Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública Palabras Claves: Relaciones Interorgánicas, Relaciones Inter orgánicas, Relación de Dirección, Relación de Jerarquía, Deber de Obediencia, Relaciones Intersubjetivas, Relaciones Inter Subjetivas, Artículos 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110 de la Ley General de la Administración Pública Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 24/05/2019 Nombre del Investigador: Simons Salazar García Contenido 2. Finalidad de los Artículos 99 y 100 de la Ley General de la 3. Lineamientos y Directrices en Relación con las Relaciones 4. Limitaciones a los Artículo 99 y 100 de la Ley General de la 5. Juntas de Educación, Poder Ejecutivo y Artículo 100 de la Ley General 6. Desobediencia y Régimen de Responsabilidad en los Términos de los 8. Responsabilidad Presupuestaria de las Instituciones y el Artículo 100 9. Análisis de los Artículos 101, 102, 105 y 106 de la Ley General de la 10. Presidencias Ejecutivas de las Junta de Bancos Estatales y Artículo RESUMEN La presente reseña recopila normativa, doctrina y jurisprudencia sobre las Relaciones Interorgánicas, considerando los supuestos normativos de los artículo 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley General de la Administración, además del criterio de la doctrina nacional que se dedica a analizar estás relaciones entre órganos y entes de la Administración Pública y el juicio de la jurisprudencia nacional que analiza casos prácticos en los cuales las normas antes citadas permiten determinar el tipo de relación entre las diferentes dependencias de la Administración Pública NORMATIVA De las Relaciones Interorgánicas Capitulo Primero. De La Relación de Dirección Artículo 99 1. Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares 2. La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa Artículo 100 1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias 3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados Capitulo Segundo. De La Relación Jerárquica Sección Primera. De la Relación Jerárquica Propiamente Artículo 101. Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia Artículo 102. El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos c) Ejercer la potestad disciplinaria d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores Artículo 103 1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado 2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio 3. El jerarca podrá realizar, además, todos los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho de los asuntos de su ramo Artículo 104 1. En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los artículos 191, 192 y de la Constitución Política 2. Cuando exista una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero nombrar a este último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios del ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el nombramiento del resto del personal Artículo 105 1. La potestad de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares será necesaria y suficiente para la existencia de la relación jerárquica, salvo limitaciones expresas del ordenamiento 2. Las otras potestades arriba enumeradas podrán darse sin que exista la jerarquía, pero su presencia hará presumir ésta, salvo que de la naturaleza de la situación o de su régimen de conjunto se desprenda lo contrario Artículo 106.- De no excluirse expresamente, habrá recurso jerárquico contra todo acto del inferior, en los términos de esta ley Artículo 107 1. Todo servidor público estará obligado a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares del superior, con las limitaciones que establece este Capítulo 2. El servidor no estará obligado a obedecer cuando el acto no provenga de un superior jerárquico sea o no inmediato Sección Segunda. Del Deber de Obediencia Artículo 108 1. Deberá desobedecer el servidor cuando se presente cualquiera de las siguientes circunstancias a) Que la orden tenga por objeto la realización de actos evidentemente extraños a la competencia del inferior; y b) Que el acto sea manifiestamente arbitrario, por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito 2. La obediencia en una cualquiera de estas circunstancias producirá responsabilidad personal del funcionario, tanto administrativo como civil, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pueda caber Artículo 109 1. Cuando no se presente ninguna de las circunstancias enumeradas en los dos artículos anteriores el servidor deberá obedecer aunque el acto del superior sea contrario al ordenamiento por cualquier otro concepto, pero en este último caso deberá consignar y enviar por escrito sus objeciones al jerarca, quien tendrá la obligación de acusar recibo 2. El envío de las objeciones escritas salvará la responsabilidad del inferior, pero éste quedará sujeto a inmediata ejecución de lo ordenado 3. Cuando la ejecución inmediata pueda producir daños graves de imposible o difícil reparación, el inferior podrá suspenderla, sujeto a responsabilidad disciplinaria y eventualmente civil o penal si las causas justificantes resultaren inexistentes en definitiva 4. Quedará a salvo lo dispuesto por el artículo 158 del Código Procesal Contencioso- Administrativo (Así reformado el inciso anterior por el inciso 4) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006) Artículo 110 1. En caso de urgencia el inferior podrá salvar su responsabilidad aun si no ha podido enviar sus objeciones por escrito previamente a la ejecución 2. En estos casos el inferior podrá hacer verbalmente sus objeciones ante el inmediato superior, pero se requerirá la presencia de dos testigos DOCTRINA La Organización Administrativa en Costa Rica [P. 107] La organización administrativa costarricense es compleja. Con esto se quiere decir que la ejecución de las tareas de interés general están repartidas entre el Estado (expresión de la colectividad nacional), los entes menores (instituciones autónomas con ámbito nacional o regional), y las colectividades locales (municipalidades), los que satisfacen los intereses locales y están investidas de personalidad y capacidad jurídica de derecho público y privado Existe, por una parte, una administración del Estado colocada bajo influencia directa del Poder Ejecutivo, donde los órganos se ramifican sobre el conjunto del territorio, y, por otra, unas Administraciónes locales que dependen de autoridades cantonales (concejos municipales) o distritales (consejos de distrito) y actúan a nombre de las personas públicas correspondientes La descentralización es el poder o atribución conferido a otros entes frente al Estado, para gestionar sus competencias, atribuciones y poderes, siempre que exista una norma legal que atribuya esa competencia con exclusividad, que la hace, por ende, excluyente y que le confiere al ente personalidad jurídica propia. Puede operar en el ámbito de un mismo ente jurídico a favor de órganos inferiores. En este caso se denomina desconcentración; por ejemplo, la que se realizó en la Caja Costarricense de Seguro Social, a favor de las diferentes clínicas y hospitales públicos.1 Por su parte, el órgano desconcentrado es diferente al descentralizado, por cuanto sigue teniendo una relación de dependencia con el jerarca. Ahora bien, entre mayor libertad se le confiera, así será máximo o mínimo el grado de desconcentración. Dos ejemplos, agotar la vía administrativa sin posibilidad de recurso al superior, Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas del Seguro Social, Ley 7852, del 20 de noviembre de 1998 [P. 108] significa un grado de desconcentración máxima, igualmente cuando tampoco el superior puede cursarle órdenes, instrucciones y circulares, que limiten su discrecionalidad administrativa La desconcentración mínima existe cuando el superior no puede avocar o conocer competencias del inferior por recurso o bien revisar o sustituir la conducta del inferior de oficio o a instancia de parte La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma, y a la inversa El artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública establece 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento 2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda a) Avocar competencias del inferior; y b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte 3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior 4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma, y a la inversa 5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor Tampoco el ente descentralizado está sometido a órdenes y a instrucciones del ente centralizado, independiente de su competencia exclusiva; lo único que lo liga es la denominada “tutela administrativa”, que sí le confiere al ente central la potestad de dictar directrices para controlar los actos del ente descentralizado. La denominada relación de dirección, indicada anteriormente, la establece la Ley General de la Administración Pública, en los siguientes términos Artículo 99 1. Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares [P. 109] 2. La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa Artículo 100 1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias 3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados La desconcentración se opera mediante norma o regla jurídica (Constitución, tratado, ley o reglamento) no mediante acto o resolución administrativa El ente descentralizado es autónomo por cuanto está libre de todo vínculo jerárquico con el Estado. Tiene los más amplios poderes y se organiza internamente, así como puede administrar y disponer de su patrimonio y personal a su servicio conforme al ordenamiento jurídico. Del mismo modo, cuenta con personalidad jurídica propia, patrimonio propio, y al ente se le reputan sus actos, no al Estado persona Por su parte, el ente descentralizado autónomo tiene una especialidad de servicio público (materia) fijada por la división del trabajo social que hace el Estado. De ahí que sólo pueden actuar para un fin específico y dentro de un determinado territorio e incluso sobre un grupo también parcialmente delimitado Tienen independencia económica, pues tienen su propio presupuesto, que en Costa Rica es aprobado por la Contrataría General de la República. Pueden disponer libremente de sus bienes y tener un patrimonio propio; no obstante, tiene límites fijados por leyes que le limitan esa libertad, con base en el artículo 188 de la Constitución Política, tienen capacidad de derecho público y privado, lo que les lleva a tener autonomía financiera, es decir, tener entradas propias, no directamente suministradas por el presupuesto nacional de gastos del Estado De ahí que puede obtener sus ingresos mediante tasas, precios públicos, impuestos, contribuciones y demás exacciones tributarias, siempre y cuando sean autorizadas por En Costa Rica, el artículo 185 de la Constitución Política y 66, párrafo primero, de la Ley de la Administración Financiera y Pre- [P. 110] supuestos Públicos establecen la prohibición de recolectar impuestos por entes u órganos diversos de la Tesorería Nacional, salvo algunas que expresamente se establecen, como el caso de las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 177, párrafo 3, de la Constitución Política), Instituto Nacional de Seguros, Instituto Costarricense de Electricidad y otros entes públicos Toda recaudación de los impuestos debe hacerlo la Tesorería Nacional, como Caja Única del Estado (artículos 185-186 y 187 de la Constitución Política).2 Ahora bien, en cuanto a los destinos específicos de los impuestos, éstos están establecidos y sostienen diferentes órganos y funciones del Estado, así: Consejo Nacional de Viabilidad, para la reparación de vías públicas, que se recauda a través del pago del impuesto a la gasolina que se paga por todos los usuarios, automovilistas costarricenses y extranjeros que viven o transitan por el país. Igualmente, a los registros públicos de propiedad de marcas el estado civil, etcé-teraétera. Al Instituto de Desarrollo Agrario. El artículo 66, párrafo segundo, de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos consagra esta posibilidad en términos generales, al hacer el distingo entre entes autónomos con renta fijas y entes autónomos con rentas originadas en su propio giro Artículo 185. “La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales” Artículo 186. “La Tesorería está a cargo de un Tesorero Nacional y de un Subtesorero. Ambos funcionarios gozan de independencia en el ejercicio de sus atribuciones, las cuales serán reguladas por la ley. Los nombramientos se harán en Consejo de Gobierno por períodos de cuatro años, y sólo podrán ser removidos estos funcionarios por justa causa” Artículo 187. “Todo gasto a cargo del Tesoro Nacional que no se refiera a sueldos del personal permanente de la administración pública consignado en el presupuesto, deberá ser publicado en el Diario Oficial Quedan exceptuados de la formalidad de publicación aquellos gastos que, por circunstancias muy especiales, considere el Consejo de Gobierno que no deben publicarse, pero en este caso lo informará confidencial e inmediatamente, a la Asamblea Legislativa y a la Contraloría” De las Relaciones Interorgánicas A. El concepto y la naturaleza La necesaria multiplicidad de oficinas para el cumplimiento de los fines públicos, origina la posibilidad de conflictos y de ineficiencias, por falta de unidad y coordinación. Esa misma multiplicidad tiende a generar relaciones entre las diversas oficinas. Existe un orden para regular dichas relaciones en la forma que mejor evite conflictos y estimule la eficiencia y la coordinación del grupo. Este es el ordenamiento de la organización. Las relaciones que regula son siempre jurídicas, pero desde puntos de vista relativos. Se explicó ya que cuando el ordenamiento tiene origen en la potestad inherente de auto-organización, el mismo es jurídico en sí, pero no ante el Estado ni sus tribunales, ante los cuales su violación carece de consecuencia, salvedad hecha del servidor público, frente a quien el ordenamiento de organización ha de reputarse, en todo caso, como revestido de validez estatal y general Generalmente los principios de la organización pública están destinados a órganos externos, con función representativa del ente público ante el administrado, salvo norma expresa o inequívoca que permite afirmar lo contrario. Pero es posible aplicar dichos principios también a los órganos internos, siempre que ello no resulte incompatible con su naturaleza y su régimen interno expreso (determinada por la estructura, la función, etc). Dado el carácter externo de toda relación de servicio civil, entre ente y servidor públicos, ha de entenderse que dichos principios se aplican siempre a la misma, aunque la oficina servida sea de tipo interno e irrelevante, como tal, ante el Estado y su ordenamiento [P. 37] En la hipótesis de que una ley del Estado regule relaciones jurídicas internas, debe estimarse que, aunque no haya creado las respectivas oficinas, mientras tal regulación subsista, dichas oficinas han sido incorporadas al ordenamiento estatal, con todo su régimen de organización y de funcionamiento Cabe insistir, finalmente, en que las relaciones inter-orgánicas son siempre jurídicas, aun cuando su origen esté en normas internas no vigentes en el ordenamiento estatal En esta hipótesis, su único valor externo es ante el servidor público, como sujeto autónomo frente al ente servido. Este no puede invocar el orden de tales relaciones ante el administrado ni a la inversa. Pese a ello, ese orden es jurídico y jurídicas las relaciones inter-orgánicas, que, dentro del ordenamiento interno respectivo, aparecen como relaciones entre verdaderos sujetos de derecho B. Clasificación de las relaciones inter-orgánicas Las relaciones inter-orgánicas se pueden clasificar según la posición que guarda cada oficina respecto de las otras, en uso de las potestades propias de su competencia Puede afirmarse, desde este punto de vista, que toda función pública implica la existencia de dos esferas objetivas de relación: en primer lugar, la relación con el público a través de las potestades directamente adecuadas a la satisfacción del cometido, relación externa; y en segundo lugar, la relación con los otros órganos en función de la existencia o el ejercicio de aquellas otras potestades de acción De este modo, nace una serie de relaciones inter-orgánicas determinadas, según las potestades y los estados de sujeción correlativos, que se configuran entre los órganos para lograr un mejor cumplimiento de los fines públicos encomendados. Desde este punto de vista se distinguen tres clases de relaciones a) relaciones de coordinación b) relaciones de supremacía y c) relaciones de transferencia a) Relaciones de Coordinación Son las que se dan entre órganos para evitar conflictos o roces. Su función es unificar pareceres de oficinas que actúan en campos comunes, no sólo en cuanto tienen que decidir conjuntamente, sino también en cuanto colaboran indirectamente al logro de un mismo fin, dentro de un procedimiento administrativo. La necesidad de estas relaciones nace del hecho de que en un mismo fin o en relación con una misma actividad pueden rozarse intereses de varios órganos, lo que puede provocar reacciones conflictivas Son varios los tipos de órganos y de formas de organización destinadas a garantizar la armónica satisfacción de los intereses en conflicto, a saber i) Unión personal. Se da cuando dos órganos tienen un titular común, que sirve de puente de contacto entre los dos intereses correspondientes a las competencias, potencialmente opuestos. Este tipo de unión se da en el caso de los entes institucionales en cuya Junta Directiva tiene asiento, por ley, el Ministerio del ramo conexo con el cometido descentralizado. En esta hipótesis -miembros ex oficio de Juntas Directivas de entes institucionales- el funcionario central actúa como portavoz del Poder Ejecutivo ante el ente descentralizado, para armonizar pareceres y evitar conflictos ii) Colegios representativos. Es el órgano colegial integrado para dar expresión a intereses conflictivos en la vida social o administrativa, con el fin de lograr su armonización a través del sistema de voto mayoritario. Algunos o todos los miembros del colegio pertenecen a un grupo social de intereses, generalmente profesional, que ocasionalmente elige sus representantes, directa o indirectamente. Normalmente dichos representantes son nombrados por el gobierno de temas integradas por el grupo, gremio o colegio correspondiente y casi invariablemente es requisito legal la pertenencia al mismo del titular nombrado. Este no está sometido a relación de subordinación jerárquica frente al Gobierno, pero sí a una potestad directiva, dentro de una relación de confianza que permite removerlo si reiteradamente falta a las directrices fijadas. La pérdida de la confianza ha de justificarse objetivamente, por [P. 39] conductas que pueden explicarla razonablemente. El hecho prolongado de la obediencia a órdenes del Ministro respectivo puede constituir práctica administrativa de tipo vinculante, que configura una relación de servicio civil común, en lugar de una relación de confianza iii) El procedimiento de articulación. Varias autoridades pueden estar interesadas en una misma actividad, para fines diversos, propios de competencias y órganos distintos, que se realizan en forma concurrente y complementaria. El ordenamiento puede optar por no regular las intervenciones de los órganos diversos o, por el contrario, puede coordinarlas, en una sucesión organizada dentro de la que unos actos condicionan y anteceden a otros, que sólo son válidos si los siguen. Hay una jerarquía de intereses determinante del orden cronológico y de la importancia jurídica de las intervenciones de cada órgano, por su efecto, de modo que los más importantes se resuelven de último y la decisión respectiva pone fin al procedimiento, sobre la base de los otros actos que tienden a garantizar los otros intereses menores enjuego Un ejemplo es el de la construcción. Según nuestro ordenamiento, múltiples órganos pueden intervenir: entre ellos, el Ministerio de Salud Pública (artículos 308 y siguientes de la Ley General de Salud), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y la Municipalidad respectiva (artículo 1 de la Ley de Construcciones). Se debe obtener primero autorización municipal para garantizar la observancia de los alineamientos urbanos oficiales y la seguridad de las construcciones, luego el permiso del A y A en punto a servicios de cloaca y aguas potables y finalmente el del Departamento de Ingeniería Sanitaria en cuanto a todos los aspectos que afectan o pueden afectar la seguridad y salud de los moradores iv) Es posible que la ley no haya coordinado en un procedimiento la intervención de los distintos intereses y de los órganos respectivos. En tal caso puede surgir el conflicto. Es posible que la Comisión Técnica de Transportes deniegue la concesión de una línea de autobuses con terminal en una zona rural donde el Consejo Superior de Educación ha autorizado la apertura de un centro privado de enseñanza, de difícil acceso por falta de adecuado transporte. Puede ocurrir, a la inversa, que el Ministro de Economía, Industria y Comercio conceda un [P. 40] contrato industrial para la explotación de productos agrícolas de cultivo calificado como inconveniente para la tierra por el Departamento respectivo del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Si no hay ningún medio de resolver el conflicto y aunar políticas, surgirán una serie de decisiones contrapuestas, en ejecución de los planes conflictivos. Para evitarlo se han ideado, en falta de procedimiento de articulación con jerarquía de intereses, varios sistemas, ninguno de los cuales es en realidad muy efectivo. El principal es el concierto inter-orgánico, principalmente el interministerial. Se constituye un órgano de enlace entre varios órganos o Ministerios, que promueve reuniones de los personeros La ausencia de reglas expresas sobre composición administrativa de conflictos inter- orgánicos o intersubjetivos no apoya la conclusión de que las mismas no existen, sino al contrario, conlleva la idea de que el ordenamiento escrito respeta íntegramente y sin modificación alguna los principios no escritos que reconocen las potestades para resolverlos inherentes al jerarca y a la supremacía natural que al Poder Ejecutivo corresponde como principal centro de la vida administrativa La recta doctrina indica que todo conflicto interorgánico debe ser solucionado por el jerarca y todo conflicto intersubjetivo por el Poder Ejecutivo, como ente supremo de la vida administrativa, salvo ley expresa en contrario El conflicto puede ser no sólo de competencia sino de rebeldía ante los actos de un órgano con supremacía no jerárquica, como ocurre cuando se desobedecen o desaplican las disposiciones de un ente regulador en un sector determinado (Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, etc.) La solución corresponde también al Poder Ejecutivo, por igual razón de natural supremacía, salvo ley en contrario b) Relaciones de supremacía i) Concepto: Fueron examinadas oportunamente las relaciones de dirección y de tutela administrativa. Corresponde examinar ahora la relación jerárquica o de jerarquía [P. 41] La jerarquía es la