Jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de la
Contraloría General de la República
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública

Palabras Claves: CGR, Naturaleza Jurídica, Atribución General, Sistema de control interno

Fuentes de Información: Normativa y Jurisprudencia. Fecha: 15/05/2018


Contenido
1. Competencia de la Contraloría General de la República para aplicar sanciones
2. Prescripción en materia laboral: Plazo para aplicar sanción disciplinaria a
3. Prescripción de la potestad disciplinaria del patrono: Cobro indebido de viáticos
4. Naturaleza jurídica y competencias delegadas a la Contraloría General de la
5. Sistema de control interno: Naturaleza jurídica y competencias delegadas a la
7. Salario en especie: Uso discrecional de vehículo en sector público no lo


 RESUMEN

El presente documento contiene jurisprudencia la naturaleza jurídica y atribuciones de
la Contraloría General de la República, se consideran los supuestos del artículo uno
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República citando varias sentencias
sobre: la competencia de la Contraloría General de la República, Aplicación de
sanciones en contra de un funcionario público, La prescripción de la potestad
disciplinaria del patrono, la naturaleza jurídica y competencias delegadas a la
Contraloría General de la República, entre otros


NORMATIVA

ARTÍCULO 1.- Naturaleza Jurídica y Atribución General


La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado,
auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del
sistema de fiscalización que contempla esta Ley


JURISPRUDENCIA


1. Competencia de la Contraloría General de la República para aplicar
sanciones en contra de un funcionario público por infracción a la
Hacienda Pública


Voto de mayoría


“V. De la potestad anulatoria y contralora de legalidad […] la potestad conferida a
la Contraloría encuentra asidero jurídico en la competencia constitucional que le ha
sido delegada por los artículos 183 y 184 de la Carta Magna, 1, 4, 8, 10, 11 y 12 de
la LOCGR. Ello significa que actúa como contralora de legalidad sobre actos o
contratos y puede invalidarlos en sede administrativa, pero esa potestad resulta
delimitada en tanto aquellos se encuentren comprendidos dentro de su labor de control
superior y fiscalización de la Hacienda Pública, y sean atribuibles a los sujetos pasivos
de fiscalización, todos estos aspectos concretizados en la normativa jurídica que rige
esta materia especial. En general, la potestad anulatoria conferida a la CGR en virtud

de los cardinales 173 de la LGAP y 28 de la LOCGR, permite invalidar, de forma
oficiosa y en sede administrativa, actos o contratos generadores de derechos
subjetivos que adolezcan de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es decir, aquellos
cuyos vicios sea notorios y patentes, de fácil captación y comprobación, de suerte que
se descubran por la mera confrontación del acto o contrato administrativo con la norma
legal, sin necesidad de acudir a la interpretación de la normativa aplicable o de los
hechos, ni a un análisis de fondo exhaustivo que admita discusión sobre las
irregularidades. En estos supuestos, la nulidad surge como consecuencia lógica,
necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia de los vicios graves e
insubsanables que inciden en los elementos esenciales del acto o contrato. Por lo
demás, una potestad extraordinaria con los alcances y efectos como la apuntada,
debe ser utilizada en forma restrictiva, con riguroso cumplimiento de los presupuestos
que exige para su ejercicio, y previa verificación de un procedimiento administrativo
ordinario que garantice los derechos de defensa y debido proceso del administrado
perjudicado con la supresión de su derecho subjetivo nacido a la luz del acto o
contrato invalidado

VI.- De la potestad sancionatoria. La CGR, como órgano contralor, también tiene
competencia para instruir procedimientos de carácter sancionatorio contra los
servidores públicos que, por acción u omisión, hayan infringido el régimen jurídico de
la Hacienda Pública. Esa potestad surge como derivación de los numerales 183 y 184
de la Carta Magna, que le instituyen como órgano contralor y fiscalizador de ese
régimen, y encuentra amplio desarrollo legal en otros cuerpos normativos -ya
mencionados en el Considerando IV. En concreto, la norma habilitante se encuentra
en el precepto 68 la LOCGR, que reza: “La Contraloría General de la República, sin
perjuicio de otras sanciones previstas por ley, cuando en el ejercicio de sus potestades
determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las
normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta
Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendará al órgano o autoridad
administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la
aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La
Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo
momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en
su favor. // La autoridad competente del sujeto pasivo requerido deberá cumplir, dentro
del plazo que le establezca la Contraloría, con la recomendación impartida por esta
salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contados a partir de la
comunicación del acto, se interponga una gestión de revisión, debidamente motivada y
razonada, por parte del jerarca del sujeto pasivo requerido. En este caso y una vez
resuelta la gestión indicada, deberá cumplir, sin dilación, con lo dispuesto en el
pronunciamiento técnico jurídico final de la Contraloría, so pena de incurrir en el delito
de desobediencia, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta
Ley (…)”. En lo atinente a la especial competencia constitucional encomendada a la
Contraloría, no sólo en cuanto a tramitar los procedimientos sancionatorios sino para
dictar dictámenes de carácter vinculante respecto de las sanciones aplicables a los
sujetos pasivos de su fiscalización, la Sala Constitucional ha emitido vasta
jurisprudencia. Conviene traer a colación lo señalado en la sentencia no. 13140-2003
de las 14 horas 37 minutos del 12 de noviembre del 2003 cuando, al referirse a la
constitucionalidad del canon 68 de la LOCGR, sostuvo: “a)que la facultad impugnada

de la Contraloría deriva de los numerales 183 y 184 de la Constitución Política, motivo
por el cual, no puede estimarse que constituya una invasión de la autonomía conferida
a las instituciones autónomas en su gestión, en tanto la
facultad sancionatoria reconocida a éste órgano constitucional no deriva de una
relación jerárquica o de orden laboral; es decir, no son sanciones disciplinarias las que
ejercita, sino la facultad de vigilancia y fiscalización superior de la Hacienda Pública,
de donde, no asume funciones de la administración activa, por cuanto su actuación es
consecuencia lógica y necesaria de su competencia constitucional asignada;b)que la
facultad impugnada se concreta como consecuencia de la aplicación de un
procedimiento administrativo ordinario sancionador, en el que se dan pleno respeto y
cumplimiento de las garantías del debido proceso, en el que el investigado puede
ejercer de una forma efectiva su derecho de defensa, de manera que puede refutar los
cargos que se le imputan, aportar la prueba que estime necesaria, acceder al
expediente, formular los recursos que estime convenientes, y por supuesto, la
motivación de todos los actos que se dicten; de manera que la potestad de emitir una
recomendación vinculante, nace y se concreta, únicamente cuando la Contraloría
tenga por acreditada la infracción de las normas que integran el ordenamiento de
control y fiscalización (normas y principios constitucionales de la contratación
administrativa y de la elaboración y ejecución del presupuesto, la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y la Ley de Control Interno), o cuando constate
una lesión a la Hacienda Pública;c)que la sanción no la aplica la Contraloría General
de la República, sino el superior jerárquico del servidor incumpliente; quien, a su vez,
puede formular una gestión de revisión (artículo 38 del Reglamento de Procedimientos
Administrativos de la Contraloría General de la República) ante la Contraloría General
de la República, en caso de no estar de acuerdo con la recomendación; yd)que la
facultad de investigación de la Contraloría se limita al ámbito de su competencia, sea
el manejo y administración de la Hacienda Pública, únicamente. Asimismo, debe
considerarse que la autonomía de que gozan las instituciones autónomas no es
ilimitada, en tanto el propio artículo 188 de la Constitución Política las sujeta a la ley en
matera de gobierno, de donde, están sujetas a la tutela administrativa, que se
manifiesta a través de la planificación, directrices, y por supuesto, a los controles
previstos en la propia Carta Fundamental para el manejo de los fondos públicos, cuyo
órgano constitucional encargado para tal tarea es la Contraloría General de la
República -artículos 183 y 184-. Por ello, la competencia impugnada, lejos de
desbordar el ámbito natural de las funciones que la Constitución Política le otorga a la
Contraloría General de la República, es congruente con ella, de manera que la
pretensión de eliminar la facultad de la Contraloría General de la República para
investigar y sancionar a los servidores públicos que administran fondos públicos,
implicaría disminuir la competencia que por mandato constitucional se le reconoce a
este órgano constitucional; lo cual, más bien atentaría contra la propia Constitución
Política." Valga acotar, la potestad sancionatoria en comentario abriga a todos los
servidores públicos que administren fondos de esa naturaleza o que de una u otra
forma se encuentren sujetos al régimen de control y fiscalización de la Hacienda
Pública, a la normativa de control interno y contratación administrativa, dentro de los
cuales inexcusablemente están incluidos quienes ocupen el cargo de Alcalde
Municipal


VII.- A la luz de lo expuesto en cuanto a la competencia genérica y las potestades
concretas asignadas a la CGR, en conjunto con la prueba constante en el expediente,
especialmente la resolución no. PA-011-2011 del 31 de enero de 2011, emitida por la
División Jurídica de la Contraloría, concluye este Tribunal, el procedimiento seguido
contra don Óscar fue de carácter sancionatorio y, como tal, podía realizarse
válidamente sin que necesariamente le precediera un procedimiento de control de
legalidad sobre los actos que le acarrearon responsabilidad disciplinaria. Sobre el
primer aspecto –de la naturaleza del procedimiento-, conviene recordar que el artículo
68 de la LOCGR habilita a la Contraloría para iniciar el procedimiento sancionatorio y
recomendar de forma vinculante la sanción a imponer al servidor público cuando se
acredite que infringió las normas que integran el ordenamiento de control y
fiscalización contemplado en esa Ley o cuando lesionó la Hacienda Pública […].”


2. Prescripción en materia laboral: Plazo para aplicar sanción disciplinaria a
trabajador de la Hacienda Pública


Voto de mayoría


“V.- En relación con los reproches de la parte demandante, y, una vez, que ha sido
estudiado y discutido este asunto, es criterio de las integrantes de este Tribunal que,
ésta no lleva razón y que no puede variarse la sentencia impugnada. Primero
Inaplicación de la Normativa de Relaciones Laborales, normas del Código de Trabajo y
la Ley General de la Administración Pública. Prescripción y Caducidad. Aduce la parte
actora que la sentencia n°:2124-2011 de las 10:20 horas del 20 de diciembre del 2011,
es omisa en cuanto a un análisis de la normativa, tanto del Código de Trabajo y a la
Normativa de Relaciones Laborales vigente a la fecha de iniciación del procedimiento
administrativo, seguido por la Caja Costarricense del Seguro Social. En relación con
los términos y plazos en que debió estar resuelto ese proceso, la sentencia de
instancia hace una adecuada resolución de los mismos. En este caso concreto el
agravio del recurrente obliga a determinar si, el plazo de prescripción aplicable para el
ejercicio del poder disciplinario del ente empleador era el de un mes que contempla el
artículo 603 del Código de Trabajo o el especial de cinco años que regula el numeral
71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, según el cual
“Artículo 71.-Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad
administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley
y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo
con las siguientes reglas:/ a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la
responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del
hecho./ b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como
aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su

posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de
la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en
conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento
respectivo./ La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la
notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento
administrativo. /(...) Se reputará como falta grave del funcionario competente para
iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar
que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada. / (Así reformado
por el inciso a) del artículo 45 de la Ley N.° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley General
de Control Interno)” (énfasis agregado). Del texto resaltado se extrae que el plazo
ampliado que prevé dicha norma resulta aplicable cuando el o la funcionaria
pública incurren en las infracciones previstas en esa ley específica o bien en las
que contempla el ordenamiento de control y fiscalización superiores de la
Hacienda Pública se entiende, según lo regulado en los artículos 1° y 8 de la Ley
Orgánica relacionada. La Contraloría General de la República ejerce control sobre los
entes y órganos que integran la Hacienda Pública, sin perjuicio de la regulación
facultativa que puede desplegar respecto de otros entes. Ahora bien, de conformidad
con el artículo 8 ídem “ La Hacienda Pública estará constituida por los fondos
públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar,
gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras,
relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control
interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos…”, (énfasis
agregado). De conformidad con dicho numeral, la Hacienda Pública tiene dos
componentes esenciales: a) los fondos públicos (y todo lo relacionado con su manejo)
y b) las normas jurídicas de carácter administrativo y financiero relativas al proceso
presupuestario, la contratación administrativa, el control –tanto externo como interno- y
la responsabilidad de las y los servidores públicos en esas materias. La ley citada se
encarga de definir lo que ha de entenderse por fondos públicos y también por
ordenamiento de control y fiscalización superiores, que son los términos expresos que
contempla el artículo 71 relacionado. Así, en el canon 9 se definen los fondos públicos
como todos aquellos “…recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de
órganos, de empresas o de entes públicos”. El numeral 10 siguiente, por su parte,
señala: “El ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda
Pública comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura,
la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones
derivados de esa fiscalización o necesarios para esta. Este ordenamiento comprende
también las normas que regulan la fiscalización sobre entes y órganos extranjeros y
fondos y actividades privados, a los que se refiere esta Ley, como su norma
fundamental, dentro del marco constitucional”. Ese ordenamiento de control y
fiscalización tiene como finalidad primordial “…garantizar la legalidad y la eficiencia de
los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los
cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con
esta Ley” (artículo 11, ídem). Estos últimos numerales deben leerse en concordancia
con lo estipulado en el artículo 8 citado, que expresamente incluye como parte del
ordenamiento de control y fiscalización a la normativa relacionada con el proceso
presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la
responsabilidad de los funcionarios públicos en esas materias, que sin duda son
normas que tienden a velar por la legalidad y la eficiencia no solo de los controles

internos sino también por el manejo eficiente y apegado a la ley de los fondos
públicos. En el voto de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia N.° 1405, de
las 9:46 horas del 27 de octubre de 2010, se dijo: “…esa normativa que no está
restringida a los funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, sino a quienes
incurran en las infracciones previstas ya sea en la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República o bien en la normativa de control y fiscalización superiores -
Ley General de Control Interno-. Ese marco normativo establece los mecanismos de
control y fiscalización de la Hacienda Pública, ya sea externos (que realiza la
Contraloría) o internos (que lleva a cabo cada entidad, respondiendo precisamente a
eso la noción de “control interno”), asignando los responsables de efectuar esa labor
de vigilancia y estableciéndoles sanciones administrativas para el caso de que
incumplan esa obligación, siendo tales faltas las que prescriben en el plazo de cinco
años…”. Ahora bien, la Ley General de Control Interno estatuye, en su artículo 8, que
“…se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la
administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los
siguientes objetivos: /a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier
pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. /b) Exigir confiabilidad y
oportunidad de la información. /c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones
/d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico”. En el numeral 9 siguiente señala
que el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública a que se refiere la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República estará compuesto por la
administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos. Asimismo, el
establecimiento, mantenimiento, fortalecimiento evaluación del sistema de control
interno es responsabilidad del jerarca y titular subordinado (artículo 10); siendo el
primero el superior jerárquico con máxima autoridad del órgano o ente y, el segundo,
el funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad
para ordenar y tomar decisiones (ordinal 2). Este último numeral define que la
administración activa, desde el punto de vista funcional, se refiere a quien tiene “la
función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración” y
desde la perspectiva orgánica “…el conjunto de órganos y entes de la función
administrativa, que deciden y ejecutan …”. Finalmente, esta misma ley en su ordinal
12, establece los deberes del jerarca y de los titulares subordinados, señalando
“En materia de control interno, al jerarca y los titulares subordinados les corresponderá
cumplir, entre otros, los siguientes deberes: /a) Velar por el adecuado desarrollo de la
actividad del ente o del órgano a su cargo. /b) Tomar de inmediato las medidas
correctivas, ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades. /c) Analizar e
implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones
formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría
externa y las demás instituciones de control y fiscalización que correspondan. /d)
Asegurarse de que los sistemas de control interno cumplan al menos con las
características definidas en el artículo 7 de esta Ley. /e) Presentar un informe de fin de
gestión y realizar la entrega formal del ente o el órgano a su sucesor, de acuerdo con
las directrices emitidas por la Contraloría General de la República y por los entes y
órganos competentes de la administración activa”. Conforme a lo dicho, no es
cualquier falta cometida por un servidor o servidora pública la que da lugar a la
aplicación del artículo 71 ídem. Son únicamente las faltas cometidas por las personas
que desempeñan una función pública en el ejercicio de esas especiales competencias
(manejo de los fondos públicos) y que infrinjan ya sea las regulaciones de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República o de ese ordenamiento de control
y fiscalización (normativa sobre proceso presupuestario, contratación administrativa,
control interno y externo, responsabilidades en esa materia) las que dan lugar a una
ampliación del plazo para el ejercicio de la potestad disciplinaria. En resumen, el
período para sancionar las acciones u omisiones contrarias a esas regulaciones
específicas, que pueden ocasionar un manejo ineficiente o ilegal de los fondos
públicos, es mayor que el genérico previsto en el numeral 603 del Código de Trabajo,
pues en tales supuestos debe aplicarse el de cinco años que contempla aquella norma
particular, que sin duda busca tutelar un interés público de gran trascendencia, cual es
el manejo transparente de los fondos públicos. (En relación con lo expuesto puede
verse el voto de esta Sala n.° 210, de las 9:45 horas del 1 de marzo de 2013). En el
caso concreto, quedó demostrado que el Ing. [Nombre 001], inició labores para la
demandada el 01 de julio de 1994, desempeñaba el cargo de Director de Unidad
Ejecutora CSS-BCIE, destacado en propiedad en el puesto 23670 de Asesor de
Gerencia hasta el día 23 de mayo de 2002, y a partir de esa última fecha se le asigna
el cargo de Subgerente de la División de Operaciones, en el puesto n°: 21738, (Ver el
hecho probado 1 de la sentencia de primera instancia, en relación con el hecho
primero de la demanda y la contestación de este hecho). La juzgadora de instancia
consideró que la prescripción en este caso no se regía por lo dispuesto en el artículo
603 del Código de Trabajo, sino más bien el artículo 71 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, en razón de que se trata de un caso de empleo
público, y en presencia de manejo fondos públicos. Efectivamente, en el artículo 4°,
acuerdo segundo y tercero de la sesión de Junta Directiva n°;7653, celebrada el 23 de
mayo del 2002, se crea la Subgerencia de la División de Operaciones como una
dependencia subordinada a la Gerencia de la división de Operaciones, y se indica
expresamente, "(...) el Subgerente de la División de Operaciones representará al
Gerente de la División de Operaciones, sin que el ámbito de su competencia implique
delegación de potestades de imperio, ni el ejercicio de funciones indelegables. (...)" Y
en el acuerdo tercero, se nombra al Ing. [Nombre 001], como subgerente de la División
de Operaciones, a partir de esa fecha y por un período de seis años
Consecuentemente, por el cargo desempeñado le correspondía al actor, el deber
implícito de velar por la integridad, seguridad y la buena administración de los recursos
públicos con que laboraba. Al respecto la Sala Constitucional en el voto 6750-97,
indica que el concepto de funcionario público debe restringirse a quien “…tiene a su
cargo el manejo de fondos públicos... se trata de toda aquella persona pública o
privada que en razón de las funciones ejercidas ostenta potestades para recibir,
administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir fondos públicos”. El
concepto de funcionario (a) público (a) para efecto de la ampliación del plazo de
prescripción de la potestad disciplinaria del empleador de un mes, según lo regula el
numeral 603 del Código de Trabajo, a cinco años de acuerdo a lo previsto en el
artículo 71 ya comentado (variando el momento de su cómputo de la notoriedad del
hecho irregular –si lo es, a partir del acaecimiento de este, si no, a partir del informe
del órgano que investigue la irregularidad al funcionario que deba ordenar el inicio del
respectivo procedimiento), al ser una herramienta para el mejor control y fiscalización
de quienes tienen a cargo fondos públicos, debe interpretarse de manera restringida
Razón por la cual, son únicamente las faltas cometidas por las personas que
desempeñan una función pública en el ejercicio de esas especiales competencias
(manejo de los fondos públicos) y que infrinjan ya sea las regulaciones de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República o de ese ordenamiento de control
y fiscalización (normativa sobre proceso presupuestario, contratación administrativa,
control interno y externo, responsabilidades en esa materia) las que dan lugar a una
ampliación del plazo para el ejercicio de la potestad disciplinaria. En el caso concreto,
el actor infringió sus deberes y responsabilidades establecidos por ley en cuanto a la
aplicación de los controles y efectuar la fiscalización para que la institución en que
prestaba sus servicios como titular subordinado no incurriera en desviaciones
irregulares o afectara el desarrollo de sus actividades, por lo que, la prescripción
aplicable es la de cinco años que regula el artículo 71 citado.- Por otra parte, alega el
actor la inacción o paralización por meses que tuvo injustificadamente el asunto en
manos del Órgano Director. Reproche que no es de recibo, en virtud de que del
análisis de las actuaciones del Órgano Director durante el procedimiento
administrativo, se tiene que corresponden a la tramitación adecuada del proceso,
atendiendo cada una de las gestiones, recursos y trámites pertinentes. Por otra parte,
se tiene que efectivamente conforme señala la parte actora mientras se realizó la
investigación administrativa el actor estuvo suspendido por cuatro meses, prorrogables
por cuatro meses más, hasta el 18 de octubre del 2005 cuando se cumplió el plazo
máximo de ocho meses de conformidad con lo normado en el artículo 33 de la
Normativa de Relaciones Laborales. En este sentido, la parte apelante alega que
existió una violación al debido proceso, en razón de que para la fecha en la que se
concluyó la suspensión con goce de salario, no se había finalizado la investigación
administrativa, regulada por las disposiciones del procedimiento administrativo
ordinario establecido en los artículo 308 siguientes y concordantes de la Ley General
de la Administración Pública, y tampoco se declaró caduco el procedimiento, pese a
haberlo solicitado expresamente. Respecto de los agravios sobre violación al debido
proceso, de la parte actora, es criterio de este Tribunal que el apelante no lleva razón
Sobre el tema de nulidades del procedimiento administrativo por violaciones al debido
proceso, ha sido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la que ha
marcado la pauta, con el dictado del Voto 15-90 de las 16:45 horas, del 5 de enero de
1990, definiendo cuales son aquellos derechos básicos y necesarios que deben
respetarse en todo procedimiento administrativo, y que la omisión de alguno de ellos,
acarrearía ineludiblemente la nulidad de ese trámite. De acuerdo con lo anterior, no es
cualquier acción u omisión, la que provoca vicios de nulidad en el procedimiento, sino
únicamente aquellos que se enmarquen dentro de los presupuestos que en el Voto
citado, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha indicado. Así, estos
principios fundamentales son los referidos a la intimación, imputación, inmediación,
valoración razonable de la prueba y fundamentación, congruencia y eficacia del acto
final. A partir del mencionado Voto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia,
ha desarrollado la jurisprudencia que rige sobre este tema, en la resolución número
2001-0695 de las 10:10 del 23 de noviembre de 2001, indicando lo siguiente: "Se han
señalado los siguientes elementos esenciales, como integrantes de tal debido proceso
a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) Derecho a ser
oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las
pruebas que entienda pertinentes; c) Oportunidad para el administrado para preparar
su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los
antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; d) Derecho
del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos, y a otras
personas calificadas; e) Notificación adecuada de la decisión que dicta la

