Jurisprudencia sobre el Concepto de Utilidad
Pública

Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública

Palabras Claves: Utilidad Pública, Interés Público, Interés Privado, Interés Social, Bien Común

Fuentes de Información: Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 23/10/2019

Nombre del Investigador: Simons Salazar García


Contenido


6. Definición de la “Utilidad Pública”, como una Atribución Legislativa.. 14


 RESUMEN

El presente informe realiza una reseña sobre el Concepto de Utilidad Pública,
considerando para ello la definición, los elementos y otras situaciones particulares que
rodean el concepto de utilidad pública, el cual es vital en el desarrollo de los fines de
la Administración Pública


DOCTRINA

Definición de “Utilidad Pública”


[P. 323] Todo lo que resulta de interés o conveniencia para el bien colectivo,
para la masa de individuos que componen el Estado; o, con mayor amplitud,
para la humanidad en su conjunto


JURISPRUDENCIA


1. Elementos del Concepto de “Utilidad Pública”

Voto de mayoría

II. Sobre las bases para definir el Justiprecio y la nulidad detectada en el caso: Lo que
ha justificado la expropiación, instituto al que no se le niega el carácter restrictivo o
limitativo del derecho de propiedad, es una necesidad suprema que hace privar el
derecho de propiedad sobre el interés social o la utilidad pública, limando o al menos
intentando limar cualquier conflicto de intereses.- La utilidad pública tiene por objeto
la realización del bien común, por lo que lleva consigo misma la idea de expropiación,
que -por ser forzosa- sólo puede tener lugar bajo la intervención directa del Estado,
donde se respete lo de cada uno, pues tal atribución de calificación no puede
entenderse en forma ilimitada. El concepto de utilidad pública queda determinado por
sus dos elementos: la necesidad material y la aspiración del cuerpo social, dan por
coeficiente un hecho práctico que entraña lo que reporta ventajas al Estado, cuyo
disfrute pertenece al cuerpo social, así, todo ciudadano contribuirá por su parte a la
utilidad pública según sus fuerzas, sus talentos y su edad, y se regularán sus deberes
con arreglo a leyes distributivas. El particular debe soportar el sacrificio de sus bienes,
pues pasando a las arcas estatales, se autobeneficia también el individuo como
miembro de la colectividad (al servir su bien para satisfacer una necesidad de interés


general), razón suficiente para no negarse a la expropiación. Como es bien sabido, el
objeto del proceso especial de expropiación, es la fijación de la indemnización debida a
la o las personas que ven lesionados sus derechos, todo con fundamento en la
protección contenida en el artículo cuarenta y cinco de la Constitución Política que
ampara la propiedad privada, permitiendo la desposesión, solo en casos específicos,
previo pago de aquella. En consecuencia, la indemnización es el mecanismo para
solucionar la situación antagónica entre el interés público y el privado, por lo que el
justiprecio que se conceda, debe ser el suficiente para cubrir el valor de reposición,
esto es, que el desposeído, pueda adquirir con él, una cosa al menos semejante a la
que tenía. Eso sí, advirtiendo que cada bien en la existencia humana presenta una serie
de características no solo objetivas sino también subjetivas que hacen difícil (y en
algunos casos imposible) la adquisición de otro bien en idénticas circunstancias,
motivo por el cual la valoración debe procurar tener presente la mayor cantidad de
elementos, pero aceptando de antemano su carácter imperfecto. Todo lo anterior,
parte del principio de igualdad ante la ley en el reparto de las cargas públicas, según el
cual quien se ve privado de su propiedad no debe sufrir él solo el perjuicio, sino que
debe ser soportado y compartido por la colectividad beneficiada, de la que aquél
también forma parte, compensando de esta suerte, la carga que supone la privación
de la propiedad, lo que implica su resarcimiento mediante la adecuada indemnización
El importe a cancelar debe representar una suma al contado o en términos
razonablemente equivalente, por la cual el dueño del bien, deseoso de vender pero no
obligado a hacerlo, hubiera vendido su propiedad a un comprador deseoso de ello. La
indemnización que ha de reconocerse en el trámite de expropiación ha de ser plenaria,
debe cubrir el valor "venal" del bien de que se trate; para tal efecto complementan
este concepto los principios del "valor de reposición", los "valores de zona", la
"depreciación", y es con base en esos principios y a los factores positivos y negativos
que afectan al inmueble expropiado, que se llega a la determinación del justo precio
unitario. Partiendo de esto, tenemos que, el precio a fijar debe ser justo, equitativo y
acorde a la realidad económica imperante, esto es, que se debe conceder el valor
actual para la reposición de lo que es desposeído. Conforme a lo dispuesto en el
artículo treinta y uno de la Ley de Expropiaciones, por regla general, en los procesos
especiales de avalúo por expropiación, en el auto inicial se nombra un perito para
revisar el avalúo administrativo. Puede nombrarse un “tercer perito en discordia”, de
oficio o a solicitud de parte (artículo 38 ibídem). Ninguno de los dos es de libre
nombramiento de las partes o del Juez, sino que su designación se realiza por turno
riguroso de entre las listas preparadas por la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial. Por
otra parte, ex lege el rango de discrecionalidad del Juez, en la fijación del justiprecio
oscilará siempre entre el avalúo menor y el mayor, esto es no podrá fijar una
indemnización mayor a la estimada en los avalúos rendidos (artículo 40 ibídem). La
discrecionalidad judicial, que bajo ningún concepto debe entenderse como
arbitrariedad, tiene las bandas indicadas como uno de sus limites. Nótese como estos

dos rangos son límites a la labor jurisdiccional, por imperativo legal, lo que lleva
aparejado que cualquier pronunciamiento que incumpla dicho requerimiento presenta
un vicio de nulidad, incluso declarable de oficio al haberse superado las facultades
legales


