Jurisprudencia sobre la Recuperación de Sumas
Canceladas en Exceso a Funcionarios Públicos
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública

Palabras Claves: Pago en Exceso, Pago de Más, Sumas Pagadas de Más, Sumas Canceladas de
Más, Reintegro de Montos Cancelados de Más, Reintegro de Montos Pagados de Más

Fuentes de Información: Jurisprudencia. Fecha: 28/04/2017


Contenido


1. Recurso de Amparo por Rebajos en Sumas Canceladas de Más a


RESUMEN

El presente informe de investigación recopila jurisprudencia sobre la Recuperación de
Sumas Canceladas de Más a Funcionarios Públicos, considerando el criterio de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la
República


 JURISPRUDENCIA


1. Recurso de Amparo por Rebajos en Sumas Canceladas de Más a
Funcionarios Públicos

Voto de mayoría

I. De previo. Importa precisar, primero, que establecer el método de cálculo correcto
para el pago de la bonificación por eficiencia portuaria, así como si se adeuda algún
otro tipo de prestación a los trabajadores de las grúas tipo puente y de los straddler
carriers, de conformidad con la Convención Colectiva de la Junta de Administración
Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, es cuestión que deberá
dilucidarse ante las propias instancias de la Junta o en la vía laboral ordinaria, y no en
esta sede. Para efectos del amparo, solamente guardan conexidad con la materia de
derechos fundamentales los temas de si se está volviendo sobre un acto declarativo de
derechos, a través de procedimientos inadecuados; de si se están aplicando rebajos
salarios de acuerdo con las reglas sentadas para ello por este Tribunal; y el irrespeto
alegado del derecho de petición

II. Sobre el fondo. Sobre la acusada infracción del principio de intangibilidad de los
actos propios, el representante sindical que inicia el amparo acusa que debió seguirse
un procedimiento específico para pedir reintegrar los dineros que la Junta está
cobrando a los amparados. Ahora bien, dicho reintegro se requirió corrigiendo lo que
inicialmente dispusiera el Presidente Ejecutivo de la Institución recurrida, mediante el
oficio PEL-0556-2003 del 3 de junio de 2003 (folio 17). El oficio indica

“Como resultado de las negociaciones que se realizaron el pasado viernes 30 de mayo
entre el Gobierno de la República y la FETRAL; se llegó al acuerdo de pagar, como
medida provisional, el 100% de la Bonificación por Eficiencia Portuaria a los
“Operadores de Grúa Puente” y los “Operadores de Straddle Carrier”, equiparando el
pago con la bonificación recibida por el funcionario que más alto la haya obtenido. Este
pago se hará a partir del mes de febrero de 2003 y hasta que se resuelva el pago de las
prestaciones parciales y la disponibilidad de estos funcionarios

Por eso le solicito girar las instrucciones a quien corresponda, para que se proceda de
forma inmediata a efectuar los cálculos correspondientes a fin de realizar el ajuste
necesario y hacer efectivo el pago lo antes posible.”

Por los términos en que se ordenó el pago de la bonificación, considera la Sala que no
se trata de un acto en el cual la Administración haya declarado un derecho subjetivo,
del que ahora se esté pretendiendo desdecir. Nótese que se trata del producto de un
arreglo frente a un conflicto laboral y que se calificó expresamente como solución

provisional y condicionada al logro de ciertos objetivos. No debe malinterpretarse la
opinión de la Sala, eso sí, en el sentido de que la disposición de junio de 2003 carezca
de toda eficacia. Simplemente se concluye que, desde el punto de vista del artículo 34
constitucional no es un acto declarativo de derechos, cuya anulación o revocación por
determinados procedimientos se ha protegido ante esta Jurisdicción

III. En cuanto se aduce que se están aplicando rebajos salariales intempestivamente y
sin observar formalidad alguna, la Sala se ha referido repetidamente al tema, sobre
todo, respecto de los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, diciendo

"V. Es claro que la recuperación del dinero pagado de más, recibido indebidamente por
la recurrente, es una actuación legítima del Ministerio de Educación Pública, pero
también lo es que en atención a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y a
que el trabajador requiere de su salario para cubrir sus necesidades y las de su familia,
es preciso que los rebajos al salario del servidor, se hagan de manera que éste pueda
cubrir al menos las necesidades básicas y que el trabajador tenga certeza del monto
que adeuda y la forma en que se le harán los rebajos, para así adecuar su situación y
tomar las previsiones del caso. Esta Sala ha reconocido que no es preciso, previo a
realizar el rebajo respectivo, efectuar un procedimiento ordinario, ni mucho menos,
pero sí que el patrono debe comunicar al servidor al menos la "intención de
rebajo" (Sentencia #229-94 de las 9:36 horas del 14 de enero de 1994). (El destacado
no forma parte del original)

De donde se concluye que aunque en casos como este no es necesario seguir un
procedimiento administrativo ni celebrar un proceso de lesividad, antes de recuperar
los dineros, sí debe observarse la formalidad de advertir a los servidores de previo al
inicio de la aplicación de las deducciones, con especificación de su motivo, monto
adeudado y plazo por el cual se practicarán. Asimismo, ha establecido la Sala como
regla para los rebajos, el que ellos sean razonables, en el sentido de permitir al
trabajador continuar enfrentado las erogaciones propias de sus necesidades básicas y
las de su familia (v., p.ej., la sentencia #2005-14135 de las 12:03 horas del 14 de
octubre de 2005). Se debe dejar expresa constancia de que la exigencia que se impone
no implica imposibilidad jurídica de aplicación de las deducciones, ni exención a las
autoridades de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la
Vertiente Atlántica de cumplir los deberes que les haya señalado la Contraloría General
de la República

IV. En su informe, el Presidente Ejecutivo de la Junta recurrida, alega que no se notificó
personalmente a los trabajadores de los rebajos porque todas las negociaciones
contaron con la participación y anuencia de sus representantes sindicales, entre ellas
las de febrero y octubre de 2003, donde quedó claro que las sumas pagadas en exceso
deberían devolverse. Adicionalmente explicó que la Sala ha declarado innecesaria la


notificación previa, porque al recibir el pago en exceso el trabajador toma
conocimiento de la lógica obligación de devolverlo (folios 213 y 214). No obstante en
apoyo de ese argumento cita un número de sentencia inexistente (#2001-072667), y,
en todo caso, anterior a la reiteración del precedente de 1994, el año anterior (2005)
Así, con base en este extremo se estima el recurso, ordenando al recurrido notificar a
cada trabajador al que se le pretenda aplicar deducciones de su salario, por pagos
recibidos de más, con especificación del monto total adeudado y el plazo por el cual se
le aplicarán los rebajos. Además, con advertencia de que los rebajos no deben impedir
al funcionario llenar la necesidades elementales propias y de su familia

V. Por último, respecto de la acusada omisión de respuesta a oficios remitidos por
SINTRAJAP, lleva razón el accionado al evidenciar que el recurrente omite efectuar
especificación alguna sobre la fecha de presentación y cantidad de escritos que
estarían al origen de la violación del derecho previsto en el artículo 27 de la
Constitución Política, sin aportar tampoco copia alguna de esas notas. Sobre este
extremo, por lo tanto, debe desestimarse el amparo


Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se ordena a Walter Antonio Robinson
Davis, Presidente Ejecutivo de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo
Económico de la Vertiente Atlántica, o a quien ocupe su cargo, que, de previo a aplicar
las deducciones objeto de este recurso, se notifique a cada trabajador al que se le
pretenda aplicar rebajos por pagos recibidos de más, de la intención de deducción, con
especificación del monto total adeudado y el plazo por el cual se le aplicarán los
rebajos. Los rebajos, además, no deben impedir al funcionario llenar la necesidades
elementales propias y de su familia. En cuanto al principio de intangibilidad de los
actos propios y el derecho de petición, se desestima el amparo. Se condena a la Junta
de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica al
pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados, los cuales se liquidarán en
ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se advierte al funcionario
dicho que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a
quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de
amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más
gravemente penado. Notifíquese al recurrido, o a quien ocupe su puesto, la presente
resolución EN FORMA PERSONAL. Comuníquese