administración y de los motivos en que ella se funde; y, f) Derecho del interesado de
recurrir la resolución dictada. De ellos se derivan, a su vez, principios tales como el de
intimación, el de imputación, los de amplitud, legitimidad, inmediación y valoración
razonable de la prueba y los de fundamentación, congruencia y eficacia del acto final
(al respecto, pueden consultarse los Votos de la Sala Constitucional nºs 15-90, de las
16:45 horas, del 5 de enero de 1990; 297-92, de las 10:25 horas, del 7 de febrero de
1992; 1739-92, de las 11:45 horas, del 1 de julio de 1992; 5653-93, de las 8:22 horas,
del 5 de noviembre de 1993; 2660-94, de las 15:36 horas del 7 de junio de 1994; 2945-
94, de las 8:42 horas, del 17 de junio de 1994; y, 1720-96, de las 9:06 horas del 19 de
abril de 1996). Los derechos de audiencia y defensa comprenden la necesidad de que,
la causa del procedimiento, sea comunicada al justiciable y que se le impute, concreta
y formalmente, la falta que se le achaca, como servidor público” (la cursiva no es del
original). En criterio de este Tribunal, el alegato del actor no se enmarca dentro de los
presupuestos que se mencionaron supra como lesivos del debido proceso; no se
aprecia ninguna violación al debido proceso alegado. Además, alega que tampoco se
declaró caduco el procedimiento, pese a haberlo solicitado expresamente. En este
sentido, tampoco le asiste razón al impugnante, en virtud de que conforme se resolvió
administrativamente, la caducidad del procedimiento no es aplicable a los procesos
iniciados de oficio por la Administración, como en este caso que se trata de un
procedimiento sancionatorio disciplinario. Por otra parte, señala la parte impugnante
que el proceso administrativo estuvo paralizado reiteradamente por más de un mes, y
al vencer los ocho meses de suspensión con goce de salario, a partir del 18 de octubre
del año 2005 fue trasladado a laborar en el Hospital Dr. Carlos Valverde Vega, situado
en San Ramón de Alajuela, bajo las órdenes del Ingeniero Rolando Carvajal Montes,
Jefe del Departamento de Ingeniería y Mantenimiento de ese centro hospitalario, en
funciones muy ajenas a las que venía desempeñando con anterioridad a la
suspensión. Al respecto tampoco lleva razón el impugnante, en virtud de que de un
estudio del expediente administrativo se evidencia que el Ing. [Nombre 001], fue
trasladado a prestar sus servicios en el Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega,
ubicado en San Ramón, como una medida cautelar durante la realización del
procedimiento administrativo disciplinario, de conformidad con las acciones de
personal números 090865 C y0908972 C, según las cuales; "El Ingeniero [Nombre
001] continuará laborando en el Hospital D. Carlos Luis Valverde Vega (San Ramón)
en calidad de traslado temporal, debido a las medidas cautelares ordenadas por los
tribunales, hasta tanto se resuelve el proceso legal y administrativo que se le sigue por
parte de los Tribunales y el Centro para la Instrucción del Procedimiento Administrativo
(CPA). respectivamente. Manteniendole incólume los derechos y extremos que disfruta
en la plaza n°:23670. "Asesor de Gerencia."

De acuerdo con lo anterior, y según se consigna en las acciones de personal citadas,
el Ing. [Nombre 001] fue trasladado respondiendo a la aplicación de una medida
cautelar durante el desarrollo del procedimiento administrativo, con los mismos
derechos que disfrutaba en la plaza en la cual se encontraba nombrado. Por otra
parte, reitera la parte impugnante que estima se violenta no solo la normativa de la
institución, sino además los artículo 319, 261, y 263 de la Ley General de la
Administración Pública y el 603 del Código de Trabajo, produciendo caducidad y
prescripción de la potestad sancionatoria disciplinaria de la Administración durante el
procedimiento administrativo. Cabe agregar que en tratándose del procedimiento

administrativo contemplado en el numeral 308 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública, la caducidad de éste surge cuando han transcurrido más de
seis meses y aquel ha estado inactivo por culpa del interesado que lo promovió o por
la administración que lo instauró. No prosperará dicha terminación anormal, si el
procedimiento se encuentra listo para el dictado del acto final o si ya se ha dictado el
mismo. En el caso bajo estudio, nunca prosperó este instituto, pues se tramitaron cada
una de las etapas y culminó con el dictado del acto final, por lo que en consecuencia,
no lleva razón el recurrente en cuanto a la presentación de la caducidad como
excepción. Ahora bien, en cuanto a la prescripción como se indicó anteriormente, en el
caso bajo estudio, por las razones anteriormente indicadas, resulta aplicable el término
de prescripción de cinco años de conformidad con el artículo 71 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, párrafo final, según el cual, "(...) La
prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto
responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo…” se
concluye que no operó el término de prescripción alegado por la parte impugnante,
durante el desarrollo de la investigación; es decir, entre el inicio de la investigación, y
la recepción de pruebas, y entre ésta y el informe final, en virtud de que el término de
prescripción se interrumpió con el auto de apertura del procedimiento el día 23 de junio
del año 2005- En cuanto al reproche según el cual, cuando se dicta el acto final
recomendando el despido, ya el actor no estaba bajo las órdenes inmediatas de la Arq
Gabriela Murillo Jenkins, razón por la cual, la Comisión de Relaciones Laborales de la
Oficinas Centrales de la CCSS en San José, no era la competente para conocer esta
oposición, se concluye que no le asiste razón al impugnante, en razón de que
conforme se indicó supra, el actor fue trasladado temporalmente al Hospital Dr. Carlos
Luis Valverde Vega, en aplicación de una medida cautelar temporal durante el
desarrollo del procedimiento administrativo, por lo que no existió ninguna violación a la
ley profesional (Convención Colectiva de la CCSS), en virtud de que la Comisión de
Relaciones Laborales en San José, era competente para conocer la oposición, y
efectivamente mediante resolución número 040-07 del 14 de septiembre del 2007
recomendó exonerar al actor de toda responsabilidad. Además, la parte impugnante
afirma que la Arq. Gabriela Murillo impugna de forma extemporánea la anterior
resolución ante la Junta Nacional de Relaciones Laborales, sin embargo, tampoco
lleva razón la parte actora, en virtud de que de conformidad la Normativa de
Relaciones Laborales de la CCSS, una vez concluida la investigación, la proposición
de la sanción debe ser notificada al funcionario y éste, de acuerdo con el artículo 29 de
la Normativa de Relaciones Laborales de la CCSS, tendrá un plazo de tres (5) días
hábiles posterior a la notificación para oponerse a la propuesta de sanción disciplinaria
y/o responsabilidad patrimonial. "Si la persona trabajadora se opusiere a la propuesta
de sanción disciplinaria y/o responsabilidad patrimonial, lo hará constar mediante
escrito razonado ante la jefatura que hace la sanción, la que remitirá, la oposición
presentada a la Comisión de Relaciones Laborales del centro de trabajo". En el caso
concreto, el actor fue notificado de la resolución n°:GDOP-36561-2007 del 21 de
setiembre del 2007, el día 28 de setiembre del 2007, y se le previene que contra el
acto final, cabe interponer ante la autoridad competente los recursos de revocatoria o
de reposición y el de apelación. El día tres de octubre del 2007, la parte actora
interpone los recursos de revocatoria con apelación e incidentes, en tiempo y forma,
razón por la cual, la Gerencia División de Operaciones, mediante la resolución GDOP-
36666-2007, dictada a las catorce horas del cinco de octubre del dos mil siete,

notificada al actor, el ocho de octubre del 2007, declara sin lugar el recurso de
revocatoria presentado, confirma la resolución recurrida, declara inadmisibles los
incidentes de nulidad presentados, y envía el expediente para conocimiento de la
Comisión Local o en su defecto de la Junta Nacional de Relaciones Laborales para la
tramitación de la Apelación presentada en subsidio. Efectivamente, conforme indica la
parte actora, la Comisión de Relaciones Laborales mediante resolución CRL-OC-048,
del 21 de diciembre del 2007 de forma unánime consideró que el Ing. [Nombre 001] no
era responsable de los cargos que se le imputan. Luego, consta que mediante
resolución GDOP-2763-2007, del 14 de enero de 2008, de la Gerencia División de
Operaciones, dicha Gerencia se opone a la exoneración de responsabilidad total del
actor, conclusión a la que llega la Comisión, consecuentemente, envía el asunto a la
Junta Nacional de Relaciones Laborales, sin que el agravio del impugnante en cuanto
a la oposición extemporánea de la resolución de la Comisión, por parte de la Gerente
de Operaciones sea atendible, en virtud de que al tratarse de un proceso disciplinario
no es aplicable el término para dicha oposición señalado por la parte impugnante.- Por
su parte, la Junta Nacional de Relaciones Laborales, respalda en todos sus extremos
la recomendación emanada por la Comisión Local de Relaciones Laborales CRL-OC-
049-07 del 21 de diciembre del 2007, de Oficinas Centrales, e insta a la Administración
verificar los plazos de prescripción por cuanto consideran que en este caso se podría
estar cumpliendo esta figura. No obstante lo anterior, conforme se analizó supra,
analizados los hechos y fundamentos legales aplicables al caso concreto dicha figura
no se cumplió en el presente caso. Luego, según se puede constar del estudio del
expediente administrativo, la Oficina de Apoyo Administrativo, Órganos Bipartitos y
Paritarios, mediante el oficio O.A.A/O.B.P-085-2008 del 05 de mayo del 2008, (folio
806 del expediente administrativo), traslada el expediente del caso del Ing. [Nombre
001], a la Gerente de Logística de la CCSS. Por lo que, la Gerente de Logística,
mediante el oficio GL.8303.2008, del 14 de mayo del 2008, (folio 807 del expediente
administrativo), traslada a la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías, en la persona
de la Arq. Gabriela Murillo Jenkins, el expediente administrativo, por tratarse un asunto
de su competencia, para lo que corresponda, razón por la cual, no le asiste razón a la
parte impugnante en el sentido de que la señora Murillo Jenkins en un abuso de
autoridad y de poder, contrario a sus derechos fundamentales y amparada en la
resolución 8266 de fecha 15 de julio del 2008 de la Junta Directiva de la Caja
Costarricense del Seguro Social, se apoderó del expediente administrativo de la
Gerencia de Logística, en virtud de que como se indicó fue la Gerencia de Logística la
que traslado el expediente a la Arq. Murillo Jenkins, por tratarse como se indica en el
oficio GL.8303.2008, de un asunto de la competencia de la Gerencia de Infraestructura
y Tecnologías, denominada anteriormente Gerencia División de Operaciones
Además, alega la parte actora que la resolución es nula e improcedente por
incompetencia, sin motivación del porqué se aparta de la recomendación unánime de
la Comisión de Relaciones Laborales y de la Junta Nacional de Relaciones Laborales,
sin embargo, la resolución final en el procedimiento disciplinario, dictada por la
Gerencia Infraestructura y Tecnología, quien es el órgano competente para conocer
del caso bajo estudio, conforme se analizó anteriormente, además hace referencia al
oficio de 14 de enero de 2008, GDOP-2763-2007, de la misma Gerencia de
Operaciones, que refutó el criterio no vinculante de la Comisión Local, indicando en lo
que interesa que la resolución de la citada Comisión es omisa y carente de
razonamientos objetivos que pudieran desvirtuar la extensa lista de hechos que

circunscriben las faltas que se le imputan al Subgerente de Operaciones, Ing. [Nombre
001], además estima que dicha resolución omite en su totalidad la indicación de los
argumentos y conclusiones que se pudieron haber descrito ante la Audiencia Oral que
se le otorgó al funcionario, y dicha Gerencia eleva para conocimiento y resolución final
por parte de la Junta Directiva, la Apelación ante la sanción propuesta contra el Ing
[Nombre 001], ex Subgerente de Operaciones, quien posee plaza en propiedad como
Asesor de la Gerencia de Infraestructura (antes Gerencia de Operaciones) y que se
encuentra a préstamo temporal al Hospital Carlos Luis Valverde Vega en San Ramón.-
Ademas, arguye la parte actora que la mencionada resolución sin fundamentación
legal ni fáctica ordena el despido a partir del 11 de agosto del año 2008, violentando
todo el procedimiento legal e institucional interno fundamentado en la Convención
Colectiva y la normativa de relaciones laborales. En este sentido, tampoco lleva razón
la parte impugnante, en virtud de que como se indicó supra, la Gerencia de
Infraestructura y Tecnologías era la competente para conocer del caso del Ing
[Nombre 001], en virtud de que cuando ocurrieron los hechos que se investigaron en
contra del actor, la Arq. Murillo Jenkins era la superior inmediata, aun cuando durante
el desarrollo de la investigación administrativa, dicho señor fue trasladado de forma
temporal, y como consecuencia de la aplicación de una medida cautelar. La resolución
emitida por la Gerencia Infraestructura y Tecnologías, se encuentra debidamente
fundamentada tanto en el marco legal como el fáctico, de acuerdo a los hechos
investigados en estrecha relación con las normas procedimentales y con apego a la
ley, con fundamento en la convención colectiva y la Normativa de Relaciones
Laborales. Alega la parte impugnante que pese a que existe prueba suficiente sobre
estos extremos expuestos, la sentencia impugnada resulta omisa en el análisis de
estos puntos, por lo que estima que la misma deviene en infundada, sin embargo,
tampoco en este aspecto lleva razón la parte apelante, en virtud de que la sentencia
de instancia hace un análisis de los hechos, según lo dispuesto por el numeral 493 del
Código de la materia, el cual no se refiere a un sistema de íntima o de libre convicción
y, además, ha sido realizado en estricto apego al contenido del Voto N° 4448, emitido
por la Sala Constitucional a las nueve horas del 30 de agosto de 1996, en el que se
determina que no es un régimen que autorice a los jueces(zas) laborales a fallar
arbitrariamente, sino que se trata de un método circunscrito a las reglas de la sana
crítica y a los principios de razonabilidad que, al ser debidamente aplicados, conducen
a la armonía de la apreciación jurisdiccional con el derecho de la Constitución Política
Precisamente, por ello, se resolvió en el citado pronunciamiento de la Sala
Constitucional que la apuntada norma no es inconstitucional y los(as) operadores(as)
de la justicia laboral pueden apreciar la prueba en conciencia, siempre y cuando,
según acontece en este caso, en que luego de constatarse la existencia de un fallo
debidamente fundamentado, además, se ha verificado que, también, se han aplicado
las reglas de la sana crítica y razonabilidad. Por esos motivos, resulta imperativo
resolver que estudiadas las pruebas recabadas en este proceso, este órgano de
alzada comprobó que en la cronología de hechos probados contenidos en la sentencia
que se conoce, no se ha incurrido en ningún vicio u actuación que impidan esclarecer
este litigio y por esa razón, se rechaza el respectivo agravio. SEGUNDO: INDEBIDA
VALORACIÓN DE LA PRUEBA: Afirma la parte impugnante que la resolución apelada
es omisa de un análisis profunda y bajo las reglas de valoración de la prueba en el
derecho laboral, de toda la documentación de los autos. Conforme se indicó
anteriormente, la sentencia de instancia realiza un análisis detallado de las pruebas

