REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA


Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública

Palabras Claves: Reorganización Administrativa, Reestructuración Institucional, Reestructuración
de la Administración Pública, Debido Proceso, Empleo Público

Fuentes de Información: Jurisprudencia. Fecha: 08/05/2018


Contenido


2. Reestructuración de la Administración Pública y el Pago de Cesantía ...8
4. Traslado o Reubicación de Funcionarios Públicos en Consideración de
5. Despido con Responsabilidad Patronal y Proceso de Reestructuración
8. Necesidad de Estudios Técnicos para Justificar la Reorganización
9. Reestructuración Institucional, Estabilidad en el Empleo y Libertad
12. La Reestructuración como Facultad de la Administración Pública ... 63

 RESUMEN


El presente informe de investigación recopila información sobre la Reorganización
Administrativa, considerando el criterio externado por las Salas Primera, Segunda y
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; además de lo expuesto por el Tribunal
Contencioso Administrativo en sus diversas secciones


JURISPRUDENCIA


1. Reestructuración Administrativa y Afectación del Empleo Público

Voto de mayoría

III. Hechos probados. De relevancia para el presente proceso, se tiene por acreditado
lo siguiente: 1) La actora es funcionaria de la CCSS desde el 19 de diciembre de 1994 y
se encuentra nombrada en propiedad en la plaza No. 29067 como Auxiliar de
Enfermería (se infiere del folio 01 al 42 del expediente administrativo y contestación al
hecho primero de la demanda visible al folio 38 de esta carpeta). 2) Conforme al
contrato de trabajo suscrito entre la actora y la CCSS, la primera prestaría sus
funciones en el Servicio de Enfermería del HRACG con un horario rotativo y aceptaba
cualquier variación de horario o turno de trabajo cuando las necesidades de la
institución así lo exigieran (folio 1 del expediente administrativo) . 3) La accionante ha
realizado ascensos interinos como Enfermera 1 Licenciada, durante los siguientes
períodos: 18 al 30 de abril del 2005, primero de mayo del 2005 al 20 de octubre del
2006, primero de febrero del 2009 al 18 de junio del 2010 y del 19 de junio del 2010 al
31 de octubre del 2014 (así se infiere del folio 2 al 42 del expediente administrativo y
de la contestación al hecho primero de la demanda). 4) Desde el año 2010, la actora se
encuentra destacada en la Unidad de Cirugía o de Operaciones del Hospital Calderón
Guardia, con un horario de 7 a.m. a 4 p.m. de lunes a jueves y los viernes de 7 a.m. a 3
p.m. Además, ha realizado tiempo extraordinario en promedio de 4 a 6 días al mes en
un horario de lunes a jueves de 4 p.m. a 7 a.m. y los fines de semana de 7 a.m. a 7 p.m
(contestación del hecho segundo de la demanda, folio 60 del expediente judicial). 5)
Mediante oficio SDAF-0058-03-2014, de 5 de marzo del 2014, la Subdirectora
Administrativa del HRACG le comunicó a la Jefe del Área de Neurociencias de ese
mismo nosocomio que "(...) Dada la reestructuración interna del recurso humano de
enfermería del hospital, la Jefatura de Enfermería acuerda trasladar a la Licenciada

Hilda Méndez Artavia, enfermera área de Sala de Operaciones al área de
Neurociencias. Lo anterior, a partir del 17 de marzo del año en curso, para lo que le
ruego se de (sic) inicio al período de orientación al servicio como corresponde, a partir
de la fecha antes mencionada. (...)" (folio 43 del expediente administrativo). 6)
Mediante oficio SDAF-0059-03-2014, de 5 de marzo del 2014, la Subdirectora
Administrativa del HRACG le comunicó a la actora que "(...) Dada la reestructuración
interna del recurso humano de enfermería del hospital, y como acuerdo de jefatura se
decide trasladarla a partir del 17 de marzo del año en curso al servicio de
Neurociencias. Para lo que le ruego presentarse con la MSc. Ingrid Brenes Castillo, Jefe
de Área de dicho servicio a las 7 am del día mencionado, para dar inicio a su período de
orientación en esta área. (...)". Ese acto fue comunicado a la accionante el 6 de marzo
de ese mismo año (folio 44 del expediente administrativo)

IV. Hechos no probados. Por no haber prueba en el expediente que lo sustente, se
tiene por indemostrado lo siguiente: 1) La existencia de una reestructuración interna
del recurso humano del Servicio de Enfermería en el HRACG. 2) La existencia de un
estudio técnico que justifique la necesidad de una reestructuración interna en el
recurso humano del Servicio de Enfermería del HRACG. 3) Que el traslado de la actora
al Servicio de Neurociencias sea necesario para la prestación del servicio público que
presta el HRACG. 4) Que el traslado de la actora responda a motivos de discriminación
por su edad. 5) Que la demandante haya trabajado siempre en el Servicio de
Operaciones o Cirugía del HRACG

V. Objeto del proceso. En este proceso se formula una pretensión anulatoria en contra
de las conductas formales administrativas mediante las cuales los demandados
dispusieron el traslado de la actora del Servicio de Operaciones o Cirugía al de
Neurociencias del HRACG. La demandante acusa que los referidos actos son inválidos
por los siguientes vicios: 1) Ausencia de los elementos motivo, motivación, contenido y
fin. 2) Una discriminación por motivos de edad. 3) Existencia de derechos adquiridos y
un ejercicio abusivo del ius variandi. Para lo que se considera un mejor orden, se
abordará el examen de legalidad de las conductas formales que se impugnan así como
los ejes temáticos que en sus agravios plantea la demandante y las argumentaciones
de los accionados, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, con el correspondiente
análisis, claro está, de todo lo argüido

VI. Sobre la potestad de la Administración Pública de variar las condiciones laborales
de sus servidores. Por el tema dentro del cual se enmarca la pretensión de esta litis,
conviene señalar que dentro del régimen de empleo público, se reconoce a la
Administración la potestad de modificar de manera unilateral las condiciones de
trabajo, dentro de ciertos límites, en cuanto a la forma y modalidades de la prestación
El ejercicio de esta potestad se conoce como "ius variandi" y su finalidad es dotar de
una mejor organización a las dependencias administrativas, todo en procura de la

eficiencia del servicio que prestan y en beneficio del interés público que se ha de
satisfacer. Ahora bien, el ejercicio de ese poder de cambio o modificación de
condiciones está sometido a límites, dentro de los cuales podemos mencionar los
siguientes: a) La existencia de una verdadera necesidad institucional que justifique la
medida con miras al mejoramiento del servicio público que se presta. b) La
razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad de los cambios ordenados. c) Que las
modificaciones no perjudiquen al servidor en forma desmedida o injustificada, ni
irrespete sus derechos como salarios y remuneraciones, entre otros. Cuando la
naturaleza del cambio lo amerite, debe otorgarse una audiencia al funcionario con fin
de que éste manifieste su conformidad o no con la medida. En este punto, si es
necesario aclarar que la eventual disconformidad del servidor debe fundarse en
perjuicios objetivos que el cambio le ocasione. De lo anterior se desprende que el ius
variandi no constituye una manifestación de poder ilimitado concedido a la
Administración, sino que debe ser ejercida (por discrecional que sea) dentro de los
parámetros que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que
sea eficiente, razonable, acorde a los principios elementales de la justicia, la lógica y la
conveniencia (doctrina de los artículo 15 inciso 2), 16 inciso 2) y 160 de la LGAP). Si
estos límites no se respetan podríamos estar ante variaciones en las condiciones
laborales abierta y claramente arbitrarias (ius variandi abusivo). En ese sentido, la Sala
Constitucional ha señalado que la facultad del empleador de modificar las condiciones
en que se prestan las funciones, se entiende lícita en el sector público cuando existan
motivos que lo justifiquen en aras de cumplir con los principios fundamentales del
servicio público -artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante
LGAP)-, resultando arbitraria cuando no es posible determinar la existencia de motivos
legítimos para su adopción. También, que el ejercicio de esta potestad se encuentra
sujeta a ciertos límites para evitar un uso irrestricto y arbitrario (ver entre otras las
sentencias 7419-97 de las 10:15 horas del 11 de noviembre de 1997, No.12804 de las
11:58 horas del 22 de agosto del 2008 y No.04327 de las 17:27 horas del 17 de marzo
del 2009). Así, habrá que determinar en cada caso concreto, si los cambios se ajustan a
los principios de razonabilidad, necesidad e indemnidad del trabajador (pues no puede
dar lugar a menoscabo patrimonial ni moral) y si obedecen a necesidades reales de la
organización o a alguna situación excepcional, desde luego, sin que atenten contra las
cláusulas esenciales del contrato. En todo caso, la decisión que se adopte debe cumplir
con los elementos de validez requeridos para que se conforme sustancialmente con el
ordenamiento jurídico (artículo 128 y siguientes de la LGAP). Es por ello que el ejercicio
de esa potestad es susceptible de control de juridicidad, aspecto al que ingresamos de
seguido

VII. Sobre el caso concreto. La parte actora cuestiona la validez de los actos
administrativos SDAE-0059-03-2014 y SDAE-0058-03-2014 citados por varios motivos
El primero de ellos refiere a la ausencia de los elementos esenciales que toda conducta


formal administrativa debe contener, específicamente el motivo, motivación,
contenido y el fin. Manifiesta que los actos impugnados no fundamentan los motivos
por los cuales se ordenó su traslado al Servicio de Neurociencias y que la supuesta
reestructuración del Servicio de Enfermería no existe, así como tampoco se cuenta con
un informe técnico que la justifique. Señala que tan inexistente es el motivo, que los
actos refieren a una supuesta reestructuración mientras que en estrados judiciales la
CCSS ha sostenido que el traslado se efectúa en virtud del traslado de la plaza que ha
ocupado de forma interina pero, reclama, los actos no hace referencia a esa situación
Agrega que la fundamentación jurídica de los actos es omisa y que su contenido no es
cierto, lícito ni posible. Además, señala que no existe un fin o interés público que se
satisfaga con los actos impugnados ni se aclara cuál es la necesidad que persiguen. Por
su parte, el representante de la CCSS señala que el contrato laboral de la accionante
establece que su horario es rotativo y por ende esas modificaciones encuentran
asidero en lo convenido. Explica que cuando los actos refieren a la reestructuración
interna se refieren claramente al aprovechamiento del recurso humano en otras
unidades. Esas modificaciones de personal, dice, se realizan para el buen desarrollo de
la Unidad de Enfermería y en atención a los usuarios, aprovechando la experiencia de
los funcionarios para que las apliquen en otras unidades. Sostiene que no se requiere
de estudios técnicos para realizar cambios de personal de un servicio a otro, siempre
que se mantengan las condiciones de trabajo, su mismo puesto y salario. Afirma que el
acto y el traslado están motivados, justificando su actuar en el ejercicio de un ius
variandi legítimo ya que, conforme a la normativa institucional, la organización interna
en pro del interés público de la atención del usuario y la forma de distribución de
funciones le corresponden a las jefaturas. Por ende, lo actuado resulta conforme al
Principio de Legalidad. Luego de un análisis mesurado el Tribunal es del criterio que la
demanda debe ser acogida por las siguientes razones. De conformidad con el artículo
130 de la LGAP, el acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de
voluntad libre y consciente dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin
querido por el ordenamiento. Además, debe contar con un motivo legítimo que debe
de existir, real y jurídicamente, tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto
(numeral 133 de la misma Ley). Pues bien, si observamos con cuidado los actos
impugnados solo es posible concluir que el único motivo que ahí se señala para
disponer el traslado de la actora del Área de Sala de Operaciones a la de Neurociencias
a partir del 17 de marzo del 2014 (que es el contenido de los actos) es la
reestructuración interna del recurso humano de enfermería del hospital. Lo anterior
por cuanto no es posible extraer de los actos referidos ninguna otra circunstancia o
antecedente, de hecho o derecho, que dé cabida o haga necesaria la decisión que se
adoptó. Si bien la potestad de reorganización encuentra sustento en el artículo 192 de
la Constitución Política, que faculta a la Administración para disponer la
reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar
su mejor desempeño y organización; lo cierto es que también ha indicado la Sala

Constitucional, en la sentencia No. 602 de las 17 horas 27 minutos del 23 de enero de
2001, que: “(…) las llamadas reestructuraciones o reorganizaciones deben estar
basadas en necesidades reales y debidamente probadas, a fin de evitar abusos de parte
de los empleadores, que bajo una justificación aparente conculcan los derechos de los
servidores, los cuales por su posición "más débil" dentro de la relación, quedan
imposibilitados de ejercer una acción administrativa o judicial inmediata para detener
este tipo de abusos."

(Al respecto también puede consultarse la sentencia No. 1665 de las 11 horas 56
minutos del 6 de febrero de 2009). En el caso que nos ocupa, no probó la parte
demandada la existencia de una reestructuración interna del recurso humano del
Servicio de Enfermería en el HRACG ni la existencia de un estudio técnico que
justifique la necesidad de llevarla a cabo. Menos aún que el traslado de la actora al
Servicio de Neurociencias fuese una necesidad para la prestación del servicio público
que presta ese nosocomio. En ese tanto, es claro para el Tribunal que el motivo que se
indicó en los actos impugnados no existía ni real ni jurídicamente al momento en que
fueron dictados. Esta conclusión se refuerza cuando se observa que las
argumentaciones de la parte demandada refieren a otros motivos que no formaron
parte de la manifestación de voluntad que se emitió en las conductas impugnadas. Por
ejemplo, en la contestación de la demanda (folio 40 del expediente judicial) se afirma
que "(...) al hablar de reestructuración interna, se refiere claramente al
aprovechamiento del recurso humano en otras unidades, ya que hay profesionales de
enfermería que pueden aplicar y desarrollar sus aptitudes en otras unidades, y todo el
personal siempre se encuentra en rotación (...)". Conforme a ese discurso, pareciera
que el traslado de la accionante lo fue por la rotación de personal, el cual puede ser
válido pero no es el que expresaron los actos cuestionados al momento de emitirse
Posteriormente, en la audiencia de apelación de la medida cautelar la parte
demandada introduce otra circunstancia que, según su dicho, pudo haber sido también
valorada para ordenar el traslado de la actora, a saber, el clima organizacional que se
vivía en la Unidad de Cirugías u Operaciones (audiencia de la apelación de la medida
cautelar en relación con los folios 80 al 85 de ese legajo). Sin embargo, nuevamente
debemos insistir en que ese tampoco fue el motivo que expresaron los actos
impugnados. En éstos, el motivo fue única y exclusivamente la reestructuración
interna del recurso humano de la Unidad de Enfermería, sin que se haya probado su
existencia (real ni jurídicamente) ni que se sustente en un informe técnico que la
justifique. Ciertamente, el sometimiento a un proceso de modernización
administrativa, que garantice la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta
eficiencia en la prestación de los servicios encomendados a una institución pública es
un motivo legítimo para ejecutar cambios organizacionales; no obstante, su aplicación
debe hacerse con absoluta objetividad, transparencia y seriedad. De ahí que,
constitucionalmente, se haya señalado la exigencia de estudios técnicos calificados que


puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo (en
relación con estas exigencias pueden consultarse las resoluciones de la Sala
Constitucional números 342 de las 12 horas 51 minutos de 12 de enero de 2007 y 426
de las 9 horas 42 minutos del 20 de enero de 1995). Pues bien, esas condiciones se
extrañan en los actos impugnados. Tampoco pone en duda el Tribunal la potestad de
los jerarcas de rotar el personal a su cargo, así como para efectuar los traslados
requeridos para garantizar una adecuada y eficiente prestación del servicio
encomendado. Máxime cuando, como en el caso concreto, el contrato de trabajo de la
actora habilita la posibilidad de horarios rotativos, razón por la cual no parece viable la
supuesta existencia de derechos adquiridos. Sin embargo, el ejercicio de esa potestad
debe efectuarse dentro de los límites que el propio ordenamiento jurídico le impone,
entre ellos que los actos en los que se manifieste cumplan con los elementos de
validez que se requieran. Y, los actos impugnados no fueron adoptados con base en
ese motivo sino, reiteramos, en atención a una supuesta reestructuración interna que
ni se demuestra ni encuentra sustento en estudios técnicos que la respalden. Es
necesario tener presente que este tipo de actos no se pueden constituir en decisiones
arbitrarias de los jerarcas, sino que por el contrario, deben ser el resultado de un
análisis integral, con base en el cual se logre justificar que las medidas adoptadas
satisfacen el fin público perseguido. En el caso que no ocupa, el traslado de la
accionante se llevó a cabo en consideración a un motivo que no existía real y
jurídicamente al momento de ordenarse, según hemos explicado. Esa falencia
conlleva, por sí y de conformidad con los artículos 133 y 166 de la LGAP, la nulidad
absoluta de los actos impugnados por la ausencia de ese elemento. Pero, la
inexistencia de motivo incide en el contenido ya que lo vuelve ilegítimo (artículo 132
de la LGAP) y la motivación del acto (numeral 136 de la LGAP), toda vez que ésta es
insuficiente desde que se fundamenta en una supuesta reestructuración que no está
comprobada. Nótese que el acto no explica cuál es la necesidad real, comprobada y
objetiva (esto es, en relación con el servicio público que la entidad presta) en que se
fundamenta el traslado, lo que impide a la actora conocer los fundamentos de dicha
determinación, así como toda la información relacionada con el cambio que se
realizará. La exigencia de estas condiciones se impone no solo por tratarse de
elementos de validez de cualquier acto administrativo (artículos 128 y siguientes de la
LGAP) sino porque además en ese sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional,
entre otros, en los Votos No. 5511-2009, de 8 horas 47 minutos del 3 de abril de 2009,
No. 7419-1997 de 10 horas del 11 de noviembre de 1997, No. 4503-2001, de las 09
horas 52 minutos del 25 de mayo de 2001 y No. 10969-2004, de las 16 horas 2 minutos
del 5 de octubre de 2004. Esas falencias impiden, también, que se cumpla con el
interés público que radica en que las reorganizaciones o traslado de personal se basen
en necesidades objetivos y reales tendentes a la eficiencia en la prestación del servicio
público y no en meras ocurrencias de los jerarcas de las instituciones. En virtud de lo
expuesto, estimamos que los actos impugnados resultan sustancialmente

disconformes con el ordenamiento jurídico por ausencia de los elementos motivo,
contenido, motivación y fin; así como por constituir una manifestación de un ius
variandi abusivo. Por ello, de conformidad con los artículos 11, 158, 166, 169 y 171 de
la LGAP debe declararse la nulidad absoluta de los oficios SDAE-058-03-2014 y SDAE-
0059-03-2014, ambos del 5 de marzo del 2014 y dictados por la Subdirectora
Administrativa del HRACG. Aunque la parte actora solicita, también, que se declaren
nulos todos los actos administrativos que dependan de éstos, el Tribunal no puede
acceder a tal petición dado que no es posible la declaratoria de invalidez en abstracto
sino que debe analizarse, en cada acto concreto, si concurren o no los elementos
exigidos para la validez del acto. De conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131
del CPCA, la declaratoria de invalidez que se efectúa tiene efectos declarativos y
retroactivos a la fecha de vigencia de las conductas que han sido anuladas, salvo
derechos adquiridos de buena fe


2. Reestructuración de la Administración Pública y el Pago de Cesantía

Voto de mayoría

“II. Los actores alegaron en la demanda que sus respectivos puestos fueron
suprimidos, con motivo de la ejecución del Estudio Integral de Puestos, por lo que
optaron por acogerse a las prerrogativas previstas en los artículos 37 inciso f) del
Estatuto de Servicio Civil, 12 inciso c) del Decreto Ejecutivo 34407-H del 5 de marzo de
2008 y 144 inciso 4) del Reglamento Autónomo de Servicios del instituto accionado
Indicaron que al terminar la relación con éste, también concluyeron sus vinculaciones
con el Fondo de Ahorro y Retiro del instituto accionado, por lo que solicitaron el
reintegro del ahorro de su cuenta individual, los dividendos y utilidades, así como la
cancelación de 4, 7 y 12 salarios adicionales de cesantía respectivamente, como
beneficio complementario de conformidad con la escala establecida por la Junta
Directiva en el Acuerdo #87-269 adoptado en la Sesión ordinaria #87-074 del 2 de
octubre de 1987, lo cual les fue denegado. Como fundamento se citó el voto de esta
Sala número 176 de las 9:10 horas del 27 de setiembre de 1991 y de la Sala
Constitucional número 6816 de las 17:50 horas del 23 de abril de 2008. Con base en lo
que viene expuesto, los demandantes solicitaron condenar al demandado a cancelarles
el monto correspondiente al 2X1, en los siguientes términos: al señor Fleming Arias
cuatro salarios adicionales de auxilio de cesantía, por los ocho años laborados de más
posteriores a los ocho años; al señor Leitón Obando siete salarios adicionales por el
2X1, en consideración a los catorce años posteriores al cumplimiento de los ocho años
de servicios; y, al señor Vargas Vega doce salarios adicionales de auxilio de cesantía,
por los veinticuatro años laborados de más, posteriores al cumplimiento de los ochos
años de servicios. Todos los demandantes solicitaron el reconocimiento de intereses


legales así como la imposición de costas a la parte demandada (documento
incorporado al escritorio virtual el 22 de agosto de 2012 a la 1:36 p.m.). Al trabarse la
litis, el instituto se opuso a esas pretensiones. Sostuvo el criterio acerca de la
improcedencia del reconocimiento de salarios adicionales de cesantía como beneficio
complementario, por considerar que la situación de los actores no encaja en los
supuestos previstos para su estimación, a saber, debe mediar el cese de la relación
laboral con motivo de una pensión por vejez y ser miembro del F.A.R.G., con excepción
de la muerte de la persona asociada. Esa posición la basó en el acuerdo de la Junta
Directiva #87-269 adoptado en la Sesión ordinaria # 87-074 del 21 de octubre de 1987
y en el principio de legalidad. Alegó las defensas de falta de derecho, falta de
legitimación ad causam activa y la genérica sine actione agit (documento incorporado
al escritorio virtual el 1° de octubre de 2012 a las a las 8:31 a.m.). La sentencia
impugnada confirmó el pronunciamiento del a quo, mediante el cual se declaró con
lugar la demanda y se concedieron los salarios adicionales pretendidos, intereses
desde el momento del cese y condenó al demandado a pagar las costas, las cuales fijó
en el veinte por ciento de la condenatoria (documentos incorporados al escritorio
virtual el 23 de setiembre de 2013 a las 10:15 a.m. y el 9 de abril de 2015 a las 2:08
p.m.)