Luis Fernando Solano C
Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C
Ana Virginia Calzada M. Horacio González Q
Gilbert Armijo S. Jorge Araya G


 2. Sumas Pagadas de Más en Caso de Funcionaria Pública del MEP

Voto de mayoría

I. Objeto del recurso. La recurrente acusa la violación de sus derechos fundamentales,
en particular, del derecho reconocido en el artículo 57 de la Constitución Política,
debido a que la Dirección General Financiera del Ministerio de Educación Pública, le
aplicó una reducción de 44,133.00 colones de su salario en la segunda quincena de
febrero del presente año por concepto de sumas giradas de más. A su criterio, tal
actuación es arbitraria y desproporcionada, ya que ese cobro representa
prácticamente la totalidad de su sueldo quincenal, produciéndole un trastorno
económico y emocional debido a que no cuenta con suficientes recursos para atender
sus necesidades básicas

II. De previo al análisis de fondo del presente recurso, es necesario delimitar las pautas
bajo las cuales, los patronos –entiéndase la Administración Pública o los
pertenecientes al sector privado- pueden válidamente y sin afectar ningún derecho
fundamental, reintegrarse las sumas de dinero pagadas en exceso a sus trabajadores
Pese a la abundante jurisprudencia constitucional sobre el tema, es necesario aclarar
que no existe un criterio uniforme y claramente definido, especialmente en cuanto a la
necesidad de notificar al afectado sobre la deuda que tiene con su patrono con
anterioridad a la aplicación del rebajo salarial (a manera de ejemplo se pueden citar las
resoluciones 98-00728, 00-4033, 01-10440, en sentido contrario a las anteriores 00-
01088, 01-08113, 03-08246). Por lo anterior resulta necesario definir el marco de
actuación de los patronos a la hora de exigir los reintegros en cuestión, -claro está-
considerando el marco legal aplicable en cada sector, sea el derecho administrativo
para la Administración Pública, o bien, el derecho laboral cuando el patrono sea un
sujeto de derecho privado

III. El derecho al salario ha sido concebido como la retribución debida al trabajador en
virtud del contrato de trabajo, como contraprestación por la labor que haya efectuado
o deba efectuar o por lo servicios que haya prestado o deba prestar; por su parte, para
el empleador se constituye en una obligación que, por la utilidad que representa para
el trabajador y que por su propia naturaleza, debe pagarse completo y en intervalos
regulares. Sin embargo, este derecho constitucionalmente protegido no impide que el
patrono, ante los supuestos de anticipo y de pagos indebidamente efectuados
producto de un error material, pueda repetir lo pagado en forma justificada.Así, el
artículo 173 del Código de Trabajo establece que las deudas que el trabajador
contraiga con el patrono por concepto de anticipos o por pagos hechos en exceso se
amortizarán durante la vigencia del contrato en un mínimo de cuatro períodos de pago

y no devengarán intereses. Esta Sala en asuntos similares, ha establecido que la
actuación de la Administración Pública de recobrar los montos girados de más a sus
funcionarios, no resulta -en principio y sin perjuicio de lo se dirá- inconstitucional, sino
que por el contrario es una potestad que le otorga el ordenamiento jurídico en aras de
tutelar los fondos públicos puestos a su alcance (resolución No.02-4842)

IV. En este orden de ideas, resulta lógica la obligación del trabajador de devolver a su
patrono las sumas giradas en exceso y que fueron aprovechadas, ya que aceptar lo
contrario, sería admitir un enriquecimiento sin causa a favor del empleado. Pese a que
esta actuación de reintegro está permitida por el ordenamiento jurídico, resulta
constitucionalmente inaceptable debido a la forma en que es aplicada a los
trabajadores, ya que en la práctica, se realiza sin garantizarles su derecho de defensa y
debido proceso, aunado a que, en la mayoría de los casos, las sumas cobradas resultan
desproporcionadas con relación al salario que devengan

V. De esta manera, a efectos de recuperar los dineros pagados en exceso, la
Administración Pública debe instaurar un procedimiento administrativo a sus
servidores, en el cual se observen los principios y las garantías del debido proceso, de
forma que se garantice el derecho de defensa del funcionario involucrado. Esta
defensa no será posible si elservidor afectado por la deducción de su salario, no
comparece ante la instancia correspondiente por no haber tenido conocimiento de esa
situación. De ahí que la notificación constituya una garantía esencial, ya que a través
de ésta se pone en conocimiento al funcionario de la posible reducción de su salario y
permite su comparecencia a efectos de alegar lo necesario en defensa de sus intereses
y presentar las pruebas que fundamenten su posición. Incluso en esta audiencia, el
mismo trabajador puede proponer un arreglo de pago que le resulte menos gravoso a
su esfera patrimonial, de forma que honre su deuda sin ver disminuido
significativamente su salario. En caso de no haber llegado a un acuerdo, el
procedimiento debe concluir con una resolución en la que se determine
concretamente el monto que se giró de más al servidor y se establezcan las cuotas de
amortización de la deuda, las cuales serán deducidas durante la vigencia del contrato
laboral en un mínimo de cuatro periodos de pago

Por su parte, en el caso del sector privado, es necesario que de previo a la deducción
del salario del empleado, se le notifique el monto adeudado y la forma en que se hará
la repetición de lo pagado, sin perjuicio de pactar un arreglo de pago a fin de no
afectar de manera considerable el monto que percibirá mensualmente. Esta
comunicación –tal y como se vio anteriormente- permite no sólo que el trabajador
tenga conocimiento de la deuda y de la forma en que se realizará su amortización, sino
que además en caso de oposición, se presente ante su patrono y alegue lo conveniente
en resguardo de sus intereses


VI. Finalmente, dada la existencia de un vacío legal para establecer los montos
deducibles de los salarios de los trabajadores -situación que en la práctica, se ha
traducido en la rebaja de sumas desproporcionadas e irrazonables-,este Tribunal
considera de oportuna aplicación, la regla definida en el artículo 172 del código de
Trabajo, en lo relativo a la proporción embargable del salario que excede el mínimo
establecido. Valga aclarar que, la aplicación de dicha regla no es antojadiza ni mucho
menos arbitraria, sino que obedece la necesidad de suplir este vacío a través de la
integración normativa, a efecto de proporcionar un parámetro objetivo de obligatoria
observación para los empleadores al momento de realizar los rebajos a sus
trabajadores, eliminándose así, el margen de discrecionalidad con que cuentan para
realizar lo apuntado. El artículo citado en lo conducente establece

“Artículo 172. Son inembargables los salarios que no excedan del que resultare ser el
menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, vigente al
decretarse el embargo. Si el salario menor dicho fuere indicado por jornada ordinaria,
se multiplicará su monto por veintiséis para obtener el salario mensual

Los salarios que excedan de ese límite son embargables hasta en una octava parte de
la porción que llegue hasta tres veces aquella cantidad y en una cuarta del resto

Por salario se entenderá la suma líquida que corresponda a quien lo devengue una vez
deducidas las cuotas obligatorias que le correspondan pagar por ley al trabajador. Para
los efectos de este artículo las dietas se consideran salario....” (elénfasis no es del
original)

Así, en el establecimiento de los montos de amortización de la deuda respectiva, los
patronos –públicos o privados- deben observar la regla para embargar los salarios que
exceden el mínimo definido semestralmente. Este criterio procede en defecto de un
arreglo de pago entre el patrono y el trabajador, ya que ante la existencia de un
acuerdo de esa naturaleza, debe prevalecer éste en donde ha mediado la participación
del empleado, quien -se supone- pactó la opción menos gravosa a sus intereses. Con lo
anterior, se evita que las deducciones sean de tal magnitud que dejen sin contenido el
salario del trabajador, imposibilitándole satisfacer sus necesidades básicas y las de su
familia