aportadas al proceso, sin que se advierta la violación de los derechos, ni el
incumplimiento de la normativa procedimental y de fondo que acaeció en el
procedimiento administrativo. En cuanto a la responsabilidad del actor en los hechos
que se le acusan, estima la parte recurrente que se le atribuye responsabilidad en la
no ejecución de las garantías de cumplimiento, sin constar en autos algún documento
u orden escrita que demuestre que tenía la competencia y responsabilidad de ejecutar
una garantía, que ya estaba vencida, algo que ni legal, ni administrativamente podía
hacer. En relación con este aspecto en concreto, según quedó demostrado en la
sentencia de instancia entre el actor y la demandada existió una relación de índole
laboral, que inició el 01 de julio de 1994, el actor desempeñaba el cargo de Director de
la Unidad Ejecutora CCSS-BCIE, destacado en propiedad en el puesto 23670 de
Asesor de Gerencia hasta el 23 de mayo de 2002, y luego se le asigna a partir del 23
de mayo de 2002 por un plazo de seis años con vencimiento el día 23 de mayo de
2008 al cargo de Subgerente de la División de Operaciones, en el puesto n°: 21738
De conformidad con la prueba existente en el proceso administrativo, en los acuerdos
segundo y tercero de la sesión n°7653, celebrada el 23 de mayo del 2002, se crea la
Subgerencia de la División de Operaciones como una dependencia subordinada a la
Gerencia de la División de Operaciones, se nombra al Ing. [Nombre 001] como
Subgerente de la División de Operaciones, a partir de esa fecha y por un período de
seis años, (Ver folio 018 del expediente administrativo). Posteriormente, en el acuerdo
primero, punto 2.c de la Sesión N°:7870 del 01-07-2004 de la Junta Directiva, se
acuerda lo siguiente; "2. Suprimir la Dirección de Proyectos. c- En el Proyecto BID-
CSS-MS, relacionado con la construcción del Hospital de Alajuela, que termina el 31
de julio del año 2004, la recepción de la obra y el seguimiento de la garantía se
adscribe a la Subgerencia de la División de Operaciones hasta tanto sea entregada
oficialmente a la Dirección Médica del Hospital,"(Ver folio 018 del expediente
administrativo). Consecuentemente, de conformidad con lo anterior, al Ingeniero
[Nombre 001] como Subgerente de la División de Operaciones, se le encargó la
responsabilidad de la recepción de la obra, en este caso del Hospital de Alajuela, así
como el seguimiento de la garantía de cumplimiento. En relación con la garantía de
cumplimiento el cartel de la licitación pública internacional UEP-04-2000 "Diseño,
construcción y equiparamiento del nuevo Hospital San Rafael de Alajuela,
estableció; "Garantía de cumplimiento: "el Contratista deberá constituir garantía de
cumplimiento del contrato, por cualquiera de los medios indicados en el numeral 37 del
RGCA, equivalente al 10% del monto adjudicado. Dicha garantía se rendirá dentro de
los 10 días hábiles siguientes a la firmeza de la adjudicación, y tendrá vigencia, de al
menos, cinco meses adicionales a la fecha probable de la finalización del Proyecto. Si
dentro del período de vigencia de la garantía de cumplimiento surgieran defectos en el
uso de los materiales, en la ejecución de los trabajos, o de cualquier otra índole,
imputable al Contratista o posterior a la ejecución de los trabajos, la CCSS y la UEP
podrán realizar la ejecución parcial o total de ésta según corresponda."

Del mismo modo, el cartel de licitación pública internacional UEP-04-2000 "Diseño
construcción y equipamiento del Nuevo Hospital Regional de Alajuela," en la Sección
01700 sobre "Finalización de la Obra," define; A. Recepción provisional: El contratista
deberá cumplir con los requisitos que al respecto señale el Reglamento de
Contratación Administrativa, comunicando por escrito la terminación de la obra. La
UEP dispondrá de 60 días naturales para efectuar la recepción provisional de la

misma. El Contratista será responsable de preparar una Lista de Trabajos por
Terminar ("Punch List"), la cual entregará a la Supervisión para llegar a un acuerdo de
todos los trabajos que faltan por terminar para llegar a una recepción final." "B
Recepción definitiva: la recepción definitiva de la obra, para los efectos devolución de
la Garantía de Cumplimiento, se efectuará 12 meses después de la entrega de la obra,
siempre que el estado de la misma sea de la aprobación de la UEP, en caso contrario
la UEP podrá a su juicio realizar dichos trabajos a cuenta del contratista y sólo
entonces le será devuelta la Garantía en donde se deducirá todos los gastos en que la
institución hubiese incurrido."

Luego, de un estudio del expediente administrativo se puede constatar en lo que
interesa que el 16 de noviembre del 2004, en Oficio SGDOP-613-04 el Ing. [Nombre
001], en su condición de Subgerente de Operaciones, informó a la Arq. Gabriela
Murillo Jenkins, Gerente División de Operaciones, lo siguiente; "Con fecha el 05 de
noviembre 2004, se envió al Consorcio OHL-EE, el oficio SGDOP-588-2004, en el cual
se le comunicó la preocupación de la Administración Activa por los problemas aún
pendientes de atención, que han sido notificados oficialmente desde el 10 de
setiembre de 2004, sin obtener una respuesta efectiva, por parte de esa empresa; a la
vez han surgido más problemas que incrementan la lista de trabajos pendientes, con
un porcentaje de avance en las soluciones únicamente de un 25%. Así mismo, se le
previene que de no recibir un pronunciamiento oficial en un plazo de tres días, la
Administración tomará las medidas correspondientes, y a su vez se le solicita extender
la vigencia de la garantía de cumplimiento por un plazo de seis meses, a partir del
miércoles 24 de noviembre 2004, fecha de su vencimiento. El jueves 11 de noviembre,
el Sr. Guillermo López -Cediel Fernández, en representación de OHL-EE, remitió
respuesta indicando que el proyecto del Nuevo Hospital de Alajuela, fue recibido de
manera definitiva el pasado 24 de junio, donde el representante de la Caja (Dr. Jorge
Arias Sobrado), el Consorcio OHL-EE y la empresa supervisora representada por el
Arq. Antonio García de la Cadena, firmaron el acta correspondiente para tal efecto
Agrega que conscientes de que la recepción definitiva no exonera de las
responsabilidades que originan en vicios ocultos de la edificación, el Consorcio que
representa cumplirá con sus responsabilidades contractuales. Sin embargo, no se han
atendido aquellos conceptos que bajo su punto de vista suponen nuevas unidades de
obra, pero que en el mayor espíritu de colaboración y entendimiento, el día jueves 11
de noviembre estaría en nuestro país el Ing. Miguel Ángel García, miembro del Comité
de Gerencia del Consorcio, a fin de aclarar su criterio y llegar a un acuerdo
satisfactorio para las partes. Sobre la ampliación de la garantía, manifiesta que la
vigencia de las garantías se especificaron de forma inequívoca en el punto 5.2.2 del
cartel de licitación y su plazo es independiente del tiempo que la Administración utilice
para la puesta en marcha del Hospital..."

Por lo que, en fecha 17 de noviembre del 2004, mediante el oficio 41381, denominado
"Vencimiento de la Garantía de Cumplimiento rendida por el Consorcio OHL para el
Diseño, Construcción y Equipamiento Modalidad Llave en mano del Nuevo Hospital
Regional de San Rafael de Alajuela," el licenciado Jorge Arturo Hernández Castañeda,
Auditor Interno de la CCSS, comunicó a la Arq. Murillo Jenkins, Gerente División de
Operaciones, sobre los resultados obtenidos en la reunión sostenida, entre la
Auditoría, el Ing. [Nombre 001], la Lic. Nuria Sandí Retana de la Subgerencia División

Operaciones y el Ing. Mauricio Martínez Mena de la Dirección de Conservación y
Mantenimiento, en la cual, se expuso la problemática presentada en el nuevo Hospital
San Rafael de Alajuela y el vencimiento de la garantía de cumplimiento el 24 de
noviembre 2004. Además, se consideró conveniente analizar la posibilidad de ejecutar
la garantía de cumplimiento, y si ello no fuera posible, valorar iniciar un proceso judicial
por aparentes daños y perjuicios, dentro del contexto normativo pertinente. Al
respecto, la Arq. Gabriela Murillo Jenkins, mediante el oficio GDOP-42592-2004, del
22 de noviembre 2004, manifestó lo siguiente; " ... Las acciones legales y
administrativas pertinentes para lograr un óptimo desempeño de las instalaciones y
equipos del Nuevo Hospital San Rafael de Alajuela, están siendo gestionadas por el
Ing. [Nombre 001], en consideración a lo externado en nuestro oficio GDOP-30832-
2004, en el manifestamos, entre otros, que por parte del Ing. [Nombre 001] "...deberá
darse seguimiento, analizar y resolver todos los aspectos técnicos, administrativos y
legales relativos a todos los proyectos de infraestructura que desarrolló la Unidad
Ejecutora CCSS-BID-MS, lo cual como es obvio incluye el proyecto de marras..."

En consecuencia, de conformidad con los términos y condiciones del cartel de la
licitación pública internacional UEP-04-2000, para el "Diseño construcción y
equipamiento del Nuevo Hospital Regional de Alajuela," se extraen dos aspectos
importantes, en relación con el caso bajo estudio, en primer lugar, que el contratista
debía rendir una garantía de cumplimiento, la cual, en caso de defectos en el uso de
los materiales, en la ejecución de los trabajos, o de cualquier otra índole, imputable al
contratista o posterior a la ejecución de los trabajos, podía ser ejecutada de forma
parcial o total, por parte de la CCSS y la UEP, (Unidad Ejecutora del Proyecto). No
obstante lo anterior, la Junta Directiva en el artículo primero, acuerdo primero, de la
sesión n°:7870 del 01-07-2004, acordó suprimir la Dirección de Proyectos, y en el
proyecto BID-CCSS-MS, relacionado con la construcción del Hospital de Alajuela, en
cuanto a la recepción de la obra y el seguimiento de la garantía de cumplimiento lo
adscribe a la Subgerencia de la División Operaciones, en cuyo puesto se encontraba
nombrado el actor Ing. [Nombre 001], desde el 23 de mayo del año 2002, y por un
período de seis años, razón por la cual, se estima que el actor incumplió las
obligaciones asignadas por la Junta Directiva, en virtud de que como Subgerente de la
División Operaciones, era el responsable de darle seguimiento a dicha garantía, lo
cual incluía el análisis y resolución de todos los aspectos técnicos, administrativos y
legales, dentro de los cuales se encontraba la ejecución de la garantía de
cumplimento, dado que el seguimiento de la garantía necesariamente implica la
ejecución de la misma, porque ante los eventuales incumplimientos del contratista, por
vicios ocultos, defectos en el uso de los materiales, en la ejecución de los trabajos o
de cualquier otra índole, la CCSS de acuerdo a las disposiciones del cartel se
encontraba facultada para ejecutar total o parcialmente la garantía de cumplimiento, y
el Ing. [Nombre 001] como Subgerente de la División Operaciones, debía darle
seguimiento a la garantía de cumplimiento y consecuentemente a la ejecución de la
misma, con el propósito de proteger a la institución de acuerdo a las estipulaciones y
términos del cartel. Sin embargo, de acuerdo con el oficio SGDOP-613-04,
anteriormente citado, enviado por el actor a la Gerente División Operaciones en el cual
confirma que conocía los problemas y la lista de trabajos pendientes para el adecuado
funcionamiento del Hospital de Alajuela, así como la ausencia de respuesta por parte
de la empresa OHL, la cual se traduce en una negativa de ésta de corregir los

defectos, el Ing. [Nombre 001] no ejecutó la garantía de cumplimiento, con vencimiento
diciembre de 2004, dejando a la institución accionada desprotegida económicamente
para enfrentar los defectos, u problemas de cualquier otra índole que se presentaron
posterior a la ejecución de los trabajos.- Por otra parte, en cuanto a la imputación de
hechos y conductas en grado de probabilidad atribuidas al actor en el procedimiento
administrativo, se le imputó en lo que interesa lo siguiente; "Bajo su jerarquía como
Subgerente de División Operaciones de la CCSS designado por la Junta Directiva
como responsable de cara a ese Proyecto y las funciones propias del cargo, era el Sr
[Nombre 001] a quien correspondía asegurarse de la consecución eficiente y eficaz de
la recepción de la obra y de seguimiento de la garantía de cumplimiento del contrato
originado por la Licitación Pública Internacional N°: UEP-04-2002, "Proyecto Llave en
Mano Diseño, construcción y equipamiento del nuevo Hospital Regional de Alajuela..."

Por lo que, de conformidad con lo anterior se concluye que en el procedimiento
administrativo se la imputó al Ing. [Nombre 001] su responsabilidad de asegurarse del
seguimiento de la garantía de cumplimiento, lo cual evidentemente implica la
necesaria ejecución de dicha garantía en caso de incumplimiento del contratista, razón
por la cual, se determina que no existe falta de fundamentación para llegar a la
conclusión que hace la juzgadora de instancia, en virtud de que del análisis del
expediente administrativo se demostró que el actor era el responsable de darle
seguimiento a la garantía de cumplimiento, la cual como se indicó, implica su
necesaria ejecución, para responder por los vicios ocultos o incumplimientos de
cualquier otra índole en perjuicio de la CCSS. En cuanto a la declaración de la
funcionaria Rodríguez, integrante del Órgano Director Administrativo, la misma
manifestó lo siguiente; "El órgano director entre lo que recuerdo investigó fue la no
ejecución de esa garantía de cumplimiento. No recuerdo si se imputó el determinar las
causas por las cuales esta garantía no fue ejecutada..," Del análisis del traslado de
cargos se determina que al Ing. [Nombre 001] se le imputó en grado de probabilidad,
como se indicó anteriormente, el hecho de que era a quien correspondía asegurarse
del seguimiento de la garantía de cumplimiento, razón por la cual, se estima que
dentro de la imputación de hechos y conductas atribuidas al actor en grado de
probabilidad dentro del procedimiento administrativo se le imputó la responsabilidad de
darle seguimiento a la garantía de cumplimiento, por lo que, se concluye que no se
violentó su derecho de defensa, en virtud de que la imputación en cuanto al
seguimiento de la garantía de cumplimiento, forma parte de toda la documentación del
expediente administrativo, por lo que la causa del despido no es por imputaciones
diferentes a la causa por la que se le despidió, razón por la cual se estima que en el
procedimiento administrativo no existen actos nulos con nulidad absoluta. En
consecuencia, se determina que el proceso administrativo no ha sido violatorio del
principio de defensa, y por ende del debido proceso.”


 3. Prescripción de la potestad disciplinaria del patrono: Cobro indebido de
viáticos por parte de empleado publico

Voto de mayoría


“II.- AGRAVIOS. Arguye la representación de la demandada que se dio una errónea
interpretación y aplicación del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República (CGR) en relación con el concepto de manejo de fondos públicos a
cargo del actor. Manifiesta inconformidad con que el Tribunal haya resuelto que operó
la prescripción de la potestad sancionadora, pues los hechos guardan relación con la
disposición y el compromiso de fondos públicos, específicamente el indebido cobro de
viáticos, motivo por el cual, aplica el numeral 71 de la Ley Orgánica de la CGR
(reformado por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno) y no el 603 del
Código de Trabajo. El ordinal 71 dicho indica que el plazo de prescripción, cuando el
hecho irregular no sea notorio, es de cinco años. La interrupción de la prescripción con
efectos continuados se da una vez notificado el presunto responsable y hasta que
culmine el procedimiento administrativo, por lo que no corre la prescripción durante la
tramitación del expediente. Indica que el artículo 111 de la Ley General de la
Administración Pública (LGAP) contiene la definición legal de funcionario público y la
Procuraduría General de la República (PGR) ha dicho que si un funcionario tiene la
posibilidad legal de disponer jurídica y contablemente de fondos públicos, su actuación
está sujeta a fiscalización y su actuación comprendida dentro de los supuestos del
artículo 71 de la Ley Orgánica de la PGR. Según criterios de la PGR, quienes
disponen sobre la ejecución administrativa o contable del presupuesto, es decir,
quienes pueden comprometer el gasto y ordenar su pago, se encuentran en este
supuesto. Sigue indicando que, de acuerdo con el dictamen de la PGR C-307-2004,
existen diferentes dos tipos de responsabilidad: la de carácter patrimonial se genera
cuando un empleado actúa en forma dolosa o mediante culpa grave y causa un daño
económicamente evaluable a terceros o a la propia Administración, y la
responsabilidad penal. En el caso de los funcionarios vinculados con la Hacienda
Pública, se encuentran sujetos al artículo 71 supra mencionado, en relación con el
numeral 43 de la Ley General de Control Interno, a diferencia de los demás
funcionarios públicos, a quienes les aplica el numeral 603 del Código de Trabajo
Afirma que el actor era integrante de la Hacienda Pública a quien se le giraron siete
órdenes de viáticos, los cuales no utilizó porque no se realizaron los viajes para los
cuales se giraron tales órdenes. Esto produjo una evidente pérdida en el patrimonio de
la institución, lo que fue debidamente demostrado dentro del procedimiento
administrativo disciplinario. Ello deja en evidencia que se le despidió por un
inadecuado uso de los recursos financieros, lo que comprometió fondos públicos que
no ha reintegrado a la Administración. Menciona la sentencia de esta Sala 470-12 y la
violación a los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la CGR. Este último numeral
menciona que los fondos públicos son los bienes corporales o incorporales, valores,
cuentas bancarias y diferentes medios de pago que sean propiedad de un organismo
público. Por su parte, quien maneja fondos públicos es quien, por disposición del

ordenamiento y conforme su acto de nombramiento, está en una particular relación
con dichos fondos, que le permite participar en las distintas etapas de la ejecución
presupuestaria de los ingresos y egresos, así como quienes intervienen en el proceso
de fiscalización y control de la Hacienda Pública. A la luz de tales definiciones, quien
recurre concluye que en la sentencia impugnada se infringió lo dispuesto en los
artículos 108, 110 y 113, en virtud de la proporcionalidad de las responsabilidades y
tipificación de sanciones a que se hizo acreedor el accionante, pues entre las
funciones de su cargo, está lógicamente el manejo de viáticos de fondos públicos
Finalmente, en cuanto a la condenatoria en costas, considera que es improcedente e
injusta, pues la Caja ha actuado apegada a derecho y de buena fe. Por ello, solicitó
revocar la sentencia recurrida y emitir una que se adecue el mérito de las pruebas
(folios 401 a 413 y 420 a 433)

III.- SOBRE EL FONDO. El agravio planteado exige determinar si el plazo de
prescripción aplicable para el ejercicio del poder disciplinario del ente empleador era el
de un mes -que contempla el artículo 603 del Código de Trabajo- o el especial de
cinco años que regula el numeral 71 de la Ley Orgánica de la CGR. El texto de esta
última norma establece: “Artículo 71.- Prescripción de la responsabilidad
disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por
las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y
fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas

a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en
cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho

b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel
hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su
posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de
la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en
conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento
respectivo