III. Según se tuvo por acreditado en las instancias precedentes y no es objeto de
discusión ante la Sala las plazas que ostentaban los actores en el instituto demandado
fueron suprimidas, con motivo de la ejecución de un Estudio Integral de Puestos,
consecuentemente se les canceló la indemnización prevista en el inciso f) del artículo
37 del Estatuto de Servicio Civil. Asimismo se tuvo por demostrado que la demandada
denegó la solicitud de los actores, tendente a que se les pagara el beneficio
complementario previsto en el Reglamento del Fondo de Ahorro, Retiro y Garantía
(hechos probados identificados con los números 1) a 4) de la sentencia de primera
instancia, prohijados por el tribunal). En la contestación de la demanda, respecto de las
exigencias para acceder al derecho pretendido conforme con el Acuerdo de Junta
Directiva número 87-269 adoptado en la Sesión Ordinaria número 87-074 del 21 de
octubre de 1987, se dio cuenta textualmente de lo siguiente: “… los ÚNICOS
supuestos que prevé son los contenidos en los artículos a) incisos 4), 6) y el 129-bis
incisos a), c) d), que en lo que interesan disponen:/ artículo a) … 4.-) “El empleado que
se retire del Instituto que no implique responsabilidad patronal tendrá derecho a
retirar.”/ 6.-) “La liquidación de pago de cesantía que le corresponda al trabajador
y/o causahabientes”/ Artículo 129-bis/ a.-) Si cesaren su relación laboral por
renuncia, tendrá derecho …/ c.-) Si terminara la relación de trabajo con
responsabilidad patronal, se girará el monto …/ d.-) Es entendido que si fueren
despedidos con causa justificada los miembros solamente podrán retirar …” (lo
subrayado es nuestro). Luego en ese momento procesal agregó: “Sobre el mismo
tema, el Reglamento del Fondo de Ahorro, Retiro y garantía dispone, en lo que


interesa:/ Artículo 126: Los saldos de las Cuentas Individuales de Ahorro de los
miembros se considerarán para todos los efectos como fondos de ahorro y garantía
propios de cada funcionario o empleado, pero ni estos fondos ni los de retiro a que
pudiere tener derecho, podrá ser enajenados, gravados ni retirados sino de
conformidad con las disposiciones del presente Capítulo./ Artículo 129:/ a) Si cesaren
su relación laboral por renuncia, tendrá derecho…/ c) Si terminara la relación de
trabajo con responsabilidad patronal, se girará el monto de las prestaciones legales …/
d) Es entendido que si fueren despedidos con causa justificada los miembros solamente
podrán retirar…”. La posición de la parte demandada en torno a que sólo se tiene
derecho al extremo principal pretendido cuando la relación laboral termina en virtud
de acogerse la persona trabajadora a la pensión por vejez o por la muerte de ésta, en
modo alguno se desprende de la normativa que citó como su fundamento. Cuando la
vinculación laboral termina con motivo de una reestructuración, como sucedió en el
caso de que se conoce, debe calificarse como un cese con responsabilidad patronal,
toda vez que su causa no es imputable a la persona trabajadora. Por esa razón, en
aplicación de las mismas normas citadas se tiene derecho a lo pretendido (artículo 129
bis). Aparte de ello, debe quedar claro que una relación laboral no sólo puede
terminar por acogerse la persona trabajadora a su derecho a la jubilación, sino,
además, por otras causas, como por ejemplo las contenidas en el artículo 85 del
Código de Trabajo, una de las cuales, precisamente, es la voluntad de la persona
empleadora, en este caso manifestada con motivo de la ejecución de un Estudio
Integral de Puestos, supuesto que se repite da derecho a lo pretendido.”


3. Sobre los Procesos de Reorganización Administrativa

Voto de mayoría

organizaciones modernas en la búsqueda de eficiencia y eficacia, como parte de su
desenvolvimiento, desarrollan procesos conocidos como de "reorganización" o de
"reestructuración". Se trata de reordenamientos encaminados a variar o alterar sus
estructuras, por diferentes circunstancias. Lo anterior se lleva a cabo con la finalidad
de obtener nuevos resultados que se llevan a cabo de manera voluntaria y planeada
Así por ejemplo, una reestructuración puede darse dentro de una jerarquía
institucional, cambiándola, a fin de obtener resultados diferentes. El sector público no
está exento de este tipo de reorganizaciones. Pese a lo anterior, no se debe perder de
vista, que estos procesos, se encuentran sujetos al bloque de constitucionalidad y
legalidad. De esa forma, existe un marco que delimita el ejercicio de esta potestad,
pues no puede ser ejercida abusivamente o socavando derechos subjetivos. Al
respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 000294-F-S1-


2013, de las 8:30 horas del 14 de marzo del 2013, ha indicado lo siguiente, en relación
con este tipo de procesos

"IV. Sobre los procesos de reorganización administrativa, esta Cámara estima
importante señalar algunos aspectos relevantes. Según ha indicado la Sala
Constitucional, sentencia no. 52 de las 14 horas 40 minutos del 6 de enero de 2010,
dicha reorganización constituye un procedimiento tendiente a modernizar a la
Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando
mejorar los servicios que presta, amén de la consecuente reducción del gasto público
Sobre el particular, es menester recordar que existen principios, constitucionales y
legales, que informan la organización y función administrativa, tales como los de
eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad. Así, se encuentran en la Carta Magna los
artículos 140 inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “vigilar el
buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139 inciso 4,
en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al
recoger el de “eficiencia de la Administración”. Principios que han sido desarrollados
por la normativa infraconstitucional. Así, la LGAP los recoge en los preceptos 4, 225 y
269, estableciendo que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa. Si bien,
se ha admitido la potestad con que cuenta la Administración para llevar a cabo
procesos de reorganización a fin de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio,
así como el mejor aprovechamiento de los recursos humanos con que se cuenta,
también ha indicado la Sala Constitucional en resolución no. 602 de las 17 horas 27
minutos del 23 de enero de 2001, que: “(…) las llamadas reestructuraciones o
reorganizaciones deben estar basadas en necesidades reales y debidamente probadas,
a fin de evitar abusos de parte de los empleadores, que bajo una justificación aparente
conculcan los derechos de los servidores, los cuales por su posición "más débil" dentro
de la relación, quedan imposibilitados de ejercer una acción administrativa o judicial
inmediata para detener este tipo de abusos." (Al respecto también puede consultarse
la sentencia no. 1665 de las 11 horas 56 minutos del 6 de febrero de 2009). La
reorganización tiene por finalidad mejorar el servicio público, adaptarlo a las nuevas
necesidades y procurar una mejor y más pronta satisfacción de los intereses públicos,
para lo cual, en tesis de principio, la Administración queda facultada a ordenar el
traslado de sus funcionarios a cargos diversos y modificar unilateralmente las
condiciones de empleo, siempre y cuando, como se detallará más adelante, no cause
grave perjuicio. Lo anterior, se reitera, en aras de obtener mayor eficiencia y eficacia en
el servicio público, y un mejor aprovechamiento de los recursos económicos y humanos
con que cuenta. Constitucionalmente, la potestad de reorganización encuentra
sustento en el artículo 192 de la Carta Magna, el cual faculta a la Administración para
disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin
de alcanzar su mejor desempeño y organización. Es necesario recalcar que esta
potestad no puede ser ejercida de forma abusiva, por cuanto no constituye una


manifestación de poder ilimitado concedido a la Administración, sino que debe ser
desplegada (por discrecional que sea) dentro de los parámetros que le impone el
ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que sea eficiente, razonable,
acorde a los principios elementales de la justicia, la lógica y la conveniencia (doctrina
de los artículo 15.2, 16.2 y 160 de la LGAP). Así las cosas, dicha potestad es susceptible
de control de juridicidad, por cuanto no es posible considerar que cualquier proceso por
el sólo calificativo de “reorganización” constituya una licencia para socavar derechos
adquiridos de los funcionarios públicos. Precisamente esa fue la situación advertida por
el constituyente, al instaurar la estabilidad como un derecho fundamental en la
Administración Pública, según se desprende del precepto 56 de la misma Constitución
Política. De esta manera, se le garantiza al funcionario la permanencia en el puesto,
hasta tanto no exista una causa legal que extinga el derecho, eliminando toda
probabilidad de remoción o traslado injustificado. Admitir lo contrario, implicaría abrir
un peligroso portillo a la arbitrariedad o desviación de poder, para que por ese medio
ilegítimo, sea la voluntad del jerarca -o de los encargados de ejecutar los cambios- la
que disponga de los puestos y de los funcionarios que los ocuparán

V. Dada la importancia que tiene para el caso concreto, el control de juridicidad sobre
los procesos de reorganización administrativa, surge la necesidad de abordar aquellos
elementos o requisitos, desarrollados a nivel legal y jurisprudencial, que la
Administración no puede obviar al ejercer tal potestad. Como principio general, todo
acto administrativo, que se tomé con ocasión de una reorganización, debe estar
debidamente motivado en una necesidad real y comprobada. Lo anterior, para evitar
abusos de los empleadores y a fin de que el trabajador conozca los fundamentos de
dicha determinación, así como toda la información relacionada con el cambio que se
realizará, pues de lo contrario no puede estimarse como válido (artículos 128, 133 y
136 de la LGAP). Además, debe ser oportunamente notificado al interesado (canon 140
ídem), de tal forma que pueda tomar las previsiones necesarias, o bien, impugnar la
decisión adoptada, si así lo estima conveniente. Ello, en aplicación del principio del
debido proceso y, específicamente, el de defensa deltrabajador. Lo expuesto queda aún
más claro con lo señalado por la Sala Constitucional en el voto no. 5511 de 8 horas 47
minutos del 3 de abril de 2009: “(…) a fin de garantizar que el traslado o la reubicación
del servidor es un acto que no constituye un ejercicio abusivo de la potestad ius
variandi en perjuicio del funcionario, la Administración debe motivar el acto y conferir
audiencia al interesado a fin de que éste manifieste su conformidad o disconformidad
Deberá, entonces, al menos, indicar cuál es la necesidad del servicio público que
amerita el traslado, las funciones que le serán asignadas al servidor y la oficina que
atenderá, todo sin menoscabo de sus derechos laborales adquiridos, tales como puesto,
salario y similares.” Por tal motivo, todo movimiento de personal que disponga la
Administración, debe estar debidamente justificado por razones de interés público, con
respaldo en un acto motivado, y ello no puede significar, un grave menoscabo en las


condiciones no sólo formales (nomenclatura de la plaza, puesto, etc.), sino también en
las sustanciales, tales como el salario, ubicación, funciones, etc. En este sentido,
resultan elocuentes los fallos del Tribunal Constitucional al indicar que: (…) “1. se
requiere que la Administración demuestre la necesidad del traslado, “las causas
legítimas, verdaderas, técnicas y racionales, que motivan y hacen necesario que el
servidor trabaje en otro lugar (…)"; 2. la omisión de motivación del acto de traslado
viola los derechos reconocidos en los artículos 56 y 192 de la Constitución Política; 3. los
traslados deben efectuarse de manera que no causen perjuicio grave al funcionario,
por lo que en determinados casos se hace indispensable el otorgamiento de una
audiencia previa, a fin de que el funcionario manifieste su disconformidad, en
cumplimiento del debido proceso.” Sobre el tema pueden consultarse las resoluciones
números 7419 de 10 horas del 11 de noviembre de 1997, 4503 de las 09 horas 52
minutos del 25 de mayo de 2001 y 10969 de las 16 horas 2 minutos del 5 de octubre de
2004. Establece el artículo 22 bis del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, que
“Los traslados y reubicaciones podrán ser acordados unilateralmente por la
Administración, siempre que no se cause grave perjuicio al servidor.” La facultad para
trasladar funcionarios, puede ejercerse en el tanto en que las medidas tomadas no
atenten contra las cláusulas esenciales del contrato, ni mermen los beneficios del
trabajador, pues de lo contrario, se estima que la Administración ejerce su derecho de
manera abusiva o arbitraria. De los movimientos de personal que se hagan, no puede
derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario o modifique
sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es
constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría,
consideración social, tiempo, lugar, o llevar a cabo cualquier acto de variación
sustancial de esos extremos. En adición, se ha sostenido que: “(…) en el caso de una
reubicación o traslado, las nuevas funciones asignadas al funcionario no pueden
significar un cambio sustancial de las que venía desempeñando (…), pues eso resulta
arbitrario y violatorio del derecho al trabajo y a la dignidad del trabajador.” Resolución
de la Sala Constitucional no. 4327 de 17 horas 27 minutos del 17 de marzo de 2009
Ciertamente, el sometimiento a un proceso de modernización administrativa, que
garantice la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la
prestación de los servicios encomendados a una institución pública, es, desde luego, un
motivo legítimo para ejecutar cambios organizacionales; no obstante, su aplicación
debe hacerse con absoluta objetividad, transparencia y seriedad. De ahí que,
constitucionalmente, se haya señalado la exigencia de estudios técnicos calificados que
puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. (En
relación pueden consultarse las resoluciones de la Sala Constitucional números 342 de
las 12 horas 51 minutos de 12 de enero de 2007 y 426 de las 9 horas 42 minutos del 20
de enero de 1995). El ordenamiento jurídico le impone a la Administración la obligación
de efectuar los procesos de reestructuración de forma planificada y en apego al debido
proceso, lo que implica disponer con la adecuada antelación, de las partidas

presupuestarias pertinentes para pagar las indemnizaciones que resulten necesarias
De los traslados de personal que se hagan, se reitera, no puede derivarse - en principio-
disposición alguna que implique una modificación sustancial en los términos de la
prestación del servicio, en cuyo caso, dado que la reestructuración cuentan con los
mismos efectos de una reasignación (canon 105 del Reglamento al Estatuto de Servicio
Civil), debe procederse según lo estipula el artículo 111 inciso d) de dicho Reglamento,
norma que dispone: “(…) d) Si el puesto estuviere ocupado y la reasignación resultare
de una clase de inferior categoría a la de la original, los efectos de la misma
automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período de seis meses, mientras
tanto el servidor continuará en el desempeño de sus actividades y en dicho período
podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que venía
desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro puesto
si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro
del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus
funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el Artículo 37 inciso f)
del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá
derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al
Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga su salario.” La
indemnización establecida en el mandado 37 de comentario, corresponde a un mes por
cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. Con base en lo
expuesto se concluye que, todo proceso de reorganización llevado a cabo por la
Administración, en particular los traslados de funcionarios, deben cumplir con una serie
de requisitos, tanto procedimentales como de fondo, para resultar acordes a derecho
En resumen: los actos administrativos emitidos con ocasión de estos procesos deben
estar debidamente motivados (indicación clara de los fundamentos o necesidad de las
medidas adoptadas y de toda la información relacionada con los cambios a realizar),
notificarlos al interesado, confiriéndole audiencia a fin de que manifieste lo que estime
pertinente. Además, la determinación administrativa no debe causar grave perjuicio al
funcionario (no puede modificar sustancialmente los términos de la prestación del
servicio). Los cambios deben ejercerse con objetividad y transparencia, de manera que
existan estudios técnicos que validen las decisiones acordadas. Todo ello sin dejar de
lado, la exigencia de una planificación previa sobre los procesos a desarrollar, lo que
conlleva a disponer con antelación de partidas presupuestarias en caso de ser
necesario el pago de indemnizaciones. Tomando como marco de referencia lo señalado
hasta el momento, corresponde examinar el caso en estudio […]

VII. SOBRE EL CASO CONCRETO. Finalmente, se debe mencionar, que de acuerdo con
los alegatos del actor y su teoría del caso, considera que su derecho subjetivo de haber
sido nombrado como profesional 3 en el año 2000, obliga a la Administración a
ubicarlo como Profesional 3 del nuevo Manual. Este planteamiento resulta contrario a
lo indicado ya en el considerando VI de la presente resolución, en lo que respecta a la


potestad que tiene la Administración para llevar a cabo procesos de reorganización o
reestructuración, pues una interpretación de esta naturaleza, no le permitiría agrupar
funciones en determinadas categorías, para hacer más eficiente la función
administrativa. Lo anterior, obviamente, bajo el entendido, que no se produzca una
degradación de puesto o rebaja salarial. Como se reitera y se encuentra debidamente
acreditado, en el caso concreto ninguno de estos dos supuestos se produjo. De ese
modo, el hecho de que el actor fue ubicado en el año 2000, en un determinado puesto,
como el de profesional 3, no implica, que automáticamente la Administración se
encuentre obligada a ubicarlo en una nueva reestructuración, siempre dentro de esa
categoría, pues esto va a depender de las funciones asignadas al puesto. En el caso
concreto, no se ha tenido acreditado que el demandante ejerza funciones que le hagan
merecedor del puesto de Profesional 3 del nuevo manual. Asimismo, el hecho de
haber sido ubicado como Profesional 3 en el antiguo manual, no le da un derecho
perpetuo a ser nombrado en cualquier reorganización en ese mismo cargo, pues como
se ha dicho repetidamente, va a depender de las funciones que se cumplan. Por los
motivos expuestos, este Tribunal no encuentra motivos para anular la conducta
administrativa que el actor señala. De ese modo, lo procedente es acoger la excepción
de falta de derecho interpuesta por la entidad demandada y declarar sin lugar la
demanda interpuesta por el señor Guillermo Vindas […].”


4. Traslado o Reubicación de Funcionarios Públicos en Consideración de la
Reorganización de la Administración Pública

Voto de mayoría

DEL PAGO DEDAÑOS MATERIALES Y MORALES: Estima este Tribunal que el oficio
número DRH-MOPT-COSEVI-0289, mediante el cual se le comunicó al accionante la
ubicación de su puesto en propiedad número 108151, en la clase de Policía de Tránsito
a partir del 1° de diciembre del 2009, así como lo resuelto por la Dirección General
de Recursos Humanos del MOPT y el Ministro de dicha cartera, en los recursos de
revocatoria y apelación resueltos por esas dependencias, son conductas
administrativas dictadas conforme a derecho y a las reglas establecidas por la
jurisprudencia constitucional con respecto a los casos de reorganizaciones o
reestructuraciones administrativas, por lo que no existen vicios de nulidad de ninguno
de estos actos. Lo anterior obedece a las siguientes razones: 1) La Sala Constitucional
ha venido perfilando a la largo de varios años, una serie de reglas que las
Administraciónes públicas tienen que seguir al momento de trasladar o reubicar a


funcionarios públicos dentro del contexto de una reorganización o reestructuración
administrativa. En ese sentido, nuestro Tribunal Constitucional ha indicado

"La reestructuración y la reorganización administrativa constituyen procedimientos
tendientes a modernizar a la Administración Pública, con el fin de aumentar su
eficiencia y eficacia, logrando mejorar los servicios que ésta presta y reducir el gasto
público; basados en los principios constitucionales que informan la organización y
función administrativas, tales como el de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad
Aunado a lo anterior, el artículo 192 de la Constitución Política faculta a la
Administración Pública para disponer la reestructuración de las dependencias que la
componen con el fin de alcanzar un mejor desempeño y organización de las mismas,
siempre y cuando se respeten los procedimientos de reorganización establecidos en
la legislación. Tales procedimientos forman parte de la potestad de auto
organización de las Administraciónes Públicas, conforme la cual corresponde al
jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en
razón de los fines que debe cumplir. Ahora bien, en el ejercicio de la potestad de
reorganización, la Administración puede afectar los derechos y situaciones jurídicas
de los funcionarios a su servicio, ya sea suprimiendo o transformando las plazas
existentes. De lo anterior se colige que debe existir un estudio técnico justificativo de
la reestructuración, el cual debe sujetarse a ciertos requisitos mínimos: debe realizar
un diagnóstico del problema y sugerir su solución. Luego, dicho estudio debe recibir
las aprobaciones exigidas al efecto por el ordenamiento jurídico. Finalmente, el acto
que determine la reorganización debe ser debidamente motivado, no puede
constituir un uso abusivo del ius variandi, ni puede disfrazar una discriminación y
debe comunicársele previamente al interesado."

las diecisiete horas y cincuenta minutos del veintinueve de marzo del dos mil once)

Véase, que la primera regla que ha establecido la jurisprudencia vinculante de la Sala
Constitucional, consiste en que las Administraciónes públicas tienen la potestad de
auto organización, pero para llevar a la práctica esa facultada, deben previamente
elaborar un estudio técnico que justifique el porqué de la reorganización o
reestructuración administrativas, así como debe ser aprobado el estudio técnico por
los órganos competentes. La segunda regla, es que una vez elaborado y aprobado el
estudio técnico respectivo, al momento que la reestructuración o reorganización
administrativa se implemente, no puede presentarse un ius variandi abusivo, es decir,
debe respetarse los derechos básicos del funcionario público, como salarios y
remuneraciones, entre otros. Asimismo, la tercera regla, consiste en que se debe
respetar el debido proceso del servidor público, comunicándole previamente la
resignación de su puesto y otorgándole la oportunidad de presentar los recursos que
considera pertinentes. Ahora bien, también nuestro Tribunal Constitucional, ha

determinado cuando no se presenta un ius variando abusivo dentro del contexto de
una reorganización o reestructuración administrativa, al señalar

"El Estado en aras de lograr una mejor organización de sus dependencias
administrativas y en beneficio del servicio y el interés público, está facultado, incluso
por la misma Constitución, a llevar a cabo procesos de reestructuración, de los cuales
obviamente van a resultar ciertos cambios que afectarán directamente a ciertos
funcionarios. Dentro de tales potestades se encuentra la de trasladar a un
funcionario de un puesto a otro de la misma categoría, si así lo justifica el servicio
público. Dichos traslados deben efectuarse de manera que no causen perjuicio grave
al funcionario, por lo que en determinados casos se hace indispensable el
otorgamiento de una audiencia, a fin de que el funcionario manifieste su
disconformidad, todo en cumplimiento del debido proceso. Sin embargo, no se trata
de la simple desavenencia del servidor ni de los inconvenientes que desde el punto
de vista subjetivo el traslado puede causarle, sino de perjuicios objetivos. Del atento
análisis de los elementos probatorios constantes en autos, esta Sala arriba a la
conclusión de que al amparado no se le está ocasionando una lesión a sus derechos
fundamentales con los hechos que acusa, ya que del informe rendido en el
expediente –el que se tiene por dado bajo fe de juramento, con las consecuencias
incluso penales previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta jurisdicción-, se
desprende que la modificación en las condiciones de trabajo del petente, se dio en
atención a necesidades de interés institucional y con pleno respeto de su plaza, de su
categoría e inclusive de su salario y que si bien es cierto ya no es el Director del Área
al que pertenece, ello resulta obvio, ante la imposibilidad de que existan dos jefes en
una misma dependencia. De esta suerte, si el funcionario no se encuentra conforme
con lo acordado, deberá hacer uso de los recursos que le otorga la ley para impugnar
la medida ante la jurisdicción ordinaria. Estima además la Sala que en este caso la
Administración ha ejercido razonablemente la facultad de ius variandi que tiene
como empleadora, motivada en la necesidad de dar una mejor utilización al recurso
humano con que cuenta, de modo que al no observarse que haya incurrido en
transgresión alguna del orden constitucional ya que tampoco se observa que en el
caso concreto se haya dado la asignación de funciones sustancialmente diferentes a
las que el petente venía desarrollando desde el cargo de Director, se impone declarar
sin lugar el recurso, como en efecto se dispone."

nueve horas con treinta y un minutos del dieciocho de marzo del dos mil cinco)

Nótese , que no existe un ius variandi abusivo en el contexto de una reorganización o
reestructuración administrativas, cuando la administración-patrono, cumple con lo
siguiente: Primero: La modificación del puesto se da fundamentada en criterios
técnicos y necesidades institucionales; Segundo: Al funcionario público se le debe

respetar su plaza, categoría, salario, asignación de funciones; Tercero: Si el servidor
público no está de acuerdo, se le debe dar la oportunidad de oponerse a los cambios
sufridos a su plaza por medio de la presentación de las impugnaciones que el
ordenamiento jurídico administrativo le otorga […].”