relación que se da entre órganos desiguales con competencias iguales. Esencial en la jerarquía es que un órgano sea superior a otro y en tal sentido más capaz que éste último para decidir los asuntos que entran en la competencia común ii) Supuestos de existencia: Los supuestos de existencia de la jerarquía son los siguientes ii-a) que se de entre órganos de un mismo ente Si la relación se da entre entes y no entre órganos toma el nombre de tutela administrativa y presenta necesariamente un diverso contenido ii-b) Que los órganos sometidos a jerarquía desempeñan ambos una función de gestión, expresado a través de actos jurídicos o actividades materiales, con efecto externo sobre el público. La jerarquía es imposible, si uno o ambos órganos ejercen funciones de contralor o de consulta, relativas al resultado final de ejercicio de la función. La jerarquía supone una subordinación del inferior y se construye sobre la base de esa desigualdad, como medio para lograr unidad y eficiencia administrativa Resulta imposible cuando el órgano tiene que guiarse por su propio criterio, acomodado a reglas objetivas de ciencia o de derecho, lo que es típico de la función consultiva y de la de contralor. En estas hipótesis, el órgano debe conservar plena libertad de criterio, sin someterse a órdenes ni mandatos de un superior. Puede afirmarse, desde este punto de vista, que no hay jerarquía entre consultores ni entre contralores en punto a contenido del acto correspondiente, dictamen o acto de contralor. Es posible la jerarquía frente a órganos de este tipo en lo que toca a todos los demás aspectos de su conducta, por ejemplo: el lugar, el tiempo, el objeto o materia de su función. El superior puede ordenar a un órgano consultivo que se ocupe de un asunto determinado y no de otro, o bien vigilar su desempeño y eventualmente imponerle sanciones disciplinarias, como a cualquier otro órgano jerárquicamente subordinado. Debe hacerse notar, pese a ello, que si bien es posible la subordinación jerárquica del órgano consultor o contralor, excepto en cuanto al contenido de sus actos, es conveniente y aconsejable que los mismos [P. 42] tengan el mayor grado de independencia y que no estén subordinados sin el jerarca u órgano supremo de cada ente Es posible también la jerarquía entre dependencias (oficinas internas) pero el régimen correspondiente carece de valor ante los tribunales, si es norma también interna ii-c) Que la competencia sea la misma desde el punto de vista de la materia y del territorio Para que haya jerarquía tiene que darse un campo común de acción entre los órganos desiguales, en términos que la superioridad de uno puede expresarse por su prevalencia sobre otro en punto a asuntos comunes Cabe recordar en este aspecto la distinción fundamental que se hizo entre competencias (plenamente) concurrentes o fungióles y competencias (relativamente) concurrentes. En la primer hipótesis (que se da cuando se atribuye una competencia a un órgano complejo sin indicar el órgano parcial al que se atribuye) todos los órganos externos pueden hacer lo mismo y el superior puede sustituirse al inferior, sea antes de que éste actúe (avocación) sea después (sustitución de acto). En la segunda hipótesis (que se da cuando se hace atribución de competencia a un órgano determinado) la avocación no es posible y se discute si es posible el contralor sustitutivo. En todo caso, la jerarquía (plena o relativa) supone una coincidencia de competencias, no en el sentido de igualdad entre ambas, sino en el de que la del superior debe comprender la del inferior, aunque sea más amplia Dentro de este campo común de acción, el elemento determinante de la jerarquía es la desigualdad intrínseca (por obra de ley) entre órganos, que significa una mayor capacidad del superior para decidir. Se trata de una desigualdad intrínseca porque no depende de una comprobación sino de una subordinación legal. Basta con que la ley establezca esta subordinación para que haya jerarquía, aunque no se definan expresamente ¡os diversos poderes del superior. Las potestades típicas de la jerarquía son consecuencia y no causa de dicha desigualdad y frecuentemente son atípicas. Es posible, en otras palabras, que dichas [P. 43] potestades se den sin que se de la jerarquía, con la fundamental salvedad de la potestad de mando. Esta es connatural con la jerarquía y siempre que se dé la jerarquía existe, pues su presencia implica la desigualdad que es causa y esencia de la misma Puede concluirse en que, fuera de la potestad de mando, las demás pueden ser suprimidas o restringidas por ley, sin que desaparezca la jerarquía una comprobación sino de una subordinación legal. Basta con que la ley establezca esta subordinación para qua haya jerarquía, aunque no se definan expresamente los diversos poderes del superior. Las potestades típicas de la jerarquía son consecuencia y no causa do dicha desigualdad y frecuentemente son atípicas. Es posible, en otras palabras, que dichas potestades se den sin que se dé la jerarquía, con la fundamental salvedad de la potestad de mando. Esta es connatural con la jerarquía y siempre que se dé la jerarquía existe, pues su presencia implica la desigualdad que es causa y esencia de la misma. Puede concluirse en que, fuera de la potestad de mando, las demás pueden ser suprimidas o restringidas por ley, sin que desaparezca la jerarquía iii) Contenido de la relación jerárquica. Las dichas potestades son iii-a) Potestad de dar órdenes, determinando la interpretación de la ley, y el uso de las potestades discrecionales por el inferior. Este debe obedecerlas, incluso si son ilegales. Se han discutido ampliamente los límites de este deber de obediencia Este deber tiene expresión en Costa Rica en los artículos 39, inciso a) del Estatuto de Servicio Civil (“Acatar esta ley y sus reglamentos y cumplir las obligaciones inherentes a su cargo”)-, artículo 50 ibídem {“los servidores públicos cumplirán los deberes que expresamente les señale el artículo 3° y el artículo 71 inciso a) del Código de Trabajo”) artículo 71 inciso a) del CT: (“Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los trabajadores: a) desempeñar el servicio contratado bajo la dirección del patrono o de su representante, a cuya autoridad estarán sujetos en todo lo concerniente al trabajo”) [P. 44] En virtud de estas tres normas, que pueden reputarse como principios generales del derecho administrativo, todo agente público está obligado a obedecer las órdenes de su superior jerárquico, aunque no esté sometido al Estatuto referido El limite mas general formulable al respecto, está consagrado en el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera "Ningún funcionario, empleado o agente será relevado de responsabilidad por haber procedido contra la ley o disposiciones reglamentarias en virtud de orden superior al pago, uso o ¿/Aposición de fondos o bienes a su cuidado, o rebajas ilegales de impuestos, salvo que compruebe haber objetado, por escrito, la orden recibida y comunicado el texto de su oposición al superior que impartió la orden y al Contralor General de la República. En tal caso, el funcionario que mantiene la orden será el responsable de sus consecuencias" Esto significa que los agentes públicos encargados del manejo, uso o disposición de bienes o créditos públicos, podrán salvar su responsabilidad por la obediencia a una orden irregular o contraria a la ley o al reglamento correspondiente, siempre que la objeten y lo comuniquen a la Contraloría y al Superior, pero significa también que están obligados a ejecutar dicha orden, aunque previa objeción de legalidad contra la misma Esta obligación de cumplir una orden ilegal no nos parece un principio general de derecho que pueda extenderse a materias no cubiertas por el artículo 8 del Ley de Administración Financiera. En un Estado de Derecho, la ley y la norma deben prevalecer sobre cualquier orden administrativa, que es un acto concreto y subordinado. Para que una orden prevalezca y obligue, aún siendo ilegal, es preciso que haya una ley que lo permita y esta deberá reputarse excepcional y no susceptible de interpretación extensiva a casos no expresamente contemplados [P. 45] Es obvio, sin embargo, que la ilimitada potestad de desobediencia por razones de legalidad conduciría a erigir al inferior en juez de lo que hace el superior, y a paralizar la Administración, por cavilosidades o artimañas dolosas de aquél. El funcionamiento de la Administración exige que las órdenes del superior se ejecuten, salvo sj son evidentemente ilegales. La solución contraria sólo debe ser posible con base en un texto de ley que autorice la realización de la orden ilegal, aun si lo es evidentemente. Pero la regla es clara: el inferior debe obedecer las órdenes del superior, salvo si son evidentemente ilegales El funcionario no puede, por regla general, cometer delitos en virtud de órdenes superiores y si lo hace resulta penalmente responsable, salvo que por las circunstancias del hecho haya reputado que el mismo no era punible o que -aun siéndolo- estaba obligado a obedecer. La obediencia debida, en otras palabras, no es por sí causa de justificación, precisamente porque tratándose de delitos nunca es debida. La causa justificante en el caso de obediencia, es el error esencial de hecho sobre la existencia de la obligación de obedecer o sobre la juridicidad del acto cometido, dadas las circunstancias de hecho o las condiciones personales del agente Estas circunstancias son generalmente las atinentes a la regularidad formal del acto, que inducen a pensar que la orden está bien dada y debe cumplirse: que el superior sea competente para dar la orden que se la dé a su inferior y no a quien no lo es, que la manifestación de la orden reúna los requisitos de forma exigidos por la ley . En todo caso, se requiere tener la convicción de que el acto no es punible o de que si lo es hay el deber legal de cometerlo, en virtud, de la orden recibida En el ámbito propiamente administrativo y cuando la orden se refiera a hechos no punibles, también puede darse el caso de que aluda a hechos claramente ilegales Debe exigirse aquí también la perfección formal del acto, en cuanto a competencia del superior y del inferior, y en cuanto a formalidades de manifestación y formación de la orden, que se exige en derecho penal. Pero aun esta perfección lograda, pareciera razonable sostener que el funcionario puede refutar la orden y abstenerse de cumplirla cuando ese cumplimiento esté destinado en forma segura a dañar derechos ajenos al Estado con evidente ilegalidad y con evidente responsabilidad personal en su contra. Nadie puede estar [P. 46] obligado, en efecto, a realizar el acto que lo hará incurrir en una nueva responsabilidad civil. Según el artículo 1048 párrafo tercero del CC, el Estado responde solidariamente por los actos de su agente con daño para terceros, cuando ha habido culpa en su comisión. De este modo, puede afirmarse que el funcionario puede desobedecer la orden dada, siempre que su cumplimiento pueda acarrearle, con un alto grado de certeza, la responsabilidad general y solidaria con el Estado que dicha norma prevé. Esto ocurre cuando la orden es evidentemente ilegal.3 iii-b) Potestad de vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y oportunidad: lo que autoriza con ese fin una serie de actividades, como arqueos, auditorajes, resolución de informes y pruebas, etc iii-c) Potestad de controlar esa actividad, de oficio a instancia de parte, por motivos de legalidad o de oportunidad. La instancia del particular que obliga a revisar lo actuado se llama recurso administrativo, y será objeto de análisis posteriormente. Esta potestad de control se expresa en la confirmación del acto por razones de legalidad u oportunidad cuando el mismo es conforme con las reglas legales o de buena administración que lo regulan. Caso opuesto el acto de control se llama de anulación o de revocación. La anulación es la declaración de voluntad que tiene por efecto suprimir el acto ilegal y por fin impedir que produzca efecto alguno desde que nació; la revocación es la supresión del acto inoportuno con igual fin impediente que la anulación, pero su efecto extintivo se da generalmente sólo hacia el futuro. La potestad de control implícita en la relación de jerarquía es incompatible con su consagración expresa. Quiere decirse que cuando un órgano está expresamente encomendado de controlar a otro se reputa que no hay vínculo o relación jerárquica entre ambos, porque, caso contrario la potestad de control hubiese existido en forma tácita y aparte de toda especificación legal expresa. En tal caso, la potestad de control atribuida hace suponer que es ella la única forma de relación que hay entre ambos órganos, en la estricta medida expresada y aislada de todas las otras potestades jerárquicas en enumeración. Es el caso de la Contraloría frente a los entes autó- [P. 47] nomos o al Poder Ejecutivo. Esta potestad de control se llama también de revisión iii-d) Potestad de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre los inferiores: sea porque los dos intenten actuar sobra un mismo asunto, sea porque ninguno de los dos quiera hacerlo y cada uno afirme que es el otro el único competente iii-e) Potestad para sustituir al órgano inferior después de que éste ha actuado, anulando su conducta ilegal o revocando la inoportuna y dictando el acto legal y oportuno en su lugar y según su exclusivo juicio, sea ex oficio, sea en virtud de recurso administrativo iii-f) La potestad disciplinaria: Integra el instituto de la jerarquía, finalmente la potestad disciplinaria de la Administración. Relación entre órganos como es la Veáse actualmente artículo 107 a 110 de LGAP jerarquía, dudosamente puede incluirse dentro de esta dicha potestad siendo la misma como es -una potestad de la Administración frente a la persona- del funcionario, y no frente al órgano que representa. El régimen disciplinario regula, en efecto, relaciones entre el Estado y el funcionario, no entre órganos del Estado. En todo caso, es ya clásico ubicarla dentro de la jerarquía, como modo de organización pública, y las consecuencias de hacerlo así son casi iguales que las de su tratamiento en el tema - sistemáticamente más adecuado- de los deberes y derechos propios de la relación de servicio La potestad disciplinaria tiene por supuesto antecedente un acto administrativo anterior, que produce una relación jurídica concreta entra la Administración y el particular, favorable a este último. Este acto administrativo puede ser una admisión a un servicio público, como cuando un particular entra a un hospital o a una biblioteca donde tiene que someterse a las regulaciones internas de orden y seguridad en el uso de las cosas o los servicios que ahí se le procuran, y a las sanciones consiguientes de tipo precisamente disciplinarios si incumple los deberes que dichas normas le imponen; puede ser también una concesión; como cuando se otorga a una empresa privada la explotación de un sevicio público, situación en la que la Administración puede -aunque nada se diga al respecto- dirigir y controlar la forma de prestarlo, mediante la emisión de reglamentos o de circulares sobre la materia, y sancionar al conce- [P. 48] sionario por su incumplimiento; o bien puede ser una relación de servicio, originado en acto de investidura como el de nombramiento o la elección, en el cual el que nombra o elige tiene potestad para dirigir la conducta del nombrado o electo y para sancionarlo si no cumple con los dictados de dicha regulación Lo esencial para la existencia de la potestad disciplinaria es que la relación especial del particular con la Administración le otorgue a aquél un derecho, y que dicha relación haya nacido de un acto de la Administración La potestad penal y la potestad correctiva (de policía) del Estado son diversas de la disciplinaria. La potestad correctiva de policia se da con base en acto concreto y previo de soberanía, que controla el ejercicio por el particular de un derecho que está fundado directamente en la ley o en la Constitución, y no en un acto de la Administración misma. Si tengo derecho de abrir un establecimiento de licores, en uso de mi libertad constitucional de empresa (artículo 46 CP) pero sólo puedo hacerlo con previa autorización del Ministerio de Gobernación, la relación que se establece con el Estado con base en esta última no es una relación especial favorable a mí, sino una sumisión mía ante aquél para facilitar el control sobre mi conducta como empresario Las sanciones que puedan darse en contra del particular, dentro de estas relaciones con la Administración nacidas de un acto de control de ésta, son actos de policía y no actos de índole disciplinaria. La diferencia básica entre la potestad disciplinaria y la correctiva está, entonces, en que aquella sanciona para mantener el buen funcionamiento de una relación especial de la Administración con el particular, en beneficio de ambas partes; en tanto que la policía sanciona para mantener exclusivamente el interés colectivo o del Estado, por encima del interés privado, aun si ello ocurre dentro de una relación concreta. Ejemplos típicos de la potestad de policía son la suspensión de la licencia a un mal chofer, la clausura de un establecimiento de billar por violación de las horas límite para su explotación, la suspensión de la construcción sin previa autorización municipal, la prohibición de volver a portar armas de fuego contra el que lo ha hecho varias veces sin autorización, etc [P. 49] La potestad penal se diferencia de la disciplinaria todavía más claramente que la correctiva de policía, porque si ésta se ejerce normalmente dentro de las relaciones jurídicas nacidas de un acto concreto de control, que limita la libertad o la propiedad del particular, aquella en cambio solo se da normalmente fuera de toda relación con el particular, por el mero hecho de que éste haya cometido un delito, dentro de su territorio De esta independencia recíproca deriva la posibilidad de que un hecho pueda ser sancionado simultáneamente por un régimen penal y por un régimen disciplinario, si la falta del funcionario, o a los deberes de su cargo, implica, a la vez, un peligro o un daño a un bien que interesa a toda la comunidad y al Estado, como representante de ésta Parece imposible, en cambio, acumular una sanción de policía con una disciplinaria respecto de un mismo hecho, porque ambas dependen normalmente de la existencia de una relación jurídica con la Administración favorable o desfavorable al particular. Lo que ocurre dentro de una de estas relaciones no toca los intereses enjuego en la otra La potestad disciplinaria se expresa mediante la imposición de sanciones correctivas que tienen por fin lograr la enmienda del funcionario en su futura conducta y expulsivas, cuando tienen por objeto evitar el peligro de su presencia dentro de la Administración, si ya no se reputa enmendable La potestad disciplinaria puede tener fundamento en una ley o en un reglamento y este, a su vez, puede servir para ejecutar y detallar una ley previa, o ser autónomo y desarrollar en cuenta propia la totalidad de la materia. Esto en virtud de que las relaciones de servicio en que se encuadra la potestad disciplinaria son materia interna que contiene únicamente intereses de órganos y no de terceros extraños a la Administración, y es materia, que dado ese carácter puede ser regulada en forma autónoma y con criterio propio por ésta Las faltas disciplinarias pueden no ser típicas -al revés de los delitos- lo que significa que la relación entre una conducta y los deberes del funcionario, es materia de apreciación discrecional de la Administración. En la potestad disciplinaria, en otras palabras, es nor- [P. 50] malmente discrecional el motivo de la sanción,. Generalmente también, en la imposición de la sanción disciplinaria deben observar cuatro principios fundamentales a) comunicación del inicio de la instrucción sobre la falta cometida, o del hecho de estar esta en consideración del jerarca; b) audiencia al agente público, dándole un plazo suficiente para que conteste la comunicación; c) exhibición al agente de su expediente personal y de todas las las piezas de la instrucción mientras esta dure; y d) motivación del acto de sanción La mayoría de las potestades disciplinarias son típicas y taxativas. En Costa Rica está prohibida la multa (artículo 68 inciso e) del CT) y el despido sólo es posible tratándose de agentes protegidos por el Estatuto de Servicio Civil mediante la observancia del trámite que regulan los artículos 43 y 44 del mismo, a cuya lectura simple reenviamos c) Relaciones de transferencia i) concepto, justificación, tipos supuestos y fuentes La doctrina agrupa bajo este nombre el estudio de diversas figuras jurídicas de organización. Se ocupa en primer término de la delegación, la avocación y la sustitución y de seguido de la desconcentración y de la suplencia, no obstante ser éstos últimos, fenómenos esencialmente distintos. (Vallina) La nota común a las tres primeras figuras -delegación, avocación y sustitución- radica en el ejercicio de competencias de un órgano por otro o por otro titular, generalmente con base en una norma expresa. Esta transferencia de funciones intenta mantener y mejorar la eficiencia y la continuidad en la consecución de los fines públicos, cuando pueden desaparecer por incapacidad del titular normalmente encargado (razón de oportunidad) o por abandono culpable de sus deberes (razón de necesidad). Todas suponen la solución de un conflicto entre la irre-nunciabilidad de las competencias de ejercicio obligatorio y el deber legal de satisfacer los cometidos públicos en la forma mejor posible. En virtud de la primera regla, los órganos tienen que ejercer directamente su competencia a través del titular. Esa posibilidad es simultáneamente un [P. 51] deber, porque ni el órgano ni el servidor actúan para sí, sino para el Estado o la comunidad, deben su actividad a ese interés ajeno. En tal condición resulta prohibido, en principio, el transmitir a otro el ejercicio de la competencia, pues ello equivaldría a disponer no sólo de un derecho sino de un deber, lo que es inaceptable En cuanto es posible que el órgano normalmente facultado no actúe o actúe en forma muy ineficiente por impedimentos varios (distancia, exceso de trabajo, falta de especialización técnica, etc.) puede resultar oportuna la intervención de otro órgano libre de tales obstáculos, exactamente como puede ocurrir si el órgano descuida sus deberes funcionales al punto de producir peligro o daño grave al interés público El medio para solucionar el conflicto es la trasferencia de la competencia afectada, o de su ejercicio, al órgano accidentalmente más capacitado para satisfacer la necesidad pública en juego, que puede ser el superior (avocación, sustitución) tanto como el inferior (delegación). El dilema se resuelve por el predominio de la eficiencia sobre el orden y certeza de las competencias, pero sin destruirlas. Se trata de un medio anormal y excepcional, necesariamente transitorio y limitado, creado por la antítesis de reglas de organización pública. En razón de ello toda transferencia de funciones supone siempre una norma expresa que la autorice, con derogación del principio general de la intransmisibi-lidad e irrenunciabilidad de las competencias