VII. Ahora bien, en el caso concreto, de los informes rendidos bajo la solemnidad de
juramento así como de las pruebas aportadas, se tiene por acreditada la violación a los
derechos fundamentales de la recurrente. Tal y como lo informó la Jefe del
Departamento de Planillas del MEP (folio 14), la amparada tiene una deuda con el
Estado debido al sobregiro de montos por la suma total de 225.458,40 colones, siendo
que en la segunda quincena del mes de febrero del presente año, -sin notificación
anterior- se le aplicó una deducción salarial de 44,133.00 colones, devengando un
salario líquido de 6,960.80.(desglose salarial de la amparada visible a folio 20). Como

se observa, esta deducción se realizó sin garantizarle su derecho de defensa ya que no
medió comunicación previa, imposibilitándole en consecuencia,alegar lo necesario en
la defensa de sus intereses. Por otra parte, el rebajo se realizó a contrapelo de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, ya que la suma deducida resulta
excesiva con relación al monto quincenal que percibe, dejándosele prácticamente sin
salario líquido para atender sus necesidades básicas. Por lo anterior, se declara con
lugar el recurso

Por tanto

Se declara CON LUGAR el recurso. Se ORDENA a Inés Vargas Abarca, en su calidad de
Jefe del Departamento de Planillas del Ministerio de Educación Pública, o a quien en su
lugar ejerza ese cargo, BAJO PENA DE DESOBEDIENCIA, que en el término
improrrogable de DIEZ DIAS contado a partir de la notificación de esta sentencia,
disponga que se gire a la petente la suma rebajada de su salario y que a efectos de
proceder con el reintegro de lo adeudado, realice un procedimiento administrativo
según los términos establecidos en esta sentencia. Se condena al Estado al pago de los
daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los
que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se le
advierte a Vargas Abarca que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta
jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días
multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un
recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no
esté más gravemente penado. Notifíquese la presente resolución a Vargas Abarca, o a
quien ocupe ese puesto en su lugar, EN FORMA PERSONAL

Luis Fernando Solano C

Ana Virginia Calzada M. ErnestoJinesta L

AdriánVargas B. Fernando Cruz C

Gilbert Armijo S. SusanaCastro A


1. Pago de Más a Funcionarios Municipales

06 de marzo de 2012
C-054-2012
Licenciada
Idriabel Madriz Mora
Auditora Interna
Municipalidad de Osa

Estimada señora

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a
su oficio AI-010-2012, de fecha 16 de enero de 2012, con recibo de 17 del mismo mes y
año, por el que nos consulta una serie de inquietudes referidas a los procedimientos
de cobro administrativo gestionados contra funcionarios municipales, a quienes por
determinadas situaciones se les ha realizado presuntamente pagos en exceso o
indebidos

Aún cuando la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de
julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, faculta a los
Auditores Internos a consultar directamente en lo que atañe a la materia de su
competencia, la presente consulta se acompaña de la opinión del Departamento de
Servicio Jurídicos de esa corporación municipal; materializado en el informe MUNOSA-
PSJ-42-11, de fecha 17 de noviembre de 2011, en el que se hace directa alusión a los
casos de los funcionarios XXX, XXX y XXX

I.- Consideraciones previas

Si bien, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas en las
que no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos en particular, a quienes se
aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio, a pesar de que de
conformidad con el contenido mismo de su misiva es claro que las cuestiones sobre las
cuales se solicita nuestro criterio técnico jurídico se contraen a situaciones particulares
e individualizadas (procedimientos cobratorios tramitados en contra de los
funcionarios XXX, XXX y XXX), sobre las cuales pende una decisión por parte de la
Administración activa, lo cierto es que considerando que la consulta fue planteada en
términos generales y abstractos, y tomando en cuenta el innegable interés de su
promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que
formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de

nuestras competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciónes
Públicas, a continuación nos permitimos facilitarle una serie de lineamientos jurídico
doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la
judicial, sobre materias atinentes, en las que podrá encontrar, por sus propios medios,
concretas respuestas a cada una de sus interrogantes

Y siendo que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de
nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación,
integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas
normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y
órganos que integran la administración activa, insistimos en que le corresponderá a
ésta última, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en
concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento
jurídico

II.- Sobre la recuperación de pagos indebidos, erróneos o en exceso

Tanto el trámite para recobrar sumas dinerarias pagadas de más, como el plazo de
prescripción dentro del cual debe ejercerse aquella acción cobratoria por parte de la
Administración Pública, han sido temas recurrentes en nuestra jurisprudencia
administrativa (Véanse al respecto los dictámenes C-052-90 de 2 de abril de 1990, C-
061-96 de 6 de agosto de 1996, C-137-96 de 6 de agosto de 1996, C-124-97 de 8 de
julio de 1997, C-226-97 de 1º de diciembre de 1997, C-250-97 de 24 de diciembre de
1997, C-135-2000 de 15 de junio del 2000, C-111-2002 de 7 de mayo de 2002,
el pronunciamiento OJ-252-2003 de 1º de diciembre de 2003, así como los
dictámenes C-376-2004 de 13 de diciembre de 2004, C-068-2006 de 20 de febrero de
2006, C-126-2008 de 18 de abril de 2008, C-084-2009 de 20 de marzo de 2009, C-174-
2009 de 22 de junio de 2009, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-333-2009 de 3
de diciembre de 2009, C-072-2010 de 19 de abril de 2010)

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esas
materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que
no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos
temas. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa –basada
especialmente en la jurisprudencia vinculante constitucional- los siguientes corolarios
de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes

Dichos corolarios son los siguientes

1) De la integración normativa de lo dispuesto por los artículos 803 del Código Civil,
173, párrafo segundo del Código de Trabajo y 51 del Estatuto de Servicio Civil y 203,
siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, la
Administración Pública, en su condición de entidad patronal, está obligada a recuperar

los pagos efectuados en exceso o por error a favor de sus servidores; esto como
resguardo oportuno de los fondos públicos puestos a su alcance (pronunciamiento OJ-
252-2003 op. cit)

2) Para efectos de recuperación de sumas dinerarias pagadas en exceso o indebida o
erróneamente reconocidas por parte de la Administración Pública,
independientemente de que éstas sean o hayan sido giradas a favor de servidores
públicos o ex servidores, con base en lo dispuesto por los numerales 198, 207 y 208 de
la Ley General de la Administración Pública, se tendrá siempre un plazo de cuatro años
como límite para gestionar la acción cobratoria respectiva, ya sea a través del
cobro administrativo pertinente (arts. 308 y siguientes, en relación con el 148 y
siguientes, todos de la Ley General de la Administración Pública) o bien, en caso de
resultar infructuoso aquél, planteando el proceso ejecutivo correspondiente en sede
jurisdiccional (Dictamen C-307-2004 de 25 de octubre de 2004. Y en sentido similar,
los dictámenes C-376-2004 de 13 de diciembre de 2004, C-111-2002 de 7 de mayo de
2002, C-250-97 y C-226-97, respectivamente, de 24 y 1° de diciembre de 1997, C-124-
97 de 8 de julio de 1997, C-061-96 y C-137-96 ambos de 6 de agosto de 1996, así como
el C-068-2006 y el C-126-2008 op. cit.)

3) De previo a que la Administración decida iniciar cualquier gestión cobratoria, es
aconsejable que analice y valore detenidamente, si aquél pago indebido o en exceso
se fundamenta o no formalmente en un acto declaratorio de derechos, pues la
existencia o no de aquella manifestación formal de la voluntad administrativa
determinará la exigencia inexcusable de ejercer o no, de previo a la gestión
cobratoria[1]aludida en el párrafo anterior, la potestad de autotutela administrativa
para revertir aquel acto administrativo, según corresponda en atención del grado de
disconfomidad sustancial con el ordenamiento jurídico que contenga, ya sea a través
del instituto de la lesividad (numerales 183.1 de la Ley General de la Administración
Pública, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo) o bien, de
manera excepcional, de la potestad anulatoria administrativa (artículo 173 de la citada
Ley General); procedimientos diferenciados[2] que deberán de seguirse con estricto
respeto del principio constitucional de intangibilidad de los actos propios y siempre
dentro del plazo de caducidad previsto por el ordenamiento (artículos 173.4 de la
citada Ley General y 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo)
(Dictámenes C-068-2006 y el C-126-2008 op. cit.)