5. Despido con Responsabilidad Patronal y Proceso de Reestructuración
Administrativa

Voto de mayoría

TRIBUNAL: Sin perjuicio de la literalidad de sus argumentaciones, las cuales han sido
estudiadas en su totalidad por este Tribunal, se procede al análisis del presente
asunto, de la siguiente forma. Lo argumentado por el actor: Manifiesta el accionante,
que nunca fue puesto en su conocimiento el informe elaborado por la Unión Nacional
de Gobiernos Locales, como paso previo a la supresión de su plaza. Además, señala
que lo realizado por la entidad municipal accionada, fue un vaciado ocupacional con la
implementación del Manual Genérico de Clases y la Escala de Salarios Única y no un
estudio técnico, para efectos de un Proceso de Reestructuración. Agrega, que como
funcionario público nombrado en propiedad, estaba amparado al derecho a la
estabilidad laboral y con lo actuado por el Gobierno Local, le fue transgredido el
debido proceso. Alega, que no se garantizó la transparencia y la objetividad en el
supuesto estudio, pues solamente bastó la solicitud de la Coordinadora de Recursos
Humanos, para que el Alcalde decidiera eliminar su plaza. Por último, arguye que la
decisión municipal que aquí cuestiona, resulta antojadiza y arbitraria, ya que fue el
único funcionario afectado, pues con la implementación del nuevo Manual de Clases,
se crearon plazas nuevas, otras fueron transformadas o reasignadas y nunca se
consideró la posibilidad, de que él ocupara alguna otra plaza bajo la nueva estructura
(F. 15 a 19 del expediente judicial). Criterio de este Tribunal: Si bien no consta en
autos que se haya notificado al actor el Informe del Consultor de la Unión Nacional de
Gobiernos Locales y con ello la intención de suprimir su plaza, es lo cierto que la
supresión de la misma, se llevó a cabo con base en estudios técnicos detallados y que
evidentemente, cualquier manifestación que respecto de la misma pudiese haber
realizado el demandante, en nada hubiere cambiado la decisión final adoptada por el
Gobierno Local,. Ello así, toda vez que la misma se sustentó principalmente en dos
circunstancias objetivas precisas, la primera de ellas consistente en el hecho que
siendo el accionante Director o Coordinador de Desarrollo y Control Urbano, no
contaba con personal subalterno a su cargo y la segunda, que encontrándose el actor
con un permiso sin goce de salario por seis meses, las funciones inherentes a su puesto
fueron asumidas por otras dependencias municipales, sin que fuere necesario en ese
entonces, suplir la ausencia del mismo (hecho probado No. 5). Así las cosas, aún

cuando se entendiera que existió una omisión en brindar audiencia previa al actor en
los términos que este reclama, es lo cierto que de haberse concedido la misma, en
nada hubiere influido sobre la decisión final adoptada por el ente local demandado
Como se observa, no se constata una infracción al procedimiento y en todo caso, es
fundamental señalar que "... la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello
ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por
tales, aquellas cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final
en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión, situaciones que, en la
especie, se echan de menos." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia
No. 00398-2002 de las quince horas diez minutos del dieciséis de Mayo de dos mil dos
El subrayado corresponde al original). A mayor abundamiento sobre este tema, en
relación con la nulidad y sus efectos, la Sala Constitucional en sentencia No. 10198-
2001 indicó que

"... el principio de trascendencia expresado en la máxima francesa "pas de nullité sans
grief", es decir, no hay nulidad –y por ende retroceso del procedimiento- sin verdadero
perjuicio; atrás debe quedar la degeneración de los procedimientos que son
consecuencia de la sublevación del formulismo y que conspira contra el principio
constitucional de celeridad. Por otra parte, el saneamiento del acto, –cuando la
naturaleza del defecto lo exija- debe ser útil a las partes; la invalidez del acto no debe
ser declarada si el acto defectuoso consiguió el fin propuesto en relación con los
interesados y no afectó de manera sustancial los derechos y las facultades de los
intervinientes (...). En efecto, salvo que se produzcan defectos absolutos –supuestos de
grosera y clara indefensión o de otros principios concretos de debido proceso, .., toda
actividad procesal defectuosa puede ser subsanada. ...Para reclamar la nulidad –
defecto absoluto- del acto viciado, el reclamante debe señalar el interés para
reclamarlo y el perjuicio efectivo ( manifestación que podrá prevenirse en caso de
omisión) ...A la par de las afirmaciones anteriores es preciso señalar también que, por
principio, los defectos absolutos no son sanables, pero su invalidez solo será declarable
si se acredita el interés del reclamante y el correlativo perjuicio a sus intereses. La
declaratoria de invalidez se circunscribe al acto concreto salvo que se trate de actos
independientes en que deba considerarse el efecto "cascada", pues los actos se
concatenan unos con otros, al punto de que no es posible su individualización total."

Así entonces, siendo que la realización de lo que el actor considera omitido, en nada
hubiere cambiado el resultado final que se ataca, lo alegado no resulta de recibo. Otro
aspecto a considerar, es que la Municipalidad demandada realizó un Proceso de
Reestructuración Institucional, el cual contrario a lo que señala el actor, se sustentó en
un estudio técnico elaborado por el Consultor de la Unión Nacional de Gobiernos
Locales, Mario Corrales Rodríguez. Acá valga señalar, que bien puede el actor no
compartir los informes elaborados, tanto por la Coordinación de Recursos Humanos
como por el Consultor de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, pero ello es muy

distinto a que no se haya hecho estudio alguno. Pues como se indicó supra, sí se
realizaron tales estudios, tanto para el Proceso de Reestructuración en general, como
para el caso particular de la plaza suprimida que venía ocupando el actor. Y en este
último precisamente, se indica

"Este análisis permitió determinar que el titular de la dependencia en estudio no ha
tenido personal a cargo, por lo que las funciones de apoyo y colaboración han sido
asumidas por la Administración Tributaria a través de dos inspectores, que han
procedido a realizar las mismas labores de análisis de planos constructivos, tasación, y
elaboración de usos de suelo y otras constancias que ha llevado a cabo la persona que
ha estado nombrado en el puesto de Director de Desarrollo y Control Urbano. Al
concedérsele a dicho funcionario un permiso sin goce de salario, dichas labores han
sido sustentadas por lo (sic) funcionarios a nivel técnico, que estaban colaborando
anteriormente con dicha dependencia, por lo que no se hace necesaria (sic) un rango
profesional para efectuar esas labores, y no existen subalternos a quienes se les
delegue las mismas." (Hecho probado No. 5)

Viene argumentando además el actor, que la actuación municipal cuestionada
transgrede su derecho a la estabilidad laboral, pues se le cesa de su cargo, estando él
nombrado en propiedad. Argumento el anterior, que no es compartido por este
Tribunal, pues es sabido que ante un Proceso de Reestructuración conforme Derecho,
tal garantía tiende a relativizarse, según lo ha señalado la propia Sala Constitucional al
reconocer la constitucionalidad de tales procesos, en los siguientes términos

“Derecho al trabajo y estabilidad en el empleo. En una relación de empleo público, la
proyección del derecho al trabajo protegido por el artículo 56 constitucional contiene
como uno de sus postulados a favor del trabajador, el de la estabilidad en el puesto. En
efecto, no puede desconocerse que ello es lo que permite al servidor acceder a una
serie de beneficios sociales y económicos que posibilitan su superación académica y
laboral, proporcionándole la seguridad necesaria para su desarrollo personal y del
núcleo familiar que de él depende, lo que efectiviza realmente el sentido del derecho al
trabajo como garantía individual y obligación con la sociedad, en la expresión utilizada
por el texto constitucional. Es por ello que los servidores sólo pueden ser removidos por
vía de excepción, ante una causal de despido justificado, o en el caso de reducción
forzosa de servicios, siendo uno de los casos precisamente los procesos de
reestructuración a que puede someterse una institución, encontrándose esto último,
además, en consonancia con los principios que se derivan del artículo 192 de la
Constitución Política. Ahora bien, el sometimiento a un proceso legítimo de
modernización, que garantice la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta
eficiencia en la prestación de los servicios encomendados a una institución, es, desde
luego, un motivo legítimo para ejecutar cambios organizacionales que, en la mayoría
de los casos, irremediablemente conllevan la supresión de determinadas plazas. Pero

justamente por ser una excepción a la garantía constitucional de estabilidad para el
trabajador, su aplicación por parte de la administración debe ser ejecutada con
absoluta objetividad, transparencia y seriedad, y de ahí la exigencia de estudios
técnicos calificados que puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo
coherente y efectivo. Bajo este orden de ideas, esta Sala admite que si la nueva
estructura no puede dar cabida a la reubicación de un funcionario, toda vez que las
funciones sustantivas que venía desempeñando desaparecen, por suprimirse en
atención a criterios de eficiencia y modernización, es legítimo su cese con apego a la
disposición constitucional comentada.” (Voto de la Sala Constitucional No. 4951 de las
16:37 horas del 27 de Junio de 2000. Destacado en negrita es propio)

Sobre el mismo tema, también la Sala manifestó

“Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, el artículo 192 de la
Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la
reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar
un mejor desempeño y organización de las mismas, para lo cual podrá ordenar no sólo
la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios. La
autorización que brinda el ordenamiento para prescindir de los servicios de un
funcionario público por motivo de reestructuración implica necesariamente que el
puesto, considerado en sí mismo, sea dispensable en la estructura vigente y además
de imposible integración en la nueva organización institucional. De manera que el
Estado podrá poner en práctica su facultad de trasladar o despedir forzosamente a sus
funcionarios por razones de reorganización, siempre y cuando ésta se fundamente en la
necesidad real -debidamente comprobada- de mejorar el servicio público y respete el
procedimiento establecido a tal efecto.En todo caso, y para hacer efectiva la tutela de
los derechos de los administrados, la jurisdicción constitucional de libertad está
legitimada para revisar si la figura de la reestructuración es utilizada para encubrir
despidos que se realizan por motivos ajenos a los meramente organizacionales. Esto
con el objetivo de evitar que la necesidad de reorganización y modernización del Estado
sirva para eximir a la Administración de su elemental obligación de actuar siempre en
respeto de los derechos y libertades que el Estado Social de Derecho reconoce a los
individuos.” (Votos de la Sala ConstitucionalNos. 1846, de las 14:57 horas del 29 de
Febrero; 2496, de las 17:39 horas del 21 de Marzo; 4951, de las 16:37 horas del 27 de
Junio y 5783, de las 16:01 horas del 11 de Julio, todos del año 2000. Destacado en
negrita es propio)

Así las cosas, habiendo quedado acreditado en autos, que además de un estudio
integral elaborado por el Consultor de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (hecho
probado No. 7), para el caso de la plaza que venía ocupando el actor, se realizó un
estudio específico por parte de la Coordinación de Desarrollo y Control Urbano (hecho
probado No. 5), que arrojó como resultado la dispensabilidad de la plaza suprimida y

su incompatibilidad con la nueva estructura interna adoptada por el ente municipal, no
observa esta Cámara el quebranto al debido proceso ni al derecho a la estabilidad
laboral alegada por el actor. De ahí que dicho alegato, así como el relativo a la
inexistencia de estudios técnicos, no resulte atendible. Por último, tampoco lleva razón
el actor, cuando afirma que solamente su plaza fue suprimida, toda vez que, del
Informe Técnico elaborado por el supracitado Consultor, claramente se desprende que
además de la plaza de Director o Coordinador de Desarrollo y Control Urbano, se
suprimieron dos plazas de inspectores municipales de Zona Marítimo Terrestre (hecho
probado No. 7), no encontrándose obligada la entidad local -como parece entenderlo
el demandante-, a ofrecerle otro puesto en la nueva estructura organizacional. Razón
por la cual, los reparos realizados en torno a tal aspecto, no resultan de recibo.”


6. Reorganización Administrativa

Voto de mayoría

IV. Sobre los procesos de reorganización administrativa, esta Cámara estima
importante señalar algunos aspectos relevantes. Según ha indicado la Sala
Constitucional, sentencia no. 52 de las 14 horas 40 minutos del 6 de enero de 2010,
dicha reorganización constituye un procedimiento tendiente a modernizar a la
Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando
mejorar los servicios que presta, amén de la consecuente reducción del gasto público
Sobre el particular, es menester recordar que existen principios, constitucionales y
legales, que informan la organización y función administrativa, tales como los de
eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad. Así, se encuentran en la Carta Magna los
artículos 140 inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “vigilar el
buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139 inciso 4,
en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al
recoger el de “eficiencia de la Administración”. Principios que han sido desarrollados
por la normativa infraconstitucional. Así, la LGAP los recoge en los preceptos 4, 225 y
269, estableciendo que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa. Si bien,
se ha admitido la potestad con que cuenta la Administración para llevar a cabo
procesos de reorganización a fin de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio,
así como el mejor aprovechamiento de los recursos humanos con que se cuenta,
también ha indicado la Sala Constitucional en resolución no. 602 de las 17 horas 27
minutos del 23 de enero de 2001, que: “(…) las llamadas reestructuraciones o
reorganizaciones deben estar basadas en necesidades reales y debidamente probadas,
a fin de evitar abusos de parte de los empleadores, que bajo una justificación aparente
conculcan los derechos de los servidores, los cuales por su posición "más débil" dentro


de la relación, quedan imposibilitados de ejercer una acción administrativa o judicial
inmediata para detener este tipo de abusos."

(Al respecto también puede consultarse la sentencia no. 1665 de las 11 horas 56
minutos del 6 de febrero de 2009). La reorganización tiene por finalidad mejorar el
servicio público, adaptarlo a las nuevas necesidades y procurar una mejor y más pronta
satisfacción de los intereses públicos, para lo cual, en tesis de principio, la
Administración queda facultada a ordenar el traslado de sus funcionarios a cargos
diversos y modificar unilateralmente las condiciones de empleo, siempre y cuando,
como se detallará más adelante, no cause grave perjuicio. Lo anterior, se reitera, en
aras de obtener mayor eficiencia y eficacia en el servicio público, y un mejor
aprovechamiento de los recursos económicos y humanos con que cuenta
Constitucionalmente, la potestad de reorganización encuentra sustento en el artículo
192 de la Carta Magna, el cual faculta a la Administración para disponer la
reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar
su mejor desempeño y organización. Es necesario recalcar que esta potestad no puede
ser ejercida de forma abusiva, por cuanto no constituye una manifestación de poder
ilimitado concedido a la Administración, sino que debe ser desplegada (por
discrecional que sea) dentro de los parámetros que le impone el ordenamiento
expresa o implícitamente, para lograr que sea eficiente, razonable, acorde a los
principios elementales de la justicia, la lógica y la conveniencia (doctrina de los artículo
15.2, 16.2 y 160 de la LGAP). Así las cosas, dicha potestad es susceptible de control de
juridicidad, por cuanto no es posible considerar que cualquier proceso por el sólo
calificativo de “reorganización” constituya una licencia para socavar derechos
adquiridos de los funcionarios públicos. Precisamente esa fue la situación advertida
por el constituyente, al instaurar la estabilidad como un derecho fundamental en la
Administración Pública, según se desprende del precepto 56 de la misma Constitución
Política. De esta manera, se le garantiza al funcionario la permanencia en el puesto,
hasta tanto no exista una causa legal que extinga el derecho, eliminando toda
probabilidad de remoción o traslado injustificado. Admitir lo contrario, implicaría abrir
un peligroso portillo a la arbitrariedad o desviación de poder, para que por ese medio
ilegítimo, sea la voluntad del jerarca -o de los encargados de ejecutar los cambios- la
que disponga de los puestos y de los funcionarios que los ocuparán

V. Dada la importancia que tiene para el caso concreto, el control de juridicidad sobre
los procesos de reorganización administrativa, surge la necesidad de abordar aquellos
elementos o requisitos, desarrollados a nivel legal y jurisprudencial, que la
Administración no puede obviar al ejercer tal potestad. Como principio general, todo
acto administrativo, que se tomé con ocasión de una reorganización, debe estar
debidamente motivado en una necesidad real y comprobada. Lo anterior, para evitar
abusos de los empleadores y a fin de que el trabajador conozca los fundamentos de
dicha determinación, así como toda la información relacionada con el cambio que se

realizará, pues de lo contrario no puede estimarse como válido (artículos 128, 133 y
136 de la LGAP). Además, debe ser oportunamente notificado al interesado (canon 140
ídem), de tal forma que pueda tomar las previsiones necesarias, o bien, impugnar la
decisión adoptada, si así lo estima conveniente. Ello, en aplicación del principio del
debido proceso y, específicamente, el de defensa del trabajador. Lo expuesto queda
aún más claro con lo señalado por la Sala Constitucional en el voto no. 5511 de 8 horas
47 minutos del 3 de abril de 2009: “(…) a fin de garantizar que el traslado o la
reubicación del servidor es un acto que no constituye un ejercicio abusivo de la
potestad ius variandi en perjuicio del funcionario, la Administración debe motivar el
acto y conferir audiencia al interesado a fin de que éste manifieste su conformidad o
disconformidad. Deberá, entonces, al menos, indicar cuál es la necesidad del servicio
público que amerita el traslado, las funciones que le serán asignadas al servidor y la
oficina que atenderá, todo sin menoscabo de sus derechos laborales adquiridos, tales
como puesto, salario y similares.” Por tal motivo, todo movimiento de personal que
disponga la Administración, debe estar debidamente justificado por razones de interés
público, con respaldo en un acto motivado, y ello no puede significar, un grave
menoscabo en las condiciones no sólo formales (nomenclatura de la plaza, puesto,
etc.), sino también en las sustanciales, tales como el salario, ubicación, funciones, etc
En este sentido, resultan elocuentes los fallos del Tribunal Constitucional al indicar
que: (…) “1. se requiere que la Administración demuestre la necesidad del traslado, “las
causas legítimas, verdaderas, técnicas y racionales, que motivan y hacen necesario que
el servidor trabaje en otro lugar (…)"; 2. la omisión de motivación del acto de traslado
viola los derechos reconocidos en los artículos 56 y 192 de la Constitución Política; 3. los
traslados deben efectuarse de manera que no causen perjuicio grave al funcionario,
por lo que en determinados casos se hace indispensable el otorgamiento de una
audiencia previa, a fin de que el funcionario manifieste su disconformidad, en
cumplimiento del debido proceso.” Sobre el tema pueden consultarse las resoluciones
números 7419 de 10 horas del 11 de noviembre de 1997, 4503 de las 09 horas 52
minutos del 25 de mayo de 2001 y 10969 de las 16 horas 2 minutos del 5 de octubre
de 2004. Establece el artículo 22 bis del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, que
“Los traslados y reubicaciones podrán ser acordados unilateralmente por la
Administración, siempre que no se cause grave perjuicio al servidor.” La facultad para
trasladar funcionarios, puede ejercerse en el tanto en que las medidas tomadas no
atenten contra las cláusulas esenciales del contrato, ni mermen los beneficios del
trabajador, pues de lo contrario, se estima que la Administración ejerce su derecho de
manera abusiva o arbitraria. De los movimientos de personal que se hagan, no puede
derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario o modifique
sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es
constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría,
consideración social, tiempo, lugar, o llevar a cabo cualquier acto de variación
sustancial de esos extremos. En adición, se ha sostenido que: “(…) en el caso de una

reubicación o traslado, las nuevas funciones asignadas al funcionario no pueden
significar un cambio sustancial de las que venía desempeñando (…), pues eso resulta
arbitrario y violatorio del derecho al trabajo y a la dignidad del trabajador.” Resolución
de la Sala Constitucional no. 4327 de 17 horas 27 minutos del 17 de marzo de 2009
Ciertamente, el sometimiento a un proceso de modernización administrativa, que
garantice la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la
prestación de los servicios encomendados a una institución pública, es, desde luego,
un motivo legítimo para ejecutar cambios organizacionales; no obstante, su aplicación
debe hacerse con absoluta objetividad, transparencia y seriedad. De ahí que,
constitucionalmente, se haya señalado la exigencia de estudios técnicos calificados que
puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. (En
relación pueden consultarse las resoluciones de la Sala Constitucional números 342 de
las 12 horas 51 minutos de 12 de enero de 2007 y 426 de las 9 horas 42 minutos del 20
de enero de 1995). El ordenamiento jurídico le impone a la Administración la
obligación de efectuar los procesos de reestructuración de forma planificada y en
apego al debido proceso, lo que implica disponer con la adecuada antelación, de las
partidas presupuestarias pertinentes para pagar las indemnizaciones que resulten
necesarias. De los traslados de personal que se hagan, se reitera, no puede derivarse -
en principio- disposición alguna que implique una modificación sustancial en los
términos de la prestación del servicio, en cuyo caso, dado que la reestructuración
cuentan con los mismos efectos de una reasignación (canon 105 del Reglamento al
Estatuto de Servicio Civil), debe procederse según lo estipula el artículo 111 inciso d)
de dicho Reglamento, norma que dispone: “(…) d) Si el puesto estuviere ocupado y la
reasignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original, los efectos
de la misma automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período de seis
meses, mientras tanto el servidor continuará en el desempeño de sus actividades y en
dicho período podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que
venía desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro
puesto si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible
dentro del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará
en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el Artículo 37
inciso f) del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la
reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada
año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga
su salario.” La indemnización establecida en el mandado 37 de comentario,
corresponde a un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios
prestados. Con base en lo expuesto se concluye que, todo proceso de reorganización
llevado a cabo por la Administración, en particular los traslados de funcionarios, deben
cumplir con una serie de requisitos, tanto procedimentales como de fondo, para
resultar acordes a derecho. En resumen: los actos administrativos emitidos con
ocasión de estos procesos deben estar debidamente motivados (indicación clara de los

fundamentos o necesidad de las medidas adoptadas y de toda la información
relacionada con los cambios a realizar), notificarlos al interesado, confiriéndole
audiencia a fin de que manifieste lo que estime pertinente. Además, la determinación
administrativa no debe causar grave perjuicio al funcionario (no puede modificar
sustancialmente los términos de la prestación del servicio). Los cambios deben
ejercerse con objetividad y transparencia, de manera que existan estudios técnicos
que validen las decisiones acordadas. Todo ello sin dejar de lado, la exigencia de una
planificación previa sobre los procesos a desarrollar, lo que conlleva a disponer con
antelación de partidas presupuestarias en caso de ser necesario el pago de
indemnizaciones. Tomando como marco de referencia lo señalado hasta el momento,
corresponde examinar el caso en estudio