La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto
responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo

Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la
fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano
respectivo

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento
sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad
del infractor prescriba, sin causa justificada.” (La negrita no es del original)

Del texto resaltado se extrae que el plazo ampliado que prevé dicha norma, resulta de
aplicación cuando el o la funcionaria pública incurren en las infracciones previstas en
esa ley específica o bien, en las que contempla el ordenamiento de control y
fiscalización superiores de la Hacienda Pública, según lo regulado en los artículos 1° y
8 de la Ley Orgánica relacionada. Ahora bien, de conformidad con el artículo 8 de ese
mismo cuerpo normativo, “La Hacienda Pública estará constituida por los fondos

públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar,
gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras,
relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control
interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos” (énfasis
suplido). De conformidad con dicho numeral, la Hacienda Pública está constituida por
dos componentes esenciales: a) los fondos públicos y las potestades para percibirlos,
administrarlos, custodiarlos, conservarlos, manejarlos, gastarlos e invertirlos; y b) las
normas jurídicas de carácter administrativo y financiero relativas al proceso
presupuestario, la contratación administrativa, el control tanto externo como interno, y
la responsabilidad de las y los servidores públicos en esas materias. La ley se encarga
de definir lo que ha de entenderse tanto por fondos públicos, como por ordenamiento
de control y fiscalización superiores, que son los términos expresos que contempla el
artículo 71 relacionado. Así, en el canon 9 se definen los fondos públicos como todos
aquellos “…recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de
empresas o de entes públicos”. El numeral 10 siguiente, por su parte, señala: “El
ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda Pública
comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura, la
actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones
derivados de esa fiscalización o necesarios para esta. Este ordenamiento comprende
también las normas que regulan la fiscalización sobre entes y órganos extranjeros y
fondos y actividades privados, a los que se refiere esta Ley, como su norma
fundamental, dentro del marco constitucional”. Ese ordenamiento de control y
fiscalización tiene como finalidad primordial “…garantizar la legalidad y la eficiencia de
los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los
cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con
esta Ley” (artículo 11). Estos últimos numerales deben leerse en concordancia con lo
estipulado en el artículo 8 citado que, expresamente, incluye como parte del
ordenamiento de control y fiscalización a la normativa relacionada con el proceso
presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la
responsabilidad de los funcionarios públicos en esas materias, que sin duda son
normas que tienden a velar por la legalidad y la eficiencia, no sólo de los controles
internos, sino también por el manejo eficiente y apegado a la ley, de los fondos
públicos. Así, no es cualquier falta cometida por un servidor o servidora pública la que
da lugar a la aplicación del artículo 71, sino únicamente las faltas cometidas por las
personas que desempeñan una función pública en el ejercicio de esas especiales
competencias y que infrinjan, ya sea las regulaciones de la Ley Orgánica de la CGR, o
el ordenamiento de control y fiscalización (normativa sobre proceso presupuestario,
contratación administrativa, control interno y externo, responsabilidades en esa
materia). Ahora, es necesario determinar quién ostenta las potestades de percibir,
administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir esos fondos públicos. En
este sentido, una persona funcionaria de la hacienda pública no es cualquiera que
tenga algún tipo de relación con fondos públicos, sino quien tenga labores
relacionadas con la percepción, administración, custodia, conservación, manejo, gasto
e inversión y, en general, disposición de fondos públicos, según los parámetros del
numeral 8 de la Ley Orgánica de la CGR. De esta manera, queda excluida la
necesidad de que la persona funcionaria ocupe un cargo en la Hacienda Pública, pues
basta con que cuente con las potestades mencionadas anteriormente con respecto de
fondos públicos. Ahora bien, en el caso concreto, en virtud de que al actor se le

atribuye haberse apropiado de dinero correspondiente a viáticos de viajes que no
realizó, es necesario mencionar que, de acuerdo con el Reglamento de Gastos de
Viaje y de Transporte para Funcionarios Públicos, los viáticos son fondos públicos y su
uso puede ser controlado por la CGR. El artículo 2 del Reglamento detalla que se
entiende por viático, aquella suma destinada a la atención de gastos de hospedaje,
alimentación y otros gastos, que la respectiva institución pública reconoce a las
personas servidoras, cuando deban desplazarse en forma transitoria de su centro de
trabajo con el fin de cumplir con las obligaciones de su cargo. Así, en el caso sub
exámine, se tiene que el actor sí se encontraba con facultades de recepción y
disposición de fondos públicos que tienen un fin determinado por ley, pues se
encontraba autorizado para el cobro de viáticos por parte de la Administración. A pesar
de que en las labores ordinarias desempeñadas en su puesto, no podría clasificarse
dentro de los funcionarios de la Hacienda Pública, sí lo era con respecto al cobro de
viáticos. En efecto, la entidad recurrente asegura que el actor fue despedido por faltas
relacionadas con el manejo de fondos públicos, concretamente indicó que “los hechos
guardan relación con la disposición y compromiso de fondos públicos, específicamente
al indebido cobro de viáticos” (ver recurso a folio 422). Asimismo, de la imputación de
cargos realizada al accionante en sede administrativa, se desprende que la
investigación tuvo lugar porque se le atribuyó “el cobro irregular de 7 órdenes de
viáticos a nombre del señor Jesús Guerra Guerra por presuntas giras realizadas a San
José, por un monto de ₡ 242.800, las cuales fueron tramitadas en las Sucursales de
Palmar Norte, Pérez Zeledón, San Vito y La Cuesta. (…) Se evidencian las marcas de
entrada y salida en la tarjeta de asistencia “196”, en los días que coinciden con las
presuntas giras realizadas por el señor Guerra. De igual forma se constató por medio
del Registro Control de Comedor, que el mencionado funcionario aparece registrado
con el número de tarjeta indicado, en las fechas que realizaba las supuestas giras,
según órdenes de viáticos, comprobantes de egreso y autorizaciones anotadas con los
folios del 095 al 112 del expediente de Auditoría. Asimismo, se verificó que la presunta
gira realizada a San José por el señor Guerra, para asistir a Curso de Contratación
Administrativa en CEDESO, período del 27 de mayo al 1º de junio del 2001, viáticos
girados según orden 486989 no fue real, así demostrado con certificación de la
Dirección de Recursos Humanos (folio 078 del expediente de Auditoría)” (ver traslado
de cargos a folios 274 y 275 del expediente administrativo). Del informe de Auditoría
que dio inicio al procedimiento administrativo, así como de las resoluciones en éste
constantes, se colige que al actor se le reprocha el pago de 7 órdenes de viáticos para
viajes que en realidad no realizó, según marcas que hizo en su lugar de trabajo en las
fechas en las que tendría que haber andado de gira. En la resolución que dio inicio al
procedimiento administrativo, el cual se siguió no sólo en su contra, sino también de
otras personas funcionarias, se invocó como sustento legal de la sanción que se
esperaba imponer, los artículos 198, 214, 308, siguientes y concordantes de todos
ellos, de la LGAP; 1045 del Código Civil; 28 y siguientes y concordantes de la
Normativa de Relaciones Laborales de la accionada; 1, 13, 107, 108, 110, 113, 116 de
la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos; 2 y 5 del
Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte para Funcionar i os Públicos; 46 inciso e
) , 48, 59 del Reglamento Interior de Trabajo de la CCSS; y el Código de Ética de la
misma institución (folios 352 y 353 del expediente administrativo). Resulta necesario
destacar, en lo que interesa, lo que señalan los numerales mencionados de la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, los cuales

indican: “Artículo 1°- Ámbito de aplicación. La presente Ley regula el régimen
económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los
fondos públicos. Será aplicable a: (…)

c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado. (…)

ARTÍCULO 107.- Principio de legalidad

Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera,
deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala
jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de
órganos y entes públicos sujetos a la presente Ley, pero se admitirá prueba en
contrario

ARTÍCULO 108.- Criterios de valoración de anomalías

Todo servidor público responderá, administrativa y civilmente, por el desempeño de
sus funciones, deberes y atribuciones asignados al cargo, cuando en su conducta
medie dolo, culpa o negligencia, sin perjuicio de las responsabilidades penales. Para
tal valoración, se tomarán en cuenta, entre otros aspectos, los siguientes

a) El impacto negativo en el servicio público que brinde la entidad o en el logro de los
resultados concretos conforme a la planificación institucional

b) El rango y las funciones del servidor. Se entenderá que a mayor jerarquía y
complejidad de las tareas, mayor será el deber de apreciar la legalidad y conveniencia
de los actos que se dictan o ejecutan

c) La cuantía de los daños y perjuicios irrogados


f) La reincidencia del presunto responsable


ARTÍCULO 110.- Hechos generadores de responsabilidad administrativa

Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de
servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa,
independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los
mencionados a continuación


e) El empleo de los fondos públicos sobre los cuales tenga facultades de uso,
administración, custodia o disposición, con finalidades diferentes de aquellas a las que
están destinados por ley, reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas
finalidades sean igualmente de interés público o compatibles con los fines de la
entidad o el órgano de que se trate


Asimismo, los funcionarios competentes para la adopción o puesta en práctica de las
medidas correctivas serán responsables, si se facilita el uso indebido, por deficiencias
de control interno que deberían haberse superado razonable y oportunamente


r) Otras conductas u omisiones similares a las anteriores que redunden en
disminución, afectación o perjuicio de la Administración Financiera del Estado o sus
instituciones

ARTÍCULO 113.- Sanciones administrativas

De conformidad con las causales del artículo 110, las sanciones administrativas
podrán ser impuestas por el órgano de la entidad que ostente la potestad disciplinaria
Asimismo, la Contraloría General de la República podrá sustanciar el procedimiento
administrativo y requerirá, en forma vinculante, a la entidad respectiva, aplicar la
sanción que determine. Dichas sanciones consistirán, según la gravedad de los
hechos, en lo siguiente

a) Amonestación escrita

b) Amonestación escrita publicada en La Gaceta

c) Suspensión sin goce de salario o estipendio, correspondiente a un plazo de ocho a
treinta días

d) Destitución sin responsabilidad

De estas normas se colige que, si el actor se apropió de fondos públicos de manera
incausada, se condujo de forma abiertamente ilegal, violentando el Reglamento de
Gastos de Viaje y de Transporte para Funcionarios Públicos, y la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en el tanto no
utilizó los viáticos para cumplir con las obligaciones de su cargo y el fin para el que le
fueron cancelados, según su verdadera naturaleza. Asimismo, tales acciones fueron
capaces de generar un perjuicio en la Hacienda Pública, por cuanto, de conformidad
con la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, es
una conducta sujeta a responsabilidad administrativa (sin perjuicio de la civil y penal)
cuando se emplean fondos públicos sobre los cuales se tenía facultades de uso,
administración, custodia o disposición, para finalidades diferentes de aquellas a las
que estaban destinados los viáticos, según la normativa aplicable (numeral 110 inciso
e). El accionante, al estar autorizado al cobro de viáticos, tenía potestades para
percibir y gastar fondos públicos, según lo prescribe el numeral 8 de la Ley Orgánica
de la CGR supra transcrito, y el mencionado numeral de la Ley de Administración
Financiera. Por ello, efectivamente lleva razón la accionada en su recurso, en el tanto,
para el caso del demandante aplica la prescripción contemplada en el numeral 71 de
la Ley de la CGR. Ahora, de acuerdo con los hechos probados contenidos en la
sentencia de primera instancia y avalados por el Tribunal, el informe de Auditoría
mediante el cual se pusieron en conocimiento del jerarca las irregularidades
investigadas data del 26 de setiembre de 2002 (ver folio 240 del expediente


administrativo) momento a partir del cual, la Caja tuvo la posibilidad de iniciar el
procedimiento correspondiente y por ende, comenzó a correr el plazo de prescripción
La intimación de los cargos se hizo en febrero de 2003 (ver folio 373 del expediente
administrativo), lo cual interrumpió la prescripción con efectos continuados, la cual no
había operado aún. De acuerdo con el numeral 71, durante la investigación y el
transcurso del procedimiento disciplinario no corre el plazo prescriptivo y por ello, no
acaeció el plazo fatal de los 5 años, de manera que, tal y como se indicó en primera
instancia, la potestad disciplinaria no estaba prescrita.”


4. Naturaleza jurídica y competencias delegadas a la Contraloría General de
la República


Voto de mayoría


“IV.-PROLEGOMENO: Generalidades sobre las competencias de la CGR. Por
resultar de alguna manera relevante las disposiciones de la CGR en materia de
hacienda pública y control interno al caso concreto, se impone interesante señalar que
la Contraloría General de la República es un órgano auxiliar de la Asamblea
Legislativa de creación constitucional con potestades amplias en menesteres de tutela
de la hacienda pública, con independencia funcional y administrativa. El canon 183 de
la Constitución Política fija el núcleo esencial y medular de sus atribuciones, sin que tal
numeral pueda tenerse como una lista taxativa de potestades, sino solo enunciativa,
en la medida en que la misma Carta Magna y otras leyes, pueden asignar, dada su
especialización técnica, otras atribuciones. Si bien ejerce un amplio control en el
marco de la contratación administrativa acorde al precepto 182 de la Carta Magna y
los enunciados de la Ley No, 7494, Ley de Contratación Administrativa, así como en
materia presupuestaria, acorde a los parámetros dados por la Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131, sus potestades y funciones, se insiste,
pueden abarcar otros campos de acción. En esa línea se erigen los ordinales 1 y 2 de
la Ley No. 7428, Ley Orgánica de ese órgano contralor. Como punto primario, la
potestad que ejercita esa instancia administrativa respecto del manejo y administración
de la hacienda le permite establecer un control y fiscalización respecto de las unidades
administrativas que manejan este tipo de bienes, al margen de su autonomía o no. Es
decir, la competencia se da en un contexto amplio por vinculaciones objetivas, de
manera que en la medida en que una persona (pública o privada) administre hacienda
pública, estará sujeta al marco de fiscalización de la CGR. Lo anterior conlleva a que
en esa dinámica se encuentran sujetas al ordenamiento jurídico que precisa y
desarrolla los marcos de acción que son inherentes a la hacienda pública, dentro de
ellas, la Constitución Política, Ley de Contratación Administrativa, Ley General de
Control Interno, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley contra

la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, así como a la Ley
Orgánica de la CGR. En este punto debe establecerse entonces que las
Municipalidades, en tanto ostentan la naturaleza de gobiernos locales autonómicos y
pese a su grado de autonomía plena, se encuentra sujeta a las potestades de control y
fiscalización de la CGR, lo que no implica ni por asomo, una negación a su autonomía
plena, siendo claro que tal control deriva del resguardo de intereses públicos
superiores que fueron confiados y asignados a una instancia técnica especializada, en
concreto la CGR

Sobre las auditorías internas como componentes del sistema de control interno
Competencia de la CGR en ese campo. Con la incorporación del principio de
rendición de cuentas que se incorpora expresamente con la reforma practicada al
canon 11 de la Carta Magna –realizada mediante la Ley No. 8003 del 30 de junio del
2000- y como derivación del principio de eficiencia administrativa–establecido en el
numeral 140 de la Carta Magna y 4 de la LGAP-, la Ley No. 8292 establece una
regulación expresa que impone a las Administraciónes, el deber de establecer un
sistema de control interno que posibilite el ejercicio de acciones internas que permitan
detectar y corregir deficiencias en el manejo de los procedimientos y el cumplimiento
de una serie de fines. En este sentido, el numeral 8 de la Ley de referencia indica de
manera diáfana que ha de entenderse por el sistema de control interno y las
finalidades que lo sustentan: “ Concepto de sistema de control interno . Para
efectos de esta Ley, se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones
ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la
consecución de los siguientes objetivos: a) Proteger y conservar el patrimonio público
contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir
confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las
operaciones. d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.” Ahora bien, este
sistema se encuentra compuesto por una serie de instancias y etapas, cada una de las
cuales pretende intensificar el cumplimiento de los deberes de control y sana
administración de la hacienda pública que ha sido asignada para el cumplimiento de
los fines trazados y las acciones para las cuales, fueron asignados esos bienes
(principio de legalidad presupuestaria, para citar un caso). El canon 9 ibídem establece
que órganos componen el citado sistema en el siguiente sentido: “ Órganos del
sistema de control interno . La administración activa y la auditoría interna de los
entes y órganos sujetos a esta Ley, serán los componentes orgánicos del sistema de
control interno establecido e integrarán el Sistema de Fiscalización Superior de la
Hacienda Pública a que se refiere la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República. ” Como se observa, el legislador incluyó a las auditorías internas dentro del
sistema de control interno, como instancia que ejercita control a lo interno de cada
administración activa, sin perjuicio de la fiscalización que puede ejercitar la CGR. En
ese sentido, el ordinal 20 de la Ley No. 8292 indica con contundencia que toda
administración debe contar con una unidad interna de auditoría, salvo que por el ínfimo
manejo presupuestario o la poca exposición al riesgo, reglamentariamente así se
permita por parte de la CGR. Fuera de tal excepcionalidad, tal unidad de control forma
una parte elemental dentro del sistema aludido. En esa línea, la relevancia de la
auditoria en ese contexto puede observarse en la definición que de esa tarea hace el
artículo 20 ejusdem, que a la letra señala: “ Concepto funcional
de auditoría interna . La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y

asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar
y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales,
mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la
efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección
en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización,
la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la
actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco
legal y técnico y a las prácticas sanas.” Por su parte, el precepto 22 ibídem señala las
funciones medulares de las auditorías internas, dentro de las que, para estos efectos,
destacan las atinentes a verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema
de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las
medidas correctivas que sean pertinentes (inciso b), así como verificar que la
administración activa tome las medidas de control interno señaladas en las normas
relacionadas con el control interno (inciso c). La relevancia de estas funciones supone
que pese a ser parte de la organización de una determinada administración, la
auditoría interna ostenta, por imperativo del canon 25 de la Ley No. 8292,
independencia funcional y de criterio respecto del jerarca del ente público así como de
las demás instancias de la administración activa. Constituyen por ende un componente
relevante dentro del sistema de control interno que complementa las funciones que
realiza la CGR, instancia esta última que en ejercicio de las facultades atribuidas por el
mandato de esa ley (relativo a las competencias para emitir normas técnicas en
materia de control interno), emite diversas directrices que pretenden unificar y orientar
las acciones de las auditorías internas, dentro de estas, para citar algunos casos
Instructivo del Sistema de Planes de Trabajo de las Auditorías Internas, Manual de
Normas Generales de Auditoria para el Sector Público (resolución N° R-CO-94-2006),
Normas para el ejercicio de la auditoria en el sector público (resolución R-DC-119-
2009), así como los lineamientos sobre los requisitos de los cargos de auditor interno y
sub auditor (resolución R-CO-91-2006)

Cabe señalar en este aparte, como derivación del papel rector que ha conferido
el ordenamiento positivo a la CGR en materia de hacienda pública, dentro de
esta, la relativa al control interno, estos lineamientos y en general las normas
técnicas que para el correcto llevamiento de ese control emita, son vinculantes
para las Administraciónes o sujetos que se encuentran sujeto a su marco de
fiscalización y control. De ahí que cualquier decisión administrativa de esos
sujetos fiscalizados que antagonice con las normas del régimen de control
interno fijadas por la Ley No. 8292, serían inválidas por evidenciar una
inconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico. Asimismo, los actos
administrativos concretos que desapliquen lineamientos dictados por la CGR en
esa materia aludida tendría la misma patología siendo que esos criterios le son
vinculantes