públicas. El texto de base es de interpretación restrictiva. Puede ser ley o reglamento, pero ha de ser norma escrita. Aunque parte de la doctrina ha admitido la posibilidad de transferencias funcionales con base en la costumbre y en la jurisprudencia (Romano) la opinión dominante -que este desarrollo compartees que la derogación al orden de las competencias es materia de importancia, en la que se ha de actuar con la máxima garantía de claridad y certeza y, en consecuencia, a través de textos escritos. La regla escrita de base ha de tener siempre igual rango que la regla de competencia cuya derogación permite, de este modo una transferencia autorizada por reglamento resulta indebida cuando la competencia afectada ha sido creada por ley, pero no la inversa [P. 52] Cuando la competencia es concurrente (o alternativa, como suele llamarla la doctrina) en cuanto propia de un órgano complejo y de todas sus partes, es posible la delegación sin norma expresa que la autorice, ni aún reglamentaria, dado el carácter natural y de principio que en tal tipo de competencia tiene la transferencia entre diversos órganos. En cuanto todos pueden hacer lo mismo, la delegación, la avocación o la sustitución son posibles naturalmente en beneficio y a discreción del jerarca sin una autorización expresa, como manifestación normal de esa igualdad de competencia. Ello indica que las trasferencias en estudio sólo pueden tener lugar en sentido estricto si dicha competencia concurrente o alternativa no existe, por darse una cualquiera de las otras modalidades expuestas, sea: competencia relativamente alternativa (con identificación del órgano específicamente competente), relativamente exclusiva (con posibilidad expresa del recurso jerárquico) y absolutamente exclusiva (con prohibición expresa del mismo) Concretamente, puede decirse que la delegación y la sustitución son necesarias únicamente cuando hay, al menos, una competencia relativamente concurrente entre los órganos afectados, en tanto que la avocación sólo es posible cuando la competencia es absolutamente exclusiva e impide, por ello, que el negocio llegue al superior, por vía del recurso jerárquico. En las tres formas de transferencia se afecta el orden normativo de las competencias y si ello ocurre ilegal o irregularmente se produce un vicio de incompetencia relativa, que causa la anulabilidad del acto y que es revelable únicamente con motivo de la impugnación de los actos o del reclamo de las responsabilidades fundadas en la transferencia Conviene examinar brevemente el régimen de cada una de las tres primeras figuras mencionadas ii) Delegación ii-a) Concepto, naturaleza y elementos Es el acto en virtud del cual un órgano hace posible que otro -generalmente inferior jerárquico- ejerza las competencias exclusivas que le corresponden, en términos que los actos del segundo (delegado) tengan igual valor jurídico que los del primero (delegante) en [P. 53] cuanto a la materia propia de la delegación, todo según norma jurídica expresa, que autoriza el acto por razones de oportunidad, extrañas a la necesidad o urgencia Los elementos del acto de delegación son discutidos, según la naturaleza que se le atribuya. Las tesis que más se controvierten la enfocan ora como autorización, ora como concesión, sin que en esté último caso este claro de qué tipo, si traslativa o constitutiva. Para la tesis que considera la delegación como una autorización (Duguit, Franchini) la misma consta de los siguientes elementos . una norma de competencia común al delegante y al delegado, por virtud de la cual éste último puede hacer lo mismo que el primero relativamente a la materia delegada Esta norma, por el mero hecho de autorizar la delegación, está confiriendo competencia al delegado para hacer todo lo que eventualmente le pueda ser confiado por el delegante. Se trata de dos competencias alternativas o comunes, la del delegante y la del delegado, y no de una sola competencia de aquél . una prohibición para el eventual delegado de ejercer su competencia propia, alternativa de la del delegante, mientras éste no le haga la delegación. Se trata de una prohibición que puede ser levantada por el acto de delegación. Cuando ésta se da la prohibición desaparece y el delegado puede ejercer la competencia que antes tenía atada e inhibida. De ahí la naturaleza de autorización que esta doctrina atribuye a la delegación, si se acepta que aquella es el acto que remueve un límite u obstáculo al ejercicio de potestades o derechos preexistentes, sin crearlos ex novo La tesis anterior es errónea fundamentalmente porque antes de la delegación es imposible saber la materia y poderes propios del delegado, que están enteramente supeditados a la voluntad del delegante Es esta y no la ley el origen de la competencia delegada Tal conclusión deja abierta la posibilidad de reputar la delegación como una concesión, en virtud de la cual se habilita a un órgano que de lo contrario estaría inhibido para ejercer la competencia [P. 54] propia de otro, el delegante. Esta doctrina parte del supuesto de que sin la delegación el delegado no sólo no podría realizar los actos encomendados, sino que tampoco sería titular en abstracto de la competencia respectiva. Según esta tesis, el delegante conserva siempre su competencia pero concede de otro órgano, el delegado, la potestad paralela o alternativa de hacer lo mismo, en términos que ambos órganos quedan capacitados para actuar en el mismo campo de intereses. El presente desarrollo acoge esta tesis sin reservas La delegación es discrecional, por su función misma de instrumento del delegante para el descargo de tareas. Es este el que libremente determina el motivo, el momento e incluso el contenido del acto. Por el hecho de afectar el orden legal de las competencias, de eminente interés público, la delegación no crea derechos adquiridos ni en beneficio del delegado ni en beneficio de terceros. Todo ello, unido a su efecto permanente, permite la libre revocación de la delegación sin responsabilidad ii-b) Efectos El efecto fundamental de la delegación ha quedado explicado: la creación de una competencia alternativa en el delegado, quien a partir de ese momento goza de iguales potestades que las del delegante en cuanto a la materia de la delegación, siempre dentro de los límites respectivos La delegación crea un vínculo especial entre las partes de la misma. Si no hay jerarquía entre ellas, lo que permitiría al delegante un contralor intenso, ya que la delegación no disminuye los poderes preexistentes del jerarca, nace una forma de jerarquía atenuada, centrada en una potestad de dirección más que en una de mando El delegante puede impartir instrucciones sobre fines y modos generales de ejercer la discrecionalidad. aunque no órdenes puntuales y detalladas en sentido estricto. En contrapartida, el delegante parece ser responsable por el resultado final de la gestión del delegado, aunque, por igual razón, no por los actos concretos que éste dicte. La violación de las directivas, sobre todo si las mismas van insertas en el [P. 55] acto de delegación, configura una incompetencia relativa del delegado, dado que su poder está limitado por la voluntad del delegante y más alia es inexistente. El delegante tiene potestad de contralor sobre el delegado y puede no sólo revocar los actos de éste, sino anularlos y reformarlos, sobre todo si es en virtud de recurso Cuando hay actuación simultánea e incompatible entre delegante y delegado prevalece lo resuelto por el primero por su mayor jerarquía, pero no así cuando esa actuación es sucesiva y contradictoria, pues en tal caso prevalece el último acto, sea quien fuere su autor, en virtud de la igualdad de competencias alternativas creadas por delegación Parece dudoso que el delegado tenga potestad de contralor sobre los actos del delegante, por ser éste igual o superior en rango, en términos que debe negarse la potestad de aquél para anular o reformar dichos actos por razones de legalidad. La revocación, la reforma y la sustitución por razones de oportunidad, están permitidas, en cuanto son manifestación de una potestad de acción y no de contralor (Alessi) ii-c) Límites de la delegación Franchini y, siguiéndolo, Vallina han enunciado los siguientes límites de principio a la delegación • la delegación no puede ser total, pues ello equivaldría a un abandono del cargo más que de una tarea o función específica, lo que está contra el espíritu que determina y preside el orden legal de las competencias. Hay, además, atribuciones de ejercicio intuitu personae, como las de tipo político en el Poder Ejecutivo, que son indelegables • La delegación debe respetar las competencias por razón del territorio, las personas o la materia. La única derogación que puede introducir al respecto es la atinente al grado jerárquico. No puede el Ministro de Gobernación delegar funciones de policía de la Provincia de Cartago en el Gobernador de Alajuela, ni delegar cualesquiera funciones propias en un órgano del Ministerio de Salubridad Pública o Educación [P. 56] • No se puede delegar en el subordinado la potestad disciplinaria sobre él mismo, ni en el controlado la potestad de contralor sobre él mismo • No se pueden delegar competencias esenciales para la configuración del delegante como órgano, como la potestad de veto del Gobernador, o la de ejecutar los acuerdos municipales en el Alcalde Municipal • No se puede delegar la potestad delegada, pues la subdelegación es prohibida y no puede siquiera ser autorizada por el delegante ii-d) Clases de delegación Suele distinguirse entre . Delegación personal y delegación funcional. Es la primera la que se hace a un funcionario por su identidad personal, en cuyo caso su muerte o desinvestidura pone fin a la delegación. Es la segunda la que se hace a un funcionario por su calidad de tal, sin considerar su identidad, en cuyo caso su permanencia o desaparición del cargo no afecta la delegación • Delegación de acto y delegación de función. Es la primera la que se hace para realizar uno o varios actos determinados por la circunstancia en que han de darse; y es la segunda la que se da para que el delegado desempeñe una función genérica, por un lapso, único límite que se pone a la misma • Delegación de firma y delegación en sentido estricto. Es la primera la que se da para que el delegado firme los actos que le dicta o deja redactados el delegante y hasta es posible que para todo un tipo de actos, cuya redacción común le entregue el delegante. En tal hipótesis, el delegado no resuelve sino que firma y no hay verdadera delegación. La llamada delegación de firma puede adoptarse sin base en ley ni reglamento, mediante simple circular interna, pero el dele- [P. 57] gado ha de hacer necesariamente mención al hecho de su existencia, para explicar al público la sustitución de firma operada No hay delegación tampoco cuando la misma tiene lugar entre meras oficinas (internas), pues entonces se trata de una simple distribución del trabajo equivalente a un reglamento interno de organización del trabajo sin relevancia jurídica en el ordenamiento general del Estado La delegación se da, en cambio, cuando el delegado resuelve y firma, aunque deje constancia en el texto de que lo hace “por el Ministro” o, en general, “por” el delegante. La alusión al origen de la competencia no puede neutralizar el hecho de que el agente la ejerce realmente, en virtud de delegación • Delegación inter-orgánica y delegación intersubjetiva. La delegación inter-orgánica es la que se da entre entre órganos de un mismo ente: la inter-subjetiva la que se da entre Estado y entes menores. Cuando esta última se realiza por acto administrativo, se rige por los principios expuestos, dada su igualdad respecto de la delegación inter- orgánica. El ente delegado queda sometido a una potestad de dirección del Estado, quien es responsable por su actuación en el campo delegado Autores hay (Vallina, Giannini) que sostienen la posibilidad de una delegación inter- subjetiva por ley, en esta hipótesis es ardua la distición con descentralización Se trata en realidad de una forma sui generis de la misma, cuya nota distintiva radica en que el ente menor es titular de competencia en forma alternativa el Estado, quien, por su natural supremacía, puede comportase al efecto como superior jerárquico de aquél. Es la única forma de descentralización compatible con la jerarquía En los demás aspectos de la vida del ente delegado rigen los principios comunes de la descentralización: responsabilidad propia, garantía constitucional de su independencia (en los sistemas en que existe, etc.). En Costa Rica no existe tal tipo de delegación La delegación es acto sujeto a publicación y, por ello, necesariamente escrito, debido a su efecto traslativo sobre el ejercicio de las competencias. Los actos del delegado pueden no mencionar su existencia sin incurrir en vicio ii- f) Extinción de la delegación Se extingue la delegación en forma normal por el agotamiento de su materia (cumplimiento de la misión a la que estaba ordenada) por la expiración del término o el acaecimiento de la condición y por su revocación. Esta última es discrecional y sin responsabilidad y procede aunque no haya norma expresa que la autorice. Debe ser expresa. Se discute arduamente si es causa de extinción la muerte del delegante, (Franchini, Diez). No hay solución de principio, sino en atención a cada caso, según la redacción y alcances de la delegación. Si esta implica la necesidad de un vínculo intuitu personae entre las partes de la delegación, la muerte del delegante debe ponerle fin, si, la inversa, la delegación es claramente impersonal, carece de relevancia. Caso de ambigüedad, dicha muerte debe reputarse irrelevante, dada la independencia entre ambas competencias, si se acepta, como lo hace este desarrollo, que la delegación es una concesión constitutiva y no traslativa de competencia iii) Avocación iii- a) Concepto, naturaleza, supuestos y fuentes La avocación es el fenómeno inverso a la delegación, aunque de más difícil y restringida ocurrencia. Es el acto en virtud del cual un órgano atrae a sí la competencia de otro inferior, no sometido a jerarquía por tener una competencia absolutamente exclusiva para realizar un acto o una serie de actos, por razones de mera oportunidad, extrañas a la urgencia o necesidad En virtud de la avocación, el órgano superior puede decidir los casos planteados al órgano inferior, antes de que éste se pro- [P. 59] nuncie. Cuando la avocación se da respecto de un caso determinado es claro que implica una traslación de competencia que priva al órgano inferior de la potestad de decidirlo. Pero el efecto de la avocación puede ser como en la hipótesis de la delegación, la constitución de dos competencias alternativas sobre la materia, que permiten actuar a ambos órganos cada uno con su competencia propia, aunque eventualmente sometidos a jerarquía En razón de su efecto, la doctrina admite que la avocación es una forma sui generis de concesión, pero distinta de la delegación desde diversos puntos de vista. Cuando la avocación priva de su competencia al inferior, por expresarlo así o porque así se desprende claramente de su texto, es una concesión traslativa, y es constitutiva en la hipótesis inversa, todo según lo apuntado. En todo caso, no supone una petición de inferior sino, por el contrario, una intervención unilateral del superior ante la inercia o la ineficiencia de aquél. Se trata siempre de un acto y no de un contrato Por iguales razones que las invocadas en relación con la delegación, la avocación exige un texto expreso que la autorice, pues significa, como aquella, una derogación al carácter taxativo e improrrogable de las competencias. Así como la delegación amplía la esfera de acción del inferior, así la avocación la disminuye para ampliar la del superior. No existe avocación de principio, como instituto general. La norma de base puede ser ley o reglamento y ha de tener igual naturaleza y rango que la que fija la competencia del inferior Dicha competencia del inferior ha de ser siempre absolutamente exclusiva, pues de lo contrario el superior podría conocer del negocio o tipo de negocio en virtud de revisión oficiosa (competencia relativamente concurrente) o por recurso jerárquico (competencia relativamente exclusiva), lo que privaría de su utilidad al instituto. Regla ésta que puede aplicarse también a la hipótesis de la competencia concurrente, por mayoría de razón. La avocación es el medio del superior para conocer y decidir un negocio que de otro modo le estaría vedado, en virtud de la competencia absolutamente exclusiva del inferior [P. 60] Significa ello que la avocación es posible pero no necesaria en los casos de competencias concurrentes (o alternativas), como resultado normal de la comunidad de competencia entre superior e inferior, sin necesidad de norma expresa, en virtud de principio general no escrito. No es posible en la hipótesis de una competencia relativamente concurrente, porque aquí es admisible, en principio, el recurso jerárquico; ni lo es en la hipótesis de una competencia (relativamente) exclusiva, por la misma razón (dada la existencia de igual recurso a texto expreso en este tipo de competencia) La hipótesis propia de la avocación, que requiere de texto expreso de ley, es la de la competencia absolutamente exclusiva del inferior. Donde hay competencia concurrente o recurso jerárquico, no hay avocación en sentido estricto. Esta se da cuando es necesaria, por excepcional, por no existir ningún otro medio jurídico de habilitación en favor del superior (no jerárquico) iii-b) Efectos y límites. Forma, clases y extinción La avocación es una concesión constitutiva (o traslativa, cuando expresa o inequívocamente suprime la competencia ordinaria avocada). En tal aspecto su naturaleza es igual a la de la delegación, con signo inverso. Si esta última amplía la competencia del inferior, la primera amplía la del superior y eventualmente restringe la del inferior. Esta diferencia fundamental se refleja en el régimen restante de ambos institutos La avocación a la inversa de la delegación no crea vínculo funcional alguno entre el órgano avocante y el avocado. En la avocación de principio (que podríamos llamar impropia, posible cuando las competencias son concurrentes o alternativas), tal relación existe pero coincide con la jerarquía ordinaria entre órganos con competencias comunes En la avocación en sentido estricto, a la inversa, la competencia del órgano afectado es absolutamente exclusiva y excluyente de la jerarquía, estado que la avocación no cambia. El órgano que decreta la avocación no adquiere sobre el afectado en este último caso [P. 61] siquiera la potestad directiva que el delegante adquiere sobre el de!e¿¿c El órgano sujeto a avocación puede continuar actuando con independencia de las órdenes o directrices del superior, sin incurrir en vicio legal alguno Ello no obstante, la situación cambia cuando el superior actúa en ejercicio de la competencia avocada, dado que con ello agota la vía administrativa en virtud de la naturaleza absolutamente exclusiva, propio de la misma. Cuando ambos órganos actúan simultáneamente, prevalece el autor de la avocación; pero cuando actúan sucesivamente, a la inversa de lo ocurrido con la delegación, prevalece el primero, pues éste agota la vía administrativa y cierra al otro órgano autor de o sujeto a la avocación, toda competencia para actuar sobre lo mismo dentro de dicha vía. El segundo acto estaría necesariamente viciado por incompetencia o, cuando menos, por falta de legitimación, dada la presencia de un impedimento insaciable para el ejercicio de la competencia en cuestión, que es su previo agotamiento con el primer ejercicio. El órgano impedido puede ser tanto el autor como el sujeto a la avocación, a condición de que sea el último en actuar La avocación debe observar iguales límites que la delegación (pese a contraria opinión, Vallina) y revestir igual forma escrita, sujeta a publicación por ser acto que afecta el orden normativo de las competencias. Los actos fundados en ella pueden no hacer mención de su existencia, sin incurrir en vicio alguno. Las clases de avocación son las mismas que las de la delegación, con excepción de la intersubjetiva, que es imposible, pues la avocación sólo puede darse entre órganos de un mismo ente, dado su efecto eventualmente independiente del ejercicio de las competencias envueltas (según se apuntó), efecto incompatible con la autonomía del sujeto de derecho y en especial con la de los entes públicos menores. Se extingue la avocación en igual forma y por iguales motivos que la delegación iv) Sustitución. Concepto, naturaleza, supuestos, tipos y límites La sustitución es el ejercicio de la competencia de un órgano por otro o por un titular que otro órgano o ente designa para [P. 62] sustitur al titular ordinario, por inercia ilegal, o mala administración de éste, gravemente lesivas para terceros o para el interés público. En realidad el motivo de la sustitución puede y debe ser la urgencia en general ententida como cualquier hecho o situación generadora de un daño grave a aquél interés o de la inminencia del mismo, que exige transferir de un órgano a otro, o de un titular a otro, el ejercicio de las competencias públicas. Es cierto, ello no obstante, que los dos motivos especificados anteriormente, inercia ilegal o mala administración, aún dentro de marcos legales, son las hipótesis más frecuentemente analizadas con ocasión del tema Se discute si la sustitución es una forma de investidura de una competencia existente o si, a la inversa, es una forma de creación de un nuevo órgano con una competencia nueva, la del sustituto. Como se verá de inmediato, son varios los casos de sustitución y parece poco fundado el dar un respuesta única. Ello no obstante, el análisis cuidadoso de los mismos conduce a optar por la primera tesis: la sustitución no crea una nueva competencia, sino que enviste a otro órgano o a otro titular de la misma que el titular ordinario tiene pero no puede ejercer, por impedimentos que crean una situación de urgencia. En realidad se trata de una forma de investidura precaria y temporal por su propia naturaleza Como consecuencia de lo anterior, resulta que la conducta del sustituto y sus efectos se imputan sin reservas al mismo órgano y al mismo ente servidor por el titular ordinario, pues la sustitución no cambia en absoluto el orden de la imputación ni de la responsabilidad. En el caso de la llamada sustitución inter-subjetiva (de los entes menores por el Estado) son los entes los que continúan actuando a través del o de los sustitutos, no el Estado, y son aquéllos, consecuentemente, los que se hacen responsables por dicha actuación y reciben todos los efectos jurídicos de la conducta del sustituido . Esto es verdad incluso si el sustituto ha sido nombrado por el Estado y aún si la investidura le corresponde ope legis en cuanto es un funcionario estatal de calidad determinada por la ley para tal efecto. El funcionario estatal deja de serlo en cuanto sustituto y se convierte, ipso facto, en servidor del ente sustituido, a no ser que lo contrario se desprenda en forma expresa o inequívoca del ordenamiento. Es el ente menor y no el Estado el que debe ser demandado en [P. 63] juicio por los actos o responsabilidades nacidas del ejercicio de la