En estos supuestos, en tratándose eventuales actos administrativos emanados de las
corporaciones municipales, el “órgano superior supremo” de esos entes territoriales
es el Concejo Municipal; por lo que es dicho cuerpo colegiado el que tiene atribuida la
competencia, y por ende, la legitimación para declarar la nulidad, en vía administrativa
o judicial, de un acto favorable al Administrado, incluso aquellos relativos a la materia
laboral o de empleo municipal (dictamen C-321-2011 de 19 de diciembre de 2011)

4) Si el pago efectuado indebidamente deviene de un simple error aritmético o
material de la Administración no es necesario seguir alguno de los trámites antes
mencionados (Resolución Nº 2006-11972 de las 15:45 horas del 16 de agosto de 2006,
Sala Constitucional). La recuperación de esos dineros puede hacerse mediante rebajos
directos de planilla, aplicados de forma proporcional a sus salarios, en al menos cuatro
tractos y sin intereses (art. 173, párrafo segundo del Código de Trabajo). Pero sí se
debe, al menos, comunicar previamente al funcionario el monto adeudado, el número
de tractos en los que se procederá a realizar el reintegro y se requiere que la suma a
deducir del salario del funcionario sea razonable y proporcional, de modo que el resto
de su sueldo le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, toda vez
que el particular no tiene por qué soportar en forma desproporcionada los errores de
la Administración (Resoluciones Nºs 2002-4842 de las 16:12 horas del 21 de mayo del
2002 y 2006-010132 de las 14:55 horas del 19 de julio de 2006)

Si bien la determinación de cuántos tractos y qué monto se va a rebajar, es un asunto
de resorte exclusivo de la Administración Activa, que deberá resolver atendiendo a los
principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad para cada caso
(Pronunciamiento OJ-252-2003 y dictamen C-126-2008 op. cit.), nos interesa indicar
que en esos casos, la Sala Constitucional y esta Procuraduría General han considerado
de oportuna aplicación, la regla definida en el artículo 172 del código de Trabajo, en lo
relativo a la proporción embargable del salario que excede el mínimo establecido, a
efecto de proporcionar un parámetro objetivo de obligatoria observación para los
empleadores al momento de realizar los rebajos a sus trabajadores, eliminándose así,
el margen de discrecionalidad con que cuentan para realizarlos (Resolución Nº 2008-
02653 de las 10:43 horas del 22 de febrero del 2008 y pronunciamiento OJ-252-
2003 op. cit.)

Este criterio procede –ha insistido la Sala y la propia Procuraduría General- en
defecto de un arreglo de pago entre el patrono y el trabajador, ya que ante la
existencia de un acuerdo de esa naturaleza, debe prevalecer éste en donde ha
mediado la participación del empleado, quien -se supone- pactó la opción menos
gravosa a sus intereses. (Resolución Nº 2008-02653 y pronunciamiento OJ-252-
2003 op. cit.)

Cabe indicar que esta posibilidad de finiquitar por mutuo acuerdo un determinado
arreglo de pago sobre sumas pagadas en exceso o indebida o erróneamente
reconocidas por parte de la Administración Pública, podría darse incluso durante la
tramitación formal de un procedimiento administrativo cobratorio, al tenor de lo
dispuesto por el ordinal 317.1. e) de la Ley General de la Administración Pública (Véase
al respecto la breve alusión a esta posibilidad en el dictamen C-307-2004 de 25 de
octubre de 2004)


Conclusión

Por todo lo expuesto, con base en la jurisprudencia administrativa aludida la
Administración consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios
para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus
interrogantes y subsecuentemente, adoptar a lo interno los actos válidos y eficaces
pertinentes, a fin de depurar los procedimientos de cobro administrativo
correspondientes

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR


2. Pago de Más a Funcionario de la Defensoría de los Habitantes

C-147-2002
11 de junio del 2002
Licenciado
José Manuel Echandi Meza
Defensor de los Habitantes
Defensoría de los Habitantes

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio DH-
0048-2002 de 29 de mayo del año en curso, referido a la solicitud para plantear
proceso judicial contra el Lic. Mario Montero Quirós para recobrar sumas pagadas en
exceso al citado ex servidor

Lamentablemente, en este momento, y por las razones que se pasarán a exponer, no
es posible plantear el proceso solicitado por usted

En este caso, la Administración aduce un error en el pago realizado al señor Mario
Montero Quirós, ya que recibió un sobre pago por concepto de rebajos de incapacidad
no aplicados en las incapacidades canceladas antes de que se pensionara

El tema de los pagos en exceso debido a errores de la Administración, cuando no hay
un acto declaratorio de derechos que lo respalde, ha sido desarrollado tanto por la
Sala Constitucional como por dictámenes de este Órgano Asesor. Al respecto se ha
señalado lo siguiente: "Sobre el tema del error de la Administración en el pago de
sumas a sus funcionarios, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente

"I.- Indica el recurrente que en el primer semestre de este año se produjo un aumento a
su salario, el cual fue debidamente incorporado a su patrimonio, y que posteriormente
fue cuestionado por la Contraloría General de la República, razón por la cual los
asesores legales de la Dirección, por oficio 711 del 25 de agosto del 2000 mil
recomendaron al Director General de Aviación Civil comunicar a los afectados que
debían devolver el dinero supuestamente pagado de más en el término de ocho días y
que, de no hacerlo, se procedería a retener las sumas correspondientes. Manifiesta que
en su caso se dedujo de su salario las sumas supuestamente giradas de más, lo que se
practicó en el pago de la segunda quince del mes de setiembre del 2000, según consta
en acción de personal número 16753. Por su parte, el Director General de Aviación Civil
manifiesta que efectivamente ese aumento se produjo, pero que se hizo en
contravención de la normativa legal aplicable para esos casos ya que nunca existió
aprobación de la Contraloría General de la República, razón por la cual en realidad lo
que existió fue un error administrativo que tiene como consecuencia la necesidad de
que los funcionarios que se beneficiaron indebidamente devuelvan lo devengado, para
lo cual en primera instancia notificaron la necesidad de devolución de esas sumas y
posteriormente se procedió a aplicar retención sobre los salarios para recuperar esas
sumas (Folio 27 al 45)

II.- En otras oportunidades esta Sala ha indicado que en caso de existir error
administrativo con respecto a las sumas pagadas a los funcionarios en concepto de
salario ésta en capacidad de aplicar retenciones salariales con posterioridad a efecto
de recuperar las sumas indebidamente acreditadas. Así, en otra oportunidad sostuvo

"Estima la Sala que no existe quebranto alguno a los derechos constitucionales del
recurrente en el caso concreto, en particular al debido proceso que este reclama, por lo
que debe declararse sin lugar el amparo. El propio recurrente señala que los dineros
que recibió del Ministerio de Salud en los períodos que indica no le correspondían,
y que su pago se debió a un error del Ministerio de Educación Pública: en esos mismos
términos es aceptado por los recurridos. Del informe rendido bajo la fe del juramento
se desprende que no consta ninguna gestión del señor (Z.E.) tendiente a cancelar esos
dineros recibidos de mas, de allí que la acción tomada por la Administración de
reintegrarse esos dineros mediante deducciones mensuales del salario que por nómina
recibe el amparado no afecta ningún derecho de éste, sino que responde únicamente a
una actuación normal en casos como el presente. Estima la Sala que no es necesario
notificar la decisión antes de aplicar los rebajos, porque el interesado desde el
momento mismo en que recibió y aprovechó el pago en exceso estaba enterado de su
lógica obligación de devolverlo. Se trata en el fondo de una discusión de índole
estrictamente pecuniario, relacionada con la devolución por parte del amparado de
dineros por él recibidos indebidamente, aspecto que no es reclamable en esta sede. En
consecuencia, se declara sin lugar el recurso" (Sentencia número 728-98 de las doce
horas veintisiete minutos del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho)