Sobre los alcances de la autonomía municipal. Sujeción a políticas de control
interno emitidas por la CGR. Las municipalidades son entidades locales que gozan
de autonomía relativa en el ejercicio de sus funciones, a partir de una
descentralización territorial, según se colige del numeral ciento sesenta y ocho de la
Constitución Política. Este nivel de independencia lo otorga el precepto ciento sesenta
y nueve de la Carta Magna, en el marco de su competencia territorial, integrada por el

espacio físico dispuesto para el cantón al cual representa, en tanto señala que
corresponde a cada ayuntamiento la: " administración de los intereses y
servicios locales … "; esto es, para administrar los servicios e intereses del ámbito a la
que está circunscrita, sea, el cantón. De esa norma se desprende, las
municipalidades, están dotadas de independencia para el desempeño de sus
funciones y de plena capacidad jurídica para contraer obligaciones, así como para
darse su organización y gobiernos propios. Así, cuentan con las facultades y poderes
administrativos necesarios para llevar adelante el fin que les fue encomendado,
asimismo se les reconoce un poder de autodeterminación para establecer los planes,
programas, presupuestos, organización interna y la posibilidad de estructurar su propio
gobierno. Ahora bien, pese a esa amplitud de su régimen de descentralización, lo
cierto del caso es que no se encuentran desvinculadas del control jurisdiccional de sus
conductas, como tampoco, en el ejercicio de sus facultades, puede desconocer la
regulación normativa de aspectos o campos de acción que ostentan un interés que
trasciende la esfera de las competencias y funciones propias de esos entes públicos
Pese a su descentralización, forman parte de la estructura de Estado (en su sentido
amplio), son en definitiva Administraciónes públicas que por tales, se encuentran
sujetas al bloque de legalidad (numerales 11, 12, 13, 19, 59, 66, 128, 132, 133, 158,
161 LGAP), lo que supone, en determinados campos de acción, han de sujetarse a los
que indique la ley sectorial de la materia específica. Lo anterior ya que son entes
autónomos, lo que no supone, ni por asomo, un grado de soberanía en el ejercicio de
sus funciones. Es el caso de las normas de sujeción a materia de control interno. Parte
de estas esferas en que esas entidades autonómicas se encuentra sujetas a la
potestad de otras Administraciónes, se presente precisamente en el caso de la materia
presupuestaria, contratación administrativa, dentro de la cual, son las disposiciones
que emita la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley No. 8131
y la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, las normas que precisan la manera
en que esas universidades han de conducir. Dentro de estos campos, por ejemplo, se
encuentran condicionados por las normas que dicte la Contraloría General de la
República en ambos tópicos, lo que no supone una invasión a su esfera de autonomía,
sino una sujeción y apego a normas jurídicas que precisan y delimitan el
comportamiento de estas entidades. Ahora bien, parte de esas áreas de sujeción es la
materia de control interno cuyo contenido y alcances ya ha sido expuesto. Se trata de
un sistema de control de acciones y procedimientos administrativos que se encuentra
regulado, se insiste, por la Ley General de Control Interno, No. 8292 del 31 de julio del
2002. Según se ha señalado, de la conjunción de los numerales 1, 3, 7 y 12 de ese
marco legal, es obligación de los entes fiscalizados por la CGR, apegarse a las
normas de control interno, dentro de estas, las disposiciones que sobre ese sistema
emita ese órgano contralor y tal sujeción aplica incluso para el tema relacionado a las
relaciones laborales en lo que concierne, entre otras cosas, en lo que viene relevante
a este caso, a la metodología de remoción del auditor o auditora interno, materia en la
cual, es la Ley No. 8292 la que determina las reglas a aplicar

Sobre el procedimiento para la remoción de los auditores internos. Como se ha
señalado, la autonomía administrativa que es propia de las municipalidades no les
excluye de las normas que fija la Ley de Control Interno y la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República. Parte de estas regulaciones son las atinentes al
régimen de destitución del auditor (a) interno. Desde este plano, el artículo 68 estipula

lo atinente a la POTESTAD PARA ORDENAR Y RECOMENDAR SANCIONES. En tal
sentido, la normativa señala: " La Contraloría General de la República, sin perjuicio de
otras sanciones previstas por ley, cuando en el ejercicio de sus potestades determine
que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que
integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha
provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendará al órgano o autoridad
administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la
aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La
Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo
momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en
su favor. La autoridad competente del sujeto pasivo requerido deberá cumplir, dentro
del plazo que le establezca la Contraloría, con la recomendación impartida por esta
salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contados a partir de la
comunicación del acto, se interponga una gestión de revisión, debidamente motivada y
razonada, por parte del jerarca del sujeto pasivo requerido. En este caso y una vez
resuelta la gestión indicada, deberá cumplir, sin dilación, con lo dispuesto en el
pronunciamiento técnico jurídico final de la Contraloría, so pena de incurrir en el delito
de desobediencia, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta
Ley. La expiración del plazo fijado por la Contraloría General de la República para que
el sujeto pasivo imponga la sanción ordenada, no hará prescribir por sí, la
responsabilidad del servidor ni caducar el derecho del sujeto pasivo a imponer dicha
sanción, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley. El
derecho de la Contraloría General de la República a ejercer, en el caso concreto, la
potestad para recomendar u ordenar la aplicación de sanciones prescribirá en el
término de dos años contados a partir de la iniciación del expediente respectivo. El
inicio del expediente se entenderá con la orden de la oficina competente de la
Contraloría para comenzar la investigación del caso, en relación con determinados
servidores". Se trata en consecuencia de una disposición que por su especialización y
jerarquía, prevalece sobre toda normativa interna de entes públicos, aún los que
cuentan con la autonomía plena, lo que implica, que deben sujetarse a esas
disposiciones legales, so pena de nulidad absoluta de las demás actuaciones que
desconozcan esa jerarquía. (en lo conducente ver en relación a lo indicado y entre
otros votos, la resolución de las dieciséis horas veintinueve minutos del dos de
diciembre del dos mil once, número 265-2011-VI de la Sección Sexta de este Tribunal)


 5. Sistema de control interno: Naturaleza jurídica y competencias delegadas
a la CGR


Voto de mayoría


“II.- Sobre la legitimación activa de la CGR. La representación de la UNED formula
la defensa de falta de legitimación activa contra la CGR señalando que el CPCA le
concede legitimación para plantear acciones judiciales pero en cuestiones vinculadas
a la hacienda ´pública. La defensa debe ser rechazada. En efecto, el canon 10.3 del
CPCA condene a la CGR legitimación activa para formular procesos en sede
contenciosa: “… cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las
actuaciones u omisiones sujetas a su fiscalización o tutela. ” En este caso, el proceso
se establece por la supuesta infracción de las normas que componen el sistema
normativo del régimen de control interno. Como se verá infra, tal sistema constituye un
conjunto de acciones que se relacionan con la eficiencia administrativa y el
establecimiento de mecanismos internos y externos de control y resguardo del debido
manejo de los bienes públicos. Desde este plano, como se precisará adelante, el
tópico del control interno, en el contexto de lo ordenado por la Ley General de Control
Interno, es un tema que forma parte de las competencias de la CGR, y al cual, están
sujetas todas las Administraciónes Públicas, dentro de estas, las universidades
estatales. Ergo, se trata de una materia sujeta a la fiscalización y/o tutela de la CGR,
por lo que la presente causa se emprende dentro del presupuesto de hecho
contemplado en el citado numeral 10.3 del CPCA. Cabe precisar con todo, cuando la
CGR ejerce esa capacidad procesal (que por excepción se confirió en su condición de
órgano administrativo), la representación en juicio la ejercita la misma CGR a través de
sus apoderados judiciales (especiales o generales). Cuando la CGR es parte pasiva
del proceso, el tema merece un tratamiento diverso. En efecto, en estos supuestos, el
juzgador debe discriminar cuando la conducta impugnada, atribuible a la CGR, es
propio de su ejercicio fiscalizador de carácter externo, es decir, cuando ejercita sus
potestades constitucionales y legales de fiscalización y control de las materias que
como instancia técnica especializada le han sido confiadas, de aquellos casos en que
la conducta objeto de la causa es inherente a su régimen interno. Por este último ha
de entenderse aquel conjunto de acciones en las que no funge como instancia
fiscalizadora. Sería el caso, a modo de ejemplo, de los procedimientos de contratación
administrativa que esa contraloría emprenda, en cuya hipótesis, no está en juego su
competencia fiscalizadora, sino una función administrativa interna. En el primer caso,
sea, cuando la CGR ejerce sus potestades de fiscalización, de carácter externo, ha de
distinguirse entre los supuestos previstos en el inciso 5 del artículo 12 del CPCA. En
ese plano, cuando el objeto tenga por objeto el reproche de una conducta suya propia
(del órgano contralor), relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y
legal, la causa ha de formularse contra la CGR en litisconsorcio pasivo necesario
conjuntamente con el Estado. En este caso, aquella será representada por sus propios
mandatarios, en tanto que al Estado lo representará la Procuraduría General de la

República. Este es el supuesto regulado por el inciso a) de ese precepto. Es
precisamente, para claridad del tema, lo que ha sucedido en esta contienda en cuanto
a la contrademanda, pues siendo lo debatido acciones propias de la CGR, se integró
como parte pasiva al Estado. Ahora bien, cuando el proceso tenga por objeto una
conducta administrativa sometida a su control, en el ejercicio de sus potestades de
fiscalización o tutela superior de la Hacienda Pública, el inciso b) de ese mismo
enunciado señala que la CGR es parte pasiva del proceso, conjuntamente con el ente
fiscalizado, de nuevo, en litis consorcio pasivo necesario. En este caso, la CGR se
defiende por sus propios medios, en tanto que la representación del ente lo será por
sus propios mandatarios, caso de que el fiscalizado sea el propio Estado, es claro que
la defensa la ejercita la Procuraduría General de la República. Ahora bien, en el
segundo supuesto, a saber, cuando la CGR no ejerce función fiscalizadora, sino
función administrativa interna, acorde al canon 16 del CPCA, la defensa en juicio la
ejercita la Procuraduría General de la República. En este caso, no debe llevar a
confusión lo preceptuado por el citado mandato 16 en cuanto señala que la citada
Procuraduría representa a la CGR cuando ejerza función administrativa. Como se ha
señalado, por “función administrativa” en ese caso no ha entenderse el sentido amplio
del término, sea, cualquier forma de manifestación de voluntad pública, sino que se
refiere –a juicio de esta cámara- a la función meramente interna, es decir, en sentido
estricto. Lo anterior es congruente con lo que establecen los artículos 3, 35, 36 de la
Ley No. 7428, reformados por el numeral 218 del CPCA, así como con lo indicado por
el canon 18 del CPCA que permite representación unificada entre varias partes,
excepto en el caso de la CGR. Ello supone la pertinencia de lo indicado arriba. Más
simple, cuando la CGR es parte actora, se representa por sus propios medios en
juicio. Cuando es parte pasiva, ha de distinguirse entre la función interna de la externa
En el primer caso, la defensa la ejercita la Procuraduría General de la República, en
tanto que en el segundo, su representación es propia. De igual modo, se colige que la
CGR puede demandar de manera autónoma, pero cuando lo cuestionado sea parte de
sus competencias de fiscalización y tutela, no puede ser demandada en iguales
términos, pues el numeral 12.5 del CPCA fija supuestos de litis pasiva necesaria. En
suma, en la especie, la causa estriba sobre materias que forman parte de su espectro
competencial, de materias sujetas a su fiscalización y tutela, por lo que, al amparo del
precepto 10.3 del CPCA, debe rechazarse la defensa de falta de legitimación activa

III.- Generalidades sobre las competencias de la CGR. Por ser de relevancia en
este caso es menester abordar de manera breve aspectos básicos, generales sobre
las potestades de la CGR en materia de hacienda pública y control interno. La
Contraloría General de la República es un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa
de creación constitucional con potestades amplias en menesteres de tutela de la
hacienda pública, con independencia funcional y administrativa. El canon 183 de la
Constitución Política fija el núcleo esencial y medular de sus atribuciones, sin que tal
numeral pueda tenerse como una lista taxativa de potestades, sino solo enunciativa,
en la medida en que la misma Carta Magna y otras leyes, pueden asignar, dada su
especialización técnica, otras atribuciones. Si bien ejerce un amplio control en el
marco de la contratación administrativa acorde al precepto 182 de la Carta Magna y
los enunciados de la Ley No, 7494, Ley de Contratación Administrativa, así como en
materia presupuestaria, acorde a los parámetros dados por la Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131, sus potestades y funciones, se insiste,

pueden abarcar otros campos de acción. En esa línea se erigen los ordinales 1 y 2 de
la Ley No. 7428, Ley Orgánica de ese órgano contralor. Como punto primario, la
potestad que ejercita esa instancia administrativa respecto del manejo y administración
de la hacienda le permite establecer un control y fiscalización respecto de las unidades
administrativas que manejan este tipo de bienes, al margen de su autonomía o no. Es
decir, la competencia se da en un contexto amplio por vinculaciones objetivas, de
manera que en la medida en que una persona (pública o privada) administre hacienda
pública, estará sujeta al marco de fiscalización de la CGR. Para tales efectos, es el
numeral 8 de la Ley No. 7428 la norma que define el alcance conceptual de lo que ha
de entenderse por hacienda pública. Desde ese plano, como aspecto de principio,
debe señalarse, toda Administración Pública, aún en su grado más extremo de
descentralización, incluso las entidades que poseen los tres niveles de autonomía
(tema que adelante se tratará), llevan a cabo sus funciones mediante la asignación de
fondos presupuestarios de naturaleza pública, lo que les incluye dentro de la categoría
de hacienda pública, y en esa medida, es indudable, se encuentran sujetos al marco
de control y fiscalización que ejerce la CGR. Esto puede verse, v.gr., en el
procedimiento para aprobación presupuestaria, en el cual, al amparo de la citada Ley
No.8131, conforme al numeral 1 y 53, es el órgano contralor la instancia que aprueba y
fiscaliza la debida ejecución del presupuesto. Lo anterior conlleva a que en esa
dinámica se encuentran sujetas al ordenamiento jurídico que precisa y desarrolla los
marcos de acción que son inherentes a la hacienda pública, dentro de ellas, la
Constitución Política, Ley de Contratación Administrativa, Ley General de Control
Interno, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, así como a la Ley
Orgánica de la CGR. En este punto debe establecerse entonces que la UNED, en
tanto ostenta la naturaleza de universidad estatal, pese a su grado de autonomía
plena, se encuentra sujeta a las potestades de control y fiscalización de la CGR, lo
que no implica ni por asomo, una negación a su autonomía plena, siendo claro que tal
control deriva del resguardo de intereses públicos superiores que fueron confiados y
asignados a una instancia técnica especializada, en concreto la CGR

IV.- Sobre las auditorías internas como componentes del sistema de control
interno. Competencia de la CGR en ese campo. Con la incorporación del principio
de rendición de cuentas que se incorpora expresamente con la reforma practicada al
canon 11 de la Carta Magna –realizada mediante la Ley No. 8003 del 30 de junio del
2000- y como derivación del principio de eficiencia administrativa –establecido en el
numeral 140 de la Carta Magna y 4 de la LGAP-, la Ley No. 8292 establece una
regulación expresa que impone a las Administraciónes, el deber de establecer un
sistema de control interno que posibilite el ejercicio de acciones internas que permitan
detectar y corregir deficiencias en el manejo de los procedimientos y el cumplimiento
de una serie de fines. En este sentido, el numeral 8 de la Ley de referencia indica de
manera diáfana que ha de entenderse por el sistema de control interno y las
finalidades que lo sustentan: “Concepto de sistema de control interno. Para efectos
de esta Ley, se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones
ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la
consecución de los siguientes objetivos: a) Proteger y conservar el patrimonio público
contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir
confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las

operaciones. d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.” Ahora bien, este
sistema se encuentra compuesto por una serie de instancias y etapas, cada una de las
cuales pretende intensificar el cumplimiento de los deberes de control y sana
administración de la hacienda pública que ha sido asignada para el cumplimiento de
los fines trazados y las acciones para las cuales, fueron asignados esos bienes
(principio de legalidad presupuestaria, para citar un caso). El canon 9 ibídem establece
que órganos componen el citado sistema en el siguiente sentido: “Órganos del
sistema de control interno. La administración activa y la auditoría interna de los
entes y órganos sujetos a esta Ley, serán los componentes orgánicos del sistema de
control interno establecido e integrarán el Sistema de Fiscalización Superior de la
Hacienda Pública a que se refiere la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República.” Como se observa, el legislador incluyó a las auditorías internas dentro del
sistema de control interno, como instancia que ejercita control a lo interno de cada
administración activa, sin perjuicio de la fiscalización que puede ejercitar la CGR. En
ese sentido, el ordinal 20 de la Ley No. 8292 indica con contundencia que toda
administración debe contar con una unidad interna de auditoría, salvo que por el ínfimo
manejo presupuestario o la poca exposición al riesgo, reglamentariamente así se
permita por parte de la CGR. Fuera de tal excepcionalidad, tal unidad de control forma
una parte elemental dentro del sistema aludido. En esa línea, la relevancia de la
auditoria en ese contexto puede observarse en la definición que de esa tarea hace el
artículo 20 ejusdem, que a la letra señala: “Concepto funcional de auditoría interna
La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona
seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus
operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la
práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de
la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades
y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna
proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la
del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las
prácticas sanas.” Por su parte, el precepto 22 ibídem señala las funciones medulares
de las auditorías internas, dentro de las que, para estos efectos, destacan las
atinentes a verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control
interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas
correctivas que sean pertinentes (inciso b), así como verificar que la administración
activa tome las medidas de control interno señaladas en las normas relacionadas con
el control interno (inciso c). La relevancia de estas funciones supone que pese a ser
parte de la organización de una determinada administración, la auditoría interna
ostenta, por imperativo del canon 25 de la Ley No. 8292, independencia funcional y de
criterio respecto del jerarca del ente público así como de las demás instancias de la
administración activa. Constituyen por ende un componente relevante dentro del
sistema de control interno que complementa las funciones que realiza la CGR,
instancia esta última que en ejercicio de las facultades atribuidas por el mandato 3 de
esa ley (relativo a las competencias para emitir normas técnicas en materia de control
interno), emite diversas directrices que pretenden unificar y orientar las acciones de las
auditorías internas, dentro de estas, para citar algunos casos: Instructivo del Sistema
de Planes de Trabajo de las Auditorías Internas, Manual de Normas Generales de
Auditoria para el Sector Público (resolución N° R-CO-94-2006), Normas para el
ejercicio de la auditoria en el sector público (resolución R-DC-119-2009), así como los

lineamientos sobre los requisitos de los cargos de auditor interno y sub auditor
(resolución R-CO-91-2006). Cabe señalar en este aparte, como derivación del papel
rector que ha conferido el ordenamiento positivo a la CGR en materia de hacienda
pública, dentro de esta, la relativa al control interno, estos lineamientos y en general
las normas técnicas que para el correcto llevamiento de ese control emita, son
vinculantes para las Administraciónes o sujetos que se encuentran sujeto a su marco
de fiscalización y control. De ahí que cualquier decisión administrativa de esos sujetos
fiscalizados que antagonice con las normas del régimen de control interno fijadas por
la Ley No. 8292, serían inválidas por evidenciar una inconformidad sustancial con el
ordenamiento jurídico. Asimismo, los actos administrativos concretos que desapliquen
lineamientos dictados por la CGR en esa materia aludida tendría la misma patología
siendo que esos criterios le son vinculantes