sustitución La sustitución es necesaria cuando no media una competencia concurrente entre el sustituto y el sustituido, dado que caso opuesto el superior podría actuar en lugar del inferior sin necesidad de norma expresa, en virtud de la igualdad de competencias Cuando ello no es posible, porque el sustituto no es del todo superior del sustituido, o cuando siéndolo no puede intervenir directamente en la esfera de competencia de éste último por ser relativamente concurrente o exclusiva (en forma absoluta o relativa), la sustitución es el único medio para evitar graves daños administrativos. La sustitución implica un trastorno en el orden del ejercicio de la competencias, que debe fundarse en texto de ley. Ello puede mantenerse, por mayoría de razón, cuando la sustitución es intersubjetiva y envuelve al Estado y a un ente menor, que, como tal ente, goza de un mínimo de autonomía e independencia No obstante lo dicho, puede aceptarse la posibilidad de una sustitución sin texto de ley si se admite, como lo hace el presente desarrollo, la fuerza derogatoria y creadora de la urgencia, aún al margen de la ley contra ésta, siempre dentro de la Constitución. Lo deseable y normal es que exista la habilitación legal expresa, pero lo inevitable es que la sustitución tenga lugar, con fundamento en principios generales de derecho, aún si aquélla no se da, cuando ésta resulte indispensable para evitar un daño, irreparable o de imposible reparación, al interés público, todo supeditado a posterior examen jurisdiccional que así lo declare. Es lógico agregar que la sustitución es normalmente una situación de urgencia regulada y típica, prevista tanto en cuanto a motivos como en cuanto a contenido, aún si lo fuera en forma imprecisa La sustitución no regulada es realmente marginal Las reglas de este capítulo se aplican únicamente a la sustitución típica, prevista y regulada La sustitución no crea vínculo alguno entre sustituto y sustituido, pues en los supuestos de existencia del fenómeno, está el requisito de que el sustituido no actúe simultáneamente con el sustituto e [P. 64] incluso la inercia de aquél, que es lo que éste subsana. Esos mismos supuestos indican que el sustituto puede dejar sin efecto (anular, revocar, reformar y sustituir) los actos del sustituido, pero no a la inversa. La potestad del sustituto en este aspecto es posible únicamente en la hipótesis de la llamada sustitución comisarial o de intervención, cuyo concepto fue ya examinado (tutela administrativa), pues en la sustitución de acto (o burocrática) el sustituido ha omitido un acto obligatorio manteniéndose en una inercia culpable e ilegal. No es posible, en tales condiciones, que el sustituto tenga contralor ni revisión alguna de la conducta del sustituido, que no existe (al menos bajo la forma de acción) Dos tipos de sustitución son estudiados frecuentemente por la doctrina i) sustitución de acto o burocrática y ii) sustitución de titular o inter-subjetiva Se reitera la idea de que, en realidad, el fenómeno es mucho más amplio, si se considera esencialmente igual a las dos anteriores hipótesis la de cualquier otra urgencia que obligue a transferir el ejercicio de las competencias a órganos o titulares no ordinarios, para evitar o hacer cesar un daño grave el interés público La sustitución de acto se da cuando hay una omisión ilegal del titular en el cumplimiento de un deber legal positivo, de dar o de hacer No parece necesario a la existencia de esta sustitución el que esté expresa y específicamente señalado el deber infringido, pues basta al respecto el principio general de que la sustitución es posible siempre que el incumplimiento de un deber positivo causa daño grave o amenace seriamente el interés público. Es generalmente burocrática y de órgano a órgano, no de ente a ente La sustitución comisarial consiste en el nombramiento de nuevos titulares de un órgano, generalmente de los jerarcas del ente menor. Los sustitutos ingresan a la cúspide del mismo, después de la remoción de los sustituidos. El motivo de tan grave medida ha de ser [P. 65] una serie de actos, legales o no, pero altamente lesivos para el patrimonio de la entidad: es imposible sustituir la Junta Directiva de un ente, sino por una gestión y una política administrativa realmente dañinas. Las potestades del sustituto interventor o comisario están normalmente delimitadas en el acto de su nombramiento pero, ante el silencio de éste, por la naturaleza misma, precaria y anormal, de la sustitución comisarial, que se da únicamente para resolver problemas de crisis y retomar a la normalidad. En tal sentido el comisario o interventor no debe realizar actos de larga duración, eventual obstáculo para el titular del futuro ni debe hacer nada que no sea absolutamente indispensable para evitar daños inminentes o reparar los que existen, sin formular una política administrativa propia. El interventor es un figura muy similar al suplente, porque es, como éste, un tercero que sustituye al titular de un órgano no sólo en determinados aspectos, sino en la totalidad de sus potestades, como nuevo titular de emergencia. La intervención o sustitución intersubjetiva es una forma típica de contralor, propio de la tutela administrativa El campo propio de la sustitución (burocrática o intersubjetiva) es el de la administración financiera del Estado o entes autónomos, siempre en defensa de los derechos patrimoniales de este o sus funcionarios v) Suplencia La suplencia es el fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular, todo en consideración de razones eje oportunidad y conveniencia, extrañas a la urgencia Consideramos igual el efecto de la suplencia de la sustitución de titular o sustitución inter-subjetiva (también llamada contralor sustitutivo comisarial.) En ambos casos hay una sustitución del titular por un no titular, que, pese a ello, queda investido de la totalidad de la competencia, como si lo fuera. Parte de la doctrina estima (Cianflone) [P. 66] que se trata de hipótesis esencialmente diversas, en cuanto conceptúa la intervención sustitutiva como un fenómeno en el que actúa un órgano secundario, entendido como el que tiene una competencia propia que sólo puede ejercer en circunstancias de urgencia, cuando no pueda hacerlo otro que gestiona normalmente el mismo cometido. El interventor se distingue del suplente, en este enfoque, porque este último es el sustituto del titular, pero siempre en relación con el mismo órgano y la misma competencia; la suplencia no implica cambio en el orden de las competencias sino exclusivamente en la persona del servidor que las desempeña La intervención, en cambio, implica que un nuevo órgano sustituye al anterior, bien que investido con una competencia igual, tipo extraordinaria y temporal. En lugar de darse, como en la suplencia, una sustitución de titular, se da una sustitución de órgano. Este enfoque parece errado, en cuanto ignora que en ambos casos un nuevo servidor queda investido de una competencia igual a la del titular ordinario, con carácter excepcional y temporal. Las diferencias existentes entre ambos institutos se dan desde otros puntos de vista, fundamentalmente por el motivo La suplencia se origina en una situación anormal (no de urgencia) que es la ausencia del titular. Podría llenarse la misma por el superior con competencia concurrente, cuya calidad le permite por principio mantener la continuidad de funcionamiento del inferior y sustituirle en su ausencia. Pero es posible que el ordenamiento estime más conveniente -sin que medien razones de urgencia- la colocación de otra persona, que llene temporalmente el vacío del titular. Esta es la hipótesis de la suplencia Dado su carácter normal, la suplencia debe estar prevista por norma expresa, ley o reglamento. No son admisibles al respecto las prácticas administrativas. Puede darse en relación con cualesquiera tipos de competencias (concurrentes, exclusiva y absolutamente exclusivas) dado que, como se ha explicado, no supone cambio en el orden de las competencias, sino únicamente en el de su ejercicio. No crea la suplencia relación con el suplido, cuyos actos y acusaciones quedan enteramente sometidos a revisión (revocación, anulación, reforma, [P. 67] sustitución) por el suplente, sin limitaciones. No hay posibilidad alguna de recurrir al suplido contra los actos del suplente, pero los de éste, a su vez resultan expuestos a ilimitada revisión por parte del nuevo titular, que los puede anular y revocar sin cortapisas La suplencia puede extenderse a toda clase de órganos, sea cual fuere la clase de actividad propia de la competencia, jurídica o puramente material y técnica. Pero ha de tratarse de órgano y no de dependencia, previsto de competencia externa, sea directamente, sea indirectamente si la competencia respectiva tiene por objeto la preparación de actividades externas El suplente tiene toda la competencia del titular, pero ha de ejercerla considerando la necesaria instalación de éste último en el mismo cargo. Ello significa que esa competencia del suplente está limitada en cuanto a la duración posible de los actos que realice, que no deben prolongarse excesivamente ni más allá del ingreso del nuevo titular, limitación ésta muy similar a la que padece el interventor o comisario, también por este motivo equiparable con el suplente La suplencia tiene inicio, según parte de la doctrina, en forma automática, por virtud de la mera ausencia del titular (Cian-flone); según otros (Fazzio, Franchini) mediante declaración constitutiva, que constatara esa ausencia y hace el nombramiento. No creemos que se trata de un problema que pueda resolverse según principios generales, sino por derecho positivo. Pero es obvio que resulta preferible la segunda solución, que condiciona el regular inicio de la suplencia al nombramiento del suplente, por tratarse de materia que afecta el ejercicio de las competencias y de consiguiente la seguridad del administrado Se discute si una irregular investidura del suplente, por inexistencia o defecto en los motivos de la misma, produce o no vicio en esa investidura y en los actos resultantes, revelable por el administrado. Sostienen algunos (Cianflone, Marienhoff) que tal vicio, de existir, no es revelable por el administrado y que en consecuencia sólo la Administración puede hacerlo valer, sea mediante medidas disciplinarias contra el suplente irregular (remoción), sea por anulación de los actos de éste, en virtud de falta de investidura (requisito de legitimación para el ejercicio) [P. 68] Se aduce como razón la irrelevancia de la persona del servidor, en cuanto funcionario de hecho. La suplencia, en cuanto modo de sustitución del titular, es una forma de investidura y su vicio ha de enervar necesariamente el respectivo nombramiento, tanto como los actos del suplente, salvo que resulte aplicable la doctrina del funcionario de hecho. Caso opuesto, se produce una forma de nulidad absoluta, que el particular puede revelar impugnando los actos del suplente y desde el momento en que tal impugnación es posible, no antes. La suplencia tiene fin por la toma de posesión del cargo por el nuevo titular. Tal evento hace cesar automáticamente los efectos de aquella, sin necesidad de declaración. En el lapso intermedio, mientras ha habido nombramiento sin toma de posesión del nuevo titular, la suplencia conserva su efecto, justamente por su función tutelar de la continuidad de la actividad administrativa La llamada “prorrogativa” de las funciones, en virtud de las cuales el titular saliente puede continuar atendiendo sus funciones hasta la toma de posesión del nuevo, es una forma de suplencia, sometida a las reglas ya expuestas vi) Desconcentración La desconcentración es la titularidad por los órganos inferiores de una competencia externa, sometida o no a relación jerárquica con el superior Esencial para la figura, es la existencia de los elementos contenidos en el anterior concepto, sea: competencia externa y perteneciente a un inferior, jerárquico o no No basta para que haya desconcentración el que la competencia del inferior sea preparatoria, ni tampoco puramente interna, (técnica, de prueba, consultiva, etc.) Es necesario que sea competencia para decidir una materia, para vincular la decisión (dictamen vinculante) o en general externa, aunque sea puramente técnica. Se discute sobre el tipo que la competencia debe tener para configurar la desconcentración Una corriente (Vallina) sostiene que la competencia ha de ser absolutamente exclusiva para que haya desconcentración, con [P. 69] lo que se alude a aquél tipo en el que el superior conserva la potestad de mando y disciplina, pero no la de revisión de lo decidido por el inferior, ni aún por vía de recurso. La nota distintiva de la competencia desconcentrada, según este planteo, es el hecho de que la misma agota la vía administrativa, abriendo las puertas de la contenciosa Otra tesis (Giróla, Franchini, de Laubadere) estima que, a la inversa, la competencia ha de ser relativamente exclusiva, en cuanto permita la revisión, pero no la potestad de mando Es opinión de este desarrollo que el único requisito al respecto es negativo, sea, que la competencia desconcentrada no sea concurrente, siempre que sea exclusiva, absoluta o relativamente tal. Habrá desconcentración siempre que el inferior pueda decidir una materia sometida a una forma atenuada de supremacía, bien porque el superior no tenga potestad de mando, bien porque no tenga potestad de revisión, o porque no tengo ninguna de las dos. La desconcentración supone la existencia de un órgano dueño de la competencia exclusiva, en virtud de norma (ley o reglamento), que ha de ser siempre del mismo rango que la creadora del superior cuya competencia se desconcentra La doctrina aconseja que el instrumento normativo empleado sea, en lo posible, el reglamento, bien autónomo (si el órgano está fundado en otro igual), bien ejecutivo (si el órgano superior tiene base en la ley). Cuando la organización pública es reserva legal, la doctrina aconseja instrumentar la desconcentración a través del reglamento delegado, inadmisible en Costa Rica; pero aquí ello es innecesario, por ser posible la intervención del reglamento en la creación de órganos de servicio, no de coacción La desconcentración puede tener varios grados, pero sean cuales fueren guardan con la descentralización la diferencia esencial de que aquella nunca supone traslación de competencias de un sujeto a otro, sino distribución de las mismas en el ámbito interno de un mismo ente público (Estado o institución menor). De la desconcentración a la descentralización hay varios grados en el progresivo desprendimiento de facultades desde el superior. Esos grados se caracterizan por un aumento [P. 70] en el número de los poderes atribuidos a centros inferiores y en el grado de libertad de los mismos para decidir En nuestro sistema tales grados son fácilmente observables vi-a) Desconcentración mínima La Aduana puede (art.13 de la Ley General de Aduanas) liquidar las pólizas de desalmacenaje y el impuesto de aduanas, sin someterse a órdenes del Director General de Aduanas. Hay desconcentración limitada a esta potestad, porque la expresa previsión del recurso jerárquico ante el Director implica, como se dijo, que la potestad de mando no existe ni en general las demás de la relación jerárquica, excepto la de revisión por recurso. El Jefe de Aduanas decide sin sujetarse a órdenes, pero su acto es revisable por el Director General vi-b) Desconcentración media El Director General de Aduanas, dependiente del Ministerio de Hacienda, está sometido a órdenes del Ministro y del Director General de Hacienda en sus resoluciones, pero ninguno de aquellos tiene potestades para revisar lo actuado por aquel en la liquidación de los aforos en la decisión de los recursos aduaneros. En esta hipótesis hay jerarquía, porque hay posibilidad de mando, pero no hay potestad de revisión vi-c) Deconcentración máxima El Tribunal Fiscal Administrativo resuelve todos los reclamos tributarios por aplicación de las leyes del impuesto sobre la renta y territorial (eventualmente por aplicación de otras normas tributarias y fiscales especiales, como la de impuesto a obsequios y premios comerciales o industriales). El Tribunal no está sometido ni a órdenes ni a revisión de sus actos: éstos agotan la vía administrativa y se dan además, con entera independencia de instrucciones del Ministro de Hacienda, a cuyo Ministerio pertenece dicho Tribunal [P. 71] Hipótesis igual puede encontrarse en el Tribunal del Servicio Civil (dependiente de la Presidencia de la República) Es posible combinar las anteriores formas de desconcentración con figuras diversas de organización relativas a los medios personales y materiales de ejercicio de la función Puede darse uno cualquiera de los tipos de desconcentración descritos con las siguientes modalidades en el manejo del personal y del patrimonio • Personal especial Las potestades de nombramiento y manejo del personal pertenecen al órgano desconcentrado en todos sus aspectos (remoción, vigilancia, disciplina, calificación de servicios, ascensos, traslados, etc.) o en parte importante de los mismos (todos menos el nombramiento y la remoción). Esta última solución parcial es la necesaria en Costa Rica donde las potestades de nombrar y remover al personal público corresponden al Poder Ejecutivo en la Administración Central (art. 140 incisos 1 y 2) y a las Juntas Directivas en las entidades autónomas (ver leyes orgánicas respectivas). Fuera de las mismas es posible atribuir a órganos inferiores las potestades de vigilar, calificar, disciplinar y manejar los diversos aspectos de carrera de los servidores de otros órganos colocados bajo su mando. Es esto lo que se llama autonomía de personal o cuadros especiales de servicio. La tienen los diversos Registros Públicos en Costa Rica, como los de Marcas, de la Propiedad, del Estado Civil, de los Archivos Nacionales, el Departamento de Geología, Minas y Petróleo, etc. La mayoría de estos órganos no están sometidos a jerarquía propia, en cuanto los respectivos ministros carecen de potestad de mando sobre los mismos; pero, en cambio, dictan resoluciones que son normalmente apelables ante órganos no administrativos, generalmente judiciales, como sucede con los llamados “ocursos” o recursos de apelación ante las Salas Judiciales de Apelación de la denegación de órganos complejos vigila, califica y disciplina a sus subordinados, sin interferencia del Poder Ejecutivo [P. 72] • Autonomía financiera y presupuestaria Se ha explicado ya lo que son las mismas. Cuando da esta forma de autonomía se acompaña generalmente de la anterior y se configura, además, una desconcentración funcional (y no meramente organizativa), que no tiene otro distingo con la descentralización que la ausencia de personalidad jurídica. En este tipo de desconcentración hay un ramo de administración entregado a un órgano complejo y jerarquizado, cuyo jerarca puede confeccionar el presupuesto de la entidad (sometido a aprobación de la Contraloría General de la República) por aparte del presupuesto general del Estado, observar reglas de contabilidad propias y manejar un personal también propio (que nombra y remueve el Ministro, eventualmente). La política y administración del órgano dependen del jerarca, sin subordinación ni a órdenes ni a revisión del Ministro o Junta Directiva. Eventualmente el órgano desconcentrado emprende en actividades comerciales o industriales y su autonomía es no sólo presupuestaria sino financiera, pues se sustenta en sus ingresos propios, pero es frecuente que reciba impuestos o subvenciones especialmente afectos a su mantenimiento y gestión. El ejemplo más claro en Costa Rica están en la Dirección General de Asistencia Médico Social y en las llamadas Luchas (Venérea, Antituberculoso, contra el cáncer) integradas al Ministerio de Salud. Cuando resuelven -si tienen potestades de imperio, lo que es marginal- agotan la vía administrativa. Su organización es normalmente de origen legal, pero cuando prestan un servicio (y no una actividad de control y coacción) puede ser de origen reglamentario. No puede ser, en ningún caso, norma inferior por rango, de aquélla que creó el superior Distinción entre Tutela Administrativa y Jerarquía Administrativa [P. 63] Esta diferenciación es consecuencia de la distinción clásica del Derecho Administrativo entre ente y órgano. La tutela administrativa o dirección intersubjetiva, es una forma de control ejercido por el ente público mayor sobre los entes públicos menores, motivo por el que es menester distinguirla de la relación de jerarquía - interorgánica- con la que no se ruede confundir. La relación de tutela administrativa es intersubjetiva horizontal, esto es, se produce entre dos entes públicos, normalmente el mayor -Estado- y los menores los últimos dotados de personalidad jurídica con autonomía. La relación de jerarquía administrativa es interorgánica y vertical, es decir, se produce entre dos órganos sin personalidad jrídica, uno superior (supraordinado) y el otro inferior (subordinado), ¿dscritos a un mismo ente público por lo que se produce en el seno o den- [P. 64] tro de un ente público. El control tutelar es, en principio, limitado o tasado, a diferencia del control jerárquico que es, por lo general, ilimitado El contenido de sendas relaciones es también distinto, así el conjunto de potestades del ente tutor y del órgano superior jerárquico sobre el ente tutelado y el órgano inferior o subordinado, respectivamente, son diferentes. El ente mayor-tutor o director- tiene potestades de dirección, programación o planificación, coordinación, evaluación de resultados y control o sustitución comisarial sobre el ente menor. En tanto que el órgano superior jerárquico tiene potestades de ordenación (emisión de ordenes particulares, instrucciones y circulares), de vigilancia, disciplinaria, delegación, avocación y sustitución, resolución de conflictos de competencia (artículo 105 de la Ley General de la Administración Pública) Mediante la tutela administrativa, el ente público mayor, tutor o director puede regular un lapso de gestión administrativa, únicamente, en cuanto a los fines u objetivos (artículo 99, párrafo Io, de la Ley General de la Administración Pública). Es así como la propia ley afirma que la potestad de dirección inherente a la relación de tutela administrativa es «incompatible con órdenes, instrucciones o circulares». Al respecto, debe tomarse en consideración que la potestad de ordenación -emisión de ordenes, instrucciones y circulares- es la potestad necesaria y suficiente para que exista una relación de jerarquía (artículo 105, párrafo Io, de la Ley General de la Administración Pública), consecuentemente en la tutela administrativa no existe ninguna jerarquía. El Estado o ente público mayor, puede dictarle a los entes menores las directrices. Esas directrices, que son actos administrativos atípicos por sus efectos -están sustraídos del deber de obediencia-, contienen lincamientos de política general que son totalmente vinculantes en cuanto a los fines o metas y, parcialmente, obligatorias en punto a las formas y medios para lograrlas, con relación a un lapso de gestión y no con una conducta concreta o determinada. La relación de tutela administrativa, se produce en el marco de una relación de confianza, que