No obstante lo anterior, contrario a lo indicado por la parte recurrida, considera esta
Sala que en este caso no se trata de la devolución de dineros como producto de un
error administrativo en sentido estricto sino de la anulación de un acto declarativo de
derechos a favor del recurrente. Efectivamente, en un caso como el anteriormente
indicado, cabe sostener la existencia de un error administrativo en el tanto el
funcionario está percibiendo una suma superior a la que tiene derecho, entendiéndose
por ésta a la que se encuentra debidamente reconocida por la Administración a su
favor como contraprestación por el trabajo realizado, de forma tal que el funcionario
es consciente de que la suma que está percibiendo es superior a la que tiene derecho
En este caso no sucede ya que Empresas Comerciales decretó un aumento salarial a
favor de los funcionarios que laboran en esa empresa, aumento que posteriormente se
consideró que fue realizado en contravención de la normativa que rige la materia
especialmente por cuanto se consideró que el Gerente de esa empresa no tenía
facultades para decretar por sí mismo ese aumento y no existió aprobación por parte
de la Contraloría General de la República a efecto de realizar el desembolso. Como se
puede apreciar, si bien es cierto en sentido amplio se está ante un error
administrativo en el tanto se realizó un aumento salarial que luego se consideró
como no ajustado al ordenamiento jurídico, no puede interpretarse que se está ante
una actividad de mera constatación en la que la Administración cuente con la
potestad de retener en forma directa del salario de los funcionarios las sumas
otorgadas, sino que por ser un derecho ya declarado debe sujetarse la
administración a las reglas del debido proceso, brindando audiencia al funcionario a
efecto de que ejerza en forma debida su derecho a la defensa

III.- Debe resaltarse que tanto en el informe rendido con motivo de la interposición de
este recurso como en el expediente administrativo aportado, consta que la Contraloría
General de la República se pronunció en el sentido de que para proceder a recuperar
las sumas pagadas debía seguirse el debido proceso y valorar en forma necesaria la
existencia o no de buena fe de parte de los funcionarios en la percepción de esas sumas
dinerarias. Sostuvo la Contraloría en el caso concreto

"En relación con el punto b) debe entenderse que cualquier medida en el sentido
expuesto, debe ser precedida de un procedimiento administrativo que garantice los
derechos constitucionales de quienes eventualmente se verían afectados. Lo anterior
de conformidad con el voto N° 1671-92 de la Sala Constitucional, entre otros. Además,
puede consultarse el oficio N° 10444 de esta Contraloría General

En cuanto al punto c) debemos aclarar que cualquier devolución de dinero estará sujeta
a la valoración que haga la administración en cuanto al principio de buena fe, por parte
de los trabajadores, al momento de recibir las sumas en cuestión" (Folio 113 del
expediente administrativo)


Las recomendaciones realizadas por la Contraloría encuentran sustento en la teoría de
la intangibilidad de los actos propios de la Administración, según la cual ésta no puede
volver sobre sus propios actos anulándolos en forma discrecional cuando éstos han
constituido derechos a los administrados. En este caso en concreto, actuando en
sentido contrario a lo recomendado por la Contraloría General de la República, la
Asesoría Legal de la Dirección General de Aviación Civil recomendó "iniciar los
procedimientos administrativos tendientes a la devolución de los incrementos
salariales, intimando a cada funcionario a devolver al dinero cuyo pago fue hecho sin
que se contara con presupuesto aprobado por parte de la Contraloría General de la
República y al margen del Decreto Ejecutivo número 28316-MTSS, en el término
perentorio de ocho días, de lo contrario, se procederá conforme a derecho
corresponda" (Folio 122 del expediente administrativo), lo que en este caso implicó una
retención aplicada a los funcionarios que percibieron las sumas indicadas (folio 150 y
160 del expediente administrativo)

IV.- Vistas las anteriores consideraciones, lo que procede es declarar con lugar el
recurso. En consecuencia, debe la Administración devolver las sumas retenidas al
recurrente indebidamente, sin perjuicio de iniciar un procedimiento administrativo en
caso de pretender la recuperación de las sumas a las que se refiere este recurso,
respetando el debido proceso según lo indicado tanto por la Contraloría General de la
República como en los considerandos anteriores." (Resolución Nº 2001-00511 de 19 de
enero del 2001. En el mismo sentido, ver la número 2001-00568 de 23 de enero del
2001). Asimismo, en otra resolución, el Tribunal Constitucional señaló

"I.- Esta Sala en sentencia número 2000-10763 de las catorce horas treinta y un
minutos del cinco de diciembre del dos mil, en un caso similar a esté, indicó: "En efecto,
según puede apreciarse de la discusión que consta en los documentos oficiales
aportados por el reclamante, su inconformidad gira más bien en torno a una serie de
incrementos salariales paralelos y adicionales a los previstos en el referido decreto, que
se encontraban fundamentados en el artículo 22 del Reglamento Interno de Trabajo de
"Empresas Comerciales", y que no fueron autorizados presupuestariamente por la
Contraloría General de la República (ver folios 11, 12 y siguientes y 21 y siguientes). De
esta manera, según consta en oficio del siete de setiembre del dos mil, la Asesoría Legal
de Aviación Civil optó por recomendar el inicio de una serie de procedimientos
administrativos tendientes a la devolución de los incrementos salariales
procedimientos en los que se debería intimar a cada funcionario a devolver el dinero
percibido por ese concepto en el término perentorio de ocho días, bajo la advertencia
de que, en caso contrario, se procedería conforme a los artículos 547 y siguientes del
Código Procesal Civil y los ordinales 2° y 3° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (ver folios 18 y siguientes). Empero, en oficio fechado
catorce de julio del dos mil (ver folios 28 y siguientes), el señor Alejandro Soto Orozco,
manifestó que para lo que interesaba en dicho caso, "Empresas Comerciales" se regía

por el Derecho Privado y además señaló que, según lo ha establecido esta Sala, no
procede el reintegro de dinero cuando en lo pagado de más no ha mediado acción
dolosa o ilícita del trabajador, de manera que las medidas anteriormente esbozadas
deberían posponerse para después de realizado aquel proceso administrativo que se
requería para establecer la verdad real sobre los hechos

II.- Ahora bien, de las afirmaciones del recurrente, puede inferirse que en su caso, lo
que realmente ha ocurrido es que se le han rebajado de su salario las sumas dichas, sin
que mediara procedimiento administrativo previo y, a este respecto, como bien lo cita
la Contraloría General de la República en oficio 07544-EP-P-529 del veintisiete de julio
del dos mil, la Sala ya ha emanado jurisprudencia; en concreto, en el Voto N° 1671-92
de las diez horas y treinta y tres minutos del diecinueve de junio de mil novecientos
noventa y dos, que en lo conducente, dice

"II°.- Como ya lo ha dicho esta Sala en resoluciones anteriores no corresponde a este
Tribunal determinar si a un funcionario le corresponde o no el pago de la
disponibilidad, de conformidad con la normativa vigente al respecto, por tratarse de un
asunto de mera legalidad a discutirse en la vía administrativa o jurisdiccional ordinaria
correspondiente. Por ello, el decidir si el recurrente tiene o no derecho al pago de la
disponibilidad, no le corresponde a esta Sala

III°.- Sin embargo, es un hecho que al recurrente, durante varios años se le ha venido
pagando la disponibilidad y si la Administración considera que tal pago se hacía de
manera irregular, por no corresponder al puesto desempeñado por él, no puede
considerarse que tiene derechos adquiridos. Pero en todo caso, al no ser un error
imputable al recurrente, no puede la administración suspender el pago sin seguir
previamente el procedimiento administrativo correspondiente, con notificación expresa
al afectado y respetando su derecho de defensa, lo que no consta que se hiciera en este
caso, razón por la que debe declararse con lugar el recurso, condenándose al Instituto
recurrido al pago de los daños y perjuicios ocasionados, los que se liquidarán, en su
caso, en la vía de ejecución de sentencia ante la jurisdicción contencioso–
administrativa. El cumplimiento de lo resuelto debe darse en el término señalado en el
artículo 53 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional."

Esta jurisprudencia es aplicable al caso concreto, sin que hayan motivos para variar de
criterio o razones de interés públicos que justifiquen reconsideran la cuestión, por
cuanto al amparado se le rebajó de su salario las sumas pagadas de más en virtud del
mencionado aumento salarial (ver acción de personal número 16814 a folio 13), ello sin
que mediara el procedimiento administrativo correspondiente." (Resolución Nº 2001-
00500 de 19 de enero del 2001)

Así, en aquellos casos que no exista un acto declaratorio de derechos, y la
Administración, por error, le haya girado sumas de más a un funcionario, éste tiene la

obligación de devolver las sumas recibidas. No existiendo norma expresa que regule el
plazo de prescripción en ese caso, debe buscarse la solución dentro del régimen de
derecho administrativo, tal y como se señaló

El artículo 210 de la Ley General de la Administración Pública dispone: "1. El servidor
público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta
por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido daño a un tercero

2. Para hacer efectiva esta responsabilidad se aplicarán los artículos anteriores, con las
salvedades que procedan

3. La acción de recuperación será ejecutiva y el título será la certificación sobre el
monto del daño expedida por el jerarca del ente respectivo."