VI. En términos generales, el recurrente se muestra disconforme con las conductas
desplegadas por el Ministerio de Salud en el proceso de reorganización,
principalmente con el traslado de puesto, ya que en su criterio la Administración actuó
de forma arbitraria y contraria a derecho. En primer lugar, centra sus alegatos en que
se encuentra viciado por falta de motivación. Entre otras cosas, reclama que no se le
indicaron las condiciones laborales que regularían la nueva prestación, le fueron
modificadas sustancialmente sus funciones y con ello su condición de jefe. Situaciones
que, reprocha, fueron obviadas por los juzgadores al declarar sin lugar la demanda. El
Tribunal al analizar la validez del oficio DM-10465-2008, el cual ordenó el traslado en
disputa, concluyó que era conforme al ordenamiento jurídico. Para los jueces: “(…) esa
conducta tiene un motivo cierto (la reorganización operada) y se encuentra motivada
en los términos que exige el numeral 136 de la Ley General de la Administración
Pública. Dicho acto informa al accionante del traslado de su puesto (contenido) y está
orientada a un fin público que se indica expresamente (la eficiencia, eficacia y mejor
aprovechamiento de recursos públicos). Por demás, fue dictado por el órgano
competente y bajo el procedimiento establecido.” Empero, analizadas con detalle las
acusaciones del casacionista, el referido oficio, las pruebas constantes en autos y lo
resuelto en la sentencia impugnada, estima esta Sala que lleva razón el recurrente. Si
bien, los procesos de reorganización constituyen una potestad y una razón objetiva
que faculta a la Administración a trasladar de puesto a sus funcionarios, no puede
obviarse que estos adquieren una serie de derechos durante todo el desarrollo de la
relación laboral, y dentro de ellos, según se indicó en el considerando IV de esta
sentencia, el de estabilidad. Como se ha señalado, los actos que despliega la
Administración en razón de una reorganización son susceptibles de control de
juridicidad, el cual no ha de limitarse a un análisis del cumplimiento de los requisitos
formales, esto es, a realizar el iter procedimental, sino que debe abarcar, de igual
manera, la conformidad sustancial de los actos con el ordenamiento jurídico, según las
distintas competencias definidas a nivel jurisdiccional. Este tipo de actos no se pueden
constituir en decisiones arbitrarias de los jerarcas, sino que por el contrario, deben ser


el resultado de un análisis integral, con base en el cual se logre justificar que las
medidas adoptadas satisfacen el fin público perseguido. En el caso concreto, este
Órgano Decisor no cuestiona que la reorganización en el Ministerio de Salud se haya
llevado a cabo por parte de los órganos competentes de la entidad, con base en
estudios técnicos que fundamentaron la necesidad de la nueva organización, los cuales
constan en el expediente administrativo, pero lo que sí no puede dispensarse es la
forma arbitraria como se procedió a trasladar al actor, esto por las razones que se
indicarán a continuación. En primer lugar, se reitera, es un deber ineludible de la
Administración, justificar o motivar las decisiones que adopte. La LGAP, al regular los
elementos constitutivos del acto administrativo, incluye, dentro de los formales, la
motivación (canon 136) y dentro de los materiales, la existencia de un motivo válido
En cuanto al segundo, se trata de las razones (presupuestos), de hecho y de derecho,
que se tomaron en consideración para adoptar la decisión, en otras palabras, los
antecedentes que justifican su contenido, de ahí la intrínseca relación entre estos. Por
su parte, la motivación consiste en la exteriorización dentro del texto del acto, de las
razones sobre los cuales se sustenta la determinación administrativa. Sin duda, el
proceso de reorganización se encuentra compuesto por distintas fases que, si bien
concatenadas entre sí, son perfectamente individualizables. Así, cada uno de los
distintos actos que en este sentido se dicten, deben ser conformes a derecho, es decir,
la circunstancia de que las primeras etapas de la tramitación del proceso cumplan con
tal conformidad, no exime del deber ineludible de motivar (tanto a nivel material como
formal) los actos administrativos mediante los cuales se dispone, como resultado de la
reorganización, trasladar a un funcionario de puesto. En el sub examine, según se
indicó en el considerando III de esta sentencia, además de hacer referencia a la nueva
estructura organizacional del Ministerio, el acto administrativo que ordenó el traslado
del señor Morales González, oficio DM-10465-2008, señala: “Con fundamento en lo
anterior y como consecuencia de este proceso, tomando en consideración tales
principios de eficiencia y mejor aprovechamiento de los recursos públicos, me permito
informarle que el puesto #037256 que usted ocupa en propiedad, será ubicado en la
Unidad de Gestión Integral de la Información, de la Dirección de Desarrollo Estratégico
Institucional, a partir del próximo 01 de noviembre.” Nótese que el oficio trascrito
contiene una motivación en extremo general e insuficiente, el traslado dispuesto no
detalla si en la nueva unidad organizativa el accionante realizaría las mismas funciones
que venía desempeñando en la Dirección de Informática o si mantendría igual salario y
categoría laboral. Se omite cualquier alusión que permita tener claras las condiciones
laborales que regularían la prestación del servicio. De dicho acto, a lo sumo, se
desprende que el traslado surge como consecuencia de la reorganización institucional
del Ministerio, empero, según se ha venido apuntando, esta motivación resulta
insuficiente y no se ajusta derecho. En todo caso, aún y cuando se admitiera esta
fundamentación como suficiente, no puede dejarse de lado que la Administración se
encontraba en la imperiosa necesidad de indicarle al actor de forma clara las

condiciones laborales del traslado, llámese: categoría, funciones a desempeñar,
salario, una mención respecto a la conservación o no de su condición de jefatura
Aspectos que fueron omitidos, como se observa, en el oficio impugnado DM-10465-
2008, lo que dice de la nulidad del acto. Cabe recordar que, el deber de
fundamentación de los actos administrativos es un requisito constitucional,
relacionado con el derecho al debido proceso, porque solo así el afectado está en
posibilidad de analizar la decisión y de poder impugnarla con válidas razones, siendo
que, si se comprueba que un acto administrativo no está debidamente fundamentado
entonces se constituye en una decisión arbitraria. Resulta importante destacar que,
constitucionalmente en casos similares, se ha llegado a considerar abusiva y arbitraria
la conducta del Ministerio de Salud cuando ha lesionado el derecho a la estabilidad
laboral de los funcionarios. En estos asuntos el Tribunal Constitucional ha sostenido
que: “(…) la reorganización desarrollada en el Ministerio de Salud es producto de una
acción técnicamente realizada y se realiza con el fin de fortalecer el quehacer
institucional ubicando y fortaleciendo servicios mediante el traslado de funcionarios
con el fin mejorar el servicio público. Sin embargo, con el traslado denunciado se le está
restando a la recurrente la condición de jefe y no están claras (sic) los motivos por los
cuales no se le consideró para un puesto de Jefatura en alguna Unidad que contempla
la nueva estructura, así como tampoco se le indicó las razones técnicas de la ubicación
que se le quiere dar así y las nuevas funciones que se le asignarían (…) y si continua
ejerciendo las mismas funciones o si también se modifica.” Resolución no. 4327 de las
17 horas 25 minutos del 17 de marzo de 2009. Del comentado criterio constitucional,
sin mayor dificultad se colige que, en casos como el presente, no sería jurídicamente
viable que con ocasión de un proceso de reestructuración administrativa y de los
posibles traslados que le puedan estar aparejados, se emitan actos administrativos
carentes de una debida fundamentación, que permitan al funcionario tener claras las
razones y circunstancias que regirán la prestación del servicio en lo sucesivo. En
segundo término, según se ha venido destacando, los movimientos de personal que
disponga la Administración no pueden significar un grave perjuicio para el funcionario,
de manera que, resulta contrario a derecho el modificar sustancialmente las
condiciones laborales. El cambio de funciones no puede ser sustancial, al punto que
implique otras totalmente diversas a las que venía desempeñando o una disminución
medular de éstas. En la especie, la conducta del Ministerio presenta claras
manifestaciones de antijuridicidad, pues en tesis de principio, el actor fue trasladado
con la misma categoría (profesional jefe en informática 2), sin embargo, en la práctica
tal acto administrativo implicó una variación sustancial de sus funciones, al punto que
Recursos Humanos, en conjunto con el aval de la Dirección de Desarrollo Humano,
recomendaron reasignarlo en descenso (profesional informático 3). En lo que interesa,
ha quedado acreditado en autos que el actor, en su puesto original en la Dirección de
Informática se desempeñó con el rango y actividades propias de una jefatura y, por

consiguiente, contó con personal subordinado. Sin embargo, desde que fue traslado a
la Unidad de Gestión Integral de la Información, Dirección de Desarrollo Estratégico,
sus funciones variaron sustancialmente, toda vez que pasó a laborar como profesional
sin funciones de jefatura ni empleados a su cargo. El traslado del recurrente, en
realidad, lo fue para ocupar un puesto de inferior categoría, siendo indudable la
disminución en la clase de funciones y responsabilidades laborales asignadas. Así las
cosas, resulta evidente la finalidad real y subyacente por parte del Ministerio al
trasladar formalmente al recurrente con igual categoría, profesional jefe de
informática 2, pero variando sus funciones y con ello restándole la condición de
jefatura, lo que a la postre significó una modificación sustancial en los términos de la
prestación, que se materializó en el informe de referencia. Por los motivos invocados,
lleva razón el casacionista al acusar que el traslado de su puesto es disconforme con el
ordenamiento jurídico, de manera que se deberá acoger el cargo que en ese sentido se
formula

VII. Considera esta Sala que, al ser contrario a derecho el traslado ordenado al
casacionista, y por ende, el criterio adoptado por el Tribunal, procede examinar lo
relativo al daño moral que la parte actora dice haber experimentado, a raíz de la lesión
en los derechos adquiridos que se le causaron los actos, actuaciones y conductas del
Ministerio, extremo que estimó en la suma de ₡5.000.000,00. Para el Estado, el daño
pretendido carece de sustento, por cuanto no se indica en qué consiste, ni se aporta
prueba que acredite su existencia. Los juzgadores, al declarar con lugar la excepción de
falta de derecho opuesta por la representación estatal, rechazaron todas las
pretensiones de la demanda, entre ellas el daño moral peticionado. Conforme al
mérito de los autos, y según las consideraciones dadas en esta sentencia, estima esta
Cámara que en la especie procede reconocer al señor Morales González el daño moral
de naturaleza subjetiva, en los términos que se dirá, a raíz de la incertidumbre y
afectaciones al fuero interno que son dables de presumir en virtud de los actos
administrativos del Ministerio. En este punto, ha de recordarse que el daño moral de
naturaleza subjetiva se asocia a estados de angustia, desánimo, frustración,
impotencia, inseguridad, desesperación, zozobra, ansiedad, pena, intranquilidad,
desilusión, entre otros. Su común denominador es el sufrimiento o la aflicción
emocional, pues se verifica cuando se lesiona la esfera de interés extrapatrimonial del
individuo. (Al respecto pueden verse las sentencias números: 269 de las 9 horas 10
minutos del 23 de abril de 2004 y 845 de las 10 horas 5 minutos del 23 de noviembre
de 2007 de esta Sala). Al suponer una perturbación injusta de las condiciones anímicas,
no requiere prueba directa, en tanto de las circunstancias del caso, aplicando
presunciones humanas, puede derivarse su existencia, por ello como lo ha señalado
reiteradamente este Órgano Colegiado, la prueba del daño moral subjetivo existe in re
ipsa. Es indudable que, tampoco se debe probar su valor porque no tiene uno
concreto, sino que se fija prudencialmente. Para este Órgano Decisor, el daño en


disputa se encuentra en conexidad o relación causal con la conducta estatal a la que se
atribuye el menoscabo, se colige de las propias circunstancias del caso, del hecho
indiscutible de haber trasladado al casacionista de forma arbitraria, modificando
sustancialmente sus funciones y mediante un acto administrativo carente de
motivación y con desviación de poder, temas desarrollados con amplitud en los
considerandos precedentes. Resulta lógico pensar en la angustia, preocupación,
incertidumbre laboral, etc, que el recurrente ha padecido desde el momento cuando
fue trasladado de puesto, sin conocer las funciones que ejercería, su salario, categoría
y ni que decir de la afectación anímica al percatarse que las nuevas labores no se
ajustaban a su condición de jefatura, lo que daba lugar en cualquier momento a una
posible reasignación en descenso, tal y como en realidad aconteció. Perturbaciones
que han permanecido hasta el día de hoy, por cuanto tal reasignación fue avalada por
las autoridades competentes, de manera que resta solo ejecutarla. Así las cosas, el
daño pretendido resulta procedente, por lo que, en aplicación de los principios de la
lógica, la razonabilidad y la proporcionalidad su estimación se fija en la suma de
₡500.000,00.”


7. Finalidad de la Reestructuración Institucional

Voto de mayoría

“III. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: El despido de la demandante fue justificado en un
proceso de reestructuración organizacional llevado a cabo por el Instituto
Costarricense sobre Drogas con base en el Transitorio I de la Ley 8204 (ver folios 13,
14, 37, 38, 39, 40 al 46). Es por eso que, previo analizar los argumentos de la
recurrente, es necesario retomar lo que esta Sala de manera reiterada, ha dicho sobre
los despidos fundamentados en un proceso de reestructuración organizacional como el
discutido en este asunto. Así mediante fallo 1019 de las 9:35 horas del 9 de julio de
2010, se indicó: “…Como principio fundamental del régimen de empleo público, el
numeral 192 constitucional instituyó el denominado “derecho a la estabilidad en el
empleo”, el cual ha sido concebido como el derecho del servidor público a conservar su
puesto y de perderlo sólo en caso de incurrir en alguna de las causales de despido
establecidas por la legislación de trabajo o cuando resulte necesaria una reducción
forzosa de servicios por falta de fondos o para lograr una mejor organización del
servicio. Respecto de los servidores bancarios, el artículo 41, inciso 6), de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional, expresamente les reconoce, los beneficios
mínimos contemplados en las leyes de trabajo y de Servicio Civil de la República, lo que
redunda en la aplicación en su favor de los derechos contemplados por el Estatuto de
Servicio Civil. El artículo 43 de ese estatuto, establece la remoción de los servidores
amparados por esa normativa, únicamente cuando incurrieren en las causales
contempladas en el artículo 81 del Código de Trabajo y 41, inciso d), de esa ley, o en

actos que impliquen infracción grave de tal normativa, de sus reglamentos, o de los
reglamentos interiores de trabajo respectivos. También contempla dicha ley, la
posibilidad de remoción en aquellos casos en que resulte necesaria la reducción forzosa
de servicios por falta absoluta de fondos; o para conseguir una reorganización más
eficaz y económica, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al 60% de los
empleados de la respectiva dependencia. De lo anterior resulta que al ser la estabilidad
laboral una garantía para el funcionario bancario, los casos específicos de
reorganización de servicios en los que se cercene ese derecho, deben ser valorados con
absoluta objetividad y apegados a la legalidad.Los procedimientos legales establecidos
al efecto deben respetarse y también los derechos de los servidores directa o
indirectamente involucrados, de manera que tanto las nuevas formas organizativas
propuestas, los criterios para determinar cuáles plazas se mantienen dentro del órgano
o entidad y sus condiciones, así como la propuesta sobre los funcionarios que habrán
de ser removidos o trasladados, son asuntos que deben establecerse con base a los
estudios técnicamente sustentados que acrediten la necesidad imperante de la medida
propuesta para la efectiva concreción de un fin público asociado a una mejor
prestación del servicio en claro beneficio del usuario-administrado o para solventar una
deficitaria situación económica de la entidad, pues de lo contrario, se estaría abriendo
un peligroso portillo a la arbitrariedad, para que sea la voluntad del jerarca -o de los
encargados de ejecutar los cambios- la que disponga esos aspectos, aún sin ninguna
fundamentación o utilizando mecanismos indebidos o criterios discriminatorios. En esta
materia, la Sala Constitucional ha reconocido la constitucionalidad de los procesos de
reestructuración en la Administración Pública, en los siguientes términos: “Derecho al
trabajo y estabilidad en el empleo. En una relación de empleo público, la proyección
del derecho al trabajo protegido por el artículo 56 constitucional contiene como uno de
sus postulados a favor del trabajador el de la estabilidad en el puesto. En efecto, no
puede desconocerse que ello es lo que permite al servidor acceder a una serie de
beneficios sociales y económicos que posibilitan su superación académica y laboral,
proporcionándole la seguridad necesaria para su desarrollo personal y del núcleo
familiar que de él depende, lo que efectiviza realmente el sentido del derecho al trabajo
como garantía individual y obligación con la sociedad, en la expresión utilizada por el
texto constitucional. Es por ello que los servidores sólo pueden ser removidos por vía de
excepción, ante una causal de despido justificado, o en el caso de reducción forzosa de
servicios, siendo uno de los casos precisamente los procesos de reestructuración a que
puede someterse una institución, encontrándose esto último, además, en consonancia
con los principios que se derivan del artículo 192 de la Constitución Política. Ahora bien,
el sometimiento a un proceso legítimo de modernización, que garantice la óptima
utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la prestación de los
servicios encomendados a una institución, es, desde luego, un motivo legítimo para
ejecutar cambios organizacionales que, en la mayoría de los casos, irremediablemente
conllevan la supresión de determinadas plazas. Pero justamente por ser una excepción

a la garantía constitucional de estabilidad para el trabajador, su aplicación por parte
de la administración debe ser ejecutada con absoluta objetividad, transparencia y
seriedad, y de ahí la exigencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la
toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. Bajo este orden de
ideas, esta Sala admite que si la nueva estructura no puede dar cabida a la
reubicación de un funcionario, toda vez que las funciones sustantivas que venía
desempeñando desaparecen, por suprimirse en atención a criterios de eficiencia y
modernización, es legítimo su cese con apego a la disposición constitucional
comentada” (el destacado no es del original) (voto de la Sala Constitucional n° 4951-
2000 de las 16:37 horas del 27 de junio de 2000). Sobre el mismo tema esa Sala
también indicó: “Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, el
artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para
disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin
de alcanzar un mejor desempeño y organización de las mismas, para lo cual podrá
ordenar no sólo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los
funcionarios. La autorización que brinda el ordenamiento para prescindir de los
servicios de un funcionario público por motivo de reestructuración implica
necesariamente que el puesto, considerado en sí mismo, sea dispensable en la
estructura vigente y además de imposible integración en la nueva organización
institucional. De manera que el Estado podrá poner en práctica su facultad de
trasladar o despedir forzosamente a sus funcionarios por razones de reorganización,
siempre y cuando ésta se fundamente en la necesidad real -debidamente
comprobada- de mejorar el servicio público y respete el procedimiento establecido a
tal efecto. En todo caso, y para hacer efectiva la tutela de los derechos de los
administrados, la jurisdicción constitucional de libertad está legitimada para revisar
si la figura de la reestructuración es utilizada para encubrir despidos que se realizan
por motivos ajenos a los meramente organizacionales.Esto con el objetivo de evitar
que la necesidad de reorganización y modernización del Estado sirva para eximir a la
Administración de su elemental obligación de actuar siempre en respeto de los
derechos y libertades que el Estado Social de Derecho reconoce a los individuos” (el
subrayado es del redactor) (votos de la Sala Constitucional n°s 1846, de las 14:57 horas
del 29 de febrero; 2496, de las 17:39 horas del 21 de marzo; 4951, de las 16:37 horas
del 27 de junio y 5783, de las 16:01 horas del 11 de julio todas del año 2000)
Igualmente ha expresado esa Sala que: “Teniendo claros los alcances de la potestad de
revisión de los fallos de esta Sala, procede entrar a valorar si en el caso concreto se
apreciaron correctamente los hechos discutidos al momento de dictar sentencia. El
fallo desestimatorio del recurso se apoya en el hecho de que la reorganización que
originó el despido cuestionado fue sometida al procedimiento establecido al efecto
(estudios realizados por firma consultora especializada y aprobación del proceso por
parte de la Junta Directiva Nacional del Banco), de manera que la destitución tenía
como fin lograr una mejor organización de los servicios, cumpliendo además con el

requisito que ya ha señalado esta Sala como indispensable para los casos en que la
Administración se fundamenta en los postulados del artículo 192 constitucional, cual es
que el puesto considerado en sí mismo no sólo sea dispensable en la estructura vigente,
sino que es de imposible integración en la organización institucional propuesta, de
modo que la única solución viable para la Administración es el despido de quien ocupa
la plaza y ejerce las correlativas funciones, que desaparecen del todo en la nueva
estructura modernizada. De manera que todo el fundamento del fallo en cuestión se
asienta precisamente en la efectiva desaparición de las actividades desempeñadas por
el recurrente, afirmándose para ello en los dictámenes técnicos que constan en autos”
(voto n° 1244 de las 12:58 horas del 9 de febrero de 2001). Se enmarcan, de este modo,
los despidos acaecidos en virtud de la aprobación de un proceso de reestructuración,
dentro de lo que en doctrina se conoce como despidos objetivos, cuya principal
característica es que obedecen a una decisión unilateral del empleador, vinculada a
una necesidad de la empresa, sustentada en informes o pericias que así lo determinen y
no en la sola subjetividad de una jefatura en particular. En palabras de Cruz Villalón se
trata de “…situaciones en las que la prestación del trabajador no aporta al empleador
el interés productivo necesario al objeto de su actividad empresarial…” (Cruz Villalón,
Jesús. “Compendio de Derecho del Trabajo”. 2da ed. Editorial Tecnos. Madrid. Año
2009. Pág. 401). Llevado lo anterior al ámbito de empleo público, diríamos, que resulta
procedente el despido fundado en causas objetivas, cuando no aporta el funcionario, a
la consecución del fin público delque se trate. Concretamente la doctrina española
identifica cinco causales de despido objetivas que son las siguientes: “a) ineptitud del
trabajador conocida o sobrevenida con posterioridad a su colocación efectiva en la
empresa; b) inadaptación del trabajador a las modificaciones técnicas operadas en su
puesto de trabajo; c) amortización de puestos de trabajo por causas económicas,
técnicas, organizativas o de producción… d) por faltas de asistencia al trabajo, aún
justificadas, pero intermitentes y e) por insuficiencia de consignación presupuestaria”
Palomeque López, Manuel Carlos; y, Álvarez de la Rosa, Manuel. “Derecho del
Trabajo”. 17° ed. Editorial Universitaria Ramón Areces. Madrid. Año: 2009. Pág. 767)
De las causales enumeradas, el artículo 192 constitucional y el Estatuto del Servicio
Civil, recogen –concretamente- la “c)” y la “e)”, correspondiendo los procesos de
reorganización o reestructuración en las entidades de derecho público, precisamente
una causa “económica, técnica, organizativa o de producción”, de terminación de la
relación de trabajo. Este tipo de causas –económicas- “son fundamento extintivo
cuando la amortización de puestos contribuya a superar las dificultades que impiden el
buen funcionamiento de la empresa, ya sea por su posición competitiva en el mercado,
ya por exigencia de la demanda, a través de una mejor organización de los recursos. En
resumen, es la relación de la proporcionalidad razonable entre el número de
trabajadores cuyos contratos se extinguen (y cuyos puestos se amortizan) y las causas
que se invocan y tal ponderación con un exclusivo fin: contribuir razonablemente a
mejorar la situación y hacer viable el proyecto empresarial (en su conjunto o en el

ámbito en que se considere necesaria la amortización…), en el que disminuye o va a
disminuir el volumen de trabajo y, además, las funciones encomendadas al trabajador
desaparecen o pueden hacerlas otros”. Concretamente, en las relaciones de empleo
público, donde la estabilidad en el cargo aparece resguardada constitucionalmente, se
requiere que, indubitablemente, entre el fin propuesto por la administración y la
eliminación de plazas, exista un nexo de causalidad acreditado –apropiadamente-
mediante los estudios técnicos que así lo determinen…”