supone, a su vez, un margen de discrecionalidad del ente público menor al trasponer o adoptar la directiva que es totalmente incompatible con el dictado de órdenes, instrucciones o circulares En la jerarquía administrativa, mediante las potestades de ordenación y de control el superior jerárquico puede regular los actos concretos del [P. 65] inferior indicándole el modo de ejercer la funciones, en aspectos de opor- tunidad y de legalidad, o ajustando su conducta a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio o en virtud de recurso interpuesto por el interesado (artículo 105 de la Ley General de la Administración Pública) Es así como la Ley General en su ordinal 99, párrafo 2o, señala que la potestad de dirección no implica, necesariamente, la existencia de una relación jerárquica, siendo que la jerarquía sí admite la potestad de dirección pero, únicamente, entre órganos administrativos que tengan una competencia diversa por razón de la materia - dirección interorgánica- JURISPRUDENCIA 1. Relaciones Interorgánicas y Actos Administrativos Internos Voto de mayoría VII. Dicho lo anterior, se constata con meridiana claridad que el argumento del casacionista no es de recibo. Tal y como se desarrolló en el considerando anterior, y en los mismos términos que expuso el Tribunal, la Ley de creación del tributo atribuyó al Poder Ejecutivo diversas potestades, entre ellas, la de actualizar tanto la lista de valores de los vehículos, como la tasa mínima y los montos que componen los tractos de la tabla de cálculo del impuesto (inciso f parágrafo segundo). Respecto a la primera, precisó la norma que en el supuesto en que no existiere información en el mercado interno sobre el valor del bien, la Administración estará facultada para establecerlo mediante “tasación o por analogía o similitud con otros vehículos incluidos en la lista” De esta forma, el Poder Ejecutivo debe elaborar la lista, según el valor de los vehículos en el mercado interno, en enero de cada año. Sólo en el caso de no hallar los datos del valor de un bien en el mercado interno, habrá de utilizar la analogía o basarse en la similitud que éste tenga con otros ya incluidos en listado. Por último, note el recurrente que la referencia que hace el fallo cuestionado a la Directriz SAAT-01/2003 “Valoración de Vehículos para la Lista de Valores de la Dirección General de Tributación”, lo es con el efecto de reforzar la tesis expuesta en el sentido de que la Administración tiene el poder-deber de actualizar el catálogo de valores cada año. Esa Directriz es el medio por el que se define el procedimiento que a lo interno debe seguir para la estimación de los bienes. En esta línea, de suprimirse hipotéticamente la cita de esta Directriz, la decisión adoptada por el Tribunal se mantendría incólume; de ahí que, en cuanto a este particular aspecto, la censura no resulta útil y deberá rechazarse A más de lo anterior, tómese en cuenta que la directrices son instrumentos propios de la relación de dirección entre entes y órganos de la Administración. A través de ellas – según se obtiene de los cánones 99 y 100 de la LGAP-, el órgano o ente director ordena la actividad (no así los actos) del dirigido, imponiéndole las metas y los tipos de medios para alcanzarlas. Son, según se dijo, un instrumento propio de las relaciones interorgánicas, y en ese tanto, tienen el carácter de actos internos. Dicho de otro modo, no están destinados al administrado, y por ende, no requieren comunicación a éstos siempre que no tengan efectos externos, claro está. Por todo lo dicho, procederá declarar sin lugar, en cuanto a esta primera sección, el reproche esgrimido 2. Finalidad de los Artículos 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública Voto de mayoría VI. DE LA PLANIFICACIÓN URBANA: La ordenanza territorial, se da en estos momentos sobre un nuevo concepto de Derecho Urbanístico, dentro de la órbita del derecho ambiental que, se visualiza como una planificación técnica, con participación de la ciudadanía, en coordinación con los entes estatales pertinentes, con el único fin de lograr un razonable aprovechamiento del suelo (en tal sentido, consultar sentencia 2003-3656, de la Sala Constitucional). Para algunos autores, esta nueva visión de planificación ordenada, aplicada a un territorio, "(...) se convierte en una herramienta para el desarrollo, al estimular la participación y la cooperación público-privada. Esta concepción prevé una organización interna de los órganos públicos involucrados (Municipalidades, INVU, ICAA, ICE, CNFL, Ministerios, Contraloría, etc.), en armonía con lo dispuesto en los numerales 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública, para fomentar la necesidad de nuevos conocimientos del Derecho Urbanístico, sobre la gestión integrada y el trabajo en red, de forma tal, que en la solución de los problemas se logre fijar prioridades y optimizar los recursos. La estrategia se debe modificar, iniciando de abajo hacia arriba, para intentar una solución permanente en el tiempo, y ello se logra con una plena y responsable participación de las entidades públicas y de los ciudadanos en un enlace de consenso, todos con la idea de compartir proyectos y ejecutar planes, que tienen como destinatario el desarrollo y satisfacción de las necesidades de la comunidad Sobre este aspecto, se ha referido la doctrina señalando:“(…) No alcanza con una administración cuyo enfoque sea la prestación de un servicio de calidad hacia el ciudadano, sino que el enfoque debe estar centrado en el principio de que la calidad se obtiene cuando el servicio se presta mediante mecanismos participativos en los que la necesidad, con sus expresiones particulares, es satisfecha mediante decisiones consensuadas entre el usuario y el administrador público. La organización pública comienza de esta manera a generar mecanismos de relación en el entorno social Estos mecanismos de relación integran activamente al ciudadano para la resolución de conflictos y para la satisfacción de necesidades. La construcción de la organización Responsiva, no significa solo el reordenar estructuras y hacerlas efectivas, ni el rediseñar los procesos de trabajo, sino que contempla principalmente la relación y el vínculo entre la organización, la comunidad y el individuo” ("Urbanismo, Pragmatismo y Discrecionalidad", Ronaldo Hernández Hernández, Trabajo de Graduación de Maestría Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2005). El Derecho Urbanístico, parte de una premisa que eleva a principio general del Derecho, la equitativa distribución de los beneficios y cargas, esto es, el principio de igualdad. Para que exista esta debida distribución, debe realizarse un uso correcto de la potestad de planeamiento a cargo de las autoridades competentes en la materia Ciertamente la planificación es una manifestación de la voluntad administrativa, y surge precisamente como un instrumento nuevo para hacer posible el ejercicio de las funciones conformadoras del Estado. Con la planificación, se logra determinar el verdadero contenido del derecho de propiedad. En Costa Rica, existe una planificación a nivel nacional, regional y local. En cuanto a la nacional, puede señalarse que es de tipo indicativo, lo anterior, por cuanto es obligatoria para los propios órganos e indicativa para los particulares destinatarios. En ese sentido, Virgilio Calvo Murillo, en su texto "Derecho de Propiedad, Derecho Urbanístico, en La Propiedad" (San José, 2001 Editorial Juricentro), indicó: "En Costa Rica la planificación nacional y regional es atribución exclusiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Oficina de Planificación y, a escala local de las Municipalidades". Debe tenerse claro que esta actuación administrativa se encuentra sometida al control de legalidad (49 Constitucional), al llevar implícita a la hora de su ejecución, el ejercicio de las actividades relativas al uso del suelo (regulación del mercado del suelo), para que su vocación sea congruente con la utilidad pública y la función social derivada en la normativa ambiental, urbanística y de tutela del patrimonio histórico. La actuación de la Administración en este tema, no puede ser ilimitada, ni arbitraria, su base es la satisfacción del interés general, por tanto sus actuaciones no pueden ser un cauce para la arbitrariedad y la ilegalidad. Esto quiere decir que el Juez, cuando realiza la revisión de la acción urbanista, debe observar y concatenar la acción de las diferentes Administraciónes, involucradas en el proceso, en relación directa con el planteamiento urbano, a fin de verificar que la decisión planificadora tenga coherencia con las necesidades públicas, precisamente por la injerencia que tienen los planes reguladores, sobre los derechos de propiedad y libre empresa. De ahí que los administrados de un determinado territorio, en materia urbanística puedan ser objeto de limitaciones por parte de los entes Municipales o del Estado, lo que no conlleva una ilegalidad o arbitrariedad de la potestad del Estado, por el contrario es el cumplimiento de una obligación legal (ordenación territorial). Este tema, ha sido sujeto de revisión por parte de la Sala Constitucional ( Nº 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto de 1996), dejando claro su legalidad de la siguiente forma: “XII. DE imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política” (En igual sentido, sentencia 1167- 92,5303-93, 6706-93, 4262-98, 4856-96, 4857-96, 1507-98, 3656-2003, todas de la Sala Constitucional). Por ello, la imposición o creación de normas que tengan como fin la ejecución del ordenamiento del suelo, no son contrarias al ordenamiento jurídico, ni lesivas a los derechos fundamentales, por el contrario esta actividad se realiza, en aplicación pura y simple de las disposiciones legales y reglamentarias que la comprenden a fin de dar cumplimiento fiel a la potestad de ordenación que tiene el Estado 3. Lineamientos y Directrices en Relación con las Relaciones Interorgánicas en la Administración Pública Voto de mayoría IV. El A quem concluyó que el acto que se cuestiona no es de alcance general, ya que no afecta entidades representativas de intereses generales o corporativos y en virtud de ello, no se aplica el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública Según fundamentó ese órgano decisor, es el Ordenamiento Jurídico el que impone la relación jerárquica entre las dependencias del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, de allí explica, la supeditación que tienen las Direcciones Nacionales de Áreas de Conservación a la Dirección Superior de Recursos Naturales. Entonces, la relación entre ellas se rige por los ordinales 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública, es decir, sus actos atañen a lineamientos o directrices. De tal forma, colige, que por tratarse de relaciones interorgánicas derivadas del vínculo de dirección, resultan incuestionables para los particulares, y estos carecen de legitimación para impugnarlas. Por esta razón, se encuentra la Administración excusada para escuchar ponencias sobre el particular. Además sostuvo, que lo establecido en la disposición impugnada está respaldado en la Ley Forestal, su Reglamento y en el Decreto Ejecutivo número 26870-MINAE, que regulan lo atinente a los regentes forestales. La secuencia normativa utilizada, lleva el siguiente lineamiento. En los artículos 5 y 6 de la Ley Forestal se establece que el órgano rector de la Administración Forestal del Estado es el Ministerio de Ambiente y Energía, y se indica la estructura organizativa y sus competencias. En el numeral 3 del Reglamento a esa ley, se prevé que esa Cartera, debería ejercer su función a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Allí se impuso que las funciones del Director del Sistema, serían las designadas en el entonces vigente Decreto Ejecutivo 24652- MIRENEM del 3 de octubre de 1995. El ordinal 11 de este último acto, definía quienes formaban parte del SINAC, sea: el Director Superior de Recursos Naturales, de quien dependían las Direcciones Forestales, las Direcciones Regionales conformadas como Áreas de Conservación, Vida Silvestre y Parques Nacionales. La competencia de aquel Director era la de la coordinación superior técnica sobre las Áreas de Conservación, con el fin de garantizar las metas propuestas. Dentro de las funciones que se le otorgaron, estaba la de emitir directrices V. En primer término, resulta importante definir si en la especie el acto impugnado, sea el R-SINAC-DG-010 emitido por el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, independientemente de su denominación, es una directriz. El poder de dirección es la facultad de orientar y guiar la acción de otro órgano, pero no sus actos, imponiéndole metas y los tipos de medios que ha de utilizar para realizarlas y así lograr la satisfacción de los intereses públicos. Cabe señalar, que este poder se ejerce a través de diversos instrumentos, como por ejemplo, la directriz, que consiste en un acto general, destinado a regular ciertas relaciones entre la misma Administración, cuyo contenido es un conjunto de orientaciones o definiciones de política, para el cumplimiento de fines públicos. Es este el lineamiento que sigue la Ley General de la Administración Pública en sus preceptos 99 y 100. Las directrices no integran el ordenamiento jurídico, puesto que no son normas, ni forman parte la jerarquía de las fuentes del Ordenamiento Jurídico Administrativo (artículo 6 de la Ley de referencia), por lo que su infracción no produce la nulidad del acto concreto, sino la sanción disciplinaria del funcionario que falta a ellas, a tenor del numeral 100 ibídem, que a la letra expresa: “1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falta a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia. 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. 3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados.” Según el concepto transcrito, a pesar de que en el acto cuestionado expresa que su intención es dictar directrices, su contenido no corresponde a tales. Resulta más bien, una especie de manual o un instructivo que regula y detalla paso a paso, los órganos que deben intervenir y los trámites puntuales para la entrega y empleo de guías y placas plásticas en el transporte de madera, dentro de lo que se incluye, por ejemplo, el diseño de las boletas de autorización y quién debe firmarlas, así como las condiciones que han de cumplir necesariamente los informes que emitan los regentes forestales o los certificados de origen. Incluso, el acto contiene requerimientos hacia los regentes forestales que contravienen lo previsto en el Reglamento a la Ley Forestal, tal es el caso del apartado 1.2.1.11, el cual establece: “Las modificaciones al plan de manejo a las que se refiere el artículo 23 inciso 4 del Reglamento a la Ley Forestal… solo podrán ejecutarse en el campo una vez que se haya aprobado por la AFE (previa inspección del campo) mediante resolución administrativa que modifique la resolución original…”. Es claro que, lo pretendido fue introducir también condiciones que no están enmarcadas en el Reglamento. Eso está fuera del alcance de la potestad de dirección. Se concluye entonces que lo impugnado no es un conjunto de directrices, sino un acto general, cuyo contenido va más allá de las relaciones internas entre órganos de la Administración, para tener incidencia en los administrados 4. Limitaciones a los Artículo 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública Voto de mayoría “IV. (Sic) Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La Asamblea Legislativa si tiene competencia para imponer por ley limitaciones o estas instituciones. Este es el significado de la expresión constitucional”... y están sujetas a la ley en materia de Gobierno...” (art. 188). Si la autonomía opera frente a la administración pública, ¿qué es lo que puede oponerse al ejecutivo? Dicho de otra manera, ¿qué competencias no se pueden delegar en la Administración? El tema está claramente desarrollado en los artículos 26, 99, y 100 de la Ley General de Administración Pública que señalan las posibilidad de dictar directrices al ente autárquico, más no de crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa, puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que los actos guarden su valor y eficacia.” 5. Juntas de Educación, Poder Ejecutivo y Artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública Voto de mayoría DE EMPLEO ENTRE EL ACTOR Y EL ESTADO. El actor argumenta que con el material probatorio que consta en autos, se acredita la relación de empleo con la demandada, lo cual ha sido negado por el representante de la accionada. Considera el recurrente que la sentencia recurrida hace una valoración y apreciación incorrecta de las probanzas. Para este Tribunal, lo resuelto en la primera instancia no debe ser variado y por el contrario debe confirmarse. Está acreditado en autos, que el actor fungió como tesorero contador de las juntas de educación y de la Tesorería Escolar Cantonal de Curridabat desde el primero de abril del año mil novecientos ochenta y cinco (hecho 1º de la demanda, contestación folios 64-75, confesional) Asimismo el actor sostiene como origen de su nombramiento la aprobación de la Contraloría General de la República, al darse el traslado de fondos de la Tesorería Escolar Cantonal de Curridabat hacía él como tesorero (folios 1, hecho 1º demanda folio 25). En primer término para la solución del asunto, es preciso determinar la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación. Al respecto el artículo 36 del Código de Educación establece “ Las Juntas de Educación tienen plena personalidad jurídica para contratar y para comparecer ante los Tribunales de Justicia. El Presidente de las mismas es el representante legal nato de ellas, judicial y extrajudicialmente, y los contratos que celebre y actos en que intervenga a nombre de la Junta, serán válidos bajo su personal responsabilidad (...) .. (La negrita y subrayado no es del original). El numeral 35 inciso 4º idem, le confiere entre sus atribuciones la designación del tesorero, correspondiéndole al Ministerio de Educación Pública otorgar la autorización del nombramiento efectuado por la junta. El actual Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, número 31024-MEP al emitirse se consideró que las Juntas de Educación y Administración son organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública y como entidades de derecho público que son, su regulación primigenia está contemplada en el Código de Educación y en la Ley Fundamental de Educación de 1957. En el referido reglamento en el artículo 56 se facultan ..a las Juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, La Ley General de Contratación Administrativa y sus Reglamentos así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento... En el voto número 787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ventiló la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación y se les consideró entes descentralizados del Poder Ejecutivo, indicándose ..En ese progresivo desprendimiento de atribuciones de un ente matriz y el correlativo aumento de poderes de un centro inferior, se transita por una desconcentración mínima, media, máxima, hasta que finalmente aflora un ente descentralizado. En principio esto último ocurre cuando el ente alcanza organización propia, patrimonio exclusivo y personalidad jurídica. En punto a fines, bien puede existir una coincidencia entre los propios y los del ente matriz; incluso una influencia de este sobre aquél mediante directivas o directrices, sin que por eso se niegue la descentralización. Lo que si es definitivamente excluyente es la relación jerárquica Sobre el manejo de patrimonio, los controles que se impongan a éste externamente, tampoco hacen desmerecer su naturaleza, máxime cuando se confieren a un órgano neutral como es la Contraloría General de la República. Las juntas, aparte de tener personería jurídica propia y capacidad para contratar y comparecer ante los Tribunales, por disposición del artículo 36 del Código de Trabajo, tienen también patrimonio propia y capacidad de disposición de éste, ciertamente bajo determinados controles, cuya existencia, como se indicó, no excluye necesariamente un fenómeno de descentralización. Tampoco, por lo anteriormente expuesto, lo excluye que su política deba armonizar con la del Ministerio de Educación, porque la armonía es un desideratum en la acción de todos los entes públicos, máxime en aquellos con objetivos afines, empece a lo cual las Juntas tienen los propios no necesariamente coincidentes y sí tal vez complementarios de los generales, en la medida que velan por las necesidades de un sector de la educación con problemas y soluciones particulares Es importante agregar que las Juntas no responden de su política tan solo ante el Ministerio de Educación, también lo hacen ante la Municipalidad respectiva, que es quien, además, designa a sus miembros. Y definitivamente entre las Juntas y el Ministerio no hay relación jerárquica. Frente a lo arriba expuesto, no es posible negar la condición de ente descentralizado a las Juntas de Educación, como lo pretende la representación del Estado..´ Puede decirse entonces que las Juntas de Educación al ser entes descentralizados instrumentales, a la luz de la ley número 181 del 18 de agosto de 1944, les concede diversos elementos como personalidad jurídica, especialidad de la competencia o capacidad pública, sumisión al Estado, autonomía económica, en alguna de sus formas El maestro Eduardo Ortiz Ortiz, (q.d.D.g.) sostiene en relación con la personalidad de los entes descentralizados que ..La personalidad opera, además, el fenómeno de una imputación independiente, en virtud de la cual todos los actos y situaciones jurídicas en que participa el ente resultan imputables a éste, aunque haya participado también El Estado, como director o contralor. Como consecuencia de la personalidad del ente son personalmente responsables, porque independientes, los directores o jerarcas del mismo, generalmente integrados en un colegio deliberante llamado junta o consejo directivo. En sistemas en los que la autonomía funcional del ente menor no está constitucionalmente consagrada en la ley puede limitar los poderes de administración del ente o incluso suprimir algunos; en sistemas como el nuestro en que la autonomía administrativa tiene garantía constitucional (artículos 188 y 189 de la Constitución Política) toda supresión de ese tipo o toda limitación a ésta equivalente, sería inconstitucional ´ (Lo subrayado no es del original). Asimismo al referirse al fin de los entes instrumentales indica don Eduardo Ortiz Ortiz ..El fin del ente instrumental es propio del Estado , que lo ha impuesto al ente. Ello se revela por las potestades que la ley asigna al Estado...El ente está, entonces vinculado al Estado no sólo en cuanto al modo y medios de cumplir su cometido, sino también en cuanto a si lo cumple o no y concretamente en cuanto a si actúa o no para cumplirlo en una determina circunstancia ..