Así, el citado numeral establece la responsabilidad del funcionario frente a la
Administración por lo daños que le cause a ésta por dolo o culpa grave. Si un
funcionario ha recibido, por error, sumas de más, y se negare a su devolución, le
produce un daño a la Administración; actuación omisiva que eventualmente puede
calificarse que se realizó con dolo o culpa grave. Dentro de esa línea, el plazo de
prescripción sería el establecido en los artículos 207 en relación 198 de la citada Ley
General, esto es, cuatro años

Por lo tanto, el plazo de prescripción para que la Administración proceda a exigir la
recuperación de las sumas pagadas de más, no fundadas en un acto declaratorio de
derechos, debido a un error de la Administración, será de cuatro años

En todo caso, a pesar de que la Sala Constitucional en las resoluciones supra transcritas
afirma que no existe necesidad de seguir procedimiento alguno para recuperar las
sumas pagadas de más en esos supuestos (jurisprudencia vinculante de conformidad
con el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), debe señalarse que ese
razonamiento no es compartido por este Órgano Asesor. En nuestro criterio, de previo
a proceder a la recuperación de las sumas adeudadas, deben realizarse dos
intimaciones, en las que se prevenga al funcionario la devolución de éstas (doctrina del
artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública)." (Dictamen C-111-2002 de
7 de mayo del 2002)

En el caso concreto, si bien encontramos el Acuerdo Nº 2-OD-01 de 27 de noviembre
del 2001, en el cual se le previene al Lic. Montero presentar las pruebas de descargo o
realizar un arreglo de pago, se hecha de menos una resolución final sobre el asunto
Esto es, la Administración debe resolver y notificar la resolución final del
procedimiento (artículo 150.1 de la Ley General de la Administración Pública), que,
amén de cumplir con los requisito de ley, haga indicación expresa del adeudo, su razón
de ser y su monto. Asimismo, se deben realizar dos intimaciones que prevengan al

funcionario de la devolución de la suma pagada en exceso (artículo 150.2 del citado
cuerpo normativo)

Una vez realizado el trámite, y ante la negativa de pago, el Jerarca del Órgano, en este
caso, el Defensor de los Habitantes, puede proceder a expedir la certificación
correspondiente de conformidad con el artículo 149 de la Ley General de la
Administración Pública, que servirá como título ejecutivo en el proceso judicial – si la
Administración no quiere realizar su cobro en vía administrativa –

El concluir las distintas etapas procedimentales en vía administrativa es importante,
puesto que los Juzgados Contencioso Administrativos revisan el expediente
administrativo para determinar la ejecutividad del título. Si bien no referido
exactamente a la misma situación, hemos indicado lo siguiente

"El requisito mencionado de procedimiento ordinario, ha sido ya reiteradamente
señalado por esta Procuraduría como paso previo al inicio de las acciones legales
correspondientes. A manera de ejemplo, cabe citar el dictamen C-127-98 del 30 de
junio de 1998, en el cual se señaló

"... para expedir dicha certificación previamente deben cumplirse una serie de etapas
la realización del respectivo procedimiento ordinario y las intimaciones de ley. Esto no
solo por expresa disposición de ley, sino también porque nuestros Tribunales valoran
dentro del ejecutivo si se cumplió o no con el debido proceso."

Este pronunciamiento citaba también una resolución del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, que en lo que nos interesa apunta

"lll. - Que el artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública otorga a la
Administración, la facultad de ejecutar por sí, los actos administrativos eficaces, válidos
o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado. No obstante esa
disposición, y en razón de que el acto final puede causa perjuicio grave al administrado
para la mayoría de este órgano es necesario que se lleve a cabo lo que el doctrina se
conoce como el debido proceso y que a nuestro entender, es el establecimiento de los
artículos 308 y siguientes de ese cuerpo normativo –procedimiento ordinario–, para
luego del acto final hacer uso de los medios coercitivos que brinda la ley y para el caso
de autos, resulta ser el inciso a) del artículo 149, como medio de ejecución
administrativa, sobre el patrimonio del administrado, cuando se trate de un crédito
líquido de la Administración. Este artículo preceptúa, que el título ejecutivo lo
constituye la certificación del acto constitutivo del crédito expedido por el órgano
competente

V.- ... luego de la culminación del procedimiento ordinario, y antes de la emisión del
título ejecutivo, es requisito indispensable hacer las intimaciones al obligado para la

satisfacción de lo debido..." (Sentencia N° 289-92 de las 9:15 horas del 31 de marzo de
1992)

Consecuentemente, la propia Administración debe realizar el procedimiento
administrativo ordinario con el objeto de que dentro de éste se determinen las
responsabilidades de los funcionarios correspondientes." (Dictamen C-086-99 de 4 de
mayo de 1999)

En este caso, y respaldándonos en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, no habría
que seguir el procedimiento ordinario regulado en los artículos 308 y siguientes de la
Ley General de la Administración Pública, aunque lo ideal sería aplicarlo para no tener
que discutir ese aspecto

En todo caso, de acuerdo con nuestro criterio, sí hay que seguir, al menos, un
procedimiento que garantice el derecho de defensa del administrado, el cual ya fue
iniciado en el caso concreto, pero que aún no se encuentra finalizado por resolución
administrativa

Lo anterior es importante, porque la existencia del procedimiento y la realización de
las intimaciones son considerados como elementos esenciales a valorar dentro del
proceso judicial, así como la prueba de la existencia del adeudo

Una vez cumplidas la referidas etapas administrativas requeridas, si se mantiene el
criterio de que existe el adeudo y éste no se cancela, el expediente puede sernos
remitido nuevamente, a fin de proceder a instaurar el proceso judicial de cobro

Finalmente, debe indicarse que es necesario que en el expediente seguido contra el
licenciado Mario Montero se encuentre toda la prueba que la Administración tenga, a
fin de que éste se pueda referir adecuadamente al asunto, y sirva como fundamento
del acto final, no pudiendo tomarse como válida aquélla que se encuentre en el
expediente tramitado contra otros funcionarios

Del señor Defensor de los Habitantes, atentamente,


Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa


 3. Sumas Pagadas de Más en el Colegio Universitario de Cartago

C-126-2008
18 de abril de 2008
Licenciado
David Mata Barahona
Auditor Interno a.i
Auditoría Interna
Colegio Universitario de Cartago

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato
referirnos a su oficio N° AU-22-2007 de fecha 9 de marzo de 2007. De previo a entrar al
desarrollo del presente dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del
criterio solicitado, todo justificado por el alto volumen de trabajo que atiende este
Despacho

I.- ASUNTO PLANTEADO

Nos indica en su misiva lo siguiente

“En el Colegio Universitario de Cartago, se ha determinado el otorgamiento de
incentivos económicos erróneos, producto de inadecuadas interpretaciones o errores
de aplicación

Si bien los decretos [refiriéndose a las Normas para la aplicación de la Carrera
Profesional para las Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad
Presupuestaria, Decreto Ejecutivo N° 33048 del 17 de febrero del 2006 y al derogado
Decreto Ejecutivo N° al Decreto 24105] hacen alusión a la norma para otorgar el
incentivo, los mismos carecen de procedimientos para llevar a cabo acciones
correctivas, toda vez (sic) surgen interrogantes respecto en (sic) la parte salarial, la cual
es de sumo cuidado

· ¿Cuál sería el periodo de prescripción de una situación anómala presentada?

· ¿Cómo recuperar lo pagado de más a lo largo de un determinado tiempo?

· ¿Cómo disminuir el salario de los profesionales en la actualidad?

· ¿Qué pasa si el funcionario presenta nuevos documentos para ser reconocidos y
tiene un problema?. ¿Se debe o no pagar el nuevo ajuste?