2. Objeto de la “Utilidad Pública”

Voto de mayoría

III. DE LA EXPROPIACION PROPIAMENTE. Lo que ha justificado la expropiación,
instituto al que no se le niega el carácter restrictivo o limitativo del derecho de
propiedad, es una necesidad suprema que hace privar el derecho de propiedad sobre
el interés social o la utilidad pública, limando o al menos intentando limar cualquier
conflicto de intereses.- La utilidad pública tiene por objeto la realización del bien
común, por lo que lleva consigo misma la idea de expropiación, que -por ser forzosa-
sólo puede tener lugar bajo la intervención directa del Estado, donde se respete lo de
cada uno, pues tal atribución de calificación no puede entenderse en forma ilimitada
El concepto de utilidad pública queda determinado por sus dos elementos: la
necesidad material y la aspiración del cuerpo social, que relacionadas al amparo de la
legalidad, dan por coeficiente un hecho práctico que entraña lo que reporta ventajas al
Estado, cuyo disfrute pertenece al cuerpo social, así, todo ciudadano contribuirá por su
parte a la utilidad pública según sus fuerzas, sus talentos y su edad, y se regularán sus
deberes con arreglo a leyes distributivas. El particular debe soportar el sacrificio de sus
bienes, pues pasando a las arcas estatales, se autobeneficia también el individuo como
miembro de la colectividad (al servir su bien para satisfacer una necesidad de interés
general), razón suficiente para no negarse a la expropiación. La mayoría de los autores
consideran que el fundamento de la expropiación es la utilidad pública, no obstante, se
realizan a nivel doctrinal una serie de razonamientos para aclarar el verdadero
fundamento del instituto en estudio.- Se trata pues de aprovecharse de ciertas ideas
para fundar un intervencionismo de tipo conservador al inicio, progresista en la
actualidad que tiende a fortalecer la injerencia del Estado dentro de la propiedad
privada, como ente regulador y planificador de la economía: porque desde luego,
como bien lo afirma Marienhoff, no puede simplemente aceptarse como un "despojo
legal" sino reconocer que se trata de una "institución jurídica de base constitucional"
El académico Enrique Van Browne, comenta que el fundamento jurídico de la
expropiación se fija en torno a dos conceptos: 1) la Teoría del Dominio eminente del
Estado y 2) la Teoría de la soberanía del Poder Público .- La primera es ya obsoleta y
sus orígenes descansan en Roma y en el Sistema Feudal y justifica la expropiación
precisamente por el dominio del Estado sobre todo el territorio nacional: "En el orden
de la expropiación se ha dicho que el Estado posee la facultad de expropiar en virtud

de la facultad superior que posee sobre todas las cosas de propiedad privada sitas en
su territorio". Como se observa, esta teoría en la actualidad es errónea, pues la
realidad hoy es otra, amén de que no encontraría cabida en los sistemas de Derecho.-
En cuanto a la segunda teoría supra mencionada, sucede todo lo contrario, ha de
decirse que en virtud de que la propiedad privada no sólo está reconocida, sino
además garantizada, la facultad de expropiar se funda en la potestad de imperio del
Estado, obligando que los intereses particulares cedan ante el interés general.- He aquí
el verdadero fundamento. El tratadista Miguel Marienhoff ilustra el tema con tres
teorías doctrinalmente existentes: a) la teoría del derecho privado, que ubicó la
expropiación en ese ámbito, caracterizándola como una "venta forzosa"; pero con los
estudios realizados, quedó claro que la expropiación no es compraventa ni pertenece
al derecho privado, para cuya afirmación basta con repasar las características de la
compraventa y observar el hecho de que las disposiciones que la regulan no se derivan
de la legislación civil; b) la teoría de derecho mixto o acto mixto, misma en que se opta
por ubicar parte del Instituto en el derecho público y parte en el derecho privado,
precisamente por su carácter mixto, así, la primera parte del proceso expropiatorio
(declaración o calidad de utilidad pública) correspondía al derecho público y lo
restante (fijación de la indemnización y pago) correspondía al derecho privado y c)
teoría propia del Derecho Público, que considera la expropiación como un instituto
homogéneo, de derecho público en toda su extensión, de aceptación jurisprudencial y
pragmática, dado que este instituto se reconoce en la Carta Magna y deriva de un acto
de poder que pertenece al derecho público, su causa (interés social o utilidad pública)
es también de derecho público y por último, la indemnización es un derecho subjetivo
(para el que la recibe) y un mandato constitucional -de derecho público- (el
concederla); y más aún, de la expresada naturaleza jurídica reconocida a la
expropiación, surge una consecuencia procesal de gran importancia: en caso de
contienda promovida por el expropiado contra el Estado, sea impugnando la
calificación de utilidad pública, sea reclamando la fijación o el pago de la
"indemnización", la acción es de carácter "contencioso administrativo" y por tanto,
corresponde sustanciarla ante los respectivos tribunales especializados, amén de que
todo lo atinente a la indemnización es de derecho público y la acción tendiente a
hacerla efectiva tiene ese mismo carácter; por ello se puede recalcar que la
expropiación forzosa es, un acto de Derecho Público, mediante el cual la
Administración o un particular subrogado en sus derechos adquiere la propiedad de un
bien ajeno mediante la indemnización correspondiente