(Lo negrita y subrayado no es del original). (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I, Editorial Stradtmann, S.A., primera edición, 1998, pp 318, 362). Como bien se indicó, al otorgársele personalidad jurídica a las Juntas a través de la Ley y reglamento, entre las juntas y el Ministerio no hay relación jerárquica; las juntas están sometidas a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, lo que se conoce como una relación de dirección por lo que sí pueden ser objeto de órdenes referidas a la actividad mediante directrices, conforme a los numerales 26, b), 27,1, 98 a 100 de la Ley General de la Administración Pública. Cabe mencionar que las juntas están sometidas a las disposiciones del Ministerio de Educación Pública en materia de distribución e inversión de los dineros provenientes, entre otras fuentes del Presupuesto Nacional y que las Juntas reciben, pues el manejo de aquellos debe efectuarse por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo (artículo 35 del Código de Educación). Valorado lo anterior, está acreditado en autos que el actor fungió entonces como tesorero contador de las juntas de educación y de la Tesorería Escolar Cantonal de Curridabat desde el primero de abril del año mil novecientos ochenta y cinco (hecho 1º de la demanda, contestación folios 64-75, confesional, documental, y confesional), bajo la modalidad de "Servicios por Honorarios Profesionales". Igualmente está demostrado que simultáneamente el actor tenía otras relaciones laborales con la con otras empresas, con una jornada normal de 8 horas, y tenía oficina particular en que prestaba los servicios de tesorero escolar. No consta en autos nombramiento alguno por parte del Ministerio de Educación Pública, que lo sometiera al régimen de servicio propio de la Administración Pública. En el caso concreto el actor reclama derechos laborales derivados de la contratación como tesorero contador escolar cantonal de Curridabat. Sin embargo, nunca fungió como empleado público, de ella, sino que su contratación como lo faculta la ley, lo fue como una persona contratada para una determinada labor, que en este caso lo fue, como contador público, para que llevara la contabilidad de la accionada 6. Desobediencia y Régimen de Responsabilidad en los Términos de los Artículos 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública Voto de mayoría II. Vistos los agravios formulados y una vez, que ha sido estudiado y discutido ampliamente este asunto es criterio unánime de los integrantes de este Tribunal, que los mismos deben ser atendidos, para modificar lo que viene dispuesto. Sobre la naturaleza jurídica del IFAM y su autonomía reglamentaria, se ha ocupado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en un pronunciamiento muy reciente, que nos sirve de fundamento, para dictar este fallo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 9 del Código Civil, en cuanto establecen que la jurisprudencia en una fuente muy importante de derecho. Nos referimos a la sentencia N° 222, de 9:35 hrs, de 13 de abril de 2007, que en lo conducente dijo: "El Código Municipal promulgado mediante la Ley N° 4574 del 4 de mayo de 1970, vigente para la época que interesa, en su artículo 19 rezaba: “Créase el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, con carácter de institución de derecho público, que tendrá plena personalidad jurídica y patrimonio propio. El Instituto será un órgano destinado a obtener la coordinación de las municipalidades, por la vía de la adhesión voluntaria, con el fin de prestarles servicios de asistencia financiera, asesoría técnica y para cooperar con ellas en la realización de proyectos que sean de interés para la municipalidad, grupos de municipalidades o todo el país. Transitorio La organización, financiación y funcionamiento de dicho Instituto será regulado por una ley especial, cuyo proyecto deberá preparar el Poder Ejecutivo y remitirlo a conocimiento de la Asamblea Legislativa, en un plazo no mayor de tres meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley”. Luego, se promulgó la Ley N° 4716 del 9 de febrero de 1971 (Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM), la que en su numeral 2 dispuso: “El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal es una entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propios, conforme al artículo 188 de la Constitución Política”. Seguidamente, el artículo 11 se ocupa de las funciones asignadas a la Junta Directiva, estableciéndose de modo general que le compete trazar la política del Instituto y velar por la realización de sus fines. Además, contempló algunas competencias específicas, entre ellas, en sus incisos c) y ch), las siguientes: “c) Dictar su propio reglamento y los reglamentos de organización y funcionamiento del Instituto. ch) Dictar un estatuto de personal con la correspondiente escala de salarios para los empleados y funcionarios del I.F.A.M.” (énfasis suplido). Asimismo, el numeral 51 de la citada ley, establece: “Con las excepciones indicadas expresamente en la presente ley, todas las operaciones del I.F.A.M. quedan sometidas a las disposiciones pertinentes de la Ley de Administración Financiera de la República”. La Junta Directiva aprobó el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el cual se publicó en la Gaceta N° 242 del 20 de diciembre de 1993 citándose como sustento el inciso ch) del citado artículo 11. El artículo 59 reglamentario inserto en el capítulo IX denominado “De la valoración de los puestos y del régimen de salarios” dispone: “La valoración de los puestos del Instituto, dentro del sistema que regula este Reglamento, tiene como objetivos principales los siguientes: a- Que todo trabajador sea retribuido en forma equitativa en relación con el puesto que desempeña en el Instituto conforme a los deberes, responsabilidades, complejidades y requisitos exigidos en el puesto que ocupa, para producir la mayor satisfacción en la prestación de servicios y para cumplir con el principio legal de que a trabajo igual corresponde igual salario. b- Que los salarios base de los funcionarios del Instituto, serán al menos iguales al promedio que resulte de los que devenguen los empleados homólogos en el Banco Central, Instituto Nacional de Seguros y Banco Nacional de Costa Rica. Para tal efecto se realizarán revisiones semestrales y se procederá a contratar una empresa para realizar los estudios del caso, en los meses de febrero y agosto. La Sección de Personal velará porque este trámite sea lo más expedito posible” (énfasis suplido). Precisamente, en este asunto se reclama la aplicación del inciso b) de ese numeral 59. Para el Tribunal la norma no es aplicable en atención al principio de legalidad que rige en la Administración Pública, por lo que para establecer -como se pretende- una nueva escala salarial en el IFAM se requiere la autorización de los entes rectores del Presupuesto Nacional contemplados en la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y, luego, en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Por ello, consideró que la norma reglamentaria contenida en el inciso b) del numeral 59 debe desaplicarse, por contraponerse a los artículos 191 y 192 de la Constitución Política y “los gestionantes no cuentan con una aprobación legal por parte de las Autoridades Superiores del Estado…”. Señala que lo anterior concuerda con las orientaciones vinculantes emitidas por la Sala Constitucional y citadas en la sentencia de primera instancia. Para el Tribunal “si no se ha emitido una autorización como la mencionada líneas atrás, le está vedado a los administradores de justicia constituir ese derecho, debido a que no procede en derecho y porque solo tenemos potestades declarativas y no constitutivas en este tipo de procesos.”. Esta Sala a propósito de la demandada, en su Voto N° 431, de las 10:40 horas, del 13 de agosto del 2003, consideró que como ente descentralizado que es, tanto en su régimen interno como externo, se rige por el Derecho Público (artículos 1 y 2 de la Ley General de la Administración Pública). Por otro lado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política y a la luz de los votos de la Sala Constitucional a los cuales se ha hecho referencia, el demandado tiene autonomía administrativa, pero, en materia de gobierno está sujeto a la ley. El numeral 11 de la Ley N° 4716 de 1971 contempla como parte de las funciones de su Junta Directiva dictar un estatuto de personal con la correspondiente escala de salarios para los empleados y funcionarios. Es cierto que en materia de política salarial (que no es administrativa, sino, de gobierno), la normativa reglamentaria debería estar acorde con la denominada política general que, como tal, contiene los criterios uniformes que deben imperar en principio en toda la Administración Pública, en procura de un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Lo anterior podría dar lugar a considerar que, en consecuencia, la Junta Directiva debió tomar en cuenta al emitir la escala de salarios, los criterios de planificación nacional en esa materia, dictados por el Poder Ejecutivo para fiscalizar la política general partiendo de que, a pesar de que la Autoridad Presupuestaria ni el propio Poder Ejecutivo puede dictar órdenes concretas y específicas a un ente descentralizado, como lo es el demandado, porque en ese sentido lesionaría la autonomía administrativa garantizada constitucionalmente, el legislador sí tiene competencia para imponer limitaciones relacionadas con la materia de gobierno, como lo es la salarial. En ese orden de ideas, en el ejercicio de la potestad de gobierno el Poder Ejecutivo puede asumir las directrices generales emanadas de la Autoridad Presupuestaria respecto de la política salarial, las que si bien no condicionan la actuación del ente, sí determinan que si actúa lo haga de conformidad. Mas, tal y como se desprende de la jurisprudencia constitucional sobre el tema, su inobservancia sólo puede verificarse a posteriori, admitiendo, en el supuesto de incumplimiento, sanciones para los respectivos funcionarios. Así, la relación de la Administración Pública Central con el ente menor no es jerárquica, sino, llamada de “dirección intersubjetiva”, la cual tiene entre sus potestades la de dirección y una de sus manifestaciones, es precisamente, la directriz, la cual se ha considerado que aunque es de alcance general, no tiene carácter normativo, constituyendo un acto administrativo atípico, teniendo el ente dirigido un margen de discrecionalidad, al dirigir la actividad y no un acto. Conforme con lo anterior, no se comparte la tesis externada por los juzgadores de instancia, en el sentido de que para dictar la reglamentación de que se ha dado cuenta, el demandado estaba sujeto a una autorización de los entes rectores del Presupuesto Nacional contemplados en la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y, luego, en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Si al hacerse uso de la autorización del legislador a la Junta Directiva del I.F.A.M de dictar un Estatuto de Personal con la correspondiente escala de salarios para los empleados y funcionarios de la entidad, se adoptó esa escala sin tomar en cuenta y contraviniendo la política salarial del Estado, la desatención o desobediencia sólo podría dar lugar a responsabilidad del funcionario en los términos de los artículos 98 y 100 de la Ley General de la Administración Pública; por cuanto, tal y como se indicó en el referido Voto N° 3309-94 “es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que los actos guarden su valor y eficacia.”. Las referidas normas, en lo que interesa, disponen: “Artículo 98.- 1. El Poder Ejecutivo, dentro del ramo correspondiente, podrá remover y sustituir, sin responsabilidad para el Estado, al inferior no jerárquico, individual o colegiado, del Estado o de cualquier otro ente descentralizado, que desobedezca reiteradamente las directrices que aquél le haya impartido sin dar una explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas. Cuando se trate de directores de instituciones autónomas la remoción deberá hacerla el Consejo de Gobierno…”. Y, “Artículo 100.- 1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia. 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. 3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre de los límites antes indicados”. Para concluir, debe indicarse entonces que, la norma reglamentaria, cuya aplicación se pretende en este proceso, contempló el derecho de los actores a que se realicen revisiones semestrales y se contrate a una empresa para realizar los estudios del caso, en los meses de febrero y agosto; a fin de que sus salarios base sean al menos iguales al promedio que resulte de los que devenguen los empleados homólogos en el Banco Central, Instituto Nacional de Seguros y Banco Nacional de Costa Rica. Como de acuerdo con lo que viene expuesto, tiene valor y eficacia, mientras que, por los procedimientos dispuestos en el ordenamiento, no se establezca lo contrario, incurrieron en error los señores jueces sentenciadores al desestimar la demanda." Aunque la cita es un poco extensa, resulta necesaria dada la amplitud de sus conceptos y nos permite concluir, que la potestad Reglamentaria del demandado tiene valor y eficacia, con lo cual, debe observarse lo dispuesto sobre la prohibición 7. Artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública Voto de mayoría VII. Dentro de ese marco de referencia, resulta claro que, la Autoridad Presupuestaria y, con mucha más razón, su Secretaría Técnica, carecían de competencia para aprobar o improbar las reasignaciones de los actores. En otras palabras, el acuerdo de la junta de Relaciones Laborales de la Sociedad demandada no podía estar legítimamente sujeto a su homologación o aprobación para tener plena validez y eficacia jurídicas. Entenderlo en sentido contrario conllevaría desconocer el carácter autónomo de la accionada, conforme la concibe la Sala Constitucional, y vulnerar, entre otros, el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto consigna: “1. Cuando un órgano tenga potestades de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia. / 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. / 3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados.” (Esta negrita también es agregada). De acuerdo con el numeral 102 ibídem, quien tiene potestad jerárquica sobre un órgano o sobre un ente puede y debe, entre otras atribuciones, “a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente; / b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; / […] / d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo…” Si todo ello está vedado a la Autoridad Presupuestaria, debe concluirse, necesariamente, que sus actos documentados en los oficios del 19 de mayo de 1993 y del 18 de abril de 1994 (STAP-1350 y STAP-829-94) carecen de importancia para restarle valor jurídico al acuerdo de la Junta de Relaciones Laborales que fundamenta el reclamo de los actores. Lo mismo cabe decir del dictamen No. C-211- 92, del 17 de diciembre de 1992, emitido por la Procuraduría General de la República ante una consulta planteada por el Secretario Técnico de la Autoridad Presupuestaria que pretendía determinar si “…la Convención Colectiva que rige en RECOPE autoriza a dicha empresa para llenar plazas vacantes y realizar estudios de reasignación, sin someterlos al criterio de esa Secretaría, así como para aplicar los beneficios contenidos estipulado en la Convención Colectiva que rige las relaciones de empleo de la Refinadora Costarricense de Petróleo no excluye el necesario acatamiento de la Ley del Equilibrio Financiero, su Reglamento y los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, en orden al nombramiento en plazas vacantes y las reasignaciones de puestos. La solicitud de autorización para realizar dichos actos constituye, así, uno de los trámites legalmente establecidos que condicionan el ejercicio de la competencia atribuida a la Refinadora para nombrar, hacer traslados y reasignaciones.” Conviene acotar, eso sí, que, por tratarse de una interpretación jurídica de normas vigentes al momento de emitirlo, éste instrumento no es en sí mismo inconstitucional, pero sí pierde su eficacia en la medida en que aquellas dejan de tenerla (ver, al respecto, el voto de la Sala Constitucional No. 98-835, ya citado).- 8. Responsabilidad Presupuestaria de las Instituciones y el Artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública Voto de mayoría VI. Desde su voto No. 3309-94, de las 15 horas, del 5 de julio de 1994, la Sala Constitucional viene insistiendo en que, tratándose de instituciones autónomas, ni el Poder Ejecutivo ni ninguna otra dependencia administrativa pueden “...ordenarles directamente actuar...” u obligarlas “...a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda [n] llevar a cabo sus funciones.” En criterio de ese tribunal, que es vinculante erga omnes (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), “...establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional...”, siendo lo único posible el emitir directrices generales, pero nunca el “...crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa, puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que los actos guarden su valor y eficacia.” Con base en esas consideraciones, esa Sala concluyó que la competencia de la Autoridad Presupuestaria estaba circunscrita a la elaboración y a la proposición de las directrices de la política salarial y presupuestaria, las cuales, para alcanzar validez y eficacia, debían ser promulgadas por el Poder Ejecutivo. Señaló, además, que, en general, su Ley de creación no era inconstitucional en tanto se interpretase que el accionar de esa dependencia pública estaba limitado al “...diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función implica que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter [a] aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades.” Con posterioridad, en su sentencia No. 6345-97, de las 8:33 horas, del 12 de octubre de 1997, calificó la relación entre ese órgano y los entes descentralizados como de mera asesoría en materia de dirección, excluyendo, de modo expreso, cualquier vínculo jerárquico. Asimismo, decidió recalcar que los artículos 1°, 3, 5, 7, 8, 10, 11, 12 y 14 de su Ley de creación sólo podían y debían aplicarse de conformidad con el voto arriba reseñado, lo que implica, básicamente, para los efectos de este asunto, que las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo, con su concurso, “...no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas o a categorías genéricas de ellas, y no pueden implicar ejercicio de jerarquía ni de control previo.” y que, su cumplimiento, “...es materia de administración y, por lo tanto, de responsabilidad exclusiva de cada institución, solamente sujeta a las sanciones previstas por ley para su incumplimiento (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública)...” Incluso, manifestó que “...la independencia de administración, si bien es cierto que la ley formal puede regularla y, en su caso, limitarla, desde luego sería por y mediante ella misma, sin que pueda delegar ese poder en el Poder Ejecutivo o en la Administración Pública -en cualquier Administración Pública- porque de lo contrario sencillamente dejaría de estar constitucionalmente garantizada, esto es, quedaría “desconstitucionalizada”, contra los principios más fundamentales del Orden Constitucional y del Estado Democrático de Derecho que el mismo trata de servir.” Por último, en el voto No. 3089-98, de las 15 horas, del 12 de mayo de 1998, además de reiterar todo lo ya indicado, esa Sala, citando una resolución de la Corte Plena, definió la directriz como “...el “conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa”, o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones.” (La negritas no son de los originales) VII. Dentro de ese marco de referencia, resulta claro que, la Autoridad Presupuestaria y, con mucha más razón, su Secretaría Técnica, carecían de competencia para aprobar o improbar la reforma del referido artículo 24 de la segunda convención colectiva de trabajo. En otras palabras, ese acuerdo de partes no podía estar legítimamente sujeto a su homologación para tener plena validez y eficacia jurídicas. Entenderlo en sentido contrario conllevaría desconocer la autonomía administrativa del demandado, conforme lo concibe la Sala Constitucional, y vulnerar, entre otros, el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto consigna: “1. Cuando un órgano tenga potestades de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia. / 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. / 3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados.” (Esta negrita también es agregada). De acuerdo con el numeral 102 ibídem, quien tiene potestad jerárquica sobre un órgano o sobre un ente puede y debe, entre otras atribuciones, “a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente; / b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; / [...] / d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo...” Si todo ello está vedado a la Autoridad Presupuestaria, debe concluirse, necesariamente, que su acto documentado en el oficio del 30 de marzo de 1990 (folio 29) carece de importancia para restarle valor jurídico a la norma colectiva que fundamenta el reclamo de los actores. Lo mismo cabe decir del acuerdo No. 34, emitido por el Presidente de la República y por el Ministro de la Presidencia, el 21 de noviembre de 1986 (folio 47 aportado por el accionado, que está dado en los mismos términos del No. 4, tomado por el Consejo de Gobierno en su sesión No. 25, de 1986 y que cita en la contestación y no aportó), pues no puede aplicarse, ahora, entendiendo que establece requisitos de validez en esta materia 9. Análisis de los Artículos 101, 102, 105 y 106 de la Ley General de la República Voto de mayoría del Poder Judicial, en su artículo 92, establece “Existirán tribunales colegiados de casación, civiles, penales de juicio, de lo contencioso-administrativo y civil de hacienda, de familia, de trabajo, agrarios, penales juveniles, así como otros que determine la ley Los tribunales podrán ser mixtos, cuando lo justifique el número de asuntos que deban conocer” Luego, el numeral 94 dice “Los miembros del Tribunal de Trabajo de Menor Cuantía deberán reunir los mismos requisitos que el juez de menor cuantía. Para ser miembro de los demás tribunales colegiados se requiere 1.- Ser costarricense en ejercicio de los derechos ciudadanos 2.- Tener al menos treinta años de edad 3.- Poseer el título de abogado, legalmente reconocido en Costa Rica, y haber ejercido esta profesión durante seis años, salvo en los casos en que se trate de funcionarios judiciales, con práctica judicial de tres años como mínimo” El ordinal 101, en lo que interesa, dispone “Para ser juez de casación se requiere 1.- Ser costarricense en ejercicio de sus derechos ciudadanos 2.- Tener al menos treinta y cinco años de edad 3.