V.- Sobre los alcances de la autonomía universitaria. Sujeción a políticas de
control interno emitidas por la CGR. La autonomía de las Universidades Públicas
como entes autónomos viene reconocida en la letra del ordinal 84 de la Carta Magna
Indica esa norma en su tenor literal: "La Universidad de Costa Rica es una institución
de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y
de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como
para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación
superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual
capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica. El Estado las dotará de
patrimonio propio y colaborará en su financiación. (Así reformado por ley No.5697 de 9
de junio de 1975) De esa norma se desprende, las Universidades Públicas (dentro de
ellas la UNED), están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones
y de plena capacidad jurídica para contraer obligaciones, así como para darse su
organización y gobiernos propios. Gozan por ende de los tres niveles básicos de
autonomía que reconoce el ordenamiento patrio, que en su contexto más simple se
agrupan de la siguiente manera: a) Administrativa, que les habilita para el ejercicio de
sus competencias y potestades, fenómeno denominado autarquía; b) Política o de
gobierno, que les faculta para su autodirección, sea, para fijarse sus propias metas y
políticas, lo que implica la posibilidad de ejercicio de planificación y programación de
sus propias metas; y c) organizativa plena, que supone la habilitación legal para auto-
organizarse, es decir, de disponer su propia organización fundamental. Así, las
universidades públicas gozan de esta autonomía completa que les permite estar fuera
de la dirección del Poder Ejecutivo y en ese tanto cuentan con las facultades y
poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin que les fue
encomendado, asimismo se les reconoce un poder de autodeterminación para
establecer los planes, programas, presupuestos, organización interna y la posibilidad
de estructurar su propio gobierno. Las universidades estatales mediante la potestad
otorgada por las normas constitucionales, deciden los parámetros de ingreso, de
acuerdo con las necesidades actuales y potenciales del país, las prioridades
institucionales y su capacidad de operación, buscando eliminar cualquier medida
arbitraria que lesione los derechos consagrados en nuestro texto constitucional. (Ver
resolución número 2001-00464 de las catorce horas con cincuenta y ocho minutos del
diecisiete de enero del dos mil uno). Además de estar habilitadas constitucionalmente
para regular aspectos orgánicos y funcionales, la Ley Fundamental confiere a las
referidas instituciones autonomía suficiente para normar los diversos aspectos

atinentes a la triple función de docencia, investigación y extensión que están llamadas
a cumplir. Sobre el tema de los alcances de la autonomía universitaria, la Sala
Constitucional, entre otros, en el fallo No. 1313-93 de las 13 horas 54 minutos del 26
de marzo de 1993 señaló: "VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA.-
Expuesto lo anterior resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone
el artículo 84 de la Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas
de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica
para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y
gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa
y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro
ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política
artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más
importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su
jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios
para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que
pueden auto determinarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer
sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno
propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden auto
estructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente,
desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y
decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución
No.495-92). Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa y
financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas. La
autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las
condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión
de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una simple
institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad fundamental en
nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la función compleja, integrante
de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y
las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y
racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y
el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el caso de los
países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a
ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y
material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores
fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse, según se dijo en
el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la
dignidad esencial del ser humano y el "sistema de libertad", además de la paz (artículo
12 de la Constitución Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos
propósitos es creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen,
y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación no
persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido esencialmente se
deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el Constituyente en la Ley
Fundamental- que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que
estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle
cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido.- VII.- LOS LIMITES DE LA
Definida en sus aspectos sustanciales la autonomía universitaria, procede sintetizar

los cánones fundamentales que determinan su relación con el principio de legalidad. Si
bien es cierto -como ya se comprobó- la Asamblea Legislativa puede regular lo
concerniente a la materia de las universidades, le está vedado imposibilitar, restar o
disminuir a esas instituciones, aquellas potestades que les son necesarias para
cumplir su correspondiente finalidad y que conforman su propia Autonomía. Es decir,
para expresarlo en los términos de cierta doctrina relevante, esos entes tienen la
titularidad y el ejercicio inicial, independiente e irrestricto de todas las potestades
administrativas y docentes para el cumplimiento de su especialización material, sin
que esto pueda ser menoscabado por la Ley. Pero además, dentro de la modalidad
docente explicada, también sirve de escudo a esa autonomía, la libertad de cátedra
(artículo 87 de la Carta Política), que se puede entender como la potestad de la
universidad de decidir el contenido de la enseñanza que imparte, sin estar sujeta a lo
dispuesto por poderes externos a ella, o bien, en el sentido de la facultad de los
docentes universitarios de expresar sus ideas al interno de la institución, permitiendo
la coexistencia de diferentes corrientes de pensamiento (véase sobre las limitaciones
legítimas de la libertad, el precitado voto 3550-92). Por supuesto, también, que esos
entes por disposición constitucional (artículo 85), están sujetos a coordinación por el
"cuerpo encargado" que ahí se indica, y a tomar en cuenta los lineamientos que
establezca el Plan Nacional de Desarrollo Vigente.-" En ese mismo sentido, puede
verse la sentencia No. 2007013281 de las 10 horas 28 minutos del 14 de septiembre
del 2007

VI.- Ahora bien, pese a esa amplitud de su régimen de descentralización, lo cierto del
caso es que no se encuentran desvinculadas del control jurisdiccional de sus
conductas, como tampoco, en el ejercicio de sus facultades, puede desconocer la
regulación normativa de aspectos o campos de acción que ostentan un interés que
trasciende la esfera de las competencias y funciones propias de esos entes públicos
Pese a su descentralización, forman parte de la estructura de Estado (en su sentido
amplio), son en definitiva Administraciónes públicas que por tales, se encuentran
sujetas al bloque de legalidad (numerales 11, 12, 13, 19, 59, 66, 128, 132, 133, 158,
161 LGAP), lo que supone, en determinados campos de acción, han de sujetarse a los
que indique la ley sectorial de la materia específica. Lo anterior ya que son entes
autónomos, lo que no supone, ni por asomo, un grado de soberanía en el ejercicio de
sus funciones. Es el caso de las normas de sujeción a materia de salud pública. Parte
de estas esferas en que esas entidades autonómicas se encuentra sujetas a la
potestad de otras Administraciónes, se presente precisamente en el caso de la materia
presupuestaria, contratación administrativa, dentro de la cual, son las disposiciones
que emita la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley No. 8131
y la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, las normas que precisan la manera
en que esas universidades han de conducir. Dentro de estos campos, por ejemplo, se
encuentran condicionados por las normas que dicte la Contraloría General de la
República en ambos tópicos, lo que no supone una invasión a su esfera de autonomía,
sino una sujeción y apego a normas jurídicas que precisan y delimitan el
comportamiento de estas entidades. Ahora bien, parte de esas áreas de sujeción es la
materia de control interno cuyo contenido y alcances ya ha sido expuesto. Se trata de
un sistema de control de acciones y procedimientos administrativos que se encuentra
regulado, se insiste, por la Ley General de Control Interno, No. 8292 del 31 de julio del
2002. Según se ha señalado, de la conjunción de los numerales 1, 3, 7 y 12 de ese

marco legal, es obligación de los entes fiscalizados por la CGR, apegarse a las
normas de control interno, dentro de estas, las disposiciones que sobre ese sistema
emita ese órgano contralor. Como se verá adelante, tal sujeción aplica incluso para el
tema relacionado a las relaciones que se producen entre las universidades y su unidad
de auditoría, en lo que concierne, entre otras cosas, en lo que viene relevante a este
caso, al período de designación del auditor o auditora interno, materia en la cual, es la
Ley No. 8292 la que determina las reglas a aplicar

VII.- Sobre el procedimiento para designación y remoción de los auditores
internos. Como se ha señalado, la autonomía administrativa que es propia de las
universidades públicas no les excluye de las normas que fija la Ley de Control Interno
Parte de estas regulaciones son las atinentes al régimen de designación y destitución
del auditor (a) interno. Desde este plano, el artículo 31 de la citada Ley No. 8292
señala en su tenor literal: "El jerarca nombrará por tiempo indefinido al auditor y al
subauditor internos. Tales nombramientos se realizarán por concurso público
promovido por cada ente y órgano de la Administración Pública; se asegurará la
selección de los candidatos idóneos para ocupar los puestos; todo lo cual deberá
constar en el expediente respectivo. El expediente y la terna seleccionada deberán ser
comunicados, en forma previa a los nombramientos, a la Contraloría General de la
República, la cual analizará el proceso y lo aprobará o lo vetará. En este último caso,
girará las disposiciones al ente u órgano respectivo y señalará los elementos
objetados para su corrección; la administración deberá repetir el proceso a partir de la
etapa donde se inició la objeción respectiva. / Los nombramientos interinos serán
autorizados, en forma previa y a solicitud de la administración, por parte de la
Contraloría General de la República; en ningún caso podrán hacerse por más de doce
meses./ Los nombramientos del auditor y el subauditor deberán ser comunicados por
el jerarca respectivo a la Contraloría General de la República, a más tardar el primer
día hábil del inicio de funciones en los respectivos cargos./ La conclusión de la relación
de servicio, por justa causa, del auditor y el subauditor internos, deberá ser conforme
al artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República." Como
puede observarse, la norma en cuestión establece que la designación del auditor
interno ha de ser indefinida, lo que estima este Tribunal, lleva a un aspecto de
estabilidad en el cargo que permite un mayor grado de independencia en el ejercicio
de sus funciones. Se trata en consecuencia de una disposición que por su
especialización y jerarquía, prevalece sobre toda normativa interna de entes públicos,
aún los que cuentan con la autonomía plena, lo que implica, normativa que esos entes
emitan para disponer de su organización fundamental, como es el caso de estatutos
orgánicos, reglamentos de organización, etc., deben sujetarse a esas disposiciones
legales, y en caso de contradicción, se reitera, prevalecen los enunciados de la Ley
No. 8292 so pena de nulidad absoluta de las demás actuaciones que desconozcan
esa jerarquía. Esto congruente entonces con el papel asesor de las auditorías, su
independencia funcional y de criterio y la relevancia que ostentan dentro del sistema
de control interno, tema ya tratado. En esa misma línea se emite el numeral 62 de la
Ley No. 7428 (Ley Orgánica de la CGR), que insiste sobre la independencia de las
auditorías internas, sobre el plazo indefinido del nombramiento del titular de esa
unidad y la sujeción a las normas técnicas que en materia de auditoría emita la CGR
Lo mismo ocurre con los supuestos de destitución del auditor interno. En tal caso, la
misma Ley No. 8292 señala en el precitado canon 31, párrafo final, que la relación de

servicios deberá realizarse conforme al numeral 15 de la Ley Orgánica de la CGR
Esta norma indica: “GARANTIA DE INAMOVILIDAD El auditor y el subauditor de los
entes u órganos de la Hacienda Pública son inamovibles. Sólo podrán ser suspendidos
o destituidos de su cargo por justa causa y por decisión emanada del jerarca
respectivo, previa formación de expediente, con oportunidad suficiente de audiencia y
defensa en su favor, así como dictamen previo favorable de la Contraloría General de
la República. / La inobservancia del régimen de inamovilidad establecido en esta
norma será sancionada con suspensión o destitución del o de los funcionarios
infractores, según lo determine la Contraloría General de la República. Igualmente los
funcionarios que hayan incurrido en ella serán responsables de los daños y perjuicios
causados, sin perjuicio de la nulidad absoluta del despido irregular, la cual podrá ser
declarada por la Contraloría General de la República directamente, de conformidad
con el artículo 28 de esta Ley. En este caso, el funcionario irregularmente removido
tendrá derecho a su reinstalación, como si la remoción no hubiera tenido lugar.” De
nuevo, se trata de una norma especial cuyo contenido prevalece sobre toda otra
disposición que se le oponga o establezca procedimientos que lleven a desconocer la
sustancialidad de esa disposición, por constituir un elemento relevante del sistema de
control interno

VIII.- Sobre el caso concreto. Procedimiento seguido. En la especie, según se ha
tenido por establecido en el elenco de hechos probados, mediante el oficio REF
CU.2008-214 de fecha 21 de abril del 2008, la UNED comunica a la División de
Asesoría y Gestión Jurídica de la CGR, el acuerdo tomado en sesión No. 1911-2008,
artículo I, celebrada el 17 de abril del 2008, en cuanto a la designación interina del
señor Karin Alberto Lizano Arias, como Auditor Interno de la Universidad, hasta que se
realice el nombramiento definitivo del Auditor Titular, de conformidad con la normativa
de la Universidad. Ante este comunicado, la CGR por oficio No. 03945 (DAGJ-0540-
2008) de fecha 05 de mayo del 2008, precisa a la UNED, que procede a rechazar la
gestión presentada, a fin de que esa administración, proceda de inmediato, a fin de no
afectar el sistema de control interno de esa Universidad, a plantear una nueva gestión
ante esta Contraloría General en pleno cumplimiento y observancia del punto 4.1 de
los "Lineamientos sobre requisitos de los cargos de auditor y subauditor internos y las
condiciones para las gestiones de nombramiento de dichos cargos, (L-1-2006-CO-
DAGJ), publicados en la Gaceta No. 236 del 08 de diciembre del 2006. En ese acto le
aclaró al ente universitario que la designación del auditor debía ser por tiempo
indefinido, por lo que debía remitir la solicitud de aprobación de ese proceso (en esos
términos de vigencia del nombramiento), dentro del plazo de los seis primeros meses
del nombramiento interino. Asimismo le advirtió que el incumplimiento injustificado de
los deberes estipulados en la Ley General de Control Interno podría conllevar a la
determinación de responsabilidades administrativas y civiles, sin perjuicio de otras
causales y sanciones que establece el Capítulo V de la Ley General de Control
Interno. Disconforme con ese criterio, en fecha 20 de mayo del 2008 el señor Rodrigo
Arias Camacho, Rector y Presidente del Consejo Universitario de la Universidad
Estatal a Distancia interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio. Ambos
recursos fueron rechazados, el primero por oficio No. 07085 de las 12 horas del 14 de
julio del 2008 y el segundo por oficio No. 8617 que contiene la resolución No. R-CO-
40-2008 de las 09 horas del 28 de agosto del 2008 dictada por el Despacho de la
Contralora General de la República. Luego, por memorial REF: CU.2008-380 del 11 de

julio del 2008, la Coordinadora General, Secretaria del Consejo Universitario de la
UNED, comunicó a la CGR el acuerdo adoptado en la sesión No. 1927-2008, artículo
I-A, de fecha 11 de julio del 2008 en el que se señala: "Remitir el Reglamento del
Concurso Público para el nombramiento del Auditor Titular de la UNED aprobado por
el Consejo Universitario en la presente sesión, para su conocimiento." Mediante oficio
No. 07735 del 30 de julio del 2008, la División de Asesoría y Gestión Jurídica señaló
que no era viable conocer ese reglamento, e instó a cumplir con el artículo 31 de la
Ley de Control Interno y los Lineamientos sobre los requisitos de los casos de auditor
y sub-auditor internos y las condiciones para las gestiones de nombramiento de dichos
cargos, publicados en La Gaceta No. 236 del 08 de diciembre del 2006. En definitiva,
por oficio ORH-023-2009 del 26 de enero del 2009, la oficina de Recursos Humanos
de la UNED, comunicó a la CGR que a partir del 31 de enero de ese año, se daría
inicio al concurso para Auditor Interno de ese ente, de acuerdo al perfil y reglamento
aprobados por el Consejo Universitario. De nuevo, y en esta ocasión por oficio No
7120 (DFOE-SOC-0541) del 03 de julio del 2009, la Gerente de Área, División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, le comunica al Presidente del Consejo
Universitario que el procedimiento para seleccionar el Auditor Interno y el Subauditor
Interno de las entidades públicas está regulado en la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y en la Ley General de Control Interno. Señaló además y
tiene por objeto fortalecer la independencia de ese referente del sistema de control
interno. Señaló además que al amparo del numeral 62 de la Ley Orgánica aludida,
esos nombramientos deben realizarse por tiempo indefinido, advirtiendo sobre lo
dispuesto por el mandato 39 de la Ley General de Control Interno en cuanto a la
responsabilidad administrativa y civil de los jerarcas y titulares subordinados por
incumplimiento injustificado de los deberes asignados en ese marco legal
Adicionalmente, por oficio No. 318 (DJ-0148-2010) del 15 de enero del 2010, la
División Jurídica de la CGR volvió a advertir a la Jefatura de la Oficina de Recursos
Humanos de la UNED, que la designación del auditor estaba prevista para 6 años y
que tal tratamiento contravenía la Ley de Control Interno. Por oficio No. DJ-1436 del 19
de abril del 2010, la División Jurídica de la CGR previene a la oficina de Recursos
Humanos de la UNED que aclare si la designación del auditor interno es por plazo
indefinido, ante lo cual, por oficio No. ORH-271-2010 del 23 de abril del 2010 la Oficina
de Recursos Humanos de la UNED indica a la CGR que el nombramiento del auditor
interno titular es por un plazo de seis años. Mediante acto No. 04174 (DJ-1708) del 07
de mayo del 2010, la División Jurídica de la CGR señala a la oficina de Recursos
Humanos de la UNED el rechazo de la solicitud de aprobación del nombramiento
interno, señalando que la propuesta universitaria lesiona el artículo 31 de la Ley
General de Control Interno y el mandato 62 de la Ley Orgánica de ese órgano
contralor, así como los lineamientos para las gestiones de nombramiento de esos
cargos. Finalmente, por oficio REF CU.2010.308 del 18 de mayo del 2010, la señora
Miryam Shing Sáenz, Coordinadora General, Secretaria del Consejo Universitario de la
UNED informa a la CGR que por sesión No. 2033-2010, artículo IV, inciso 2-a) del 13
de mayo, se designó como auditor interno titular al señor Karino Lizano Arias,
nombramiento que se realizó por un plazo de 6 años