 3. “Utilidad Pública” y el Conflictos de Intereses Público-Privado

Voto de mayoría

IV. Consideraciones generales sobre la expropiación. Si bien esta jurisdicción se ha
referido de manera consistente y reiterada (salvo raras excepciones) y al tema de la
naturaleza, fines y alcances del instituto de la expropiación desde hace más de quince
años, por las bases del recurso se hace imperativo refrescar algunos aspectos básicos
al respecto. Lo que ha justificado la expropiación, instituto al que no se le niega el
carácter restrictivo o limitativo del derecho de propiedad, es una necesidad suprema
que hace privar el derecho de propiedad sobre el interés social o la utilidad pública,
limando o al menos intentando limar cualquier conflicto de intereses. Se trata de una
de las potestades públicas de imperio más intensas, en cuanto suprime un derecho
fundamental en beneficio de la sociedad. La utilidad pública tiene por objeto la
realización del bien común, por lo que lleva consigo mismo la idea de expropiación,
que -por ser forzosa- sólo puede tener lugar bajo la intervención directa del Estado (en
sentido amplio), donde se respete lo de cada uno, pues tal atribución de calificación no
puede entenderse en forma ilimitada. El concepto de utilidad pública queda
determinado por sus dos elementos: la necesidad material y la aspiración del cuerpo
social, dan por coeficiente un hecho práctico que entraña lo que reporta ventajas al
Estado, cuyo disfrute pertenece al cuerpo social, así, todo ciudadano contribuirá por su
parte a la utilidad pública según sus fuerzas, sus talentos y su edad, y se regularán sus
deberes con arreglo a leyes distributivas. El particular debe soportar el sacrificio de sus
bienes, pues pasando a las arcas estatales, se autobeneficia también el individuo como
miembro de la colectividad (al servir su bien para satisfacer una necesidad de interés
general), razón suficiente para no negarse a la expropiación; al margen de la obligación
de compensar la afectación por distribución de las cargas públicas como se analizará
en las siguientes líneas. La mayoría de los autores consideran que el fundamento de la
expropiación es la utilidad pública, no obstante, se realizan a nivel doctrinal una serie
de razonamientos para aclarar el verdadero fundamento del instituto en estudio. Se
trata pues de aprovecharse de ciertas ideas para fundar un intervencionismo de tipo
conservador al inicio, progresista en la actualidad que tiende a fortalecer la injerencia
del Estado dentro de la propiedad privada, como ente regulador y planificador de la
economía: porque desde luego, como bien lo afirma Marienhoff, no puede
simplemente aceptarse como un "despojo legal" sino reconocer que se trata de una
"institución jurídica de base constitucional". En el orden de la expropiación se ha dicho
que el Estado posee la facultad de expropiar en virtud de la facultad superior que
posee sobre todas las cosas de propiedad privada sitas en su territorio". Como se
observa, esta teoría en la actualidad es errónea, pues la realidad hoy es otra, amén de
que no encontraría cabida en los sistemas de Derecho.- En cuanto a la segunda teoría,

sucede todo lo contrario, ha de decirse que en virtud de que la propiedad privada no
sólo está reconocida, sino además garantizada, la facultad de expropiar se funda en la
potestad de imperio del Estado, obligando que los intereses particulares cedan ante el
interés general.- He aquí el verdadero fundamento. Como es bien sabido, el objeto del
proceso especial de expropiación, es la fijación del pago debido a la o las personas que
ven lesionados sus derechos, todo con fundamento en la protección contenida en el
artículo cuarenta y cinco de la Constitución Política que ampara la propiedad privada,
permitiendo la desposesión, solo en casos específicos, previo pago de aquella. En
consecuencia, el reconocimiento económico es el mecanismo para solucionar la
situación antagónica entre el interés público y el privado, por lo que el justiprecio que
se conceda, debe ser el suficiente para cubrir el valor de reposición, esto es, que el
desposeído, pueda adquirir con él, una cosa al menos semejante a la que tenía. Claro
esta, tampoco puede producir un enriquecimiento injusto para el afectado, pues al
final de cuentas la idea no es mejorar su condición a partir del sacrificio colectivo, sino
reconocer su afectación real y concreta. Eso sí, advirtiendo que cada bien en la
existencia humana presenta una serie de características no solo objetivas sino también
subjetivas que hacen difícil (y en algunos casos imposible) la adquisición de otro bien
en idénticas circunstancias, motivo por el cual la valoración debe procurar tener
presente la mayor cantidad de elementos, pero aceptando de antemano su carácter
imperfecto. Todo lo anterior, parte del principio de igualdad ante la ley en el reparto
de las cargas públicas, según el cual quien se ve privado de su propiedad no debe sufrir
él solo el perjuicio, sino que debe ser soportado y compartido por la colectividad
beneficiada, de la que aquél también forma parte, compensando de esta suerte, la
carga que supone la privación de la propiedad, lo que implica su resarcimiento
mediante la adecuada indemnización. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, en su fallo número 2002-4878, de las catorce horas con cincuenta y tres
minutos del veintidós de mayo del dos mil dos, señaló

