no en la relatada, perjudica al
administrado y violenta su derecho a obtener respuesta a sus peticiones en forma
pronta, tal como obliga la Constitución Política. (Artículo 27). Las razones dichas
son suficientes para declarar la nulidad del acuerdo impugnado, único
pronunciamiento que puede realizarse en esta vía jerárquica impropia."


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Asamblea Legislativa. Ley: 8220 del 04/03/2002.Protección al ciudadano del exceso de
requisitos y trámites administrativos. Fecha de vigencia desde: 11/03/2002 Versión de la norma
2 de 2 del 27/09/2011. Publicación: Nº Gaceta: 49 del: 11/03/2002 Alcance: 2220
Sala Primera de la Corte. Sentencia: 00405. Expediente: 10-003974-1027-CA.Fecha
13/03/2014 Hora: 03:02:00 p.m. 000275-0165-FA Sala Segunda de la Corte
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VIII. Sentencia: 00027. Expediente: 10-001962-
1027-CA.Fecha: 13/04/2012. Hora: 09:00:00 a.m


Sala Primera de la Corte. Sentencia: 00116.Expediente: 09-001555-1027-CA.Fecha
22/01/2010 Hora: 09:00:00 a.m

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I Sentencia: 00522. Expediente: 06-000114-
0161-CA.Fecha: 22/11/2006. Hora: 01:30:00 p.m