- Poseer el título de abogado, legalmente reconocido en el país, y haber ejercido la profesión durante diez años, salvo que se trate de funcionarios judiciales con práctica judicial mínima de cinco años. Estos jueces devengarán un salario mayor que los demás jueces del tribunal colegiado” Finalmente, el artículo 186 reza “El Tribunal de la Inspección Judicial estará a cargo de tres inspectores generales, que deberán reunir los mismos requisitos que se exijan para ser Juez Superior de Casación El primer fundamento de la demanda es que como la ley exige los mismos requisitos para ocupar los cargos de Inspector General y Juez de Casación, ambos puestos deben ser igualmente remunerados. No obstante, no basta que dos puestos exijan los mismos requisitos para que sean equiparables económicamente, puesto que ese es solo uno de los factores que influyen en la valoración salarial de una plaza, al que se agregan otros (tales como el grado de dificultad de las funciones, el nivel de responsabilidad, la consecuencia del error, la supervisión ejercida y recibida, etc.). Para resolver con acierto el asunto, resulta importante examinar la descripción que de ambas plazas se hace en el Manual de Puestos del Poder Judicial: A) INSPECTOR GENERAL I: Naturaleza del Trabajo: Fiscalización de las actuaciones en las oficinas judiciales y administrativas.Tareas típicas: Controlar las actividades de las dependencias del Poder Judicial. Levantar de oficio, a gestión del interesado o por orden de sus superiores, las informaciones necesarias para establecer cualquier hecho que afecte la disciplina o la recta, pronta y cumplida administración de la justicia. Integrar el Tribunal de la Inspección Judicial para aplicar el régimen disciplinario, conforme a la Ley. Visitar periódicamente las oficinas judiciales y revisar el estado y tramitación de los expedientes. Consignar en las actas el resultado de las visitas a las oficinas judiciales y las observaciones que estime convenientes. Informar a los Magistrados, cuando estos lo soliciten, acerca de la moralidad y capacidad de los candidatos para servir cargos judiciales. Cerciorarse de que todos los servidores asistan puntualmente, desempeñen con regularidad sus funciones y observen la correcta presentación personal. Atender y resolver consultas a servidores judiciales y rendir informes a particulares en asuntos de su competencia, según lo permita la Ley. Rendir a la Corte informes de su gestión y hacer las recomendaciones pertinentes. Realizar otras labores propias del cargo. Responsabilidades y otras características: Trabaja con independencia, siguiendo instrucciones de la Corte Plena y del Presidente, las normas que se dicten al efecto y los procedimientos administrativos y legales. Por disposición de la Ley y por delegación del Supremo Tribunal, ejerce supervisión sobre las oficinas judiciales y los servidores que la integran. En el desempeño de las funciones debe viajar a diversos lugares del país y prestar los servicios cuando sean requeridos. La labor es evaluada mediante el análisis de los informes que rinda y la apreciación de los resultados obtenidos (f.187). Por su parte, la descripción del cargo de Juez 5 es la siguiente: Naturaleza del trabajo: Resolución de recursos e interpelaciones sometidos al conocimiento del Tribunal de Casación. Tareas típicas: Resolver apelaciones contra resoluciones diversas con base en la normativa vigente. Fundamentar las sentencias y los autos en forma clara y precisa expresando los razonamientos de hecho y de derecho y el valor otorgado a la prueba. Revisar y firmar resoluciones, actuaciones y demás documentos del Tribunal según las disposiciones legales. Pronunciarse en apelación sobre las resoluciones dictadas por Tribunales de Juicio. Resolver conflictos de competencia por territorio y otros de acuerdo a la Ley. Examinar y autorizar la prórroga o cese de la prisión en los casos que así corresponda. Deliberar y resolver asuntos con los integrantes del Tribunal con fundamento en la legislación, doctrina y jurisprudencia aplicables. Asistir a reuniones, seminarios y eventos similares a fin de coordinar actividades, analizar y resolver problemas, definir situaciones, actualizar conocimientos y proponer cambios, ajustes y soluciones diversas. Estudiar y revisar expedientes y dictar resoluciones. Conceder, convocar y atender audiencias, según las diversas fases del proceso. Escuchar y analizar los argumentos presentados en audiencia. Declarar la admisibilidad o rechazo de los recursos de revisión, apelación y casación. Ordenar el reenvío de expedientes, cuando así proceda. Ordenar las actuaciones necesarias para adecuar procedimientos. Prevenir y resolver imprevistos con relación a la defensa del imputado. Admitir y recibir las pruebas. Ordenar la reparación civil por causa fundada. Disponer la publicación de síntesis de sentencias absolutorias en el Boletín Judicial. Atender y evacuar consultas diversas según lo permita la Ley. Realizar otras labores propias del cargo. Responsabilidades y otras condiciones: Trabaja con amplia independencia, respetando el debido proceso, las leyes y pronunciamientos vinculantes, que regulan la materia. Debe prestar el juramento requerido por la Constitución Política y procurar la mayor celeridad procesal posible. Le corresponde velar por el cumplimiento de los principios y garantías establecidos en la Constitución Política, el Derecho Internacional y Comunitario vigentes en Costa Rica, así como las leyes especiales y demás pronunciamientos vinculantes a la materia de su competencia. Guardar la debida discreción respecto de los asuntos que se le encomiendan. En caso necesario puede asesorarse de profesionales y peritos. Le corresponde organizar, asignar y supervisar el trabajo del personal del Despacho. Debe excusarse en los casos que la Ley así lo establezca y rendir la caución establecida por la misma. Mantenerse actualizado en los conocimientos y técnicas propias de su especialidad. En razón de la naturaleza de sus funciones le puede corresponder presidir o coordinar las deliberaciones, debates, etcétera. Trasladarse a diversos lugares del país y prestar los servicios cuando sean requeridos. La labor es evaluada mediante el análisis de los informes que rinda y la apreciación de la calidad de los resultados obtenidos. Características personales Honorabilidad reconocida. Juicio y criterio para el análisis y aplicación de principios teórico prácticos de su profesión. Experiencia en la tramitación de recursos. Destreza a la hora de percibir los elementos del delito y los grados del conocimiento derivados del material probatorio. Amplia experiencia en el manejo de la oralidad y dirección de audiencias orales. Destreza para percibir los motivos para la procedencia de medidas cautelares. Habilidad en el trato con el público. Habilidad para ganarse el respeto y la confianza de las partes y para controlar sus impulsos y emociones ante situaciones difíciles. Capacidad para cuestionar, rebatir, contradecir y para fundamentar objetivamente sus razonamientos. Conocimientos básicos de computación. Buena presentación personal (f. 198). De lo anterior se colige que la labor del Juez de Casación es más difícil, conlleva un grado de responsabilidad más alto y la consecuencia del error es más grave que tratándose de un Inspector, aparte de que requiere de ciertas características personales especialmente calificadas, todo lo cual justifica que gane más que el Inspector General I, sin que se lesione el principio de igualdad salarial. A mayor abundamiento, el numeral 68 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ordena que el salario de los integrantes del Consejo Superior sea igual al del Juez de Casación, lo que justifica aún más que el Inspector General I (órgano subordinado al Consejo Superior, según el artículo 184 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) gane menos que el Juez 5. El segundo fundamento de la demanda se basa en el voto N° 1265-95 de la Sala Constitucional, en el cual se expresó: “el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica”. Como los Jueces de Casación son objeto del ámbito de competencia disciplinaria del Tribunal de la Inspección Judicial (artículos 182, 183 y 184 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), los actores consideran que son subordinados suyos, careciendo de lógica que el órgano inferior gane más que el superior. Sin embargo, la relación de jerarquía implica mucho más que la mera facultad disciplinaria, según se desprende de las siguientes normas de la “Ley General de la Administración Pública” “Artículo 101 Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia Artículo 102 El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos c) Ejercer la potestad disciplinaria d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola, o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señaladas por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores Artículo 105 1. La potestad de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares será necesaria y suficiente para la existencia de la relación jerárquica, salvo limitaciones expresas del ordenamiento 2. Las otras potestades arriba enumeradas podrán darse sin que exista la jerarquía, pero su presencia hará presumir ésta, salvo que de la naturaleza de la situación o de su régimen de conjunto se desprenda lo contrario Artículo 106 De no excluirse expresamente, hará recurso jerárquico contra todo acto del inferior, en los términos de esta ley.” Las disposiciones transcritas desvirtúan la tesis de los actores de que los Jueces de Casación sean subordinados suyos, ya que, en primer lugar, ambos órganos pertenecen a ámbitos completamente diferenciados (administrativo y jurisdiccional). Aunado a lo anterior, la única potestad que ostenta el Tribunal de la Inspección Judicial sobre el Juez 5 es la disciplinaria, lo que no resulta suficiente para que exista una jerarquía (párrafo segundo del numeral 105 supracitado); máxime que se trata de una potestad delegada y que no resuelve en definitiva, pues sus resoluciones son impugnables ante el Consejo Superior (numerales 67, 84 y 209 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Como última observación, es necesario indicar que de acogerse la demanda, se estaría sustituyendo la voluntad de la Administración, lo que los juzgadores no están autorizados para realizar. Implicaría una vulneración directa al principio constitucional de división de poderes y conllevaría que los órganos jurisdiccionales incurran en una intromisión inconstitucional en las labores de la Administración propiamente dicha, desvirtuándose su naturaleza jurisdiccional al ordenar actos de administración activa, lo que, se insiste, le está expresamente prohibido por la Carta Política (artículos 9, 49 y 70 constitucionales) (en igual sentido, véase el voto de esta Sala N° 431 de las 10:40 horas del 13 de agosto del 2003) 10. Presidencias Ejecutivas de las Junta de Bancos Estatales y Artículo 101 de la Ley General de la República Voto de mayoría VII. Para sustentar su tesis en juicio el recurrente invoca el artículo 6 del Decreto Ejecutivo N° 11846, que es el Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco Central y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias así como los numerales 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública; normativa que según sostiene legitimó al Presidente Ejecutivo para dejar sin efecto la orden del Gerente. Estas dos últimas normas se refieren a la relación jerárquica en la función pública. Así, el artículo 101, dispone: “Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia.”. Por su parte, el artículo 102 se ocupa de las potestades del superior jerárquico: “El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades: a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; c) Ejercer la potestad disciplinaria; d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio o en virtud de recurso administrativo; e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o abrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores”. Por otro lado, el numeral 6 del Decreto Ejecutivo N° 11846, que es el Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco Central y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, dispone: “Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos: El Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva ...”. De acuerdo con esa normativa no cabe duda que el Presidente Ejecutivo es el superior jerárquico del Gerente. No obstante, deben realizarse algunas apreciaciones. El Capítulo VIII del Reglamento Autónomo de Servicios del Instituto (artículos 41 a 43) se ocupa de los permisos para ausentarse del trabajo. El numeral 41 dispone: “Los permisos que se concedan a los trabajadores para ausentarse del trabajo durante cualquier periodo, serán sin goce de salario a menos que por disposiciones legales establezcan lo contrario.” Seguidamente, el numeral 42 establece: “Con excepción a la regla contenida en el artículo anterior, el INCOP concederá permiso con goce de salario a los trabajadores para ausentarse del trabajo en los siguientes casos ... d) En otros casos no contemplados en los incisos anteriores, cuando sean de suma urgencia, y exista plena justificación a juicio de la Gerencia, hasta por tres días hábiles ...”. Por su parte, el numeral 43 señala: “El permiso para ausentarse del trabajo debe solicitarse al Jefe inmediato por escrito y en forma razonada. El Jefe tramitará en documento oficial el permiso y para su criterio al Departamento de Recursos Humanos. En caso de un permiso urgente sin goce de salario que no exceda a los tres días hábiles, el trabajador puede solicitarlo verbalmente y el jefe resolverá de la misma forma, en el entendido de que éste tramitará inmediatamente el documento oficial al Departamento de Recursos Humanos”. Esa regulación se pretendió modificar con la circular dirigida por el Presidente Ejecutivo al Personal Administrativo y Operativo del INCOP, fechada 6 de abril del 2001, al indicarse en lo que interesa: “En el Área Administrativa, los Jefes Inmediatos Superiores, previamente a la licencia correspondiente, deberán informarlo a este Despacho”. Del expediente se deduce que el propio gerente general por escrito le otorgó el primer permiso al demandante, el cual era con goce de salario, por lo que no se está en presencia del supuesto a que se hace referencia en la indicada circular. Además, si de lo que se trataba era de revocar dicho acto, se requería necesariamente que se motivara la supresión del permiso a tenor de lo dispuesto en el punto a), del inciso 1), del numeral 136 de la Ley General de la Administración Pública. Esa norma debe relacionarse con los numerales 152 y 153 de esa misma ley, que por su orden rezan: “1. El acto administrativo podrá revocarse por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, con las excepciones que contempla esta ley./ 2. La revocación deberá tener lugar únicamente cuando haya divergencia entre los efectos del acto y el interés público, pese al tiempo transcurrido, a los derechos creados o a la naturaleza y demás circunstancias de la relación jurídica a que se intenta poner fin”. Y, “1. La revocación podrá fundarse en la aparición de nuevas circunstancias de hecho, no existentes o no conocidas al momento de dictarse el acto originario./ 2. También podrá fundarse en una distinta valoración de las mismas circunstancias de hecho que dieron origen al acto, o del interés público afectado”. En el caso concreto, no existe ni por asomo una manifestación expresa del jerarca respectivo de la cual se puedan deducir las razones por las cuales se le revocaba el permiso que se había otorgado. Por eso, efectivamente, el pedido verbal de devolución del documento mediante el cual se le comunicó la concesión del permiso, resultó ser un acto arbitrario por parte del jerarca. Por otro lado, la nueva solicitud de permiso, esta vez sin goce de salario, contaba con el visto bueno de la Jefatura Inmediata, quien de acuerdo a las normas reglamentarias citadas tenía la facultad para concederlo y si bien es cierto en la referida circular se le ordenaba a ésta antes de otorgar la licencia informarlo a la Presidencia Ejecutiva, el no hacerlo, eventualmente sólo podía acarrearle responsabilidad a la jefatura y no al actor. En este otro supuesto, también para revocar el permiso concedido, se debían explicar las razones por las cuales se tomaba tal decisión; lo que no se hizo. Así las cosas, en cuanto a la inexistencia de las faltas achacadas al demandante, la Sala arriba a la misma conclusión de los señores jueces sentenciadores. Se insiste, si bien es cierto el Presidente Ejecutivo como jerarca del Gerente podía denegar un permiso, si éste ya había sido concedido, debía motivar su acto. En este asunto, llama la atención la participación directa e insistente del propio jerarca de la Institución en un asunto que en apariencia era intrascendente si se compara con los asuntos que normalmente está llamado a conocer y que bien podía dejar que fuera resuelto por el jefe inmediato del demandante. Lo anterior, aunado al resto de circunstancias en que sucedieron los hechos, tornan evidente que la actuación de la Administración fue arbitraria y persecutoria, en perjuicio del servidor. A mayor abundamiento, aún aceptando que el actor hizo abandono injustificado de las labores, no existiendo prueba de la cual se deduzca la gravedad del hecho, éste debería calificarse como leve y de acuerdo con el 99 del Reglamento: “El abandono del trabajo cuando constituya falta leve, será amonestado por escrito la primera vez, suspendido hasta por ocho días la segunda vez y despedido la tercera vez./ Cuando constituya falta grave será sancionado con despido” 11. Deber de Obediencia Voto de mayoría I. El Instituto Nacional de Seguros (en lo sucesivo designado por su acrónimo), formuló demanda ordinaria de daños y perjuicios contra José Francisco Artavia Morales, reclamando responsabilidad civil derivada de actos cometidos durante el ejercicio de sus funciones. Alegó, en lo medular, que el demandado desempeñó el cargo de Jefe de la Dirección de Sucursales del INS, desde el 1 de octubre de 1993 hasta el 1 de mayo de 1997, data en la cual renunció. En materia de seguros de riesgos del trabajo, añadió, se establece un sistema tarifario a fin de que los patronos paguen la prima justa de acuerdo a las condiciones de cada contrato, para lo cual se toma en cuenta la frecuencia y gravedad de los accidentes laborales y las medidas de prevención de riesgos. Existen grandes compañías, continúa, en los que se tarifa de manera diferente, atendiendo a la labor que desempeñan y la gravedad del riesgo al que estén expuestos. La Compañía de Estiba S.A., sostiene, que es concesionaria de la labor de carga y descarga de los muelles de Limón y Moín, formuló solicitud de rebajo de la prima que se venía aplicando a su póliza contra Riesgos del Trabajo Nº 52457, y pidió se le regresaran sumas que, por ese concepto, alegó haber pagado en exceso, durante el período comprendido entre 1991 a 1996. Tratándose de una póliza administrada por la sucursal de Limón, señaló, el asunto debía coordinarse con el superior, en este caso el Director de Sucursales, puesto ostentado por el demandado, quien mediante el oficio DAG-1281-96 del 16 de agosto de 1996, giró instrucciones para que se devolviese a esa empresa las supuestas primas pagadas en exceso, basándose en cálculos erróneos y una defectuosa lectura del informe Nº RT-0282-96 del 19 de febrero de 1996, emanado del Departamento de Riesgos del Trabajo, donde se indicaba que se venían aplicando a la asegurada tarifas menores a las reales, durante cinco períodos consecutivos, no así que se estuvieran cobrando sumas indebidas. La sucursal de Limón procedió a reintegrar el monto de ¢87,299,526.00 el 20 de setiembre de 1996. En fecha posterior, expresó, la Compañía Estiba S.A. reclama el pago de intereses sobre esos dineros, solicitud resuelta por el demandado, quien en el oficio DRS-1767-96 del 25 de octubre de 1996, autoriza un desembolso adicional de ¢35,294,347.00. Al detectarse el error, la Junta Directiva del INS solicitó a la Auditoría realizar un estudio del asunto, el cual se rindió en el informe IA Nº 27-98 del 30 de abril de 1998, donde se concluye que no procedía devolver las primas ni los intereses, y recomienda el inicio de un proceso administrativo contra los funcionarios involucrados. En este proceso la entidad actora pretende, en lo medular, el pago de ¢122,593,873.00 más intereses. El demandado se opuso sin formular excepciones. El A Quo declaró sin lugar los pedimentos del INS. Ante apelación, el Ad Quem revocó el fallo y acogió parcialmente la demanda, para, en su lugar, condenar a José Francisco Artavia Morales a restituir la tercera parte de lo irregularmente egresado por concepto de primas, que corresponde al monto de ¢29,076,508.00 y dos terceras partes por los intereses, esto es, ¢23,529.564.00, así como los intereses sobre esos montos, desde la firmeza de la sentencia y hasta su efectivo pago II. Disconforme con lo decidido, el apoderado del demandado formula recurso ante esta Sala. Invoca tres motivos por razones de fondo, que la Sala reordena para su mejor comprensión. Primero. Recrimina conculcados, por error de derecho, los ordinales 305, 318 inciso 3) y 330 del Código Procesal Civil, al negarle el valor probatorio que les corresponde a los siguientes medios de prueba, “ya que no fueron apreciados ... de acuerdo con las reglas de la sana crítica”: 1. El escrito de demanda, en el cual se establece que el señor Artavia Morales se desempeñó como Jefe de Dirección de Sucursales del I.N.S., por lo que nada tiene que ver con Manuales de Tarifas, Primas y Cálculos del Seguro de Riesgos del Trabajo. 2. Oficio Nº RT-2227-95 firmado por el Jefe del Departamento de Riesgos del Trabajo, Edgardo Vindas Chávez, donde se determinó que en la póliza de riesgos de la Compañía Estiba S.A. Nº 524757, la tasa a aplicar estaba fuera del 4.32%, estudio realizado a solicitud de la Dirección de Seguros Solidarios, quien lo analizó y aprobó. Con ello se demuestra que el señor Vindas y sus subalternos eran los encargados de analizar y hacer los cálculos de tarifas correspondientes en materia de riesgos del trabajo, sin que el señor Artavia Morales hubiese intervenido en este asunto, por lo que sus actos se constriñeron a cumplir las directrices del superior jerárquico, de la Dirección de Seguros Solidarios, señor Luis Gerardo Cordero Loaiza. 