· ¿Se puede considerar un derecho por parte del funcionario, si el error administrativo
se dio hace muchos años?”

Con el fin de responder adecuadamente a lo consultado, atenderemos las preguntas
en el mismo orden en que fueron planteadas

1- ¿Cuál sería el periodo de prescripción de una situación anómala presentada?

Esta Procuraduría ha señalado en múltiples pronunciamientos que el plazo de
prescripción para poder recuperar sumas pagadas de más a funcionarios públicos
resulta ser de cuatro años, según lo establecido en el artículo 198 de la Ley General de
la Administración Pública (en adelante LGAP). Al respecto se ha indicado

“Para efectos de recuperación de sumas dinerarias pagadas en exceso o indebidamente
reconocidas por parte de la Administración Pública, independientemente de que éstas
sean o hayan sido giradas a favor de servidores públicos, ex servidores, jubilados, con
base en lo dispuesto por los numerales 198, 207 y 208 de la Ley General de la
Administración Pública, se tendrá siempre un plazo de cuatro años como límite para
gestionar la acción cobratoria respectiva, ya sea a través del cobro administrativo
pertinente (arts. 308 y siguientes, en relación con el 148 y siguientes, todos de la Ley
General de la Administración Pública) o bien, en caso de resultar infructuoso aquél,
planteando el proceso ejecutivo correspondiente en sede jurisdiccional

Cabe mencionar que como punto de partida de aquel plazo extintivo, debe tomarse el
momento en que la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un
procedimiento administrativo tendente a determinar la responsabilidad civil, se ponga
en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para incoarlo. Y cabe indicar
que dicho plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento administrativo
levantado al efecto por parte de la Administración activa, con conocimiento del
interesado, y vuelve a correr una vez dictado el acto final respectivo (Dictamen C-307-
2004 op. cit). (Dictamen N° C-068-2006 del 20 de febrero de 2006, la negrita no es del
original). (En sentido similar los dictámenes números C-376-2004 de 13 de diciembre
de 2004, C-111-2002 de 7 de mayo de 2002, C-250-97 y C-226-97, respectivamente, de
24 y 1° de diciembre de 1997, C-124-97 de 8 de julio de 1997, C-061-96 y C-137-96
ambos de 6 de agosto de 1996)

2- ¿Cómo recuperar lo pagado de más a lo largo de un determinado tiempo?

Antes de iniciar la gestión cobratoria para la recuperación de los montos pagados de
más, la Administración respectiva debe valorar si el pago indebido se basa en un acto
administrativo declaratorio de derechos subjetivos, o bien, si el mismo procede de un
simple error aritmético o material de la Administración. Si nos encontramos ante el
primer supuesto, antes de realizar el cobro se requerirá la anulación del acto
administrativo, ya sea ejerciendo la potestad anulatoria administrativa establecida

en el artículo 173 de la LGAP[1] –en casos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta-, o
mediante la interposición del proceso de lesividad regulado actualmente en los
artículos 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo ( en
adelante CPCA) que entró en vigencia a partir del 1° de enero de 2008

Ahora bien, si el pago efectuado indebidamente deviene de un simple error aritmético
o material de la Administración no es necesario seguir el trámite antes mencionado,
pero sí se debe, al menos, comunicar al funcionario el monto adeudado, el número de
tractos en los que se procederá a realizar el reintegro, y se requiere que la suma a
deducir del salario del funcionario sea razonable y proporcional, de modo que el resto
de su sueldo le permita satisfacer sus necesidades básicas. Esa determinación de
cuántos tractos y qué monto se va a rebajar, es un asunto de resorte exclusivo de la
Administración Activa que deberá resolver atendiendo a los principios constitucionales
de razonabilidad y proporcionalidad para cada caso en particular, tal y como lo ha
resuelto la Sala Constitucional

“I.- Esta Sala, respecto a hechos similares a los que aquí se impugnan, en sentencia
número 2006-009456 de las 19:14 horas del 4 de julio del 2006, en lo que interesa,
dispuso que

“(…) III.- La Sala Constitucional, en la sentencia N° 2005-11023 de las 14:13 hrs. de 19
de agosto de 2005, se pronunció respecto de una situación similar a la que aquí ocupa,
en que se impugna el rebajo del salario de un servidor del Ministerio de Educación
Pública, por haber percibido varias sumas de manera indebida. En esta ocasión, la Sala
sentó los criterios bajo los cuales la Administración Pública puede recuperar esos
montos, sin vulnerar los derechos fundamentales del funcionario afectado. En esa
resolución la Sala indicó

“Si bien es cierto esta Sala ha estimado que no es inconstitucional la potestad de la
Administración de recuperar los montos que por error ha cancelado a sus funcionarios,
también se ha dicho que la forma en que se lleve a cabo la recuperación ha de ser
comunicada al interesado y además, debe ser razonable y proporcionada, de lo
contrario existiría una violación a los derechos fundamentales

“ (...) la Sala estima arbitrario, desde todo punto de vista, el hecho de que la
Administración no le haya comunicado a la recurrente con anterioridad a la aplicación
de la actuación impugnada la reducción de su salario, así como las razones que la
motivaron, con lo cual la Administración violó el derecho al debido proceso de la
actora. Asimismo, se considera que el rebajo que le practicó la autoridad recurrida a
la promovente de 206.709,00 colones en el mes de agosto del 2001 vulnera los
principios de la lógica y de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto esa suma
constituye la totalidad del salario mensual de la promovente. Lo anterior por cuanto,
dicha actuación representa una situación confiscatoria que contradice, a toda luz, los

principios que integran el Derecho de la Constitución. En este sentido, si bien la
Administración conserva la potestad de recuperar los montos que por error pago de
más a sus funcionarios, debe realizarlo mediante la elaboración de cuotas razonables
que no veden la posibilidad de que el afectado pueda satisfacer sus necesidades
elementales, toda vez que el particular no tiene por qué soportar en forma
desproporcionada los errores de la Administración. En virtud de lo expuesto, lo
procedente es declarar con lugar el amparo.” (Sala Constitucional, sentencia número
2002-4842 de las 16:12 horas del 21 de mayo del 2002)” (Resolución N° 2007-001284
de las 16:48 horas del 31 de enero del 2007)

Y en similar sentido

“II.- SOBRE LOS REBAJOS SALARIALES. Si bien, la Sala ha aceptado que la
Administración puede recuperar, por medio del rebajo salarial, los montos pagados en
exceso, para lo que no requiere tramitar el procedimiento ordinario que fija la Ley
General de la Administración Pública (al respecto, véase entre otras la sentencia
No.2001-7309). Lo cierto es que también ha aclarado que tales rebajos son
procedentes, siempre y cuando se comunique, previamente, al funcionario –al menos-
las sumas adeudadas, el número de tractos en los que procede el reintegro y el monto
mensual de la deducción, así como el hecho que la suma a deducir, mensualmente, le
permita recibir un monto de salario suficiente para satisfacer sus necesidades básicas
Al respecto, concretamente, ha dicho

“ (...) la Sala estima arbitrario, desde todo punto de vista, el hecho de que la
Administración no le haya comunicado a la recurrente con anterioridad a la aplicación
de la actuación impugnada la reducción de su salario, así como las razones que la
motivaron, con lo cual la Administración violó el derecho al debido proceso de la
actora. Asimismo, se considera que el rebajo que le practicó la autoridad recurrida a
la promovente de 206.709,00 colones en el mes de agosto del 2001 vulnera los
principios de la lógica y de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto esa suma
constituye la totalidad del salario mensual de la promovente. Lo anterior por cuanto,
dicha actuación representa una situación confiscatoria que contradice, a toda luz, los
principios que integran el Derecho de la Constitución. En este sentido, si bien la
Administración conserva la potestad de recuperar los montos que por error pago de
más a sus funcionarios, debe realizarlo mediante la elaboración de cuotas razonables
que no veden la posibilidad de que el afectado pueda satisfacer sus necesidades
elementales, toda vez que el particular no tiene por qué soportar en forma
desproporcionada los errores de la Administración. En virtud de lo expuesto, lo
procedente es declarar con lugar el amparo.” (Sala Constitucional, sentencia número
2002-4842 de las 16:12 horas del 21 de mayo del 2002). (Voto N° 2007-5009 de las
14:45 horas del 13 de abril del 2007. En sentido similar, entre otros, los votos números
2007-4205 de las 13:08 horas del 23 de marzo, 2007-3781 de las 12:31 horas del 16 de

marzo, 2007-3138 de las 10:00 del 9 de marzo, 2007-2527 de las 10:17 horas del 23 de
febrero, 2007-1980 de las 19:13 horas del 13 de febrero, todos del 2007)

3- ¿Cómo disminuir el salario de los profesionales en la actualidad?