VII. Sobre la indemnización. Otro aspecto a considerar es que la potestad estatal para
expropiar un bien - para que sea constitucionalmente válida- está condicionada a que
el patrimonio de su propietario quede indemne, es decir sin daño, de ahí la especial
protección que el legislador dispuso al establecer el juicio sumario sobre el justo precio
La indemnización es una compensación económica debida por el sacrificio impuesto al
propietario en el interés público, e importa restituir íntegramente al propietario el
mismo valor económico de que se le priva y cubrir además los daños y perjuicios que
sean consecuencia de la expropiación. Esta debe ser justa y previa, por ello debe de
comprender el pago del valor objetivo del bien expropiado, los daños y perjuicios
causados directa o indirectamente por el desapoderamiento, manteniendo
económicamente incólume el patrimonio del expropiado. En protección al propietario y
de acorde al numeral 45 de la Constitución Política el numeral 30 de la Ley
Expropiaciones regula acerca un proceso especial de expropiación en el que sólo se


discutirá asuntos relacionados con la revisión del avalúo administrativo del bien
expropiado, para fijar el monto de la indemnización y en cual en este tipo de diligencias
lo único que es posible discutir es el justiprecio del bien objeto de la limitación y
mediante el cual el juez competente nombra un perito judicial para que realice el
estudio; incluso se puede nombrar a petición de alguna de las partes un perito tercero
en discordia para que realice el avalúo correspondiente. Si bien los artículos
cuestionados se refieren a un proceso sumario para establecer el monto de la
indemnización sea justa, éste debe de entenderse que con la indemnización justa se
perfecciona la expropiación, por cuanto se transfiere el dominio a la administración
mediante un acto administrativo que establece las características del bien y el pago de
la indemnización justa. Las tres condiciones deben de concurrir para que válidamente
quede perfeccionada la expropiación (...) lo pretendido en el proceso especial
establecido en los artículos citados, es la satisfacción de las pretensiones económicas
del propietario, las cuales se dirigen a que se le pague un precio justo por la limitación
que se le impone a su propiedad y obedece a la naturaleza del proceso dentro del cual
se establece el monto de indemnización a pagar por la administración (...) En ese
sentido es importante aclarar que el objeto y fin de este procedimiento sumario a nivel
de los tribunales de justicia, es el de revisar el avalúo administrativo, con el fin de
establecer y fijar el monto final de la indemnización a cancelar a favor del expropiado,
sea, solo se pretende discutir el precio justo del bien objeto de la expropiación, no así
"revisar" el procedimiento administrativo de expropiación, tal y como lo pretende
plantear erróneamente el accionante y para lo cual indica se viola el debido proceso
(...)" (énfasis agregados; en idéntico sentido, véase la sentencia Nº 8015 de las
dieciséis horas con veinticinco minutos del veintiuno de julio del dos mil cuatro)

Un aspecto que se debe aclarar y que lamentablemente la jurisprudencia no ha
aplicado de la forma jurídicamente correcta, es lo correspondiente al pago por
concepto justiprecio de la expropiación. Normalmente se utilizan indistintamente los
términos "pago" e "indemnización", lo cual no es correcto; el último concepto refiere a
una retribución posterior fruto de la responsabilidad administrativa. El pago, por su
parte, es simultáneo o anterior a la afectación de interés público. El cánon cuarenta y
cinco constitucional garantiza el pago, sea anterior a la expropiación y no la
indemnización, que como ya se dijo, es posterior. Claro está, como el proceso del
justiprecio tiene por fin establecer éste, es lógico señalar que su definición lleva
aparejado la imposibilidad que todo el precio sea pagado por adelantado, pero al
menos el rubro provisional ofrecido por la Administración si debe estar totalmente
cancelado antes del desapoderamiento. No esta demás señalar que resultaría ilógico
pensar que hasta la definición definitiva del precio se produzca el desapoderamiento
(puesta en posesión), toda vez que esto llevaría a la necesaria consecuencia de una
paralización de la actividad pública, lo que en efecto no podría tener sustento legal o
constitucional; al final de cuentas esta detrás el interés público sea para suplir un