IV. Tal y como se indicó, la cesación de la accionante se justificó en la existencia del
proceso de reestructuración que se dio en el Instituto Costarricense sobre Drogas con
fundamento en la Ley 8204, denominada “Reforma Integral a la Ley Sobre
Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado y Actividades
Conexas, Ley 7786 del 30 de abril de 1998”. En el Transitorio I de ese cuerpo normativo
se estableció “Los funcionarios delCentro Nacional de Prevención contra Drogas, los del
Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas y los del Área de Precursores del Ministerio
de Salud, pasarán a formar parte del Instituto Costarricense sobre Drogas y
conservarán los derechos laborales adquiridos. Una vez que el Instituto entre en
funciones, el Consejo Directivo deberá iniciar un proceso de reestructuración de las
clases ocupacionales, con el fin de equiparar los derechos de todos los funcionarios”
Ahora bien, al estudiar con detalle el presente asunto, es posible concluir que los
reclamos de la recurrente van dirigidos en dos direcciones principalmente. El primero
de estos, está referido a que cuando fue trasladada del CENADRO al Instituto
Costarricense sobre Drogas le aplicaron una movilidad anticipada, pues fue ubicada en
una plaza que no era la suya, violentándose con ello derechos adquiridos, toda vez que
esta reubicación temporal le impidió ser nombrada finalmente en una plaza similar a la
que venía ocupando en propiedad. El otro agravio está relacionado con que, durante el
proceso de reestructuración no se cumplió con lo establecido en el ordenamiento, sino
que de forma solapada la Administración dos años antes la había nombrado en un
puesto diferente para disponer del cargo original. En cuanto al primer reclamo, debe
señalarse que el 15 de octubre de 2002, el Dr. Guillermo Hernández Ramírez, Director
General del Instituto Costarricense sobre Drogas le comunicó a la actora que por haber
entrado en vigencia ese cuerpo normativo el 11 de enero de ese mismo año, el puesto
que ocupaba en propiedad de Profesional Jefe 3 en el Consejo Nacional de Drogas
pasaría a ser parte de ese instituto, para lo cual y previo al proceso de
reestructuración, sería ubicada en la Unidad Administrativa, bajo la supervisión de la
Dirección General y realizando labores como coordinadora del proceso de
presupuesto. En ese mismo oficio, se aclaró que los derechos laborales se mantendrían
incólumes (folios 13-14). Aunque la actora señala que no es cierto que haya estado en
este último cargo, no aporta ningún tipo de prueba que demuestre lo contrario. Ahora
bien, ante esta decisión, la recurrente mediante oficio número ICD-66-02 del 4 de
diciembre de 2002 (mes y medio luego del traslado) dirigido al Director General del


Instituto Costarricense sobre Drogas, reclamó que se había nombrado a la licenciada
Bernardita Marín Salazar como Jefa de la Unidad Administrativa, con lo cual la habían
engañado, pues los personeros del Servicio Civil le informaron que ese cargo había sido
eliminado de la propuesta del proceso de reestructuración (folio 15). No obstante,
mediante oficio DG-118-2002 del 11 de diciembre siguiente, en respuesta a esa
consulta, se indicó que el salario percibido desde el traslado se mantenía igual, así
como el nuevo puesto mientras realizaban el proceso de reestructuración (folio 16)
Sobre este aspecto, la actora reprocha principalmente que la Administración nombró
como Jefa de la Unidad Administrativaa una tercera persona que venía del Ministerio
de la Presidencia y no a ella, causándole perjuicio pues se le mantuvo en una plaza de
menor categoría. En este sentido, cabe advertir que ningún daño se provocó a la
demandante, pues tal y como se advirtió, con el traslado del puesto al instituto
accionado el salario se mantuvo igual. En cuanto al hecho de que no se le nombrara
como Jefa de la Unidad Administrativa, debe señalarse que la institución en la que
venía laborando desapareció y por eso, debió ser reubicada mientras se ejecutaba el
proceso de reestructuración (hecho no controvertido). Ahora bien, al unirse las tres
instituciones en el Instituto Costarricense sobre Drogas, éste último asumió nuevas
competencias creadas por la Ley 8204 y por eso, fue necesario realizar los ajustes
necesarios dentro del organigrama para el buen funcionamiento. Hace ver la
recurrente que la Administración estaba obligada a mantenerla en el cargo que
ocupaba. Sin embargo, esto no era factible, pues como se indicó, la institución donde
laboraba había dejado de existir, lo que hacía imposible mantener el mismo cargo
dentro de la nueva estructura organizacional. En todo caso, no ha sido demostrado
que el salario de la demandante haya sido afectado, por el contrario se mantuvo sin
ninguna alteración (ver folios 16, 24, 25). De la prueba documental se desprende que
el mismo Director General del Instituto demandado, no tenía claro si pertenecían o no
al Régimen de Servicio Civil (folio 16) y por eso, se realizaron las consultas del caso y se
dispuso iniciar el proceso ante el Servicio Civil con el acompañamiento de funcionarios
de la Institución y del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Al
revisarse la estructura se encontró con que se contaba con 68 empleados y empleadas
y 21 jefaturas, lo cual implica la existencia de dos punto dos funcionarios y funcionarias
por jefatura, hecho que sin duda alguna constituyó una razón objetiva para variar el
esquema de jefaturas original que mantenía el CENADRO, desvirtuándose el
argumento de la actora de que su reubicación temporal en el puesto del instituto
demandado fue arbitrario. En este sentido en el oficio DM-312-2004 del 14 d abril de
2004, el MIDEPLAN indicó: “Asimismo, la estructura contempla 21 puestos de jefatura,
para un total de 68 funcionarios, lo que equivale a 2.2 funcionarios por cada Jefatura,
situación que se aparta de la racionalidad administrativa que persigue todo proceso de
modernización institucional. Conscientes de esta realidad institucional del Instituto (sic)
es recomendable que hasta tanto se tenga certeza de cuantos funcionarios
permanecerán en la institución, luego de que los mismos sean incorporados al Régimen

de Servicio Civil y se aprueben nuevas plazas, las Áreas de Reducción de la Demanda,
Control de Oferta y Administración Financiera, funciones como equipos polifuncionales
e interdisciplinarios, en donde el Coordinador asuma también la coordinación de las
Unidades que la integran…” ( folios192-195). En atención a este estudio, la estructura
organizativa original debía obligatoriamente variar. En todo caso, no puede dejarse de
lado por la entrada en vigencia de la Ley 8204, este proceso de reacomodo de la
estructura organizacional del Instituto Costarricense sobre Drogas, compete de forma
exclusiva a la Administración y por eso, el juez o jueza no puede involucrarse, pues de
hacerlo estaría sustituyendo esa potestad de imperio. Nótese que la licenciada Marín
Salazar fue nombrada como Jefa de la Unidad Administrativa en el año 2002, es decir,
que las autoridades del instituto citado tomaron esa decisión antes del proceso de
reestructuración, pues era necesario variar el esquema de jefatura para cumplir con
los objetivos de racionalidad administrativa que persigue todo proceso de
modernización institucional. Esto no significa que la Administración le haya aplicado a
la actora una reestructuración anticipada, tal y como lo hace ver, sino que al
trasladarla del CENADRO al instituto demandado y por los motivos explicados, era
imposible mantenerla con las mismas funciones que venía ejecutando en la plaza en
propiedad, pues fue reubicada de forma temporal en aras de atender un interés
público y garantizar una mayor eficiencia en las actividades profesionales de cada
funcionario o funcionaria. Nótese que el reclamo de la recurrente radica
principalmente en que debía ser nombrada en un puesto igual al suyo, entiéndase al
de Profesional Jefe 3. Sin embargo, se reitera esto no era posible, pues como se
detalló, el acto de asignar a una persona en una plaza es una potestad que tiene en
forma exclusiva la Administración, potestad en la que un juez o jueza no puede
interferir, pues de hacerlo violaría las potestades de imperio. Además, debe señalarse
que la plaza ocupada por la señora Marín Salazar en el Instituto Costarricense sobre
Drogas no era la misma de la actora en propiedad en el CONADRO. La señora Barrantes
ocupaba la plaza número 501173 (folios 102 y 278) mientras que la de la señora Marín
era la número 501210 (folios 17, 19 y 103). Además, de conformidad con la Ley 8204
debía crearse una Unidad de Análisis Financiero (folio 193), por lo que el instituto
accionado propuso y fue admitido por el Ministerio de Planificación, que fuese
dependiente de la Dirección General, pero no fue ubicada dentro del Área
Administrativa-Financiera. Según las recomendaciones atendidas por ese Ministerio, se
tiene además que esa Unidad funcionaría como un equipo polifuncional e
interdisciplinario, donde el coordinador o coordinadora asumiría las Unidades que
integran esa Área (folios 192-195). Esto demuestra que las funciones realizadas por
doña Bernardita en el Instituto Costarricense sobre Drogas eran diferentes a las
ejecutadas originalmente por la actora en el CENADRO, pues en esta última la
recurrente como Profesional Jefe 3 con cargo de Jefa Administrativa Financiera (folio
2) era responsable únicamente de esa área, mientras que la Unidadde Análisis
Financiero en donde se nombró a la señora Marín Salazar tenía un carácter

polifuncional e interdisciplinario. Lo anterior demuestra que los puestos eran distintos
y por eso, no es posible admitir la tesis de que tenía el derecho a ser nombrada en este
último cargo, potestad de imperio que en todo caso, corresponde única y
exclusivamente a la Administración. Tampoco resulta cierto que se haya violentado lo
establecido en el Transitorio I de la Ley 8204, porque el salario de la actora se mantuvo
igual hasta que se aprobó según se explicará por parte de la Dirección del Servicio Civil
la clasificación de puestos para el Instituto Costarricense sobre Drogas. Prueba de esto
es que en los oficios de folios 15, 20, 26 no reprocha que el salario haya sido variado

V. Sobre la obligación de tramitar el proceso de reestructuración ante el Tribunal del
Servicio Civil según el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil, debe advertirse que si
bien es cierto, se estableció una estructura organizacional que debía ser avalada por
ese tribunal lo cual no ocurrió por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad
(folios 188 al 202), lo cierto del caso es que la Dirección General de Servicio Civil, con
fundamento en el artículo 13 del Estatuto del Servicio dictó la resolución número OSC-
C-089-2005 de las 14:05 horas del 12 de agosto de 2005, mediante la cual se aprobó la
clasificación de puestos del instituto demandado. Esa norma en lo que interesa reza
“…Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil: a) Analizar,
clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y
asignarlos a la categoría de salario correspondiente de la escala de sueldos de la Ley de
Salarios de la Administración Pública N° 2166 de 9 de octubre de 1957…”. Ahora bien,
en esta resolución, se determinó que para la plaza de Profesional Jefe 3 (puesto
número 501173) ocupado originalmente por la actora en propiedad en el CENADRO se
proponía la clase de Profesional de Unidad D-ICD. Para ello la Dirección de Servicio Civil
tomó en cuenta que los 63 puestos analizados fueron los mismos que el instituto
demandado incluyó al Régimen de Servicio Civil mediante su creación por la Ley 8204
Además que el Área de Instrumentación Tecnológica, Proceso de Normatización
Técnica, mediante oficio IT-EOT-312-2005 del 20 de junio de 2005 concluyó que podía
realizarse la asignación de los puestos del Instituto Costarricense sobre Drogas (ver
folios 101-104). Con esta prueba se demuestra con toda claridad que la decisión del
instituto demandado de comunicar a la actora la reasignación de la plaza de
Profesional Jefe 3 a Profesional de Unidad D-ICD estuvo fundamentada en una razón
objetiva, el estudio realizado por la Dirección de Servicio Civil a través del Área de
Instrumentación Tecnológica, Proceso de Normatización Técnica, de manera tal que,
no hay ninguna nulidad que decretar con respecto a la resolución administrativa RA-
DG-009-2005 de las 08: horas del 13 de agosto de 2005 (folio 37), pues fue dictada con
fundamento en la resolución número OSC-C-089-2005 de las 14:05 horas del 12 de
agosto de 2005 de la Dirección de Servicio Civil. Fue así como el 19 de agosto siguiente,
la recurrente solicitó le explicaran los motivos técnicos, legales y administrativos que
fundamentaron la resolución de la Dirección de Servicio Civil (folio 39). Sin embargo, el
mismo día que reiteró su disconformidad con respecto a la nueva clasificación del


puesto, también dejó a discrecionalidad de la Administración para que tomara con
base en los casos de reestructuración lo correspondiente (folio 40). Con fundamento
en estos oficios, el instituto demandado, dictó la resolución de las 11:36 horas del 22
de agosto de 2005 mediante la cual se dispuso el cese definitivo de la señora
Barrantes, así como el pago de las indemnizaciones del artículo 37 inciso f) del Estatuto
del Servicio Civil. En esa misma resolución se indicó expresamente “…en caso de que la
funcionaria Barrantes Quirós acepte la clasificación propuesta deberá comunicarlo de
manera expresa a la Administración, antes de la fecha del cese…” ( folios 41-42). No
obstante, por oficio del 13 de setiembre de ese mismo año, la recurrente hizo formal
petición para el pago de prestaciones laborales (folio 43), las que recibió por un total
de treinta millones trescientos treinta y nueve mil quinientos dieciséis colones con
sesenta y cinco céntimos el 21 de setiembre siguiente (folios 44, 45, 130 y 131). Con
esto se comprueba que sin bien la señora Barrantes se opuso a la clasificación
propuesta para su plaza, lo cierto del caso es que también la Administración le dio la
oportunidad de recapacitar sobre ello, pero en lugar de eso, solicitó expresamente el
pago de prestaciones legales lo cual fue otorgado con base en el artículo 37 inciso f)
del Estatuto del Servicio Civil que establece: “ Los servidores del Poder Ejecutivo
protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos: f) Si cesaren en sus
funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes
por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. Es entendido que si
en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el
empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la administración, antes de haber
recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de
indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de
nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga
derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las
mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo
de que hubiere sido objeto…”. De acuerdo con lo expuesto, no lleva razón la actora
cuando afirma que la separación del puesto obedeció a un cese unilateral practicado
por la Administración, sino más bien se materializó porque ella lo solicitó, con lo que se
descarta así el quebranto de los numerales 191 y 192 de la Constitución Política. El
actuar de la recurrente debe considerarse de mala fe en este sentido, pues primero le
pide a su patrono que le fije el pago de prestaciones y una vez que retira el cheque
respectivo, remite ese mismo día, una nota señalando que recibe la suma de más de
treinta millones de colones bajo protesta (folios 44-45). Es por eso, que no es posible
declarar la nulidad de la resolución de las 11:36 horas del 22 de agosto de 2005
mediante la que se dispuso el cese definitivo de la señora Barrantes, así como el pago
de las indemnizaciones del artículo 37 inciso f) del Estatuto del Servicio Civil. Con base
en lo expuesto, considera la Sala que los dos actos administrativos que se pide anular
cumplen con el fin, contenido y motivo para los cuales se dictaron (artículos 131, 132 y


133 de la Ley General de la Administración Pública) y por eso, lo resuelto por el órgano
de alzada merece confirmatoria.”


8. Necesidad de Estudios Técnicos para Justificar la Reorganización
Administrativa

Voto de mayoría

“III. El despido de la demandante fue justificado en un proceso de reestructuración
organizacional llevado a cabo por Banco Crédito Agrícola de Cartago, aprobado -según
indica el demandado en su contestación- por la Junta Directiva de la entidad bancaria
en la sesión n° 7878/05, artículo 1° del 18 de agosto de 2005 (demanda, contestación,
folios 110 y 111). Es por eso que, previo analizar los argumentos del recurrente, es
necesario retomar lo que esta Sala de manera reiterada, ha dicho sobre los despidos
fundamentados en un proceso de reestructuración organizacional como el discutido en
este asunto. Así mediante fallo 1019 de las 9:35 horas del 9 de julio de 2010, se indicó
“…Como principio fundamental del régimen de empleo público, el numeral 192
constitucional instituyó el denominado “derecho a la estabilidad en el empleo”, el cual
ha sido concebido como el derecho del servidor público a conservar su puesto y de
perderlo sólo en caso de incurrir en alguna de las causales de despido establecidas por
la legislación de trabajo o cuando resulte necesaria una reducción forzosa de servicios
por falta de fondos o para lograr una mejor organización del servicio.Respecto de los
servidores bancarios, el artículo 41, inciso 6), de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional, expresamente les reconoce, los beneficios mínimos contemplados en las leyes
de trabajo y de Servicio Civil de la República, lo que redunda en la aplicación en su favor
de los derechos contemplados por el Estatuto de Servicio Civil. El artículo 43 de ese
estatuto, establece la remoción de los servidores amparados por esa normativa,
únicamente cuando incurrieren en las causales contempladas en el artículo 81 del
Código de Trabajo y 41, inciso d), de esa ley, o en actos que impliquen infracción grave
de tal normativa, de sus reglamentos, o de los reglamentos interiores de trabajo
respectivos. También contempla dicha ley, la posibilidad de remoción en aquellos casos
en que resulte necesaria la reducción forzosa de servicios por falta absoluta de fondos
o para conseguir una reorganización más eficaz y económica, siempre que esa
reorganización afecte por lo menos al 60% de los empleados de la respectiva
dependencia. De lo anterior resulta que al ser la estabilidad laboral una garantía para
el funcionario bancario, los casos específicos de reorganización de servicios en los que
se cercene ese derecho, deben ser valorados con absoluta objetividad y apegados a la
legalidad. Los procedimientos legales establecidos al efecto deben respetarse y
también los derechos de los servidores directa o indirectamente involucrados, de
manera que tanto las nuevas formas organizativas propuestas, los criterios para
determinar cuáles plazas se mantienen dentro del órgano o entidad y sus condiciones,

así como la propuesta sobre los funcionarios que habrán de ser removidos o
trasladados, son asuntos que deben establecerse con base a los estudios técnicamente
sustentados que acrediten la necesidad imperante de la medida propuesta para la
efectiva concreción de un fin público asociado a una mejor prestación del servicio en
claro beneficio del usuario-administrado o para solventar una deficitaria situación
económica de la entidad, pues de lo contrario, se estaría abriendo un peligroso portillo
a la arbitrariedad, para que sea la voluntad del jerarca -o de los encargados de ejecutar
los cambios- la que disponga esos aspectos, aún sin ninguna fundamentación o
utilizando mecanismos indebidos o criterios discriminatorios. En esta materia, la Sala
Constitucional ha reconocido la constitucionalidad de los procesos de reestructuración
en la Administración Pública, en los siguientes términos: “Derecho al trabajo y
estabilidad en el empleo. En una relación de empleo público, la proyección del derecho
al trabajo protegido por el artículo 56 constitucional contiene como uno de sus
postulados a favor del trabajador el de la estabilidad en el puesto. En efecto, no puede
desconocerse que ello es lo que permite al servidor acceder a una serie de beneficios
sociales y económicos que posibilitan su superación académica y laboral,
proporcionándole la seguridad necesaria para su desarrollo personal y del núcleo
familiar que de él depende, lo que efectiviza realmente el sentido del derecho al trabajo
como garantía individual y obligación con la sociedad, en la expresión utilizada por el
texto constitucional. Es por ello que los servidores sólo pueden ser removidos por vía de
excepción, ante una causal de despido justificado, o en el caso de reducción forzosa de
servicios, siendo uno de los casos precisamente los procesos de reestructuración a que
puede someterse una institución, encontrándose esto último, además, en consonancia
con los principios que se derivan del artículo 192 de la Constitución Política. Ahora bien,
el sometimiento a un proceso legítimo de modernización, que garantice la óptima
utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la prestación de los
servicios encomendados a una institución, es, desde luego, un motivo legítimo para
ejecutar cambios organizacionales que, en la mayoría de los casos, irremediablemente
conllevan la supresión de determinadas plazas. Pero justamente por ser una excepción
a la garantía constitucional de estabilidad para el trabajador, su aplicación por parte
de la administración debe ser ejecutada con absoluta objetividad, transparencia y
seriedad, y de ahí la exigencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la
toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. Bajo este orden de
ideas, esta Sala admite que si la nueva estructura no puede dar cabida a la
reubicación de un funcionario, toda vez que las funciones sustantivas que venía
desempeñando desaparecen, por suprimirse en atención a criterios de eficiencia y
modernización, es legítimo su cese con apego a la disposición constitucional
comentada” (lo destacado no es del original) (voto de la Sala Constitucional n° 4951-
2000 de las 16:37 horas del 27 de junio de 2000). Sobre el mismo tema esa Sala
también indicó: “Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, el
artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para

disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin
de alcanzar un mejor desempeño y organización de las mismas, para lo cual podrá
ordenar no sólo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los
funcionarios. La autorización que brinda el ordenamiento para prescindir de los
servicios de un funcionario público por motivo de reestructuración implica
necesariamente que el puesto, considerado en sí mismo, sea dispensable en la
estructura vigente y además de imposible integración en la nueva organización
institucional. De manera que el Estado podrá poner en práctica su facultad de
trasladar o despedir forzosamente a sus funcionarios por razones de reorganización,
siempre y cuando ésta se fundamente en la necesidad real -debidamente
comprobada- de mejorar el servicio público y respete el procedimiento establecido a
tal efecto. En todo caso, y para hacer efectiva la tutela de los derechos de los
administrados, la jurisdicción constitucional de libertad está legitimada para revisar
si la figura de la reestructuración es utilizada para encubrir despidos que se realizan
por motivos ajenos a los meramente organizacionales. Esto con el objetivo de evitar
que la necesidad de reorganización y modernización del Estado sirva para eximir a la
Administración de su elemental obligación de actuar siempre en respeto de los
derechos y libertades que el Estado Social de Derecho reconoce a los individuos” (el
subrayado es del redactor) (votos de la Sala Constitucional n°s 1846, de las 14:57 horas
del 29 de febrero; 2496, de las 17:39 horas del 21 de marzo; 4951, de las 16:37 horas
del 27 de junio y 5783, de las 16:01 horas del 11 de julio todas del año 2000)
Igualmente ha expresado esa Sala que: “Teniendo claros los alcances de la potestad de
revisión de los fallos de esta Sala, procede entrar a valorar si en el caso concreto se
apreciaron correctamente los hechos discutidos al momento de dictar sentencia. El
fallo desestimatorio del recurso se apoya en el hecho de que la reorganización que
originó el despido cuestionado fue sometida al procedimiento establecido al efecto
(estudios realizados por firma consultora especializada y aprobación del proceso por
parte de la Junta Directiva Nacional del Banco), de manera que la destitución tenía
como fin lograr una mejor organización de los servicios, cumpliendo además con el
requisito que ya ha señalado esta Sala como indispensable para los casos en que la
Administración se fundamenta en los postulados del artículo 192 constitucional, cual es
que el puesto considerado en sí mismo no sólo sea dispensable en la estructura vigente,
sino que es de imposible integración en la organización institucional propuesta, de
modo que la única solución viable para la Administración es el despido de quien ocupa
la plaza y ejerce las correlativas funciones, que desaparecen del todo en la nueva
estructura modernizada. De manera que todo el fundamento del fallo en cuestión se
asienta precisamente en la efectiva desaparición de las actividades desempeñadas por
el recurrente, afirmándose para ello en los dictámenes técnicos que constan en autos”
(voto n° 1244 de las 12:58 horas del 9 de febrero de 2001). Se enmarcan, de este modo,
los despidos acaecidos en virtud de la aprobación de un proceso de reestructuración,
dentro de lo que en doctrina se conoce como despidos objetivos, cuya principal

característica es que obedecen a una decisión unilateral del empleador, vinculada a
una necesidad de la empresa, sustentada en informes o pericias que así lo determinen y
no en la sola subjetividad de una jefatura en particular. En palabras de Cruz Villalón se
trata de “…situaciones en las que la prestación del trabajador no aporta al empleador
el interés productivo necesario al objeto de su actividad empresarial…” (Cruz Villalón,
Jesús. “Compendio de Derecho del Trabajo”. 2da ed. Editorial Tecnos. Madrid. Año
2009. Pág. 401). Llevado lo anterior al ámbito de empleo público, diríamos, que resulta
procedente el despido fundado en causas objetivas, cuando no aporta el funcionario, a
la consecución del fin público del que se trate. Concretamente la doctrina española
identifica cinco causales de despido objetivas que son las siguientes: “a) ineptitud del
trabajador conocida o sobrevenida con posterioridad a su colocación efectiva en la
empresa; b) inadaptación del trabajador a las modificaciones técnicas operadas en su
puesto de trabajo; c) amortización de puestos de trabajo por causas económicas,
técnicas, organizativas o de producción… d) por faltas de asistencia al trabajo, aún
justificadas, pero intermitentes y e) por insuficiencia de consignación presupuestaria”
Palomeque López, Manuel Carlos; y, Álvarez de la Rosa, Manuel. “Derecho del
Trabajo”. 17° ed. Editorial Universitaria Ramón Areces. Madrid. Año: 2009. Pág. 767)
De las causales enumeradas, el artículo 192 constitucional y el Estatuto del Servicio
Civil, recogen –concretamente- la “c)” y la “e)”, correspondiendo los procesos de
reorganización o reestructuración en las entidades de derecho público, precisamente
una causa “económica, técnica, organizativa o de producción”, de terminación de la
relación de trabajo. Este tipo de causas –económicas- “son fundamento extintivo
cuando la amortización de puestos contribuya a superar las dificultades que impiden el
buen funcionamiento de la empresa, ya sea por su posición competitiva en el mercado,
ya por exigencia de la demanda, a través de una mejor organización de los recursos. En
resumen, es la relación de la proporcionalidad razonable entre el número de
trabajadores cuyos contratos se extinguen (y cuyos puestos se amortizan) y las causas
que se invocan y tal ponderación con un exclusivo fin: contribuir razonablemente a
mejorar la situación y hacer viable el proyecto empresarial (en su conjunto o en el
ámbito en que se considere necesaria la amortización…), en el que disminuye o va a
disminuir el volumen de trabajo y, además, las funciones encomendadas al trabajador
desaparecen o pueden hacerlas otros”. Concretamente, en las relaciones de empleo
público, donde la estabilidad en el cargo aparece resguardada constitucionalmente, se
requiere que, indubitablemente, entre el fin propuesto por la administración y la
eliminación de plazas, exista un nexo de causalidad acreditado –apropiadamente-
mediante los estudios técnicos que así lo determinen…”