La regla general es que en atención del principio de intangibilidad de los actos propios,
la Administración está vedada para anular en vía administrativa un acto suyo que haya
declarado algún derecho en favor de un administrado. En ese sentido, para poder dejar
sin efecto un acto de este tipo la Administración debe acudir al proceso de lesividad
regulado actualmente en los artículos 10 inciso 5) y 34 del CPCA –se reitera vigente a
partir del 1° de enero de este año-

La anterior regla general encuentra una excepción: los casos en donde la nulidad,
además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta, según lo
dispuesto en el artículo 173 de la LGAP. Esta potestad anulatoria se encuentra sujeta a
la tramitación de un procedimiento ordinario administrativo (artículos 214 a 319 de la
LGAP), en el que se respeten las garantías constitucionales del debido proceso y
derecho de defensa del administrado, y de previo a que la Administración pueda
anular el respectivo acto, se establece como una garantía para el administrado la
obligación de recabar el dictamen preceptivo de la Procuraduría General de la
República o de la Contraloría General de la República.[2] Sobre el particular la Sala
Constitucional ha señalado

“Tal y como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado
suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos
subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto
de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin
de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto
y con posterioridad emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos
subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había
concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del
ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está
concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro
ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía
administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo
dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con
el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la
Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha
omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los
actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por
consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del
principio de los actos propios y del debido proceso.” (Resolución Nº 2007-007262 de las


10:34 horas del 25 de mayo del 2007). (Ver en similar sentido, entre otras las
resoluciones números 2007-03134 de las 09:56 horas del 9 de marzo del 2007, 755-94
de las 12:12 horas del 4 de febrero, 2186-94 de las 17:03 horas del 4 de mayo, ambas
de 1994, 0895-95 de las 17:06 horas del 15 de febrero de 1995)

4- ¿Qué pasa si el funcionario presenta nuevos documentos para ser reconocidos y
tiene un problema?. ¿Se debe o no pagar el nuevo ajuste?

Esta Procuraduría se encuentra imposibilitada legalmente para externar criterio
respecto a si se debe pagar o no un extremo salarial como lo es el de carrera
profesional, en vista de que ésta es una decisión que corresponde exclusivamente a
ese Colegio Universitario, previa constatación y análisis del cumplimiento de los
requisitos legales y reglamentarios dispuestos para ese fin (entre ellos el Decreto
ejecutivo Nº 33048 del 17 de febrero del 20006 denominado “Normas para la
aplicación de la Carrera Profesional para las Entidades Públicas cubiertas por el ámbito
de la Autoridad Presupuestaria”)

En ese sentido, en diversas oportunidades hemos señalado la improcedencia de
pronunciarnos sobre casos concretos y situaciones pendientes de resolver por parte de
las Administraciónes consultantes

“No obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le
atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto
vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre
situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos
conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no
puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa
Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente
de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su
conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a
sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Dictamen N° C-141-
2003 del 21 de mayo de 2003, y en el mismo sentido, entre otros, los dictámenes
números C-203-2005 del 25 de mayo y C- 294-2005 del 17 de agosto, ambos del 2005 y
el C-469-2006 del 23 de noviembre del 2006, y las opiniones jurídicas números OJ-134-
2006 del 22 de setiembre de 2006 y OJ-040-2007 del 9 de mayo de 2007). ” (Dictamen
N° C-157-2007 del 24 de mayo del 2007 en igual sentido el dictamen N° C-033-2008 del
de febrero de 2008)

5- ¿Se puede considerar un derecho por parte del funcionario, si el error
administrativo se dio hace muchos años?”

Como ya hemos mencionado, si el pago indebido se basó en un acto administrativo
declaratorio de derechos subjetivos, la Administración cuenta con dos vías para la

anulación del mismo: ejercer la potestad anulatoria administrativa establecida en el
artículo 173 de la LGAP -en casos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta-, o
mediante la interposición del proceso de lesividad regulado en los artículos 10 inciso 5)
y 34 del CPCA. En el primer supuesto, de conformidad con el citado artículo 173 la
Administración cuenta con un plazo de caducidad de un año, a partir de la adopción
del acto, salvo que sus efectos perduren. Una vez transcurrido ese término el acto se
torna intangible. Téngase presente que antes de la reforma al numeral 173 de la LGAP
por parte del CPCA el plazo de caducidad era de cuatro años

En el segundo supuesto, a tenor del inciso 1) del numeral 34 del CPCA, la
Administración autora del acto administrativo deberá declararlo lesivo a los intereses
públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza en el plazo máximo de un
año “…contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el
acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá
hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año
correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará,
únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.” Una vez transcurrido
ese término el acto se torna intangible. De igual manera, también téngase en cuenta
que antes de la entrada en vigencia del CPCA la Administración contaba con un plazo
de caducidad de cuatro años para declarar lesivo el acto (artículo 35 inciso 1 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa derogado por el artículo 198
del CPCA)

Finalmente, tratándose de un pago indebido no sustentado en un acto administrativo
declaratorio de derechos subjetivos, sino en un error aritmético o material de la
Administración, se reitera que la norma aplicable resulta ser el artículo 198 de la LGAP,
de suerte tal que pasados los 4 años de prescripción no podría ejercerse ninguna
acción de recuperación de las sumas efectivamente devengadas por el funcionario

III- CONCLUSIONES

Con fundamento en los razonamientos expuestos este Órgano Consultivo, concluye lo
siguiente

Ø Previo a iniciar la gestión cobratoria para la recuperación de los montos pagados de
más, la Administración debe valorar si el pago indebido se basa en un acto
administrativo declaratorio de derechos o, bien, si el mismo procede de un simple
error aritmético o material de la Administración

Ø Si el pago indebido se basa en un acto declaratorio de derechos para poder dejarlo
sin efecto debe acudirse al proceso de lesividad regulado en los artículos 10 inciso 5) y
34 del CPCA. En ese sentido, la Administración autora del acto administrativo deberá
declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza en

el plazo máximo de un año “…contado a partir del día siguiente a aquel en que haya
sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha
declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el
plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la
nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.”

Ø Si el pago indebido se funda en un acto declaratorio de derechos donde la nulidad,
además de absoluta, presenta las características de evidente y manifiesta, la
Administración puede en vía administrativa intentar su nulidad previo cumplimiento
de lo dispuesto en el numeral 173 de la LGAP. La Administración cuenta con un plazo
de caducidad de un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos
perduren

Ø Si el pago efectuado indebidamente deviene de un simple error aritmético o
material de la Administración, al funcionario se le debe comunicar el monto adeudado,
el número de tractos en los que se procederá a realizar el reintegro, y, además, se
requiere que la suma a deducir del salario del funcionario sea razonable y
proporcional, de modo que el resto de su sueldo le permita satisfacer sus necesidades
básicas. En este supuesto el plazo para poder recuperar sumas pagadas de más a
funcionarios públicos es un plazo de prescripción de cuatro años (artículo 198 de la
LGAP)

Ø Antes de la entrada en vigencia del CPCA la Administración contaba con un plazo de
caducidad de cuatro años para declarar lesivo el acto (artículo 35 inciso 1 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa derogado por el artículo 198
del CPCA) y antes de la reforma al numeral 173 de la LGAP por parte del CPCA (artículo
200) el plazo de caducidad era de cuatro años

Sin otro particular,


Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses

Procuradora Área de Derecho Público Abogado de Procuraduría


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horas con treinta minutos del trece de julio del dos mil cuatro. Expediente : 04-002056-0007-

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PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 147 del once de junio de dos mil dos

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