servicio público, para generar un bien demanial o para la distribución de la riqueza
(integrando la norma con el artículo cincuenta constitucional). La expropiación puede
comprender, tanto bienes muebles, inmuebles como universalidades (como una
hacienda en el sentido comercial del término), incluye bienes materiales como
inmateriales. En tanto sean susceptibles de adquisición humana y se encuentren en el
comercio de los hombres, es posible la aplicación del instituto; no esta demás indicar
que estos dos criterios hoy en día se tornan más imprecisos, en la medida que la
tecnología permite ahora hacer actividades que en su momento no era ni posible
pensarlas. En el aspecto subjetivo, es una facultad propia del Estado en sentido amplio,
lo que lleva aparejado que dentro del Poder Ejecutivo (en sentido abierto) se incluye a
la totalidad de la Administración Pública. Dejando por fuera las acciones de los entes
públicos que no cumplen función administrativa, regidas por el derecho privado,
quienes solo de manera excepcional y debidamente sustentado en norma legal
podrían hacer uso de tal potestad de imperio. Ahora bien, cuando un proceso de
expropiación es llevado a la vía jurisdiccional, la finalidad del mismo es dejar a las
partes en igualdad de condiciones a las que tenían antes de ese decreto y para ello, de
conformidad con el artículo cuarenta y cinco de la Constitución Política, debe hacerse
el pago previo del terreno en aras del principio de salvaguardar la propiedad privada
La doctrina ha intentado establecer los parámetros a seguir para determinar un justo
precio, que según García de Enterría, se alcanza solamente a través de la vía judicial,
única donde se verificaría esa "justicia" en cada caso, y la entiende como el valor de
sustitución de la cosa expropiada, suficiente para adquirir otro bien análogo, al que por
expropiación se priva. Otros se refieren al justiprecio como un elemento que actúa
como factor determinante del valor objetivo del bien expropiado, sea el precio
corriente en el comercio, esto es, el justiprecio ha de coincidir con el verdadero valor
económico de los bienes expropiados, con objeto de proveer de dinero suficiente para
obtener la adecuada sustitución de tales bienes. El importe a cancelar debe
representar una suma al contado o en términos razonablemente equivalente, por la
cual el dueño del bien, deseoso de vender pero no obligado a hacerlo, hubiera vendido
su propiedad a un comprador deseoso de ello, pero no obligado a hacerlo. Como se
observa, el concepto de justiprecio, lo que pretende es buscar el equilibrio donde no
vaya a resultar perjudicado el expropiado al desmejorar su patrimonio ni tampoco, una
fuente de ganancias a su favor, con el consecuente perjuicio al ente expropiante, lo
que solo se alcanza con la sabía combinación de los principios de equidad y justicia, de
tal manera que el justiprecio debe referirse en el juicio de expropiación a lo que el
inmueble vale en el estado y forma de explotación en que es tomado por el
expropiador. La indemnización que ha de reconocerse en el trámite de expropiación ha
de ser plenaria, debe cubrir el valor "venal" del bien de que se trate; para tal efecto
complementan este concepto los principios del "valor de reposición", los "valores de
zona", la "depreciación", y es con base en esos principios y a los factores positivos y
negativos que afectan al inmueble expropiado, que se llega a la determinación del

justo precio unitario. Partiendo de esto, tenemos que, el precio a fijar debe ser justo,
equitativo y acorde a la realidad económica imperante, esto es, que se debe conceder
el valor actual para la reposición de lo que es desposeído. Conforme a lo dispuesto en
el artículo treinta y uno de la Ley de Expropiaciones, por regla general, en los procesos
especiales de avalúo por expropiación, en el auto inicial se nombra un perito para
"revisar" el avalúo administrativo. Puede nombrarse un “tercer perito en discordia”, de
oficio o a solicitud de parte (artículo 38 ibídem). Ninguno de los dos es de libre
nombramiento de las partes o del Juez, sino que su designación se realiza por turno
riguroso de entre las listas preparadas por la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial. Por
otra parte, ex lege el rango de discrecionalidad del Juez, en la fijación del justiprecio
oscilará siempre entre el avalúo menor y el mayor, esto es no podrá fijar una
indemnización mayor a la estimada en los avalúos rendidos (artículo 40 ibídem); este
ámbito de libertad es consecuencia del carácter interdeterminado del concepto de
justiprecio (ver Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto 166-92). Aún así, vía
jurisprudencial se ha aceptado, que como la misma Ley de Expropiaciones obliga a la
actualización de los peritajes cuando superan alguna cantidad de meses, lo que hace
presumir su desactualización; la existencia de la posibilidad de requerirse un nuevo
avalúo en vía jurisdiccional, aún superando los tres que el mandato legal dispone, al
haber ocurrido una obsolecencia de los criterios de expertos rendidos en vía judicial
No bastando para ese efecto con una mera actualización económica del valor
señalado, pues la afectación va mucho más allá que eso. Se trataría de un nuevo
criterio que establezca el valor venal del bien al momento, lo que lleva aparejado un
nuevo estudio. En este caso, el nuevo avalúo correría por cuenta de ambas partes, en
virtud que si el primer criterio fue a solicitud de la Administración y el segundo de la
parte disconforme, este tercero tiene el fin de mitigar la dilación en la Administración
de Justicia, por lo que debe ser cubierto por ambas partes, al margen de las eventuales
condenatorias en costas. Por ello, al ser un aspecto ajeno a su ciencia, los juzgadores
se ven necesitados del auxilio de personas que por su preparación son aptos para
rendir una pericia sobre los posibles valores de un bien; tomando luego para efectos
de su decisión los precios fijados por los expertos, tanto en el avalúo administrativo
cuanto los que se determinen en vía judicial, pudiendo acoger – desde luego -, algunos
de ellos o bien apartarse, empero, sin que le sea posible otorgar un costo inferior o
superior al determinado por ellos. Un aspecto que es dejado de menos en muchos
casos, es con respecto a la reforma introducida por la Ley 7757 del diez de marzo de
mil novecientos noventa y ocho, que como bien lo ha señalado repetidamente el
órgano procurador en las discusiones legislativas se hizo ver la inconveniencia de fijar
el término medio entre diferentes avalúos; más debe aclararse varios aspectos
Inicialmente, ninguna de las normas variadas con la reforma estableció una prohibición
expresa a utilizar ese mecanismo, pero más aún entiende este Tribunal que al amparo
del derecho de defensa y del debido proceso, debe tenerse claridad que ese
mecanismo debe presentar su debida fundamentación frente al caso en concreto y no