IV. En el primero de los agravios, el apoderado del banco accionado, insiste en que el
cargo ocupado por la actora, no estaba protegido por el principio de estabilidad, toda
vez que desde el 21 de febrero de 2005, es decir, seis meses antes del rompimiento de
la relación laboral, el cargo que ocupaba, había sido excluido de la convención


colectiva del banco, siendo considerada como una empleada de confianza de
conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo y por eso, de libre remoción. Sin
embargo, revisado los autos, quedó plenamente demostrado que la actora empezó a
laborar para la demandada desde el 19 de julio de 1999. Para ese momento, regía la III
Reforma a la Convención Colectiva suscrita por el banco demandado y el Sindicato
UNECA, de donde se desprende, de su artículo 1 que la actora, por ser trabajadora
estaba amparada a este instrumento colectivo (folios 3-19), pero antes del
rompimiento de la relación laboral, concretamente, desde 21 de febrero de 2005 (folio
35) se homologó por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la IV Reforma a
la Convención Colectiva entre el banco y el Sindicato citado, en la que en su artículo 1,
excluyó del amparo de este instrumento colectivo, entre otros cargos, a los Directores
y Directoras de Área, puesto que ocupaba la actora al momento del cese, pues fungía
como Directora del Servicios Generales. No obstante, esta exclusión, contenida en el
nuevo convenio colectivo, no tiene, en el caso específico, la fuerza legal para
considerarla una empleada de confianza de libre remoción, tal y como lo argumenta el
recurrente, pues como se explicó cuando ésta inició labores para el banco demandado,
el 19 de julio de 1999, se encontraba vigente la III Reforma a la Convención Colectiva
suscrita por el banco demandado y el Sindicato UNECA, de donde se desprende, según
los artículo 1 y 37 que estaba amparada por este instrumento colectivo. El primero de
estos disponía: “La presente Convención regula las relaciones de trabajo entre el Banco
Crédito Agrícola de Cartago y sus trabajadores de las Oficinas Centrales, Sucursales,
Agencias y otras Dependencias, sin perjuicios de normas más favorables que en el
futuro se dicten…”. Por su lado, el numeral 37 establecía: “…Todas las personas que
ingresen a prestar servicios como trabajadores del Banco, a excepción de los
funcionarios de nombramiento de la Junta Directiva, tales como el Gerente y
Subgerentes, el Auditor y Subdirector, deben haber superado favorablemente el
proceso de selección técnica aprobada hasta adquirir la condición de elegible. Para
llenar las plazas vacantes, la Administración de Personal remitirá una terna a los Jefes
que corresponda y éstos, de esta terna, recomendarán al Gerente o Auditor Generales,
según proceda, la persona o personas idóneas. Serán ellos quienes en definitiva harán
los nombramientos correspondientes. El Banco se compromete a garantizar, respetar y
estimular la carrera bancaria y la estabilidad laboral conforme a lo regulado en esta
Convención, así como los ascensos de los empleados que laboren en la Institución, en
armonía con lo establecido en el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional…” (folio 13). Por otro lado, debe tomarse en cuenta que, al tenor de lo
dispuesto en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo y en otro de mayor rango, el
62 de la Constitución Política, las estipulaciones contenidas en una convención
colectiva, tienen fuerza de ley profesional para las partes que la suscribieron y para
aquellas personas que, en el momento de su entrada en vigor, trabajen para la
empresa o en la profesión que regula, estén o no sindicalizadas, así como para las que
sean contratadas en el futuro, mientras esté vigente. Ese principio implica,

básicamente, que, al menos, en la relación jurídica entre los y las servidoras y la
entidad patronal, que se encuentran vinculados o vinculadas por un acuerdo de esa
clase, sus normas constituyen la fuente primigenia de los derechos y de los deberes
laborales. No se trata, claro está, de la derogatoria de la legislación ordinaria, por
causa del pacto colectivo, pues aquella sigue siendo plenamente válida y eficaz
(numeral 129 de la Constitución Política). Lo que se produce es, sin duda, su
inaplicabilidad al caso concreto, por cuanto resulta vinculante, para éste, la regulación
especial de la convención colectiva. Las normas de un negocio jurídico de esta índole
tienen, entonces, un rigor excepcional y se imponen, a sus destinatarios, como reglas
de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular. Por supuesto,
para que tal consecuencia se produzca, se requiere que su contenido haya sido
elaborado respetando los límites legales. Así, un convenio colectivo no puede dejar sin
efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, entre ellas las calificadas como de
orden público, ni podría ser oponible si se ha pactado sin la participación de quienes,
por ley, debieron haber manifestado su asentimiento (ver, sobre el tema, el voto 108,
de 9:40 horas del 12 de marzo de 2003). Como se explicó, si la actora inició labores
para el banco demandado el 19 de julio de 1999, estaba amparada por el artículo 1° y
37 de la III Reforma a la Convención Colectiva suscrita por el banco demandado y el
Sindicato UNECA (folios 3-19), pero además, por el “derecho a la estabilidad en el
empleo”, principio fundamental del régimen de empleo público, establecido en el
numeral 192 constitucional, que es el derecho de los servidores y de las servidoras
públicas a conservar su puesto; y perderlo sólo en caso de incurrir en alguna de las
causales de despido establecidas por la legislación de trabajo, o bien, cuando resulte
necesaria una reducción forzosa de servicios por falta de fondos o para lograr una
mejor organización del servicio.Respecto de los servidores bancarios, como en el caso
que nos ocupa, este derecho lo reafirma el artículo 41 inciso 6) de la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional, que expresamente les reconoce los beneficios mínimos
contemplados en las leyes de trabajo y de Servicio Civil de la República, lo que redunda
en la aplicación en su favor de los derechos contemplados por el Estatuto de Servicio
Civil. El artículo 43 de ese estatuto reitera el principio de que la remoción de quienes
laboran amparados por esa normativa podrá darse únicamente cuando incurrieren en
las causales contempladas en el artículo 81 del Código de Trabajo y en el 41, inciso d),
de esa ley; o en actos que impliquen infracción grave de tal normativa, de sus
reglamentos, o de los reglamentos interiores de trabajo respectivos. También
contempla dicha ley, la posibilidad de remoción en aquellos casos en que resulte
necesaria la reducción forzosa de servicios por falta absoluta de fondos; o para
conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa
reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la
respectiva dependencia. En el mismo sentido la Ley de Modernización del Sistema
Financiero de la República n° 7107, de 4 de noviembre de 1988, publicada en La


Gaceta n° 222 del 22 de noviembre de 1988, transitorio anexo 3 de los artículos del
Sistema Bancario Nacional, artículo 188, expresa

“Cada banco del Estado deberá tener un escalafón en el que se les garantice la carrera
bancaria a sus funcionarios, así como su inamovilidad y sus ascensos en forma tal que
se les asegura el derecho de ascender en dichas instituciones desde la escala inferior
hasta poder ocupar las posiciones más elevadas, con base en méritos

Cualquier modificación que lleven a cabo los bancos para adecuar sus escalafones
regulares a las condiciones imperantes en el momento, no afectará en forma alguna a
los empleados que ingresaron con anterioridad…”

De lo anterior resulta que al ser la estabilidad laboral, una garantía constitucional para
quienes laboran en el sector público y particularmente para los y las funcionarias
bancarias, los casos específicos de reorganización de servicios en los que se cercene
ese derecho deben ser valorados en forma restrictiva, conforme con los supuestos
específicos en los que se autoriza la excepción, en cuyo caso, tratándose de una
reestructuración como en el presente asunto, debe acompañarse con los estudios
técnicos necesarios que justifique la decisión despido, pues de lo contrario, no podrá
afectar los derechos adquiridos por los empleados y empleadas que ya tienen
estabilidad en su puesto, tal y como sucedía en el caso de la actora, quien estaba
nombrada en propiedad al momento del cese de su puesto (folio 2) condición a la que
había accedido mucho antes de que entrara en vigencia la IVreforma a la convención
colectiva. La afirmación de que doña L. fue nombrada con base en un concurso de
antecedentes debe mantenerse, pues en el expediente no hay ninguna prueba que
acredite lo contrario, mucho menos que había sido nombrada discrecionalmente o que
cumplía funciones, sin supervisión o sin fiscalización, condiciones típicas de un
empleado o empleada de confianza, nada de esto, se demostró, inclusive la señora C.,
jefa de recursos humanos del banco manifestó lo siguiente “…L. ingresó al banco el 19
de julio de 1999, ingresó a trabajar como directora de Área, en ese momento en
Investigación y Desarrollo, luego su salida se da el 22 de agosto del 2005, por
reestructuración administrativa (…) En el momento en que estaba la actora había un
procedimiento para alcanzar ese puesto. Esto era a través de la publicación del
concurso interino…” (folios 196 vuelto y 197 frente). Finalmente, es necesario señalar
que los criterios emitidos por la Procuraduría General de la República no son
vinculantes para los tribunales de justicia, pues los jueces y juezas sólo están
sometidos a la Constitución Política, y por eso, el agravio de que debe resolverse a la
luz de lo externando en los dictámenes mencionados, tampoco es de recibo

V. SOBRE EL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN: Tal y como se indicó, la cesación de la
accionante se justificó en la existencia del proceso de reestructuración que se daba en
el banco demandado. La única prueba que consta en autos relacionada con la


concreción de ese proceso consiste en el oficio del 19 de setiembre de 2005, dirigido al
señor G. Q., Gerente General de entonces, mediante el cual se le comunicó que la
Administración había sido facultada para indemnizar a todos y todas las funcionarias
que serían cesadas con ocasión del proceso mencionado (folio 109). Además, el oficio
del 26 de agosto siguiente, en el que se informó entre otros puntos al señor G. Q., la
aprobación del plan estratégico del banco y la nueva estructura organizativa de la
institución (folios 110 y 111). Por último, el documento titulado “Anexo 5,
organización”, en el que se explica que el banco luego de la reestructuración, se
ahorraría en gastos de personal con cargas sociales, mil trescientos millones de
colones (folios 113-117). En este punto, debe aclararse primero, que no es que el
órgano de alzada haya incurrido en los vicios de ultra petita y extra petita, al
considerar que a los autos no se aportaron los estudios técnicos para demostrar las
razones y justificaciones que fundamentaron el despido de la actora. Por el contrario,
tal y como se indicó en este fallo, la autorización que brinda el ordenamiento para
prescindir de los servicios de un funcionario público o una funcionaria pública por
motivo de reestructuración, implica necesariamente que el puesto, considerado en sí
mismo, sea “dispensable” en la estructura propuesta y además de imposible
integración en la nueva organización institucional, pero para hacer uso de esta facultad
- trasladar o despedir forzosamente a sus funcionarios o funcionarias por razones de
reorganización- el banco demandado obligatoriamente debió fundamentarse en una
necesidad real -debidamente comprobada- de mejorar el servicio público y respetando
el procedimiento establecido a tal efecto, que en este caso, sería por medio de un
dictamen técnico en el que se concluyera la imposible integración de la actora
considerando el puesto por ella ocupado, en la nueva organización institucional, de
modo que la única solución viable para la administración era despedirla, pues las
funciones que ejercía desaparecerían del todo en la nueva estructura modernizada
Este estudio técnico se echa de menos, pues el banco quien tenía la obligación de
aportarlo para fundamentar su actuar según lo explicado, no lo hizo. En este sentido,
tal y como se indicó, los servidores y servidoras de la Administración Pública están
amparados y amparadas por la estabilidad en el empleo, y por eso, no es posible
admitir que, so pretexto de un proceso de reorganización, despidan trabajadores y
trabajadoras sin los estudios técnicos que justifiquen la desaparición del puesto, y la
imposibilidad de reubicar al trabajador o trabajadora en otro cargo dentro de la
organización, porque por ese medio se abriría un peligroso portillo a la arbitrariedad y
a la inseguridad. En este sentido el artículo 47 del Estatuto del Servicio Civil, al referirse
al despido por reorganización, señala que al prescindir de los servidores y servidoras,
se atenderán criterios tales como eficiencia, antigüedad, carácter, conducta, aptitudes
y demás condiciones que resulten de la calificación de los servicios, lo cual en el
supuesto en que se eliminen ciertas plazas y al mismo tiempo se crean plazas en la
misma categoría, obligaba a acreditar que la actora no poseía la aptitud y requisitos
nuevos para permanecer en una de las nuevas plazas, lo cual no consta en autos, como

tampoco se demostró que no fuera posible ubicarla en alguna plaza equivalente.De
acuerdo con la prueba documental recibida, así como la testimonial evacuada, el
puesto ocupado por la señora L. en realidad no desapareció. Veamos. Cuando la actora
fue despedida, ocupaba en propiedad el puesto de Directora de Servicios Generales y
tenía bajo su cargo, el Departamento de Seguridad (vigilancia, investigaciones,
alarmas, CCTV y administración del contrato por servicios de vigilancia outsourcing),
Departamento de Proveeduría (adquisición de bienes y servicios, licitaciones, almacén
de suministros), Unidad de Transportes, Mantenimiento físico de las instalaciones del
Banco (administración del contrato de servicios de limpieza outsourcing),
Departamento de Administración de bienes realizables (administración, custodia y
venta de bienes adjudicados por el Banco) y Unidad de Archivo Central (administración
y custodia de toda la documentación generada por el Banco en sus diferentes
dependencias y de documentación comercial "expedientes de crédito, cheques y
títulos valores) administración de los servicios de mensajería interna y externa (ver
hecho segundo de la demanda y su contestación). Ahora bien, según la nueva
reestructuración, la Dirección de Servicios Generales pasó a llamarse Apoyo
Institucional, siendo que bajo su cargo y dependencia, quedaron adscritas el
Departamento de Seguridad, Proveduría y Licitaciones, Transportes, Mantenimiento
de Bienes Adjudicados y Archivo Institucional, agregándose un Departamento
denominado de Servicios Generales (folios 116, 117 y 119). Esto fue confirmado por la
testigo L. M. quien expresó: […]. De acuerdo con estas pruebas, si el puesto ocupado
por la actora no desapareció, sino que en atención a las necesidades propias del banco
accionado, se mantuvo dentro del organigrama institucional, aunque se le cambiara de
nombre, y si no hay ningún estudio técnico que justifique el despido de la actora,
atendiendo criterios de eficiencia, antigüedad, carácter, conducta, aptitudes y otras
condiciones relacionadas con el puesto, el cese de labores de la señora L. debe tenerse
como un despido absolutamente arbitrario e ilegal y por eso, considera la Sala que, el
órgano de alzada, no incurrió en una inadecuada valoración de los elementos
probatorios aportados a los autos, debiendo por eso, dictarse confirmatoria de lo
resuelto

VI. SOBRE LOS SALARIOS CAÍDOS: Se opone el recurrente a la condenatoria por
concepto de salarios caídos, pues considera que es desproporcional y violatoria al
principio de razonabilidad, tomando en cuenta la duración de los años de este proceso
Señala que esta Sala ha limitado ese pago a cuatro años, cuando hay un
enriquecimiento sin causa y que en todo caso, la actora, no ha estado inactiva en todos
estos años, sino que, ha laborado en la Administración Pública, por lo que el
reconocimiento de salarios mientras se mantuvo empleada, sería ilegal de
conformidad con el artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento
Ilícito en la Función Pública. Aunque el apoderado del banco se opone al
reconocimiento del pago por salarios caídos desde el despido, tal y como lo indicó el


órgano de alzada, revisado con detalle el expediente, no se encuentra esta Sala, que la
accionante haya presentado gestiones para atrasar el trámite normal del proceso y por
eso, esta solicitud no resulta procedente por cuanto la actora sufrió las consecuencias
de un acto ilegal desde la fecha en que este ocurrió, y sus acciones para defender sus
derechos han sido continuas. Ahora bien, según el documento de folio 278 frente, la
actora laboró para el Ministerio de Gobernación y Policía durante abril y mayo de 2006
y para el Poder Judicial en enero y febrero de 2007, de manera tal que, en aplicación
del numeral 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función
Pública, que prohíbe desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de
la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente, de los montos
que se reconozcan a la accionante por concepto de salarios caídos, no deberá
cancelarse ningún monto por ese concepto por los meses de abril-mayo de 2006 y
enero-febrero de 2007, toda vez que durante este periodo recibió un salario a cargado
del erario público. Finalmente, de los montos que se paguen a la accionante, deberá
deducirse las cuotas obrero-patronales no reportadas a la Caja Costarricense de
Seguro Social desde la fecha del despido de la actora hasta su efectiva reinstalación,
para lo cual se ordena la respectiva remisión del fallo al Departamento de Inspección
de la Caja Costarricense de Seguro Social.”


9. Reestructuración Institucional, Estabilidad en el Empleo y Libertad
Sindical

Voto de mayoría

LIBERTAD SINDICAL: El constituyente nacional, en los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política estableció, en sentido amplio, un régimen especial de servicio
para todo el sector público o estatal, basado en los principios fundamentales de
especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el
nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, todo con el objetivo de lograr
una mayor eficiencia en la Administración. Asimismo, enunció en ambas normas
constitucionales -en especial el segundo numeral referido- algunos derechos públicos,
pero le dejó al legislador la tarea de regularlos concretamente y de especificarlos
mediante la ley ordinaria. Los principios básicos del indicado régimen cobijan a todos
los funcionarios del Estado, tanto de la administración central, comode los entes
descentralizados. Específicamente, del numeral 192 de la Constitución Política se
extraen los principios básicos que regulan el régimen de empleo público, entre los que,
como se dijo, se incluye el de la estabilidad, instituido como uno de los derechos
esenciales de los servidores públicos. Dicho numeral establece: “Con las excepciones
que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos
serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las

causales de despido justificado que expresa la legislación de trabajo, o en el caso de
reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor
organización de los mismos”. (Énfasis suplido). De esa norma se desglosa el derecho de
esos funcionarios a la estabilidad en su puesto, razón por la cual, salvo los casos de
excepción claramente definidos en la ley, tienen el derecho a no ser depuestos sin que
antes se compruebe alguna causa legal de remoción o, en el específico caso de
reducción forzosa de servicios, se acredite la falta de fondos o la disposición para
conseguir una mejor organización. En relación con los empleados de los bancos
estatales, esta Sala, en la sentencia número 599, de las 8:50 horas del 23 de abril de
2010, resolvió

“Respecto de los servidores bancarios, este derecho lo reafirma el artículo 41 inciso 6)
de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, que expresamente les reconoce los
beneficios mínimos contemplados en las leyes de trabajo y de Servicio Civil de la
República, lo que redunda en la aplicación en su favor de los derechos contemplados
por el Estatuto de Servicio Civil. El artículo 43 de ese estatuto reitera el principio de que
la remoción de quienes laboran amparados por esa normativa podrá darse únicamente
cuando incurrieren en las causales contempladas en el artículo 81 del Código de
Trabajo y en el 41, inciso d), de esa ley; o en actos que impliquen infracción grave de tal
normativa, de sus reglamentos, o de los reglamentos interiores de trabajo respectivos
También contempla dicha ley, la posibilidad de remoción en aquellos casos en que
resulte necesaria la reducción forzosa de servicios por falta absoluta de fondos; o para
conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa
reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la
respectiva dependencia. En el mismo sentido la Ley de Modernización del Sistema
Financiero de la República n° 7107, de 4 de noviembre de 1988, publicada en La Gaceta
n° 222 del 22 de noviembre de 1988, transitorio anexo 3 de los artículos del Sistema
Bancario Nacional, artículo 188, expresa: 'Cada banco del Estado deberá tener un
escalafón en el que se les garantice la carrera bancaria a sus funcionarios, así como su
inamovilidad y sus ascensos en forma tal que se les asegura el derecho de ascender en
dichas instituciones desde la escala inferior hasta poder ocupar las posiciones más
elevadas, con base en méritos. / Cualquier modificación que lleven a cabo los bancos
para adecuar sus escalafones regulares a las condiciones imperantes en el momento,
no afectará en forma alguna a los empleados que ingresaron con anterioridad…'. De lo
anterior resulta que al ser la estabilidad laboral, una garantía constitucional para
quienes laboran en el sector público y particularmente para los y las funcionarias
bancarias, los casos específicos de reorganización de servicios en los que se cercene ese
derecho deben ser valorados en forma restrictiva, conforme con los supuestos
específicos en los que se autoriza la excepción, con la expresa consideración a que toda
modificación que se realice para adecuar los escalafones regulares a las condiciones
imperantes según la época, no podrá afectar los derechos adquiridos por los


empleados y empleadas que ya tienen estabilidad en su puesto. No es posible
considerar que cualquier proceso de revisión del escalafón de puestos o de redefinición
de las exigencias o tareas de las plazas, por el sólo calificativo de 'proceso de
reestructuración' constituya una licencia para socavar el derecho a la estabilidad de los
funcionarios y funcionarias públicas. Admitirlo así implicaría abrir un peligroso portillo
a la arbitrariedad, para que por ese medio ilegítimo, sea la voluntad del jerarca -o de
los encargados de ejecutar los cambios- la que disponga de los puestos y de los
funcionarios y funcionarias que los ocupan. Precisamente esa fue la situación advertida
por el constituyente, que lo motivó a instaurar la estabilidad laboral como un derecho
fundamental de los empleados y empleadas al servicio de la Administración Pública”
(El subrayado consta en el original)