IX.- Nulidad del plazo fijado. Del recuento expuesto en el aparte previo puede
colegirse la concurrencia de una serie de cuestiones y aspectos que se consideran
relevantes para los efectos del presente fallo. Por un lado, los constantes llamamientos

y advertencias de la CGR a la UNED en el sentido que el plazo del nombramiento de
quien en definitiva fuera designado como auditor, era un tema que se regía por el
ordinal 31 de la Ley No. 8292, es decir, es una designación por plazo indefinido y no
por el espacio de 6 años que propuso la UNED acorde a su Estatuto Orgánico. De
igual modo, se desprende la constante y reiterada advertencia sobre las
responsabilidades de los jerarcas administrativos por desconocer las normas propias
del sistema de control interno. Por otra parte, se evidencia la insistencia de la UNED
en cuanto a que el plazo de vigencia del nombramiento del auditor era de 6 años
conforme a su estatuto orgánico, el cual, dentro de la tesis que sostienen, prevalece
sobre las normas de control interno por la especialidad de la norma y la autonomía
organizativa plena que ostentan como universidad pública a la luz del artículo 84
constitucional. Este Tribunal respeta las alegaciones de la UNED en cuanto a la
existencia de un grado de autonomía de tercer nivel que les permite dictarse su
organización fundamental y que dentro de ese esquema, cuentan con amplias
potestades en ese marco de acción. No obstante, como se ha señalado, esa
autonomía no debe confundirse con soberanía, y utilizarse como argumento para
desvincularse de disposiciones especiales que buscan la tutela del manejo de la
hacienda pública y de otra serie de elementos que se vinculan a mecanismos de
control respecto de la eficiencia administrativa, tema en el que, como se ha señalado,
la CGR cuenta con competencias intensas, y dentro del cual, las auditorías internas
juegan un rol preponderante como instancias intrínsecas de fiscalización. Las
ordenanzas del sistema de control interno, como se ha señalado ut supra, constituyen
normas especiales cuyo contenido ha de prevalecer sobre otras fuentes de menor
rango, e incluso de similar jerarquía –por criterio de especialidad-, conforme lo manda
el sistema de jerarquía de las fuentes escritas que consagra el ordinal 6 de la Ley
General de la Administración Pública y el artículo 7 de la Carta Magna. En la dinámica
de la aplicación de las normas en el tiempo y en el espacio, es criterio de este cuerpo
colegiado, la norma especial no es la que crea la Universidad estatal, pues una
disposición de ese tipo lo que hace es crear un centro de enseñanza superior. Por el
contrario, es la norma que regula el sistema de control interno la que constituye un
ordenamiento sectorial, especial, que se impone al conjunto de sujetos que se
encuentran bajo su espectro de cobertura. Entender que este tipo de autonomía
intensa supone una desvinculación con las reglas del sistema aludido, llevaría al
debilitamiento de las normas de control interno y a la permisibilidad de estratos
exentos de fiscalización, o bien, con mecanismos de control debilitados. Así, en la
ponderación de medios a fines que en cada ejercicio hermenéutico ha de emprender el
juzgador de previo a adoptar la solución de cada caso concreto, entendiendo la
existencia de pluralidad de soluciones jurídicas posibles, en la especie, el fin trazado
no es otro que la prevalencia y tutela de un sistema de control de la eficiencia
administrativa y manejo de recursos públicos, aplicable a todo sujeto público, así como
el reconocimiento de las potestades que en esa materia ostenta la CGR. Como
derivación de ello, el medio adoptado para llegar a tal punto, no es otro que sostener la
prevalencia de un régimen unificado como el señalado, negando la posibilidad de que
entes públicos puedan darse su propio sistema interno al margen o en
desconocimiento de los principios y contenido de las leyes que componen ese
sistema, en concreto, Leyes No. 8292 y 7428 (entre otras). En esa línea, como
derivación de lo preceptuado por el canon 31 de la Ley General de Control Interno,
esta Cámara es de la tesis que la designación de los auditores internos (y sub-

auditores), por ser un componente relevante del sistema de control interno, incluso en
las universidades estatales, ha de ser indefinido, prevaleciendo esa disposición legal
sobre cualquier otras disposición que fije criterio diverso. Incluso, la interpretación de
las normas internas de cada administración debe ajustarse a los principios y
enunciados de aquellas normas sectoriales. En este conflicto, la decisión de la UNED
se direccionó a designar al señor Karino Lizano Arias por un plazo de 6 años, acto que
se adoptó, pese a las persistencias y continuas advertencias y aclaraciones que
respecto del carácter indefinido de ese nombramiento le hiciera la CGR en múltiples
oportunidades. Para ello, se fundamentó en las disposiciones de su Estatuto Orgánico
En concreto en las siguientes disposiciones del artículo 25 de dicho estatuto: “ch2)
Nombrar al Auditor, a los Directores y Jefes de las Unidades Administrativas, por
plazos definidos de seis años, por votación de al menos dos terceras partes del total
de sus miembros. Ch3) Remover de sus cargos por justa causa debidamente
comprobada, a los funcionarios incluidos en los incisos ch1) y ch2), de este artículo,
con votación de al menos dos terceras partes del total de sus miembros. Ch4) Que los
nombramientos señalados en los incisos ch1) y ch2) podrán ser renovados por una
única vez, previa participación en la lista de elegibles correspondiente.” Al margen de
la fundamentación del acto de designación del auditor interno en esas normas
señaladas, lo cierto del caso es que el acto administrativo concreto y particular de
nombramiento de esa plaza, en cuanto al plazo fijado (6 años), contraviene lo regulado
por el artículo 31 de la Ley No. 8292 y el canon 62 de la Ley No. 7428, normas que se
insiste, fijan que esa designación es por tiempo indefinido. Cabe precisar, la potestad
de designación de ese puesto puede ser considerada, como todo concurso público
para ocupar puestos regulados por el régimen de empleo público, como un acto de
contenido discrecional. Empero, tal aspecto es solo relativo en cuanto a la escogencia
en sí, siendo que en cuanto a las condiciones de la relación de servicio, como se ha
señalado, en lo atinente al plazo de vigencia de la designación, causales de remoción,
procedimiento de destitución, son cuestiones sobre las cuales, se trata de una
potestad de contenido reglado, siendo que la Ley No. 8292 fija con claridad esos
aspectos. En consecuencia a la luz del ordinal 128 en relación al 158 de la LGAP,
debe disponerse la nulidad de lo acordado en el artículo IV, inciso 2-a) de la sesión
No. 2033-2010 del Consejo Universitario de la UNED, celebrada el 13 de mayo del
2010, únicamente en lo que se refiere al plazo de vigencia del nombramiento del
auditor interno, en cuanto dispuso que esa vigencia era de 6 años. En su lugar, y
siendo que el plazo de vigencia del nombramiento del auditor interno es un aspecto
sobre el cual no existe discrecionalidad administrativa, al ser regulado de manera
expresa e inequívoca por el canon 31 de la Ley No. 8292 y 62 de la Ley No. 7428, al
amparo del ordinal 122 incisos a, b, c y g del Código Procesal Contencioso
Administrativo, debe entenderse que ese nombramiento es por plazo indefinido y no
por el plazo de 6 años como dispuso la UNED

X.- Análisis sobre las normas del Estatuto Orgánico. Como se ha señalado, la
relevancia y especialidad del régimen normativo del sistema de control interno
prevalece sobre toda otra disposición que se le oponga. Desde este plano, por las
razones arriba señaladas, mismas que sirven de base y motivación para lo que de
seguido se dispone, es claro que la aplicación y por ende, la interpretación de las
disposiciones ch2), ch3) y ch4), todas parte del artículo 25 del estatuto Orgánico de la
UNED, se oponen de manera expresa a lo contemplado en el artículo 31 de la Ley

General de Control Interno y al canon 62 de la Ley Orgánica de CGR por los motivos
que de seguido se precisa. a) inciso ch2): en cuanto se desprende que el
nombramiento del auditor es por un plazo de 6 meses, cuando la designación ha de
ser de manera indefinida. En ese sentido, debe anularse de esa norma la palabra
“Auditor”. Respecto de ese nombramiento, debe entenderse que la designación del
cargo de auditor que corresponde realizar al Consejo Universitario por votación de al
menos dos terceras partes del total de sus miembros, es por plazo indefinido y no por
el plazo de 6 años acorde a los artículos 31 de la Ley General de Control Interno y al
canon 62 de la Ley Orgánica de CGR; b) inciso ch3): dicha norma señala que la
remoción de los funcionarios enlistados en los incisos ch1) y ch2), dentro de estos el
auditor interno, se acuerda con voto de al menos dos terceras partes del total de los
miembros del Consejo Universitario. No obstante, como se ha señalado, tal
tratamiento resulta inválido por las causas arriba apuntadas. Con todo, al haberse
dispuesto la supresión de la palabra “Auditor” del inciso ch2) del numeral 25 del
Estatuto Orgánico, debe entenderse que la remoción del auditor ha de realizarse
conforme a los procedimientos previstos en el ordinal 15 de la Ley No. 7428, por
remisión expresa del artículo 31 de la Ley No. 8292; c) inciso ch4): en cuanto expresa
que el nombramiento de los cargos enunciados en los incisos ch1) y ch2), dentro de
estos el de auditor interno, puede ser renovado por una única vez. En tal caso al
haberse dispuesto la supresión de la palabra “Auditor” del inciso ch2) del numeral 25
del Estatuto Orgánico, debe entenderse que dicha norma no aplica al cargo de auditor
interno, mismo que se designa por tiempo indefinido. Modificación de conductas
administrativas. Ahora bien, la CGR solicita dentro de su esquema petitorio, en el
aparte 7, que este Tribunal ordene a la UNED modificar o adaptar cualquier conducta
que haya dictado en relación al nombramiento del auditor interno para ajustarlas a la
Ley de Control Interno y a la Ley Orgánica de la CGR. Analizado tal pedimento, es
criterio de este Tribunal, al no constar en autos conductas que puedan haberse emitido
en detrimento e infracción de las normas de la Ley No. 8292 y la No. 7428 en cuanto al
procedimiento de designación, vigencia del nombramiento, procedimiento de remoción
o destitución del cargo de auditor interno, a efectos de propiciar el debido
cumplimiento y sujeción a las normas propias del sistema de control interno, se
dispone ordenar a la UNED adoptar las medidas necesarias que en cada caso sean de
rigor para ajustar sus conductas relacionadas a los citados campos de acción a las
ordenanzas de las normas aludidas. De igual modo, debe la UNED abstenerse de
adoptar cualquier conducta que pueda infraccionar, por acción u omisión, el
ordenamiento de control y fiscalización de la hacienda pública, dentro de este, el
atinente al sistema de control interno

XI.- Sobre el análisis de ilegalidad manifiesta de lo actuado por la UNED. La CGR
peticiona de manera expresa este Tribunal se pronuncie sobre la existencia o no de
una ilegalidad manifiesta en este caso. Un análisis a fondo del elenco fáctico que se
ha tenido por acreditado en este caso refleja que en varias ocasiones y de manera
reiterada e insistente, la CGR comunicó y advirtió a la UNED que en la designación del
auditor interno debía sujetarse a lo ordenado por el precepto 31 de la Ley General de
Control interno y al artículo 62 de la Ley Orgánica de ese órgano contralor. Sin
embargo, en su proceder la UNED hizo caso omiso de esas advertencias y dispuso
nombrar al auditor por un plazo de 6 años. Si bien esa designación fue realizada
utilizando como sustento normativo el canon 25 del Estatuto Orgánico de la UNED, lo

cierto del caso es que las constantes llamadas de atención y la posición que la
instancia rectora en materia de control interno le externara, colocaron a la UNED en
posición objetiva de conocer con alto grado de certeza, la prevalencia de las normas
de control interno sobre sus disposiciones internas. No considera este Tribunal que el
alegato de las implicaciones y alcances de la autonomía universitaria sean motivo
justificante para atenuar esa evidente invalidez (advertida en múltiples oportunidades)
de los actos que dictaba en el curso del procedimiento para nombrar al titular de la
auditoría interna. Así las cosas, es criterio de este Tribunal, se está en un caso similar
al preceptuado por el mandato 199.3 LGAP que señala: “3. Habrá ilegalidad
manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes u
opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se
llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen.” Por
paridad de razón, en este caso, se insiste, la CGR indicó en múltiples ocasiones a la
UNED (incluso en fase recursiva), que las normas aplicables eran las fijadas en las
leyes No. 8292 y 7428 y no su estatuto orgánico. A la postre, la invalidez de lo actuado
se dispone en este fallo, en lo medular, por las mismas razones de fondo que
advirtiera el órgano contralor, razón por la cual, a juicio de este cuerpo colegiado, debe
disponerse que la ilegalidad declarada en este fallo es de grado manifiesto. En
consecuencia, a la luz de lo indicado en el mandato 200 de la Ley No. 6227/78, se
ordena a la UNED iniciar de manera inmediata las acciones internas que correspondan
a efectos de determinar la eventual responsabilidad disciplinaria de quienes
desatendieron los llamamientos y advertencias expresadas por la CGR en este asunto
De tal extremo deberán rendir informe escrito a este Tribunal, en fase de ejecución de
sentencia, dentro del plazo de dos meses contados a partir de la firmeza del presente
fallo.”


6. Sobreseimiento: Administración fraudulenta de fondos del Estado


Voto de mayoría


"I.- Motivos del recurso de casación. De conformidad con los artículos 7, 36, 142,
175, 178, 311 y 312 del Código Procesal Penal; 8, 15 y 18 de la Ley de Fundaciones
(Ley No. 5338 del 28 de agosto de 1973); 1, 3, 5 y 6 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República; 1 y 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República (Ley No. 6815 del 27 de setiembre de 1982); 1, 2, 3 y 7 y
siguientes del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República; y 33 y 41 de la Constitución Política, el Lic. W.M.C. en su condición de
representante del Ministerio Público formula recurso de casación en contra de la
homologación del acuerdo conciliatorio y de la sentencia de sobreseimiento definitivo
que fue dictada en la presente causa. En su criterio, expresa que los juzgadores,

irrespetando la normativa que obliga fundamentar correctamente el sobreseimiento
definitivo, procedieron a aceptar el convenio llegado entre las partes y a declarar
extinguida la acción penal sin fundamentar ambos aspectos como en derecho
correspondía. Señala que en ningún momento el Tribunal se pronunció sobre la
oposición formulada por el Ministerio Público en relación al acuerdo; oposición que la
presentó debido a que (1) no se le había dado participación a todas las víctimas o
interesados para que se manifestaran y (2) no se verificó en realidad cuál era el estado
financiero en el que se encontraba la F. de H.C.I. de C.R., luego de la gestión irregular
y abusiva llevaba a cabo por las acusadas en su condición de representantes. Agrega
que conforme a las certificaciones del Registro Nacional, en donde se hacen constar
los gravámenes que pesan sobre las propiedades de esta entidad, se da una idea
aproximada de la totalidad de pasivos o deudas adquiridas por la actuación de las
imputadas (142.528.135 colones), las cuales nunca llevaron un control contable ni
informaron a la Contraloría General de la República de cuál era el estado económico o
contable de dicha organización, como lo dispone el artículo 15 de la Ley de
Fundaciones. Indica también el representante del Ministerio Público que, a pesar de
que los recursos obtenidos por la F.H.C. de C.R. provenían de partidas específicas
otorgadas por la Asamblea Legislativa y de transferencias o ayudas económicas de
otras instituciones públicas, el Tribunal omitió referirse a estos aspectos al homologar
el acuerdo conciliatorio y dictar el sobreseimiento definitivo. En otras palabras, según
lo considera el recurrente, se desconoce cuáles fueron las razones por las que se
estimó que el acuerdo conciliatorio era "legal, justo, razonable y proporcional" (fl. 850)
En este mismo sentido, acusa el Lic. M.C. que los juzgadores que homologan el
acuerdo conciliatorio y dictan el sobreseimiento definitivo también incurren en una
violación al debido proceso. Asegura que esto se produce al no tomarse en cuenta ni
valorarse la oposición que había formulado, y también por cuanto nunca se le dio
participación a la Contraloría General de la República ni a la Procuraduría General de
la República para que se pronunciaran sobre el acuerdo entre las partes, dado que a
tales instituciones les correspondía "velar por el correcto uso y destino de los recursos
públicos" (fl. 854.), pues -como se dijo- buena parte de los fondos de la F.H.C. de C.R
tenían dicho origen. Por último, en su tercer reclamo de la impugnación, el recurrente
acusa una violación a un precepto legal, específicamente el artículo 36 del Código
Procesal Penal, pues quien da su consentimiento para conciliar con las imputadas, el
señor C.C.G., no podía actuar en calidad de víctima, pues los ofendidos o víctimas
serían todos los adictos que están sometidos a los programas de recuperación. II.- El
recurso debe declararse con lugar. En efecto, analizado el acuerdo conciliatorio y su
homologación, lo mismo que la sentencia de sobreseimiento definitivo dictada a favor
de las imputadas D.Y.B. e I.R.L., la Sala observa la existencia de una serie de
defectos procesales que ameritan declarar con lugar los reclamos que formula el
representante del Ministerio Público. En primer término, como se indica en el recurso
de casación, los juzgadores en ningún momento procedieron, como en derecho
correspondía, a exponer las razones por las cuales consideraban que el acuerdo
conciliatorio alcanzado en la causa resultaba legal, razonable y proporcional, aspectos
que debían ser valorados para estimar su homologación. Incluso, no obstante la
oposición manifiesta del Ministerio Público al respecto, en el tanto mediaba un interés
público o social en el caso y la medida de que no era suficiente la aceptación de quien
"aparecía" como representante de la entidad ofendida, señor C.A.C.G., los juzgadores
indebidamente omiten pronunciarse sobre dichos aspectos u otros extremos de

interés. Específicamente en el Acta de Conciliación, luego de escuchar a las partes, el
Tribunal tan solo manifiesta que "Se readecúan los procedimientos y se homologa el
acuerdo al que han llegado las imputadas y la Fundación ofendida. Cumplido el pago
de la suma de... díctese a favor de las mismas, la correspondiente sentencia de
sobreseimiento por el delito de Administración Fraudulenta que se les ha venido
atribuyendo. Se le advierte a las acusadas, que en caso de incumplimiento, se
reanudarán los procedimientos, sin que puedan solicitar nuevamente la aplicación del
instituto de la Conciliación. Todo lo anterior de conformidad con las disposiciones
contenidas en los numerales 36, 311 inc. d) y 30 inciso k) todos del Código Procesal
Penal..." (fl. 676). De igual forma en la sentencia de sobreseimiento se señala de
manera sucinta, en cuanto al fondo del asunto, únicamente lo siguiente: "En virtud de
haber cumplido las acusadas D.Y.B. E I.M.R.L., con las obligaciones contraídas,
verbigracia, el pago de la suma de DOS MILLONES CUATROCIENTOS MIL
COLONES CADA UNA... a la ofendida H.C.I., representada por el señor C.A.C.G.,
según se comprueba con los documentos visibles a folios... dándose así el
representante de la ofendida por resarcido de cualquier daño a él ocasionado por las
acusadas, y no existiendo ningún otro acuerdo que cumplir por parte de las mismas,
se declara la EXTINCION DE LA ACCION PENAL y se ordena el SOBRESEIMIENTO
de D.Y.B. E I.M.R.L. por el delito de Administración FRAUDULENTA, que en
perjuicio de H.C.I., C. DE C.R. se les venía atribuyendo" (fls. 841 y 842). Este defecto
en el proceder de los juzgadores resultaría suficiente para anular tanto la
homologación del acuerdo conciliatorio, como la sentencia de sobreseimiento definitivo
dictada a favor de las imputadas, pues -cabe recordar acá- no basta con convocar a
las partes para que se manifiesten sobre la conciliación, sino que además,
independientemente de que se acepte o no lo expuesto por ellas, en la medida de que
no es vinculante para el Tribunal, se deben explicar de manera razonada y amplia los
motivos por los que se acepta o no el acuerdo alcanzado. La fundamentación se debe
presentar también al momento de dictarse la sentencia de sobreseimiento definitivo,
pues si con esta se da por finalizado el proceso, es de vital importancia conocer cuáles
han sido los motivos de hecho y de derecho por los que los juzgadores han estimado
justificado y conforme al ordenamiento jurídico el dar por extinguida la acción penal
Fundamento que en un caso como el presente adquiere una significado especial, pues
los montos que se acusan como administrados fraudulentamente resultan ser en
extremo superiores a los que se fijan en el convenio que se suscita entre los
supuestos "interesados", es decir resultan ser desproporcionados; debiendo además
haberse valorado por tanto el interés social que en esta oportunidad excedía o
desbordaba la simple concurrencia de voluntades de las partes "interesadas" para
perfeccionarse, pues conforme al artículo 1º de la Ley de Fundaciones, Ley No. 5338
del 11 de setiembre de 1973, estas son "entes privados de utilidad pública... sin fines
de lucro y con el objeto de realizar o ayudar a realizar... actividades educativas,
benéficas, artísticas o literarias, científicas, y en general todas aquellas que signifiquen
bienestar social". Asimismo, además del defecto antes señalado, se agrega el hecho
de que efectivamente, en este tipo causas, en donde se administran o están en juego
dineros o fondos provenientes del Estado, existe la obligación de convocar o participar
a la Contraloría General de la República, como entidad encargada de garantizar la
legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos
en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción, de conformidad con la ley, es decir de
conformidad con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No