simplemente utilizarlo como una actividad mecánica. No se trata de utilizar
simplemente la medida o algún factor en medio de los dos o más parámetros, sino
ante la imposibilidad de utilizar uno de los parámetros existentes, en tanto no generan
el suficiente nivel de convencimiento, o en su defecto sin poder prevalecer el uno
sobre el otro, en cuando son plenamente creíbles, tomar partido por alguna postura
intermedia. Como procedimiento es evidente que minimiza las falencias de los criterios
de los expertos y fortalece aquellos aspectos rescatables, lo que por demás en el plano
lógico es un procedimiento valido el uso de operaciones matemáticas a partir de
criterios de expertos, en el tanto se tenga claridad de la existencia de errores y
virtudes de los criterios involucrados. Si ambos criterios tienen defectos debe indicarse
expresamente en que consiste la falencia, al igual que sus virtudes; de la misma
manera que en caso de no presentarlos debe establecerse. No es correcto
simplemente aplicar un criterio matemático sin mayor fundamentación; pero como se
verá en el próximo considerando, tampoco debe partirse que la base del proceso es
desvirtuar el criterio administrativo


4. Los Conceptos de “Utilidad Público” e “Interés Social”

Voto de mayoría

III. DE LA EXPROPIACION PROPIAMENTE. Lo que ha justificado la expropiación,
instituto al que no se le niega el carácter restrictivo o limitativo del derecho de
propiedad, es una necesidad suprema que hace privar el derecho de propiedad sobre
el interés social o la utilidad pública, limando o al menos intentando limar cualquier
conflicto de intereses.- La utilidad pública tiene por objeto la realización del bien
común, por lo que lleva consigo misma la idea de expropiación, que -por ser forzosa-
sólo puede tener lugar bajo la intervención directa del Estado, donde se respete lo de
cada uno, pues tal atribución de calificación no puede entenderse en forma ilimitada
El concepto de utilidad pública queda determinado por sus dos elementos: la
necesidad material y la aspiración del cuerpo social, que relacionadas al amparo de la
legalidad, dan por coeficiente un hecho práctico que entraña lo que reporta ventajas al
Estado, cuyo disfrute pertenece al cuerpo social, así, todo ciudadano contribuirá por su
parte a la utilidad pública según sus fuerzas, sus talentos y su edad, y se regularán sus
deberes con arreglo a leyes distributivas. El particular debe soportar el sacrificio de sus
bienes, pues pasando a las arcas estatales, se autobeneficia también el individuo como
miembro de la colectividad (al servir su bien para satisfacer una necesidad de interés
general), razón suficiente para no negarse a la expropiación. La mayoría de los autores
consideran que el fundamento de la expropiación es la utilidad pública, no obstante, se
realizan a nivel doctrinal una serie de razonamientos para aclarar el verdadero
fundamento del instituto en estudio.- Se trata pues de aprovecharse de ciertas ideas