En consecuencia, se garantiza la permanencia del servidor en su puesto y se elimina la
posibilidad de que pueda ser removido arbitraria o injustificadamente. Así, en
principio, su destitución ha de considerarse legítima; no obstante, en casos como el
presente, la situación debe ser analizada a la luz de la tutela especial de otros
derechos, también de raigambre constitucional como es el de sindicalización
estipulado en el artículo 60 de esa normativa superior, a los efectos de determinar cuál
prevalece, o bien, para asentar el equilibrio necesario entre ambos. De conformidad
con el artículo 363 del Código de Trabajo, se prohíben “las acciones u omisiones que
tiendan a evitar, limitar, constreñir o impedir el libre ejercicio de los derechos colectivos
de los trabajadores, sus sindicatos o las coaliciones de trabajadores”. Además,
“cualquier acto que de ellas se origine es absolutamente nulo e ineficaz y se
sancionará, en la forma y en las condiciones señaladas en el Código de Trabajo, sus
leyes supletorias o conexas por la infracción de disposiciones prohibitivas”. La situación
aquí planteada evidencia, sin duda alguna, una contraposición entre la posibilidad de
remover al servidor público, ante un supuesto de reducción forzosa de servicios por
reestructuración, y la protección de una garantía fundamental, cual es la de libertad
sindical. Este tema ya ha sido objeto de estudio por parte de esta Sala y se ha llegado a
la conclusión de que la posibilidad del Estado para remover a un servidor público por
las razones indicadas, debe hacerse con respeto del especial fuero de protección. En
ese sentido, se ha señalado que al disponerse un despido basado en un proceso de
reestructuración con base en la salvedad que se prevé en el artículo 192 de la
Constitución Política, tal proceso debe llevarse a cabo, de forma tal que no lesione el
derecho de libertad sindical de los servidores públicos o bien, que la lesión sea la
menor posible. Por consiguiente, si resulta procedente la remoción de un
representante sindical e inclusive de cualquier trabajador sindicalizado, la
Administración deberá justificar las razones por las cuales resulta ineludible la
supresión de un determinado puesto. De lo expuesto, puede concluirse que el derecho
fundamental a la libertad sindical debe ser respetado aun cuando se esté en presencia
de un cese motivado en una reducción forzosa de servicios, conforme a la salvedad


prevista en la norma constitucional citada. En orden a esa protección normativa, debe
entonces darse preferencia al representante sindical y si aún resultare indispensable
removerlo por falta de fondos o para lograr una mejor organización del servicio, se
exige la debida motivación del acto correspondiente y la necesidad de hacer constar
las razones por las cuales no procede otra solución, sino la destitución del
representante sindical

V. EL CASO CONCRETO: En autos quedó acreditado y así fue incluso admitido por las
partes, que el Banco de Costa Rica ha venido implantando paulatinamente un proceso
de reestructuración con el fin de aprovechar mejor los recursos humanos y alcanzar los
objetivos estratégicos que se ha propuesto la institución. Como parte de ese proceso,
se han realizado reorganizaciones en diferentes áreas de la entidad mediante la
propuesta de un cambio de la estrategia comercial y de la estructura organizativa. Uno
de los sectores que se vio afectado con ese macroproceso fue el Área de Ingeniería y
Valuación que incluyó una serie de cambios como lo fue la supresión de varias plazas,
entre ellas las de valuador, ejecutivo valuador y jefe de oficina. En cuanto a esta última
categoría, se suprimieron las plazas con sede en Cañas, San Isidro del General y una en
San José. Tampoco ha sido motivo de controversia en este asunto que la eliminación
de la plaza de gerente que ocupaba el actor generó el despido de dicho funcionario y
que, además, para la data cuando tuvo lugar ese acontecimiento, él formaba parte de
la junta directiva de la Unión de Peritos y Afines del Banco de Costa Rica (Uniperi)
Ahora bien, de conformidad con los agravios expuestos en el recurso, se impone
analizar si el mencionado cese es procedente o si representó una medida ilegítima que
justifica la estimación de las pretensiones del demandante como lo consideraron las
instancias precedentes. Como bien lo resolvió el tribunal, si bien no se demostró que el
despido del señor Chong Kan Guzmán obedeciera a razones de persecución sindical
debido al cargo que ostentaba en la Uniperi, lo cierto es que el cese se ejecutó sin
tomar en consideración que dicho funcionario tenía prioridad a mantener su empleo
antes que cualquier otro servidor, circunstancia que no fue atendida cuando se
efectuó el proceso de reestructuración en el Área de Valuación y Peritaje. Esta Sala no
cuestiona que la reestructuración se haya realizado por parte de los órganos
competentes de la entidad con base en estudios técnicos que fundamentaron la
necesidad de la nueva organización, los cuales constan en el expediente
administrativo, pero lo que sí no puede dispensarse es la forma como se procedió a
suprimir la plaza del actor en el indicado departamento. Nótese que de las tres plazas
de gerente que existían en el sector de San José, solamente se eliminó una, de modo
que quedaron dos intactas. Para la determinación de las personas que seguirían
ocupando esos puestos, solamente se hizo una evaluación de los tres funcionarios que
se mantenían en esas plazas, con el fin de despedir al que se llegara a considerar
comomenos idóneo con base en parámetros de experiencia en puestos de jefatura y
desarrollo profesional. Luego de esa evaluación se suprimió la que ocupaba el señor


Luis Bernal Conejo Morales y se mantuvieron las de la ingeniera Tamara Becerra Cotti y
la del ingeniero Olman Chaves Murillo. En eseescrutinio no se consideró el nombre del
actor quien debió mantener su derecho a una de las plazas debido a que tenía
prioridad por ser directivo de Uniperi. La administración de la entidad bancaria en
ningún momento tomó en cuenta esa situación, sino que se conformó con despedir al
actor por el solo hecho de que la plaza que ocupaba había sido eliminada producto de
la reestructuración administrativa. Es más, de la documental constante del folio 10 al
23 del legajo administrativo número 3, se desprende que aquel procedimiento de
escogencia se realizó incluso después de que se había dispuesto el cese del actor el día
18 de marzo de 2005 (folio 27 del expediente principal). Asimismo, se echa de menos
una justificación clara por parte de la administración bancaria del motivo por el cual se
prescindió de los servicios del actor a pesar de su condición de miembro de la junta
directiva de Uniperi, pues la única razón que se dio fue el ya conocido proceso de
reestructuración y la necesidad técnica de su implantación. Por el contrario, de la
prueba que consta en el expediente no se desprende la voluntad de los personeros del
banco demandado para colocar al accionante en ese o en algún otro puesto, aunque
ello implicara una disminución en su categoría, como él mismo lo había solicitado
previamente durante el proceso, medida que a la larga hubiera implicado una solución
menos gravosa para la estabilidad laboral del funcionario y su consecuente
permanencia en la institución. Esta situación fue advertida por los testigos que
declararon en el proceso[…] Por otra parte, el hecho de que el actor continuara
vinculado a la institución bancaria mediante un contrato por servicios profesionales,
no enerva la posibilidad de conceder el derecho a los salarios caídos, pues estos
representan una indemnización por haberse procedido a un despido nulo que también
lleva aparejado la obligación de reinstalar al funcionario en su puesto. La naturaleza de
los honorarios profesionales que recibe por esa nueva forma de contratación es
diferente a la del salario que percibía como funcionario de la entidad antes del cese
Por otra parte, de la prueba constante en los autos se infiere que la destitución del
accionante sí implicó efectos negativos en el desempeño de las funciones que también
ejercía como miembro de la junta directiva de Uniperi. […] En lo que respecta al
alegato del apoderado general del banco en cuanto a la supuesta incompatibilidad del
pago de sumas indemnizatorias hecho al actor cuando fue cesado y los salarios caídos
que se condenó a pagar a su representada, debe indicarse que esta Sala no es
competente para referirse a la procedencia o no de la devolución de esos pagos en
tanto no se trata de pretensiones que hayan formado parte del contenido de esta litis
Por lo anterior, se estima que no lleva razón el recurrente en cuanto a sus agravios.”


 10. Debido Proceso y Reestructuración Administrativa

Voto de mayoría

“VIII. Por otro lado, afirma el casacionista a folio 654: “Contrario a lo interpretado por
los señores jueces, no es cierto que el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil exija,
como requisito previo al despido de un funcionario público como resultado de un
proceso de reestructuración, que la eliminación de su puesto y consiguientemente (sic)
despido le haya sido consultado al Tribunal de Servicio Civil, y que este Tribunal haya
dado su aval. / En otras palabras, contrario a lo afirmado por el actor, la juzgadora de
primera instancia y el Tribunal Contencioso Administrativo, no es cierto que el artículo
47 del Estatuto de Servicio Civil requiera una autorización específica del Tribunal de
Servicio Civil para despedir a cada uno de los trabajadores afectados con la
reestructuración.” Dispone dicho canon del Estatuto de Servicio Civil

“Artículo 47. No obstante lo dispuesto en el artículo 43, el Ministro podrá dar por
concluidos los contratos de trabajo de los servidores, previo pago de las prestaciones
que pudieran corresponderles conforme al artículo 37, inciso f) de esta ley, siempre que
el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la consulta que por anticipado le hará, estime
que el caso está comprendido en alguna de las siguientes excepciones, muy calificadas
/ a) Reducción forzosa de servicios o de trabajos por falta absoluta de fondos; y / b)
Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica
reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al
sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia. / La mencionada
autoridad prescindirá de los empleados o funcionarios de que se trate, tomando en
cuenta la eficiencia, la antigüedad, el carácter, la conducta, las aptitudes y demás
condiciones que resulten de la calificación de sus servicios, y comunicará luego a la
Dirección General la nómina de los despidos para su inscripción preferente entre los
candidatos a empleo. / Si alguno de los casos contemplados en este artículo equivale a
suspensión temporal de las relaciones de trabajo, la correspondiente autoridad podrá
también actuar conforme a los artículos 74, 75 y 77 del Código de Trabajo.” En igual
sentido, el canon 37 inciso a) íbid preceptúa

“Artículo 37. Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los
siguientes derechos: / a) No podrán ser despedidos de sus cargos a menos que incurran
en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa
de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los
mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley; …” Al amparo
de lo dispuesto por dichas normas, en relación con el cuadro fáctico acontecido en el
sub júdice, esta Sala, contrario a lo afirmado por el casacionista, arriba a la misma
conclusión de los juzgadores de instancia: el Ministerio de Salud debió consultarle al
Tribunal de Servicio Civil la necesidad de eliminar el Departamento de Sustancias

Tóxicas y Medicina del Trabajo, por haber implicado la supresión de la plaza del actor,
sin que se le trasladara a otra de igual categoría. Las disposiciones estatutarias
transcritas aluden a la potestad de la Administración Pública para disponer la
reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar
su mejor desempeño y organización, “para lo cual podrá ordenar no sólo la eliminación
y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios a cargos diversos, siempre
y cuando se observe el debido proceso, en este caso conforme al Estatuto del Servicio
Civil, toda vez que de los traslados no podrá derivarse disposición alguna que implique
una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores -según sea el
cargo que ocupen- o modifique sustancialmente los términos de la prestación del
servicio, ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de
remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de
variación sustancial de esos extremos.”(Lo subrayado no es del original. Voto de la Sala
Constitucional número 4463 de las 10 horas del 19 de agosto de 1994. En igual sentido,
puede consultarse el fallo de ese órgano jurisdiccional 1482 de las 18 horas 18 minutos
del 27 de marzo de 1996). En torno a los objetivos y alcances de la reorganización
administrativa, la Sala Constitucional ha indicado

“III. SOBRE LA REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. La reestructuración y la
reorganización administrativa constituyen procedimientos tendientes a modernizar a la
Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando
mejorar los servicios que ésta presta, amén de la consecuente reducción del gasto
público. Sobre el particular, es menester recordar que hay algunos principios
constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los
de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos 140, inciso 8, en cuanto le
impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y
dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto
de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la
administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la
normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los
recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben
orientar y nutrir toda actuación administrativa. Aunado a lo anterior, el artículo 192 de
la Constitución Políticafaculta a la Administración Pública para disponer la
reestructuración de las dependencias que la componen con el fin de alcanzar un mejor
desempeño y organización de las mismas, siempre y cuando se respeten los
procedimientos de reorganización establecidos en la legislación. Tales procedimientos
forman parte de la potestad de autoorganización de las Administraciónes Públicas,
conforme la cual corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más
adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir. Potestad discrecional
que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que
puede comprender el establecimiento de nuevos órganos o en su oportunidad, una


distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Ahora
bien, en el ejercicio de la potestad de reorganización, la Administración puede afectar
los derechos y situaciones jurídicas de los funcionarios a su servicio, ya sea suprimiendo
o transformando las plazas existentes. Por tales motivos, la reorganización sólo
procede cuando existan necesidades reales para conseguir una más eficiente y
económica reorganización de los servicios, debidamente comprobadas, y cuando se
afecte por lo menos al 60% de los empleados de la respectiva dependencia (artículo 47
del Estatuto del Servicio Civil). En relación con el primero de los requisitos señalados, la
Sala Constitucional ha indicado que: / “Debe tomarse en cuenta, además, que las
llamadas reestructuraciones o reorganizaciones deben estar basadas en necesidades
reales y debidamente probadas, a fin de evitar abusos de parte de los empleadores,
que bajo una justificación aparente conculcan los derechos de los servidores, los cuales
por su posición –más débil- dentro de la relación, quedan imposibilitados de ejercer una
acción administrativa, o judicial inmediata para detener este tipo de abusos. Por ello,
todo proceso de reorganización deberá contar con la participación de todas aquellas
dependencias que se requieran para la toma de la decisión final.” (Sentencia No. 3288-
94, de las 11:24 hrs. del 1º de julio de 1994). / Asimismo, en relación con el número de
servidores afectados, la Sala Constitucional, dispuso: / “VIIo.- Cabe destacar, además,
al recurrente que la reorganización del Ministerio de Agricultura y Ganadería afecta a
la totalidad de los funcionarios adscritos a esa oficina, aunque los despedidos o
trasladados al final de cuentas resulten menos. Sin embargo, de conformidad con los
criterios que establece el párrafo segundo del artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil –
eficiencia, antigüedad, entre otros-, deben determinarse los empleados a los cuales se
hace necesario –de acuerdo con los parámetros mencionados- aplicar las medidas a fin
de alcanzar los objetivos propuestos, todo lo cual corresponde discutirlo ante la
jurisdicción común. Por lo mismo, lo expuesto no obsta a los recurrentes para plantear
sus reclamaciones ante ese Ministerio, y, en su caso, ante la jurisdicción común, sobre
las causas que hayan motivado su destitución o traslado, o incluso acerca de los
criterios utilizados para la escogencia de los empleados afectados con el programa de
reestructuración acordado y de las formas alternas de trabajo que se les ofrecen.”
(Sentencia N° 7208-94, de las 15:15 hrs. del 7 de diciembre de 1994). / De lo anterior se
colige que debe existir un estudio técnico justificativo, el cual debe sujetarse a ciertos
requisitos mínimos: debe realizar un diagnóstico del problema y sugerir su solución
Luego, dicho estudio debe recibir las aprobaciones exigidas al efecto por el
ordenamiento jurídico. Por otra parte, ningún estudio puede mantener su validez
técnica de manera indefinida ni justificar un número indeterminado de
reorganizaciones, pues las necesidades de la institución varían con el tiempo
Finalmente, el acto que determine la reorganización debe ser debidamente motivado.”
(Lo subrayado es suplido. Voto 13660 de las 18 horas 21 minutos del 30 de noviembre
de 2004. En igual sentido, puede consultarse el fallo 14825 de las 13 horas 1 minuto
del 12 de octubre de 2007). A la luz de lo anterior, la Administraciónpuede llevar a

cabo procedimientos de reestructuración y reorganización administrativa, siempre y
cuando se cumpla el debido proceso. En este sentido, resultan elocuentes los fallos de
la Sala Constitucional, al indicar que deben estar basados en necesidades reales y
debidamente probadas, con el objeto de evitar abusos de parte de los empleadores
Por tal motivo, deben contar con la participación de todas las dependencias que
necesarias para la toma de la decisión final. Además, se requiere de un estudio técnico
justificativo, el cual debe contener un diagnóstico del problema y sugerir su solución
Este estudio será analizado por las instancias administrativas correspondientes, a fin
de impartir o no su aprobación. Conforme con lo anterior, es claro, distinto a lo
señalado por el casacionista, que la consulta que, por anticipado, debe efectuar la
Administración al Tribunal de Servicio Civil, prevista en el numeral 47 del Estatuto de
Servicio Civil, se refiere a los puestos que serán afectados con el procedimiento de
reestructuración, de conformidad con el estudio técnico, y no al proceso de
reestructuración en sí. Ello, en aplicación del principio del debido proceso y,
específicamente, el de defensa del trabajador. Lo anterior queda aún más claro con lo
señalado por la Sala Constitucional en el voto 1671 de las 14 horas 57 minutos del 18
de febrero de 2000

“II. Sin embargo, esta Sala no considera que la destitución que aquí se impugna resulte
contraria al derecho de la Constitución, toda vez que de conformidad con el artículo
192 de la Carta Magna, los funcionarios amparados al régimen de servicio civil podrán
ser separados de sus cargos en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por
falta de fondos o para conseguir una mejor organización, por lo que constituye una
facultad intrínseca del Estado disponer la reestructuración de las diversas dependencias
que lo componen, con el fin de alcanzar el mejor desempeño y funcionamiento de las
misma, debiendo respetarse el procedimiento establecido al efecto, de conformidad al
artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil. Circunstancia que se da en el presente caso, ya
que del propio escrito de interposición y de la prueba documental que se aporta al
efecto, se desprende que la reestructuración se realizó conforme al procedimiento
previsto por ley, el que contó con un estudio técnico que le dio sustento, y que fue
debidamente autorizado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica, mediante oficios número DM-155-99 del dieciocho de agosto, y DM-203-99
del veintisiete de octubre, ambos del año pasado (folio 191 a 193 del expediente), y por
el Tribunal del Servicio Civil mediante resolución de las nueve horas treinta minutos del
ocho de diciembre de dicho año (folio 26 del expediente), por lo que dicha
reestructuración fue autorizada por las autoridades competentes. A lo que debe
agregarse que el amparado tuvo la posibilidad de revisar el estudio técnico que le dio
sustento (folio 187 a 189 del expediente), se le convocó a una reunión para discutir la
procedencia del mismo (folio 190 del expediente), se le notificó la supresión de su plaza
otorgándole al efecto la oportunidad de impugnarlo (folio 23 del expediente), y se le
resolvió oportunamente el recurso que interpuso al respecto (folio 182 del expediente)


Por lo que no observa esta Sala que se haya violentado, en perjuicio del amparado, la
garantía básica al debido proceso. Ahora bien, si el recurrente considera improcedente
dicha reestructuración, por carecer el estudio técnico que lo sustenta -según su
entender- de fundamentos objetivos, o por que no corresponde suprimir la plaza que él
ocupa, ello son extremos que escapan del ámbito de competencia de esta Sala, y que
deberá alegar en la jurisdicción común, en la que podrá cuestionar los alcances que la
medida impuesta le cause, y discutir sobre las causas que hayan motivado su
destitución, los criterios utilizados para la escogencia de los empleados afectados con
el programa de reestructuración acordado, y las formas alternas de trabajo que se les
ofrecen. (ver en este sentido sentencias número 4246-94 de las 15 horas del 16 de
agosto de 1994, y número 179-96 de 16:00 horas del 10 de enero de 1996). Por lo
expuesto, el amparo debe desestimarse.”(Lo subrayado no es del original. En igual
sentido puede consultarse el voto 9494 de las 15 horas 20 minutos del 1 de octubre de
2002). También se corrobora que la consulta se refiere a los puestos que serán
afectados con el procedimiento de reestructuración, con el hecho de que el Tribunal
de Servicio Civil, en la resolución de las 8 horas 50 minutos del 11 de septiembre de
1998, adicionada por la de las 13 horas 20 minutos del 23 de octubre de ese año, no
autorizó al Ministerio de Salud aplicar el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil, por
cuanto no especificó los puestos de los servidores que iban a ser cesados. Por el
contrario, en la resolución de las 12 horas 40 minutos del 7 de junio de 1999,
adicionada por la de las 14 horas 50 minutos del 21 de junio de ese año, sí impartió esa
autorización, al haber, el Ministerio de Salud, cumplido con dicho requisito. Dentro de
esta línea de pensamiento, en el sub júdice, como quedó debidamente demostrado,
que dicha cartera no le consultó al Tribunal de Servicio Civil la eliminación de la plaza
del actor. Tampoco le fue comunicado al demandante estudio técnico alguno,
mediante el cual se recomendaba su eliminación, a efecto de ejercer su derecho de
defensa. Además, como bien lo señalaron los juzgadores de instancia, el traslado a la
Unidad de Permisos y Controles de la nueva Dirección de Protección al Ambiente
Humano no se fundamentó en la reestructuración aprobada por el Tribunal de Servicio
Civil, al haberse ordenado con anterioridad. Todo ello implica, tal y como fue resuelto,
que el despido de que fue objeto resulta injustificado, al conculcarse el principio del
debido proceso y, en especial, su derecho de defensa.”