7428, del 26 de agosto de 1994. A este respecto, en el artículo 3 de esta normativa se
establece claramente que a la Contraloría General se le faculta para participar, según
su exclusivo criterio, como "animus curie" o como coadyuvante en los procesos
jurisdiccionales en que se encuentren involucrados la Hacienda Pública o los fondos
privados sujetos a control y a fiscalización del órgano contralor. Esta disposición se
complementa con lo dispuesto en el artículo 4, que indica que esta entidad ejercerá su
competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública; de
manera particular, sobre los sujetos privados que sean custodios o administradores,
por cualquier título, de los fondos y actividades públicos que se prevén en la ley de
cita. También se dispone que la Contraloría General de la República podrá fiscalizar el
cumplimiento, por parte de los sujetos privados beneficiarios, de reglas elementales de
lógica, justicia y conveniencia, para evitar abusos, desviaciones o errores manifiestos
en el empleo de los beneficios recibidos (Art. 6). De ahí que las disposiciones, normas,
políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecen sobre cualesquiera otras disposiciones de los
sujetos pasivos que se le opongan (Art. 12 pf. 2º). Participación que además es
importante, pues aparte de las otras sanciones que prevé el ordenamiento jurídico, la
desviación del beneficio o de la liberación de obligaciones otorgadas por los
componentes de la Hacienda Pública, hacia fines diversos del asignado, aunque estos
sean también de interés público, facultará a la entidad concedente para suspender o
revocar la concesión, según la gravedad de la violación cometida (Art. 7 paf. 1º). En
este mismo orden, cuando la desviación se realice en beneficio de interés privados,
del sujeto agente o de terceros, la concesión será revocada por la Contraloría General
y el beneficiario quedará obligado a la restitución del valor del beneficio desviado, con
los daños y perjuicios respectivos. Asimismo, lo que en esta oportunidad no se ha
cumplido, se prevé que en los juicios en los que se encuentre involucrada la Hacienda
Pública o los fondos privados sujetos a su control y fiscalización, la Contraloría
General de la República podrá participar, según su exclusivo juicio, como coadyuvante
de la administración demanda o actora, en este caso del Ministerio Público. Por ello,
las autoridades judiciales que conozcan de estos procesos deben dar traslado de ellos
a dicha institución para que, dentro del plazo conferido, pueda apersonarse en el juicio
correspondiente (Art. 35). Participación y coadyuvancia que también está prevista en
la propia Ley de Fundaciones, pues en esta se dispone que la Contraloría fiscalizará el
funcionamiento de esta organización por todos los medios que desee y cuando lo
juzgue pertinente. Así, si en el curso de algún estudio aparece una irregularidad,
deberá informarlo a la Procuraduría General de la República, para que esta interponga
la acción que corresponda ante los tribunales de justicia, si hubiere mérito para ello
(Art. 15). Además, lo que resulta de notable relevancia en esta ocasión, se dispone
que toda donación, subvención, transferencia de bienes muebles o inmuebles o
cualquier aporte económico del Estado o sus instituciones para que estas entidades
complementen la realización de sus objetivos, necesitará, entre otros requisitos, contar
-cuando corresponda- con el visto bueno escrito de la Contraloría General de la
República, donde se muestre que las donaciones y transferencias recibidas fueron
ejecutadas y liquidadas según los fines previstos y de conformidad con los principios
de la sana administración (Art. 18 inc. d.-). Conforme a lo anterior y analizado lo que
obra en el expediente, queda en evidencia que los juzgadores no han procedido según
lo establece el ordenamiento jurídico, pues tan sólo se han limitado a escuchar a
algunos de los que se dicen víctimas y representantes de las víctimas y a las

acusadas, sin convocar a todos los interesados; incluso a la Procuraduría General de
la República, la que como representante del Estado, de apreciar alguna irregularidad,
podría interponer las acciones que estime pertinentes (Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, Arts. 1, 3, 20 y 21). Por último, aun cuando no fue alegado
directamente por el representante del Ministerio Público, la Sala también advierte que
el señor C.A.C.G. no estaba legitimado para actuar como representante de la víctima o
parte ofendida, aun cuando hubiese sido uno de los denunciantes en este proceso,
pues en primer lugar la ofendida en este caso lo es la F. de H.C.I. de C.R., cuya
representación legal la ejerce, según la escritura de constitución (Cláusula Sexta, fl
269) y conforme lo prevé el artículo 12 párrafo tercero de la Ley de Fundaciones, el
presidente de la Junta Directiva, que en este caso lo es precisamente la acusada
D.Y.B.. Asimismo, si bien conforme al acuerdo que se aporta de Junta Directiva se
determinó que C.A.C.G. fue nombrado como administrador de los bienes de la
Fundación (fls. 650 a 653), dicho nombramiento no lo faculta para asumir la
representación legal de ésta, menos disponer de los bienes que le pertenecen a ella
pues, primero, quien tiene el poder de representación lo es el Presidente de Junta
Directiva y, segundo, para poder disolver o liquidar este tipo de entidad, además de la
decisión de la Junta Directiva o de la solicitud de la Contraloría General de la
República, se requiere de la participación de un Juez Civil, quien será el encargado no
sólo de ordenar la disolución o liquidación respectiva, sino también de disponer a que
otra fundación o institución pasan los bienes que son patrimonio de la entidad a
disolver, siendo dicho funcionario la persona que deberá firmar los documentos
necesarios para hacer el traspaso de bienes. En este mismo orden de ideas, no es
cierto, como lo indica el Tribunal en el fallo que "H.C.I.C. de C.R.", cuyo representante
es C.C.G., es la parte ofendida o víctima, ya que esta organización constituye, según
las constancias que se observan en el expediente, una entidad totalmente
independiente a la F.H.C.I. de C.R., la que, como lo prevé el artículo 1º de la Ley que
la regula, se le reconoce a ella "personalidad jurídica propia"; al punto que, según las
constancias señaladas, la institución C.I. Inc. representada por C.G., tiene el número
de cédula jurídica No. 3-003-165384 (ver certificación de fl. 608); por su parte la
F.H.C.I. de C.R. es portadora de la cédula jurídica No. 3-006-123688-06; y finalmente
la A. de H.C.I. de C.R., tiene el número de cédula jurídica No. 3-002-216-428 (fl. 653)
En otras palabras, las tres organizaciones tienen vida jurídica independiente, y aun
cuando pueda existir alguna semejanza o compatibilidad en las funciones y programas
que llevan a cabo, para efectos legales son personas jurídicas individuales que
cuentan no sólo con una estructura organizativa y legal distinta, sino también cada una
de ellas con un representante que ejerce los actos que le fueron asignados en la
escritura constitutiva y en la ley. Por esta razón, no es posible admitir, como lo
entiende el Tribunal en la sentencia de sobreseimiento, que el señor C.A.C.G. podía
actuar como representante de la parte ofendida, en tanto esta es distinta a la entidad
que él representa legalmente. Además, como se dijo líneas atrás, el que se le hubiese
nombrado como administrador de los bienes de la Fundación para su liquidación es
improcedente conforme lo dispone la Ley de Fundaciones y la escritura constitutiva de
la fundación de H.C.I. de C.R., ya que para ello existe un procedimiento especial ante
un Juez Civil. Así las cosas, observándose que efectivamente se presentan los
defectos acusados por el representante del Ministerio Público, se declara con lugar el
recurso de casación, se anula el acuerdo conciliatorio, su homologación y la sentencia
de sobreseimiento definitiva dictada a favor de las imputadas D.Y.B. e I.R.L.,

ordenándose a la vez el reenvío del expediente para que continúe su tramitación
conforme lo dispone el ordenamiento jurídico."


7. Salario en especie: Uso discrecional de vehículo en sector público no lo
constituye


Voto de mayoría


"II.- RECURSO DEL ACTOR: La pretensión referente al incremento en el salario base,
con el porcentaje relativo al salario en especie, así como la diferencia en el pago de
los extremos laborales, es un aspecto recurrido por ambas partes de este asunto. El
actor, porque estima que la sentencia es omisa acerca de si se mantiene el pago de
diferencias en preaviso, auxilio de cesantía, vacaciones y aguinaldo y, la demandada,
porque señala que el Reglamento con base en el cual se otorgó el beneficio, no cuenta
con el refrendo de la Contraloría General de la República y por ende, no es aplicable
Sobre el salario en especie, el capítulo IV del Título III del Código de Trabajo
denominado "Del salario y de las medidas que lo protegen", en el artículo 164, autoriza
el pago del estipendio en dinero y en especie, estableciendo con ello, el carácter
remunerativo de ese beneficio. Por su parte, el artículo 166 explica el contenido del
salario en especie al disponer: "Por salario en especie se entiende únicamente lo que
reciba el trabajador o su familia en alimentos, habitación, vestidos y demás artículos
destinados a su consumo personal inmediato". La disposición precisa el carácter
retributivo del salario en especie como pago por la prestación de servicios en la
relación laboral; y señala que debe ir dirigida al consumo personal inmediato del
trabajador o de su familia. Con base en esta legislación, nuestra jurisprudencia ha
aceptado que el uso discrecional del vehículo constituye salario en especie, siempre y
cuando las peculiaridades del caso concreto no le resten esa naturaleza. Esas
particularidades se han dado por ejemplo, cuando se ha otorgado el vehículo como
instrumento para cumplir las labores del puesto (Sala Segunda Nº 101, de las 14:10
horas del 12 de julio de 1989 y Nº 254 de 9:10 horas del 27 de noviembre de 1991)
por la falta de demostración de discrecionalidad en el uso del vehículo (Sala Segunda
Nº 86, de las 9:30 horas del 22 de junio de 1990). En las instituciones públicas, se
otorga un tratamiento especial al uso del vehículo, atendiendo al principio de legalidad,
de tal forma que es necesaria una norma expresa para que lo otorgue como salario en
especie. III. La Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción Nº 2035 del 17 de
julio de 1956, reformada por las leyes Nº 6050 de 14 de marzo de 1977 y Nº 7428 del
7 de setiembre de 1994, en su artículo 1, le atribuye el rango de institución autónoma
al Consejo Nacional de Producción y le impone como "finalidad específica el fomento
de la producción agrícola, pecuaria y marina, así como la estabilización de los precios
de los artículos requeridos para la alimentación de los habitantes del país, y los de las

materias primas que requiera la industria nacional, procurando un equilibrio justo en
las relaciones entre productores y consumidores, para los cuales podrá intervenir en el
mercado interno..." (artículo 2). Igualmente, en el numeral 50, le otorga el monopolio
de los licores nacionales, indicando que el Consejo Nacional de Producción,
administrará la Fábrica Nacional de Licores "como una unidad adscrita al Consejo, a
fin de que cuente con medios propios y organización suficiente para bastarse por sí
misma, en lo administrativo." El Consejo Nacional de Producción es una entidad
pública que debe cumplir la misión que el Estado le asigna y estar en constante
revisión para adecuarlo a las necesidades de los usuarios. Así lo establece el numeral
4 de la Ley General de Administración Pública cuando señala que los entes públicos
deben sujetarse a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su
continuidad, eficiencia, adaptación al régimen legal o a la necesidad social que
satisfacen, prevaleciendo en todo caso la igualdad de trato a los usuarios o
beneficiarios. Igualmente, el proceder de los servidores públicos, está sujeto a los
encomendados a la institución donde labora. Estas características del demandado, no
pueden desconocerse en el análisis de los asuntos laborales que se someten a los
tribunales, ni resulta procedente aplicar soluciones que se han presentado en el sector
laboral privado, sin un análisis adecuado. Igualmente debe contemplarse que el
precepto 11 de la Ley General de Administración Pública dice: "1. La Administración
Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos
o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala
jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente
por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma
imprecisa.". De tal manera que el uso de los bienes públicos está sujeto a norma
expresa. IV. Lo consignado en el considerando anterior implica que el análisis de la
procedencia, de considerar el vehículo como salario en especie, según lo reclama el
señor M. V., debe circunscribirse a la existencia o no de norma expresa que así lo
disponga. También es importante señalar que este principio de legalidad, rector del
Sector Público, no puede ser variado porque la institución aquí demandada haya
cedido a pagar en la cesantía el salario en especie. Aunque así sucedió en este caso,
los tribunales laborales tienen la obligación de revisar el bloque de legalidad que
regula el caso analizado. De todas formas, se ha alegado ante esta Sala, en el recurso
de la accionada, irregularidades en las legislaciones aplicadas por los tribunales de
instancia para acoger el reclamo de salario en especie. V. El actor fundamenta su
derecho en el artículo 28 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del
Consejo Nacional de Producción, aprobado en la sesión de Junta Directiva Nº 1354
del 19 de abril de 1988, artículo 16 del acta, que dice: "Los titulares de los órganos del
artículo 4º, inciso a) a d), así como los asistentes de la Presidencia Ejecutiva y de la
Gerencia General, tendrán derecho a la asignación de vehículo de uso discrecional,
propiedad de la institución. Este beneficio se considerará salario en especie, formará
parte del sueldo base, y se computará en un cincuenta por ciento (50%) de la
proporción pagadera en dinero para efectos de cálculo de los restantes extremos
aplicables.". El representante del Consejo Nacional de Producción alega que ese
reglamento es inaplicable, porque de conformidad con el numeral 29 inciso h) de la
Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción N° 6050 del 14 de marzo de 1977,
los Reglamentos "requerirán la aprobación de la Contraloría General de la República,
excepto los que se refieren a las relaciones laborales, que lo serán por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social". Este inciso fue modificado por Ley Nº 7428 de 7 de

setiembre de 1994, cambiando el refrendo de la Contraloría General de la República
por la publicación en el Diario Oficial La Gaceta. En el mismo sentido dispone la Ley
Nº 5691 de 29 de abril de 1975 cuando en su artículo 4 dice: "Las instituciones
autónomas, semiautónomas y demás, a que se refiere el artículo 1º de esta ley,
deberán someter el reglamento respectivo a la Contraloría General de la República, la
que, si lo considera conveniente, lo aprobará y ordenará su publicación en el Diario
Oficial, en caso contrario lo devolverá a la oficina de origen, con las observaciones del
caso, la que a su vez gozará de un plazo improrrogable de treinta días para hacer las
modificaciones y someterlo nuevamente a conocimiento de la Contraloría General de
la República, so pena de incurrir en la penalidad que se establece en el artículo 5º de
esta ley.". De lo anterior se colige que a la fecha en que el Consejo Nacional de
Producción emitió el Reglamento para la Utilización de Vehículos del Estado el 15 de
julio de 1989, el trámite ante la Contraloría General de la República era requisito
indispensable para que el mismo surtiera sus efectos. Al no haberse cumplido este
trámite, carece de validez jurídica y es inaplicable. VI. Esta situación nos obliga a
remitirnos a la normativa anterior, representada por el Reglamento para el uso de
vehículos automotores propiedad del Consejo Nacional de Producción del 1 de junio
de 1982, aprobado por la Contraloría General de la República el 7 de junio de 1982. El
artículo 15 de dicho Reglamento señala que: "La utilización de los servicios de
transporte en forma permanente por parte de cualquier funcionario del C.N.P. en
ningún sentido constituye salario en especie, ni la utilización de éste dará derechos
adquiridos por este concepto.". Como se observa claramente, este numeral establece
que el "uso discrecional" del vehículo no constituye salario en especie, sino que se
trata de una prestación gratuita. De lo expuesto se concluye que es improcedente
reconocer un reajuste en el salario promedio para el cálculo de prestaciones legales al
actor. El hecho de que a él se le haya reconocido alguna diferencia por este concepto
en la liquidación, en nada contradice lo señalado, toda vez que se trata de un
reconocimiento ilegal, no creador de derecho. En este extremo no llevan razón los
Juzgadores de instancia, ni las quejas del recurrente porque, no hay normativa legal
que ampare lo pedido por el actor. Resulta importante apuntar que los reclamos por
diferencias de inflación no fueron otorgados por ninguna de las instancias y menos
procederían careciendo de fundamento lo solicitado."


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DE LA REPÚBLICA. Fecha de vigencia desde 04/11/1994. Versión de la norma 9 de 9 del 07/03/2018
Gaceta 210 del 04/11/1994. Colección de leyes y decretos Año 1994. Semestre 2. Tomo: 1. Página: 172

Sentencia: 00079 Expediente: 12-000143-1027-CA Fecha: 15/06/2017 Hora: 09:15:00 a.m. Emitido
por: Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda

Sentencia: 00052 Expediente: 09-001919-0166-LA Fecha: 27/02/2017 Hora: 08:25:00 a.m. Emitido
por: Tribunal de Trabajo, Sección III

Sentencia: 01466 Expediente: 08-300078-0920-LA Fecha: 23/12/2016 Hora: 09:30:00 a.m. Emitido
por: Sala Segunda de la Corte

Sentencia: 00025 Expediente: 12-000122-0643-LA Fecha: 31/03/2016 Hora: 08:00:00 a.m. Emitido
por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II

Sentencia: 00265 Expediente: 10-002429-1027-CA Fecha: 02/12/2011 Hora: 04:29:00 p.m. Emitido
por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI

Sentencia: 00608 Expediente: 95-001388-0202-PE Fecha: 09/06/2000 Hora: 09:30:00 a.m. Emitido
por: Sala Tercera de la Corte

Sentencia: 00252 Expediente: 94-000403-0005-LA Fecha: 28/05/1996 Hora: 04:10:00 p.m. Emitido
por: Sala Segunda de la Corte