para fundar un intervencionismo de tipo conservador al inicio, progresista en la
actualidad que tiende a fortalecer la injerencia del Estado dentro de la propiedad
privada, como ente regulador y planificador de la economía: porque desde luego,
como bien lo afirma Marienhoff, no puede simplemente aceptarse como un "despojo
legal" sino reconocer que se trata de una "institución jurídica de base constitucional"
El académico Enrique Van Browne, comenta que el fundamento jurídico de la
expropiación se fija en torno a dos conceptos: 1) la Teoría del Dominio eminente del
Estado y 2) la Teoría de la soberanía del Poder Público .- La primera es ya obsoleta y
sus orígenes descansan en Roma y en el Sistema Feudal y justifica la expropiación
precisamente por el dominio del Estado sobre todo el territorio nacional: "En el orden
de la expropiación se ha dicho que el Estado posee la facultad de expropiar en virtud
de la facultad superior que posee sobre todas las cosas de propiedad privada sitas en
su territorio". Como se observa, esta teoría en la actualidad es errónea, pues la
realidad hoy es otra, amén de que no encontraría cabida en los sistemas de Derecho.-
En cuanto a la segunda teoría supra mencionada, sucede todo lo contrario, ha de
decirse que en virtud de que la propiedad privada no sólo está reconocida, sino
además garantizada, la facultad de expropiar se funda en la potestad de imperio del
Estado, obligando que los intereses particulares cedan ante el interés general.- He aquí
el verdadero fundamento. El tratadista Miguel Marienhoff ilustra el tema con tres
teorías doctrinalmente existentes: a) la teoría del derecho privado, que ubicó la
expropiación en ese ámbito, caracterizándola como una "venta forzosa"; pero con los
estudios realizados, quedó claro que la expropiación no es compraventa ni pertenece
al derecho privado, para cuya afirmación basta con repasar las características de la
compraventa y observar el hecho de que las disposiciones que la regulan no se derivan
de la legislación civil; b) la teoría de derecho mixto o acto mixto, misma en que se opta
por ubicar parte del Instituto en el derecho público y parte en el derecho privado,
precisamente por su carácter mixto, así, la primera parte del proceso expropiatorio
(declaración o calidad de utilidad pública) correspondía al derecho público y lo
restante (fijación de la indemnización y pago) correspondía al derecho privado y c)
teoría propia del Derecho Público, que considera la expropiación como un instituto
homogéneo, de derecho público en toda su extensión, de aceptación jurisprudencial y
pragmática, dado que este instituto se reconoce en la Carta Magna y deriva de un acto
de poder que pertenece al derecho público, su causa (interés social o utilidad pública)
es también de derecho público y por último, la indemnización es un derecho subjetivo
(para el que la recibe) y un mandato constitucional -de derecho público- (el
concederla); y más aún, de la expresada naturaleza jurídica reconocida a la
expropiación, surge una consecuencia procesal de gran importancia: en caso de
contienda promovida por el expropiado contra el Estado, sea impugnando la
calificación de utilidad pública, sea reclamando la fijación o el pago de la
"indemnización", la acción es de carácter "contencioso administrativo" y por tanto,
corresponde sustanciarla ante los respectivos tribunales especializados, amén de que

todo lo atinente a la indemnización es de derecho público y la acción tendiente a
hacerla efectiva tiene ese mismo carácter; por ello se puede recalcar que la
expropiación forzosa es, un acto de Derecho Público, mediante el cual la
Administración o un particular subrogado en sus derechos adquiere la propiedad de un
bien ajeno mediante la indemnización correspondiente


5. “Utilidad Pública”, “Bien Común” e “Interés Público”

Voto de mayoría

III. El artículo 45 de la Constitución Política establece como precepto constitucional la
inviolabilidad de la propiedad privada. Exceptúa a dicho género proteccionista, la
posibilidad de privar de la propiedad cuando exista "interés público legalmente
comprobado, previa indemnización conforme a la ley" Esta excepción, llámese
salvedad constitucional, procura un ejercicio jurídico muy específico tendiente a
enfrentar los conceptos de propiedad privada con el de interés público y, ello, por
inferencia, genera una obligación absoluta de quien ejerce tal salvedad de obligarse a
indemnizar justamente a quien vio desaparecido su derecho particular y privado, tal y
como lo era precisamente hasta antes de la declaratoria de interés público. La solidez
jurídica que estos postulados constitucionales tienen están dimensionados a nivel legal
en el instituto expropiatorio, donde se hace descender aquella garantía constitucional
a una practicidad propia del bloque de legalidad, precisando que con ocasión de la
primacía del interés público por encima del principio de inviolabilidad de la propiedad
privada debe haber "... el pago previo de una indemnización que represente el precio
justo de lo expropiado" (doctrina del artículo 1 in fine de la Ley número 7495). La
pragmatización que infiere la expropiación radica en una serie de conceptualizaciones
legales, en mucho de origen técnico y científico, que procuran acercar al juzgador a
aquel precio justo. En punto a ello, la doctrina jurisprudencial de la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia así lo ha interpretado, cuando explica la expropiación: "Se
puede definir como una técnica de conversión de derechos para mantener incólume el
patrimonio del propietario: el valor del bien o derecho expropiado, y el daño es
sustituido por su valor económico o monetario. Por ello la idea rectora de la
expropiación la constituye el principio de dejar el patrimonio del expropiado en un
estado igual al precedente a la privación, mediante una conversión, conmutación o
sustitución de valores (valor de los bienes expropiados por un valor equivalente en
dinero). La causa de la indemnización expropiatoria está en la necesidad de dejr el
patrimonio del expropiado indemne, y no en la producción de un daño por conducta
lícita, ya que la expropiación es una actividad administrativa deliberadamente
orientada al despojo." (Voto Número 550 - F - 2007 de las 8:50 hrs. del 3 de Agosto de
2008). Pese a lo superado que está su contenido en la doctrina y la jurisprudencia,

valga recordar que la utilidad pública tiene por objeto la realización del bien común , a
modo de una necesidad material del bien a expropiar, en este caso por parte del
Instituto actor como una manifestación de los intereses públicos, reflejado en la
literalidad de los artículos 1 y el 30 de la Ley de la materia, en punto a aspirar a que la
colectividad se beneficie con el cumplimiento de los fines que le asisten al Instituto
promovente. En difusión, la expropiación implica que la globalidad de la masa social,
necesita - requiere - del patrimonio de ese propietario particular, para satisfacer un
núcleo de bien común de todo el espectro al que atiende aquella, para el caso
particular manifestado en la obra pública de construcción de la carretera Naranjo -
Florencia