11. Alcances del Concepto Reestructuración

Voto de mayoría

“III. El despido de la demandante fue justificado en un proceso de reestructuración
organizacional y del recurso humano de la Superintendencia General de Entidades
Financieras, aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero


en la sesión n° 124-99, artículo 6, del 9 de noviembre de 1999 y por la Junta Directiva
del Banco Central de Costa Rica en sesión n° 5014-99, artículo 5, del 12 de noviembre
de 1999 (demanda, contestación y prueba n° 6 del expediente administrativo). Como
principio fundamental del régimen de empleo público, el numeral 192 constitucional
instituyó el denominado “derecho a la estabilidad en el empleo”, el cual ha sido
concebido como el derecho del servidor público a conservar su puesto y de perderlo
sólo en caso de incurrir en alguna de las causales de despido establecidas por la
legislación de trabajo o cuando resulte necesaria una reducción forzosa de servicios
por falta de fondos o para lograr una mejor organización del servicio.Respecto de los
servidores bancarios, el artículo 41, inciso 6) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional, expresamente les reconoce, los beneficios mínimos contemplados en las
leyes de trabajo y de servicio civil de la República, lo que redunda en la aplicación en
su favor de los derechos contemplados por el Estatuto de Servicio Civil. El artículo 43
de ese estatuto, establece la remoción de los servidores amparados por esa normativa,
únicamente cuando incurrieren en las causales contempladas en el artículo 81 del
Código de Trabajo y 41, inciso d), de esa ley, o en actos que impliquen infracción grave
de tal normativa, de sus reglamentos, o de los reglamentos interiores de trabajo
respectivos. También contempla dicha ley, la posibilidad de remoción en aquellos
casos en que resulte necesaria la reducción forzosa de servicios por falta absoluta de
fondos; o para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos,
siempre que esa reorganización afecte por lo menos al 60% de los empleados de la
respectiva dependencia. Por otra parte, el “Convenio de Partes suscrito entre el Banco
Central de Costa Rica y sus Trabajadores” en el año 1988, en su artículo 24 dispone
“INAMOVILIDAD. Todos los empleados del Banco amparados por contrato de trabajo
por tiempo indefinido son inamovibles según lo dispone el artículo 188 de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional, concepto que debe interpretarse como la
garantía de los empleados bancarios a no ser despedidos arbitrariamente...”. Cabe
destacar lo dispuesto en la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la
República n° 7107 de 4 de noviembre de 1988, publicada en La Gaceta n° 222 del 22 de
noviembre de 1988, transitorio anexo 3 de los artículos del Sistema Bancario Nacional,
artículo 188, que expresa: “Cada banco del Estado deberá tener un escalafón en el que
se les garantice la carrera bancaria a sus funcionarios, así como su inamovilidad y sus
ascensos en forma tal que se les asegura el derecho de ascender en dichas instituciones
desde la escala inferior hasta poder ocupar las posiciones más elevadas, con base en
méritos. Cualquier modificación que lleven a cabo los bancos adecuar sus escalafones
regulares a las condiciones imperantes en el momento, no afectará en forma alguna a
los empleados que ingresaron con anterioridad…” (lo destacado no es del original). De
lo anterior resulta que al ser la estabilidad laboral, una garantía constitucional para el
funcionario bancario, los casos específicos de reorganización de servicios en los que se
cercene ese derecho, deben ser valorados con absoluta objetividad y apegados a la
legalidad.Los procedimientos legales establecidos al efecto deben respetarse y

también los derechos de los servidores directa o indirectamente involucrados, de
manera que tanto las nuevas formas organizativas propuestas, los criterios para
determinar cuáles plazas se mantienen dentro del órgano o entidad y sus condiciones,
así como la propuesta sobre los funcionarios que habrán de ser removidos o
trasladados, son asuntos que deben manejarse con plena transparencia y objetividad,
pues de lo contrario, se estaría abriendo un peligroso portillo a la arbitrariedad, para
que sea la voluntad del jerarca -o de los encargados de ejecutar los cambios- la que
disponga esos aspectos, aún sin ninguna fundamentación o utilizando mecanismos
indebidos o criterios discriminatorios. En esta materia, la Sala Constitucional ha
reconocido la constitucionalidad de los procesos de reestructuración en la
Administración Pública, en los siguientes términos: “Derecho al trabajo y estabilidad
en el empleo. En una relación de empleo público, la proyección del derecho al trabajo
protegido por el artículo 56 constitucional contiene como uno de sus postulados a favor
deltrabajador el de la estabilidad en el puesto. En efecto, no puede desconocerse que
ello es lo que permite al servidor acceder a una serie de beneficios sociales y
económicos que posibilitan su superación académica y laboral, proporcionándole la
seguridad necesaria para su desarrollo personal y del núcleo familiar que de él
depende, lo que efectiviza realmente el sentido del derecho al trabajo como garantía
individual y obligación con la sociedad, en la expresión utilizada por el texto
constitucional. Es por ello que los servidores sólo pueden ser removidos por vía de
excepción, ante una causal de despido justificado, o en el caso de reducción forzosa de
servicios, siendo uno de los casos precisamente los procesos de reestructuración a que
puede someterse una institución, encontrándose esto último, además, en consonancia
con los principios que se derivan del artículo 192 de la Constitución Política. Ahora bien,
el sometimiento a un proceso legítimo de modernización, que garantice la óptima
utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la prestación de los
servicios encomendados a una institución, es, desde luego, un motivo legítimo para
ejecutar cambios organizacionales que, en la mayoría de los casos, irremediablemente
conllevan la supresión de determinadas plazas. Pero justamente por ser una excepción
a la garantía constitucional de estabilidad para el trabajador, su aplicación por parte
de la administración debe ser ejecutada con absoluta objetividad, transparencia y
seriedad, y de ahí la exigencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la
toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. Bajo este orden de
ideas, esta Sala admite que si la nueva estructura no puede dar cabida a la reubicación
de un funcionario, toda vez que las funciones sustantivas que venía desempeñando
desaparecen, por suprimirse en atención a criterios de eficiencia y modernización, es
legítimo su cese con apego a la disposición constitucional comentada”. (Lo destacado
no es del original) (voto de la Sala Constitucional n° 4951-2000 de las 16:37 horas del
27 de junio de 2000). Sobre el mismo tema esa Sala también indicó: “Como lo ha
indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, el artículo 192 de la Constitución
Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las

diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar un mejor desempeño y
organización de las mismas, para lo cual podrá ordenar no sólo la eliminación y
recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios. La autorización que brinda
el ordenamiento para prescindir de los servicios de un funcionario público por motivo
de reestructuración implica necesariamente que el puesto, considerado en sí mismo,
sea dispensable en la estructura vigente y además de imposible integración en la nueva
organización institucional. De manera que el Estado podrá poner en práctica su
facultad de trasladar o despedir forzosamente a sus funcionarios por razones de
reorganización, siempre y cuando ésta se fundamente en la necesidad real -
debidamente comprobada- de mejorar el servicio público y respete el procedimiento
establecido a tal efecto.En todo caso, y para hacer efectiva la tutela de los derechos de
los administrados, la jurisdicción constitucional de libertad está legitimada para revisar
si la figura de la reestructuración es utilizada para encubrir despidos que se realizan
por motivos ajenos a los meramente organizacionales.Esto con el objetivo de evitar que
la necesidad de reorganización y modernización del Estado sirva para eximir a la
Administración de su elemental obligación de actuar siempre en respeto de los
derechos y libertades que el Estado Social de Derecho reconoce a los individuos”. (El
subrayado es del redactor) (votos de la Sala Constitucional n°s 1846, de las 14:57 horas
del 29 de febrero; 2496, de las 17:39 horas del21 de marzo; 4951, de las 16:37 horas
del 27 de junio y 5783, de las 16:01 horas del 11 de julio todas del año 2000). Lo
anterior establece el alcance que ha de dársele al concepto de “reorganización” o
“reestructuración”, con que la Superintendencia General de Entidades Financieras
despidió a la actora. Las reorganizaciones o reestructuraciones, autorizadas por el
constituyente, como excepción al principio general de la estabilidad en el empleo de
los funcionarios públicos, refieren a una transformación en la estructura organizacional
de la entidad, que motiva la eliminación o el cambio de plazas innecesarias para
conseguir una más eficaz y económica reorganización de los servicios. Constituye una
causal objetiva de despido distinta de aquellas causales establecidas en el Código de
Trabajo, que atiende a las faltas cometidas por el trabajador o la incapacidad para la
ejecución de sus funciones, por las cuales el patrono puede válidamente despedirlo. En
modo alguno se podría interpretar que, so pretexto de una reorganización para
alcanzar ese objetivo, se pueda examinar las habilidades o el desempeño del servidor
en su puesto, dado que ello significaría aplicar una causal subjetiva de despido, no
contemplada en la norma constitucional, dentro del concepto de reorganización.En
varios recursos de amparo interpuestos por funcionarios del Banco demandado, en
relación con el proceso de reestructuración objeto de estudio, la Sala Constitucional se
pronunció en estos términos: “Por otra parte, analizada la relación de hechos
consignada en el considerando II, se observa que el proceso de reestructuración de la
Superintendencia General de Entidades Financieras se fundamenta en estudios técnicos
realizados por empresas consultoras especializadas en la materia, y tiene como
finalidad garantizar la eficiencia del servicio público y la mejor utilización de los

recursos públicos.Además, la decisión de ejecutar un plan de modernización fue
comunicada con antelación a los funcionarios públicos afectados, a fin de que
adoptaran las medidas que estimaran pertinentes. Finalmente, el proceso de
reestructuración fue debida y oportunamente aprobado por las instancias competentes
a tal efecto, a saber, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y la
Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica. En consecuencia, tampoco se observa
que la amenaza de despido de los amparados provenga de una actuación intempestiva
o arbitraria de parte de la Administración” (voto n° 2000-1846, de las 14:57 horas del
29 de febrero de 2000). En los votos 3136, de las 10:52 horas del 14 de abril; 4362, de
las 12:21 horas del 19 de mayo y 11357, de las 10:08 horas del 20 de diciembre, todos
del año 2000, la Sala Constitucional declaró sin lugar sendos recursos de amparo en los
que la actora figuraba como recurrente, y en el último de ellos señaló: “En
considerable cantidad de amparos, la Sala Constitucional ha tenido la oportunidad de
pronunciarse sobre el procedimiento de reestructuración en la Superintendencia
General de Entidades Financieras, su corrección desde el punto de vista formal y
declarar que en sí mismo ese proceso no viola los derechos fundamentales de los
servidores públicos. Obviamente, en esa forma de resolver no se prejuzga, como no era
procedente, sobre los impactos individuales que se puedan dar con la aplicación de los
parámetros reformadores que han sido aprobados. Recuérdese que esta
reestructuración está fundamentada e íntimamente ligada con los precedentes de la
efectuada en el Banco Central de Costa Rica, que de alguna manera esta Sala avaló
Siendo esta la base a partir de la cual se procede a la aplicación individual de los
mecanismos revisores del personal preexistente, para declarar si se conforman o no
con los principios y valores que informan la reestructuración, como por ejemplo, si las
personas involucradas llenan a satisfacción el perfil aprobado y si obtienen o no las
calificaciones mínimas exigidas a partir de la aplicación de criterios objetivos y
sustancialmente iguales para todos los servidores, esos mecanismos resultan ser
aspectos de legalidad que no pueden ser examinados en la vía del control de
constitucionalidad. Esta conclusión es a la que llega la Sala no sin antes advertir que a
esta regla general se aplicaría, por excepción, los errores gruesos y la arbitrariedad
evidente que conduzcan a casos patológicos de desviación de poder. Sin embargo, en el
presente asunto no encuentra la Sala que los hechos conduzcan a tal calificación. En
efecto, lo que la amparada alega es la forma como se la evaluó y calificó, lo que según
se afirma en el recurso, "es el resultado de la confrontación de perfiles reales con los
ideales del proyecto, a partir de las evaluaciones, entre otros aspectos, de las aptitudes
intelectuales, del pensamiento crítico, del razonamiento lógico-abstracto, del
razonamiento verbal, de los factores de personalidad, dominio, control racional,
confianza en sí, sociabilidad, confiabilidad, formación, experiencia, idiomas extranjeros
(inglés)". Si el resultado, en el caso de la recurrente, fue una calificación insuficiente
para ubicarse en la categoría pretendida, si la evaluación o calificación fue correcta o
incorrecta, si la aplicación de los criterios objetivos en los que se funda la evaluación se

hizo con fundamento científico o no, son aspectos de legalidad ordinaria que esta Sala
no puede entrar a revisar… y este Tribunal no está para controlar la aplicación de la
legislación a un caso concreto, como ha quedado dicho, salvo la desviación de poder
que pudiera resultar en la infracción de derechos fundamentales, que no se advierte en
el caso concreto”. De modo que en el caso de la actora no se puede considerar, que la
validez del procedimiento de su despido haya sido avalado por la Sala Constitucional
Este despacho judicial al igual que aquella Sala ha reconocido la legalidad en la
Administración Pública de los procesos de reestructuración, lo que la Constitucional
declaró respecto de la reestructuración llevada a cabo en la Superintendencia General
de Entidades Financieras y avala esta Sala, por no ser atendibles los reparos de la
actora en cuanto señaló que las pruebas aplicadas en el proceso de reestructuración
no cumplían parámetros mínimos de confiabilidad y acusó que no se valoró la
experiencia acumulada, la habilidad técnica, el nivel académico ni el desempeño, por
cuanto tales afirmaciones no han sido acreditadas, más bien, de la documental
constante en autos se desprende que sí se tuvieron en cuenta factores como los
indicados por la actora (véanse las pruebas números 17, 26 y anexos 19 y 20 del
expediente administrativo). Por su parte, el Colegio Profesional de Psicólogos de Costa
Rica, cuya intervención solicitó el sindicato (folios 185 a 187) manifestó que no había
encontrado anomalía alguna en la actuación de las profesionales encargadas de
desarrollar el proceso (folios 170 y 171), y la accionada en cuanto a los test o pruebas
aplicadas reconoció -en su recurso de amparo n° 99-009337-0007-CO-, que estas
fueron adaptadas al medio nacional (prueba número 39 del expediente
administrativo). De la documental aportada números 26, 32, 33 y anexos 19 y 20 del
expediente administrativo, se desprende que la actora tuvo acceso al resultado de las
pruebas realizadas y estuvo en la posibilidad de discutirlas, con auxilio de un
profesional en la materia (véase también pruebas números 35, 36 y anexos 23 y 24 del
citado expediente). De igual forma, de la documental numerada como prueba del 16A
al 16F se extrae que sí se mantuvo comunicación con los empleados en relación con el
proceso y que la experiencia laboral fue valorada. También se dio información de los
elementos evaluados y sobre la interpretación de las pruebas (documental rotulada
como prueba número 23 y anexos 20 a 22 del expediente citado). Luego, de la prueba
identificada con el número 15 del expediente administrativo, se extrae que los
trabajadores fueron debidamente informados de que el proceso podía concluir en
despidos con responsabilidad patronal. Además, consta en autos que todo el personal
de la estructura ocupacional de la SUGEF incluida la Asesoría Jurídica, estuvo sujeto al
plan de reestructuración organizacional y de recurso humano de esa dependencia, y
por ende sumido en las pruebas de evaluación académica, sicológica y conductual, así
como de aptitud intelectual, de personalidad y de estilo de trabajo a que fue sometido
todo el personal incluida la demandante, evaluación con la cual se determinaba si se
cumplía o no con los nuevos perfiles y requisitos para los distintos puestos. Sin


embargo, lo que compete en el sublite para resolver este asunto, es analizar la
legalidad del despido concreto de la trabajadora


12. La Reestructuración como Facultad de la Administración Pública

Voto de mayoría

“…En el caso particular del amparado, la autoridad recurrida informa que al recurrente
en el puesto propuesto no se le han asignado nuevas funciones sino que se mantienen
las mismas, dado que la reestructuración que sufrió el puesto, fue producto de las
funciones que realmente ejecutaba, por lo que se le nombró en un puesto que
correspondía conforme a las funciones que realizaba y sus requisitos académicos. Sin
embargo, no se informa a esta Sala que se le indemnizará conforme a lo ya indicado
Incluso, de la lectura del formulario número 52, del 19 de marzo del 2009, se
corrobora que al amparado no se le informó sobre la posibilidad de la indemnización,
en atención a lo dispuesto en la referida norma. Lo que implica una infracción a sus
derechos fundamentales. Así, al resolver un caso similar, por medio de sentencia
número 2003-01063 de las 16:05 horas del 11 de febrero del 2003, esta Sala señaló

“III. Sobre el fondo. La recurrente reclama que a pesar de tener más de veintitrés años
de servicio en el puesto de Profesional de la Salud 1 y recibir un cincuenta y cinco por
ciento por concepto de dedicación exclusiva, la autoridad recurrida en forma
injustificada reestructuró su puesto a uno de menor jerarquía y le comunicó que el
monto por dedicación exclusiva sería disminuido a un veinte por ciento, todo lo cual
estima contrario a sus derechos fundamentales por cuanto a pesar de tener una
licenciatura y una maestría se le indicó que no reúne los requisitos para el cargo que
venía ocupando

IV. De importancia para la resolución de este asunto, conviene indicar que esta Sala ha
señalado en anteriores oportunidades que el artículo 192 de la Constitución Política
faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas
dependencias que la componen, con el fin de alcanzar un mejor desempeño y
organización de las mismas, para lo cual podrá ordenar no sólo la eliminación y
recalificación -acto mediante el cual se rectifica la clasificación de un puesto por haber
sido asignado o reasignado erróneamente- de plazas, sino el traslado de los
funcionarios a cargos diversos, siempre y cuando se observe el debido proceso
establecido en el Estatuto del Servicio Civil. Así las cosas, la facultad de trasladar,
recalificar o reducir forzosamente a los funcionarios públicos es intrínseca del Estado, el
cual podrá poner en práctica las medidas necesarias a fin de organizar sus diferentes
dependencias para conseguir un mejor funcionamiento de aquellas -siempre y cuando
se respete el procedimiento establecido para acordar una reorganización, posibilidad

que se le otorga directamente por el texto constitucional en el artículo 192. Así, se han
avalado las reestructuraciones organizativas de las oficinas públicas, y señalado que no
existe infracción constitucional al derecho a la estabilidad laboral cuando los
movimientos de los funcionarios públicos se llevan a cabo en cumplimiento de un plan
de reorganización debidamente tramitado y aprobado por las autoridades
correspondientes. Partiendo de lo anterior, esta Sala ha reconocido que en los casos de
reasignación laboral con rebaja salarial – como el presente- el procedimiento a seguir
por las autoridades es el establecido en el inciso e) del artículo 111 del Reglamento del
Estatuto de Servicio Civil, el cual establece

" En los casos previstos en los artículos 109 y 110 precedentes, la reasignación se
resolverá de acuerdo con el siguiente procedimiento: (...) e) Si el puesto estuviere
ocupado y la resignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original,
los efectos de la misma automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período
de seis meses, mientras tanto el servidor continuará en el desempeño de sus tareas y
en dicho período podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que
venía desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro
puesto si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible
dentro del lapso de los seis meses estipulados y el servidor no aceptare la reasignación
descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización
indicada en el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil. En caso de que el servidor
acepte la reasignación, tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes
por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción
que sufra su salario"

De esta forma, si como consecuencia del proceso de reestructuración se ha producido
una reubicación por reestructuración con disminución salarial en perjuicio de la
amparada, lo procedente es seguir el procedimiento indicado en artículo 111 inciso e)
supracitado, lo cual será analizado a continuación

V. En el caso concreto, la recurrente reclama que con fundamento en el proceso de
reestructuración del Ministerio de Salud -el cual fue debidamente aprobado por la
Dirección General del Servicio Civil según se desprende del elenco de hechos probados-
la autoridad recurrida la relevó del puesto de Profesional de la Salud 1 a Profesional
Bachiller de la Salud, con la consecuente disminución en su salario base, lo cual estima
arbitrario pues reúne todos los requisitos para ocupar el puesto en el que se
encontraba. Si bien no corresponde determinar a esta Sala si los atestados de la
recurrente son suficientes o no para ocupar el puesto que señala por tratarse de
extremos evidentemente técnicos que compete valorar a la autoridad recurrida, lo
cierto es que en el caso concreto sí se produjo una violación a sus derechos
fundamentales, según se verá. En el informe rendido bajo juramento por la autoridad
recurrida, se admite haber reubicado a la amparada en el puesto Profesional Bachiller

de la Salud, lo cual efectivamente le fue notificado según reconoce la misma
recurrente, otorgándole la posibilidad de ejercer su derecho de defensa dentro del
plazo de tres días. No obstante lo anterior, analizado el caso concreto se concluye que
la variación de las circunstancias laborales alegada por la recurrente encuadra en la
hipótesis contenida en el artículo 111 inciso e) del Reglamento del Estatuto del Servicio
Civil y sin embargo, examinadas las pruebas aportadas por las partes en el presente
asunto, si bien es cierto se observa que el aviso de reubicación fue notificado por el
Ministerio del Salud, no consta que se haya otorgado a la amparada la oportunidad de
rechazar o aprobar la reasignación de que fue objeto, y en consecuencia, recibir la
indemnización a que se refiere el artículo 111 inciso e), según corresponde. Así las
cosas, se observa que la recurrente no fue informada con antelación de que la
Administración pretendía cancelarle la indemnización prevista en el artículo 111 inciso
e) citado, sino que procedió a reasignar su puesto en forma intempestiva mediante el
oficio URH-3307-2002 del veintitrés de octubre de dos mil dos, siendo que tampoco se
le indicó el monto a indemnizar. Estima la Sala que la omisión en que ha incurrido el
Ministerio de Salud resulta contraria a sus derechos fundamentales por cuanto de la
normativa anteriormente citada se desprende en primer lugar la posibilidad de que la
Administración realice el traslado del funcionario a un puesto de igual categoría si
procediere, o en su defecto y en caso de negativa de la reasignación descendente
proceder a la respectiva indemnización. En conclusión, si bien la reasignación por
reestructuración fue aprobada por la autoridad competente y le fue comunicada a la
amparada, lo cierto es que no consta que se le haya cancelado la respectiva
indemnización o por lo menos se le haya indicado su procedencia en caso de aceptación
o rechazo, en los términos dispuestos en el numeral 111 inciso e) del Reglamento al
Estatuto de Servicio Civil.”

En consonancia con las consideraciones vertidas en el precedente parcialmente
transcrito, se desprende que que sí se han infringido los derechos fundamentales del
amparado, ante la omisión de la autoridad recurrida de aplicar al amparado el
correspondiente procedimiento indemnizatorio, en razón de la reestructuración
aplicada al puesto que ocupa. Por lo que procede acoger parcialmente el amparo, en
cuanto a este extremo, como así se dispone.”


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TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEXTA. Sentencia 152 de las diez horas del
diecisiete de septiembre de dos mil quince. Expediente: 14-002554-1027-CA

SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 797 de las catorce horas con
cuarenta minutos del veintitrés de julio de dos mil quince. Expediente: 11-005788-1027-CA
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA. Sentencia 13 de las ocho horas del
diez de febrero de dos mil quince. Expediente: 13-003636-1027-CA
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 48 de las siete horas
con treinta minutos del veintiuno de julio de dos mil catorce. Expediente: 12-006032-1027-CA
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN NOVENA. Sentencia 403 de las quince horas
del veinticinco de abril de dos mil trece. Expediente: 10-300060-0423-LA
horas con treinta y cinco minutos del catorce de marzo de dos mil trece. Expediente: 09-002745-
1027-CA
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 171 de las nueve horas con
treinta minutos del veinte de febrero de dos mil trece. Expediente: 06-000506-0166-LA
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 464 de las nueve horas con
cuarenta minutos del treinta de mayo de dos mil doce. Expediente: 06-000039-0641-LA
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 115 de las nueve horas con
treinta minutos del nueve de febrero de dos mil once. Expediente: 05-002023-0166-LA
horas con cuarenta minutos del seis de enero de dos mil diez. Expediente: 01-000101-0163-CA
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1257 de las nueve horas con
cuarenta minutos del cuatro de diciembre de dos mil nueve. Expediente: 00-009288-0166-LA
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 14827 de las quince horas
con treinta y siete minutos del dieciocho de septiembre de dos mil nueve. Expediente: 09-009049-
0007-CO