3. Oficio DSS-140-96 que señala: “Adjunto le envío (sic) una copia del informe RT-282-96 que envió el Departamento de Riesgos del Trabajo a la Presidencia Ejecutiva, el cual se refiere a la tarifa que corresponde aplicar a la Empresa Estiba S.A. Sobre esta póliza la Jefatura de Riesgos del Trabajo informó a esta Dirección –ante solicitud de Estiba S.A- que la póliza ha estado bajo responsabilidad de la Agencia en Limón y que injustificadamente se venía cobrando sumas de más, atribuible a una tarifa improcedente. De acuerdo con estos informes y los resultados de experiencia póliza (sic) mostrados en aquella ocasión, justificó a esta Dirección la aplicación de una tasa de 4.32% lo cual comunicamos a la empresa...”, lo que demuestra, dice, que no correspondía al demandado fijar los aspectos técnicos de tarifas o cálculos correspondientes al Departamento de Riesgos del Trabajo, y que el Presidente Ejecutivo del INS tenía conocimiento de todo lo actuado, pues ese subalterno se lo había comunicado. De igual modo, es el máximo jerarca de la entidad en esa área, Luis Gerardo Cordero Loaiza, quien teniendo noticia de lo anterior, dicta las Directrices para que sean cumplidas por el señor Artavia Morales, pues señala que debe aplicarse a Estiba S.A una tarifa de 4.32%, lo cual, además, le fue notificado a la asegurada. Realiza cita parcial de extractos de la sentencia del Ad Quem en los que se afirma la responsabilidad de su representado. Estos medios probatorios, reitera, acreditan que el Presidente Ejecutivo del INS conocía los hechos alrededor del caso, y que la Dirección de Seguros Solidarios a cargo de Luis Gerardo Cordero Loaiza, era la dependencia técnica de mayor jerarquía en materia de seguro de riesgos del trabajo, por lo cual fue la emisora de las directrices acatadas por el señor Artavia Morales. El yerro señalado, en su dicho, infringe los artículos 41 de la Constitución Política, 153 y 155 del Código Procesal Civil, pues el erróneo examen de las probanzas conduce a que el fallo no sea claro, preciso, congruente, ni haya resuelto los puntos objeto del debate. Finalmente, acusa infringidos los numerales 99 y 107 de la Ley General de la Administración Pública, pues como consecuencia de valorar la prueba en forma errónea, se tiene al demandado como máximo jerarca en aspectos técnicos, cuando en realidad su cargo era de Director de Agencias, y no podía “pasarle por encima” a las directrices emanadas por las jefaturas de Seguros Solidarios y Seguros de Riesgos del Trabajo. Como corolario, asegura, su representado actuó obedeciendo las órdenes del Presidente Ejecutivo y los superiores en aspectos técnicos. Segundo. Endilga error de hecho en la apreciación de los siguientes medios probatorios: 1. Acuerdo II de la Junta Directiva del INS, tomado en la sesión 7080 del 25 de febrero de 1985, que dispone una rebaja a las tarifas del seguro de riesgos del trabajo en un 20%, aplicable a partir de enero de 1985. 2. Informe RT-0282-96 del cual realiza una extensa cita, en el que se concluye, entre otros extremos, que a la empresa Estiba S.A. se le aplicaron tarifas menores a las reales durante cinco períodos consecutivos, esto es, desde 1987 a 1992 3. Oficio RT-2227-95 del cual transcribe un extracto, suscrito por la jefatura del Departamento de Riesgos del Trabajo y señala que la tarifa para la renovación del seguro aplicable a partir del 1 de noviembre de 1995 era de 4.32%. 4. Oficio DSS-140- 96 del 20 de febrero de 1996, donde se indica que injustificadamente se había estado cobrando en exceso. Luego copia textualmente dos extractos de la sentencia que combate, sin mayores razones. El error de hecho, señala, se produce al apreciar erróneamente la prueba, pues no la analiza en su totalidad y no evalúan los medios de convicción, dando por ciertos hechos indemostrados, infringiendo el ordinal 41 de la Constitución Política, así como los numerales 153 y 155 del Código Procesal Civil, por no apreciar la prueba “en su totalidad” y haber informado de modo diferente a lo que en ella se indicaba. Censura, nuevamente, que el Ad Quem no fue claro, preciso, congruente, ni resolvió los puntos objeto del debate. Recrimina “evidente el error al evaluar los medios de convicción, consignando de una forma distinta a lo indicado por ella, dando por ciertos los hechos sexto y octavo de la demanda con base, únicamente, en lo indicado en el expediente administrativo con respecto al oficio IA- 027-098 y el informe RT-0282-96 como lo son las conclusiones del señor Edgardo Vindas Cháves, Jefe del Departamento de Riesgos del Trabajo en los puntos 3 y 4”. En este informe se establece que en 1988 la Agencia de Limón comete un error al separar la actividad administrativa y la de carga y descarga, pues partiendo de una tarifa básica de 7.95% en la póliza 52457, se disminuye hasta llegar a 6.61%, desconociendo las regulaciones en materia de aseguramiento elaboradas por el Departamento de Riesgos del Trabajo, y se señala que Estiba S.A. cubrió tarifas menores en los períodos 87 a 92 El Tribunal toma por ciertas estas afirmaciones sin analizar toda la prueba, pues lo actuado por el demandado estuvo apegado a derecho, por cuanto el Informe RT-0282- 96 establece que no se pudo precisar la fecha de constitución del contrato póliza con Estiba S.A., tampoco se determinó la estructura de empleo utilizada al formalizar el contrato y establecer la tarifa promedio inicial. Del informe citado se extrae que en el período 85-86, se rebajan las tarifas en 20% según Acuerdo de la Junta Directiva y que por descuento siniestral de 0.81% queda en 5.95% y en los períodos posteriores el porcentaje aplicado es producto de incrementos y descuentos derivados de la siniestralidad de la póliza, quedando desacreditado que el monto de 6.61% del período 88-89 se deba a la separación de actividades de la compañía. El informe indica que para el período 92-93 la tarifa pasa a 7.16% porque “el sistema lleva esta tarifa como máximo de descuento tomando como tarifa inicial 7.95, que se asignó cuando se digitaron los datos en el sistema mecanizado. Del mismo Informe se puede observar que lo anterior fue un error de la Institución ya que no se acató lo dispuesto por la Junta Directiva de la Institución con respecto al rebajo en las tarifas de un 20% y arbitrariamente en el período 92-93 pasa la tarifa de 5.98% a 7.16% manteniéndose hasta el año 1995. En el mismo Informe en el punto Situación Actual se establece que la empresa Estiba S.A. se ubica en el Código 7122 clasificación 172 bancos, servicio de carga y que la tarifa anual es del 3.84%, la semestral de 4.15% y la trimestral de 4.26% además, el Informe dice que la empresa Estiba S.A. goza del beneficio de pago de prima mensual y que teóricamente la tarifa que se debe aplicar es de 3.84x1.13=4.34% El mismo Informe Rt-0282-96 indica, que la reconstrucción de las tarifas aplicadas a los distintos períodos de vigencia de la empresa Estiba S.A. se obtuvo por los datos brindados por la Agencia en Limón; y el mismo informe es claro, contundente y en consecuencia no admite duda de lo que ahí se indica respecto de las tarifas cobradas desde 1988 a 1995, no existe ningún error de interpretación por parte del señor Artavia, ya que el mismo Informe indica que para los periodos de 1988-1989 la tarifa fue de 5.98% igual para 1989 hasta 1990, y luego para 1992-1993 hasta 1995 fue de 7.16%. El Informe de marras cuyo autor intelectual fue el señor Edgardo Vindas Chávez indica expresamente en el punto “Situación Actual” que es una tarifa de 4.34% ”. En la prueba documental de folio 37 del expediente administrativo, manifiesta, el Jefe de Seguros Solidarios, como instancia superior técnica en materia de riesgos del trabajo, “...dice que de acuerdo con los informes y los resultados de experiencia póliza, su subordinado señor Vindas, Jefe de Riesgos del Trabajo, justificó a la Dirección de Seguros Solidarios, cuyo Jefe es el máximo Jerarca en materia de Seguro de Riesgos de Trabajo. (sic) Master Luis Gerardo Cordero Loaiza, y el señor Edgardo Vindas Chávez comunico (sic) a la empresa Estiba S.A., que se le venía cobrando sumas de más injustificadamente y que la aplicación de la tarifa era de 4.32%” (sic). Lo anterior fue notificado por esta misma persona a la Agencia de Limón y al Presidente Ejecutivo del INS, por lo cual el régimen de riesgos del trabajo cobraba desde 1988 una tarifa mayor a la que correspondía. Con lo cual, demostrándose el cobro en exceso, debían devolverse esas sumas y sus intereses, por lo que la obligación del demandado era aplicar las decisiones técnicas. Además, la empresa Estiba S.A. solicitó el reintegro de sumas en un rango de 10 años, sin embargo el señor Artavia indicó que sólo era procedente por espacio de un lustro, y el resto debía ser cobrado por medio de los tribunales. La actora, sostiene, no aporta un estudio técnico donde se acredite que las tarifas aplicadas por la Sucursal de Limón desde 1977 fueran incorrectas, sino que concluyó como válida la tasa del Manual de Tarifas, la cual, por orden de la Dirección de Seguros Solidarios, se había establecido en 4.32%, y en consecuencia el Ad Quem incurre en error de hecho, transgrediendo los numerales 153 y 155 del Código Procesal Civil, así como los ordinales 107, 111 y 113 de la Ley General de la Administración Pública, pues se desprende que el demandado estaba acatando órdenes de sus superiores técnicos. En el Oficio DSS-140-96 se constata que el Jefe de la Dirección de Seguros Solidarios, le comunica al demandado que de acuerdo con los informes y los resultados de experiencia póliza, el jefe de Riesgos del Trabajo estimaba aplicable una tarifa de 4.32%, indicándole a Estiba S.A. que se le venían cobrando sumas en exceso También el oficio RT-2227-95 donde el señor Vindas expresa a la Agencia de Limón que la tarifa a aplicar era 4.32% y el informe RT-0282-96 enviado por esta misma persona al Presidente Ejecutivo del INS, donde se establece que de acuerdo al Manual de Tarifas, el porcentaje aplicable es de 3.80 anual, 4.15 semestral y 4.26 trimestral, que se le aplica a COOPUBA dedicada a labor similar a la de Estiba S.A., la cual goza del beneficio de pago mensual por lo cual el porcentaje a aplicar es 4.34, sin embargo, que por haberlo establecido la Dirección de Seguros Solidarios, se aplica 4.32%, lo que prueba el pago indebido, pues desde 1988 se estaba cobrando una suma mayor a Estiba S.A. El demandado, señala, analizó todas estos documentos, por lo cual el Tribunal incurre en error de hecho al no apreciar toda la prueba constante en el proceso, infringiéndose los ordinales 107, 111 y 113 de la Ley General de la Administración Pública. Concluye al afirmar barrenados los numerales 41 de la Constitución Política, 153 y 155 del Código Procesal Civil, 107, 111 y 113 de la Ley General de la Administración Pública. Tercero Censura violado el ordinal 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues se demostró que el señor Artavia Morales actuó apegado a derecho, porque el INS cobró en exceso a la empresa ESTIBA S.A., luego, el actor no tenía motivo bastante para litigar, como establece el inciso c) del ordinal relacionado y, por la errónea apreciación de la prueba, reputa conculcados los numerales 41 de la Constitución Política, 151 y 153 del Código Procesal Civil, así como 98, 99 y 107 de la Ley General de la Administración Pública III. El libelo del recurrente, además de ampuloso, presenta desatinos en cuanto a la técnica del recurso ante esta Sala, la naturaleza de los reclamos que plantea y la dirección en la cual enfila sus argumentaciones. En diversas oportunidades acusa incongruencia del fallo, como consecuencia de los yerros indirectos que endilga, sin tomar en cuenta que este vicio tiene carácter autónomo e independiente y se produce por una disonancia entre lo peticionado y lo resuelto, por lo cual, habiéndose invocado sin contar con asidero alguno en las razones que expresa, el extremo debe rechazarse Por otra parte, en su segundo motivo, recrimina error de hecho, desconociendo que éste supone una desinteligencia entre lo realmente contenido por los medios de prueba y lo rescatado por los juzgadores, cuando en realidad su objeción reside en censurar que las probanzas fueron apreciadas sin atender las reglas de la sana crítica De igual modo, en lo que toca al primer reclamo, aún cuando endilga error de derecho, no menciona, ni por asomo, la norma que fija el valor de los medios probatorios que fue desatendida. Finalmente, en lo que respecta al tercero, debe realizarse una interpretación benigna para determinar que el objeto de su combate es el extremo relativo a costas. Todo lo anterior faculta, sin más, el rechazo del reclamo, por desatención de los requerimientos técnicos del recurso ante esta Sala. Sin embargo, a mayor abundamiento de razones para el rechazo del reclamo, y tras un esfuerzo por desentrañar la verdadera naturaleza de las censuras que presenta, puede interpretarse que su interés es recriminar violadas las reglas de la sana crítica, reclamos en los que, según se verá, a la postre, no le asiste razón IV. El recuento de medios probatorios y argumentaciones, procura acreditar que bajo ningún concepto, el demandado era el funcionario competente para fijar el porcentaje con base en el cual se definía el monto de la póliza de riesgos del trabajo, a cubrir por Compañía Estiba S.A. y que desde 1988 se venía cobrando a la asegurada sumas en exceso. Sobre el primer punto, además de ser un hecho no debatido en este proceso, es inocuo para desvirtuar la responsabilidad del demandado. Debe recordarse que las pretensiones incoadas contra el señor Artavia Morales, no se cimientan en haber realizado erróneamente el cálculo de las tarifas aplicables a la póliza, sino en que autorizó el reintegro de primas a una asegurada “basándose en cálculos erróneos y mala interpretación del informe Nº RT-0282-96 ... emanado del Departamento de Riesgos del Trabajo”. En efecto, el informe RT-0282-96 rendido por el Director del Departamento de Riesgos del Trabajo el 19 de febrero de 1996 (folios 27 a 33 del expediente administrativo), en lo medular, señala: “3.- En el año de 1988, se comete un error por parte de la Agencia en Limón al separar la actividad administrativa y la de Carga y Descarga ya que partiendo de una tarifa básica de 7.95 en la poliza 52457, la disminuyen hasta llegar a una tarifa de 6.61 desconociendo las regulaciones y disposiciones en materia de asesoramiento... 4.- A partir de lo señalado en el punto anterior, se concluye que a la empresa Estiba S.A. se le aplicó tarifas menores a las reales durante cinco períodos consecutivos, es decir, durante los períodos 87-88, 88- 89, 89-90, 90-91, 91-92”... Sin embargo, el Director de Seguros Solidarios, Luis Gerardo Cordero Loaiza el 20 de febrero de ese mismo año, remite el oficio DSS-140-96 al Director de Agencias, aquí demandado, donde, a pesar de ponerle en conocimiento el reporte descrito, extrañamente le indica: “Sobre esta póliza la Jefatura de Riesgos del Trabajo informó a esta Dirección ... que ... injustificadamente se venía cobrando sumas de más, atribuible a una tarifa improcedente.” y le añade que con base en esos elementos, corresponde a su despacho tomar la decisión correcta. (folio 34) A partir del equívoco y ante gestiones de la asegurada, el 16 de agosto de 1996, en el oficio DAG-1281-96, el demandado informa a la Jefa de la Sucursal de Limón “Es nuestro criterio que, desde el momento de haberse hecho la separación de labores aseguradas (año 1988) la tarifa aplicable debió haber sido 4.34% y no 5.98% y mucho menos 7.16%. Por lo tanto el Instituto en Limón ha estado cobrando a la Compañía de Estiba S.A. primas en exceso, por lo que es nuestro criterio que deben devolver las sumas de dinero recibidas de más” (folio 62 y 63 del expediente administrativo). Fue el mismo señor Artavia Morales quien se encargó de poner en conocimiento del Presidente Ejecutivo estas valoraciones (oficio DAG-1282-96 de esa misma fecha). A partir de ahí, se procedió a ejecutar tales indicaciones, con los resultados ya conocidos. Así las cosas, no tendría incidencia alguna definir quién tenía la competencia para establecer el monto de la prima del seguro, pues es un tema fuera de cuestión y está claro que el criterio técnico correspondía a personas distintas al demandado. Así lo advirtió sin errores el Ad Quem, quien en los fundamentos del fallo le endilga responsabilidad: “por cuanto nointerpretó correctamente, casi se puede decir que no leyó el Informe de Riesgos de Trabajo Nº RT-0282-96 del 19 de febrero de 1996, remitido para su conocimiento por la División de Seguros Solidarios, sino que aceptó, sin cuestionarse, la versión dada en la que se afirmada (sic) que a la Sociedad de Estiba Sociedad Anónima (sic) se le habían cobrado sumas de más, atribuibles a una tarifa improcedente, cuando en realidad lo que Riesgos de Trabajo había expresado era lo contrario: que a aquélla empresa se le habían aplicado tarifas menores” (el destacado es suplido). A ello debe añadirse que el Tribunal reconoció la existencia de “hechos relevadores de al menos, descuido inexcusable y descoordinación de una serie de funcionarios”. Las anteriores referencias son muestra patente de que la responsabilidad del demandado se fundó en el descuido con que interpretó un extracto –absolutamente incorrecto- de una misiva, al existir un detallado informe en sentido contrario, todo lo cual coadyuvó a que por la negligencia de diversos funcionarios, se llegara a reembolsar dinero a la compañía en cuestión, sin ningún sustento jurídico. En todo caso, debe tenerse en cuenta que el deber de obediencia contemplado en la Ley General de la Administración Pública, no es absoluto ni irrestricto, pues obliga a desobedecer cuando las órdenes, instrucciones o circulares tengan por objeto realizar actos extraños a su competencia, sean arbitrarios o constituyan delito, de otro modo, aún actuando bajo la dirección del superior, el funcionario incurrirá en responsabilidad (ordinal 108 ibídem). De igual modo, tampoco deberá obedecer cuando el acto tenga como emisor a un órgano diferente al superior jerárquico. En defecto de estos presupuestos excepcionales, de encontrar motivos fundados para oponerse, verbigracia, que lo dispuesto sea contrario al Ordenamiento, al tenor de lo ordenado por el canon 109 del cuerpo normativo citado, deberá acatar las disposiciones, sin embargo habrá de consignar y enviar por escrito sus objeciones al jerarca. El objeto de estas normas es asegurar que todos los funcionarios públicos, y no sólo los superiores, resguarden el interés público y aseguren que los actos de la Administración encuentren estricto apego al Ordenamiento Jurídico tal y como lo ordena el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, no eliminaría la responsabilidad aquí acreditada el recurso al deber de obediencia o subordinación jerárquica, pues existiendo motivos para estar en desacuerdo, el inferior debe expresarlos. Finalmente, no es ajustado a la realidad afirmar con base en el informe RT-0282-96, que desde 1988 se cobraba una tarifa superior a la debida, porque la correcta lectura de lo contenido en él, habla en sentido diametralmente opuesto, pues señala: “4. A partir de lo señalado en el punto anterior, se concluye que a la empresa Estiba S.A. se le aplicó tarifas (sic) menores a las reales durante 5 períodos consecutivos, es decir, durante los períodos 87-88, 88-89, 89-90, 90-91, 91-92 y posiblemente en períodos más antiguos....” y finalmente concluye: “A partir de la renovación de la póliza el 01-11-95... se podría establecer una tarifa básica para el período 95-96 de 4.34% (no de 4.32% como está actualmente)...” (El destacado no proviene del original). Ergo, la recomendación es aplicable a futuro, pero no sugiere nada en forma retroactiva, por lo cual, aún cuando sus conclusiones son absolutamente claras, si el demandado tenía dudas sobre su contenido, debió acudir a los causes normales para dilucidarlas, y no obrar con negligencia, como en efecto procedió. En suma, ninguno de los medios probatorios respecto de los cuales alega violadas las reglas de la sana crítica, conducen a modificar los presupuestos de hecho incontestables sobre los que construye su fallo el Ad Quem, por lo cual, sus reclamos deben rechazarse V. La censura en cuanto a la condena en costas, que en su dicho, debe aplicarse a la actora, carece de eficacia, pues habiéndose mantenido incólume lo decidido, no puede emitirse un pronunciamiento contra esa parte litigante, que obtuvo –de modo parcial- el acogimiento de sus pedimentos. Amén de lo anterior, la norma citada no se refiere a la imposición de las mismas, sino a los supuestos que permiten exonerar de su pago al contendiente que ha perdido la controversia, lo cual es un motivo, que a la postre, permitiría rechazar sin más el reparo. En suma, no le asiste razón en el alegato que plantea. En consecuencia, por los motivos señalados, se rechaza el recurso formulado Sus costas deberán correr por cuenta del demandado ADVERTENCIA: El Centro de Información Jurídica en Línea (CIJUL en Línea) está inscrito en la Universidad de Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en esta línea de trabajo responde a las consultas que hacen sus usuarios elaborando informes de investigación que son recopilaciones de información jurisprudencial, normativa y doctrinal, cuyas citas bibliográficas se encuentran al final de cada documento. Los textos transcritos son responsabilidad de sus autores y no necesariamente reflejan el pensamiento del Centro. CIJUL en Línea, dentro del marco normativo de los usos según el artículo 9 inciso 2 del Convenio de Berna, realiza citas de obras jurídicas de acuerdo con el artículo 70 de la Ley N° 6683 (Ley de Derechos de Autor y Conexos); reproduce libremente las constituciones, leyes, decretos y demás actos públicos de conformidad con el artículo 75 de la Ley N° 6683. Para tener acceso a los servicios que brinda el CIJUL en Línea, el usuario(a) declara expresamente que conoce y acepta las restricciones existentes sobre el uso de las obras ofrecidas por el CIJUL en Línea, para lo cual se compromete a citar el nombre del autor, el título de la obra y la fuente original y la digital completa, en caso de utilizar el material indicado ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 6227 del dos de mayo de mil novecientos setenta y ocho. Ley General de la Administración Pública. Versión de la Norma 14 de 14 del 25/01/2016 Publicada en Colección de leyes y decretos Año: 1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403 ROJAS FRANCO, Enrique. (2006). Derecho Administrativo de Costa Rica. Editorial Porrúa, México y Universidad Nacional Autónoma de México. Ciudad de México, Estados Unidos Mexicanos. Pp 107-110 ORTIZ ORTIZ, Eduardo. (2000). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Stradtmann S.A. San José, Costa Rica . Pp 36-72 JINESTA LOBO, Ernesto. (2009). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General Editorial Jurídica Continental. San José, Costa Rica. Pp. 63-65 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1098 de las nueve horas del veintiocho de agosto de dos mil catorce. Expediente: 09-001076-1027-CA SAN JOSÉ. Sentencia 166 de las diez horas quince minutos del veintiséis de marzo del dos mil diez. Expediente: 07-000288-0161-CA SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1007 de las nueve horas del veintiuno de diciembre de dos mil seis. Expediente: 00-000806-0163-CA horas con diez minutos del once de diciembre del dos mil uno. Expediente: 01-009003-0007- Sentencia 196 de las nueve horas del veinte de mayo de dos mil trece. Expediente: 11-000380- 1178-LA Sentencia 265 de las dieciocho horas con cuarenta minutos del quince de mayo de dos mil ocho. Expediente: 02-002158-0166-LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 537 de las catorce horas treinta minutos del veinticuatro de junio del dos mil cuatro. Expediente: 95-000331-0214-LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 108 de las nueve horas cuarenta minutos del doce de marzo del dos mil tres. Expediente: 91-000426-0214-LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 707 de las nueve horas diez minutos del diecinueve de agosto del dos mil cinco. Expediente: 00-001589-0166-LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1178 de las catorce horas del veintitrés de diciembre de dos mil cuatro. Expediente: 01-004594-0166-LA SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 290 de las trece horas treinta minutos del doce de mayo del año dos mil cinco. Expediente: 00-000657-0163-CA