6. Definición de la “Utilidad Pública”, como una Atribución Legislativa

Voto de mayoría

IV. Sobre la expropiación. El accionante manifiesta que por resolución dictada a las
diez horas treinta minutos del ocho de noviembre del 2004, el Ministerio de Ambiente
y Energía declaró de interés público la adquisición de un terreno propiedad de su
apoderada, de conformidad con los dispuesto en la Ley N° 7524 (resolución
expropiatoria N° RF 421); se establecen así limitaciones a la propiedad de su
representada. Estima que la Ley N° 7524, que en el artículo 2° establece a favor del
Estado la potestad de expropiar, es inconstitucional por haber sido aprobada por una
Comisión Legislativa Plena y no por mayoría calificada

El artículo 45 constitucional dispone: “La propiedad es inviolable; a nadie puede
privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa
indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es
indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente
se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de
los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones
de interés social.”

El artículo en cuestión consagra el derecho de propiedad. Si bien en el párrafo primero
se establece que es un derecho “inviolable”, acto seguido establece las circunstancias
en que el derecho puede ser extinguido o limitado. El primer supuesto ocurre a través
de la expropiación, que no es propiamente una limitación sino una condición de
perecimiento del derecho real sobre una cosa, la cual por ese hecho sale del tráfico
jurídico. La expropiación requiere de dos condiciones: que exista interés público
legalmente comprobado y que el Estado pague la indemnización correspondiente. El

segundo supuesto, trata de limitaciones de interés social que se imponen al derecho y
que tienen su origen en motivos de necesidad pública. La Constitución Política señala
que las limitaciones deberán establecerse mediante ley aprobada por votación
calificada (dos tercios de la totalidad de diputados)

El derecho de propiedad tiene un contenido esencial que la Sala ha definido como la
facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal (propiedad privada) o para
utilidad pública (propiedad pública). Por ello, so pretexto de imponer determinadas
limitaciones de “interés social”, no puede la autoridad pública, sea el Legislador o el
Ejecutivo, eliminar uno o varios de sus atributos esenciales. En tal situación, es decir, si
las limitaciones impuestas a la propiedad vulneran el contenido esencial del derecho
de propiedad, el propietario tiene derecho a ser indemnizado por ello. En este sentido,
la Sala ha señalado

“Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve
para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la
función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros,
si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser
indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es
de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la
propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos
esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa
dentro de la realidad socio- económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del
bien o no haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de
autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad
de usufructuar el bien. (sentencia N° 2345-96)

Es así como la "inviolabilidad" del derecho que consagra la norma en comentario, debe
ser comprendida como una característica esencial de todos los derechos
fundamentales reconocidos en el propio texto constitucional o en los diversos tratados
internacionales de derechos humanos, según la cual si bien pueden ser regulados, esa
regulación no puede ser arbitraria ni puede afectar el denominado “núcleo esencial”
del derecho, so pena de considerar violado el derecho en cuestión. En el caso de la
propiedad, la inviolabilidad se traduce en la imposibilidad o prohibición, tanto para el
Estado como para los particulares, de privar al propietario de un bien inmueble a
través del engaño o fuerza. En el caso del Estado, únicamente podrá despojar al
propietario de su bien inmueble a causa de utilidad pública legalmente comprobada, y
mediante el procedimiento o diligencias de expropiación, el cual exige el pago previo
de la indemnización para que la Administración tome posesión de aquel (en este
sentido sentencia Nº 2003-03656 de las 14:43 horas del 7 de mayo del 2003)


La causa expropiante es la razón justificativa por la cual la garantía de inviolabilidad de
la propiedad cede. En consecuencia, el Estado tiene la potestad de expropiar una
propiedad cuando así lo exija la realización del bien común, y es necesario para el
cumplimiento de su misión. No obstante, el Estado no puede ejercer tal potestad en
forma absoluta e ilimitada, sino que, por el contrario, se le somete a condiciones y en
especial, al pago de una indemnización justa, por lo que toda expropiación que
satisfaga tales requisitos es conforme con el Derecho de la Constitución

El “interés público” o la “utilidad pública” constituye una formula clásica y un
presupuesto jurídico esencial para expropiar o para imponer servidumbres forzosas a
la propiedad con el objeto de satisfacer las diversas exigencias del interés colectivo. Es
mediante este acto estatal que inicia el procedimiento de limitación al derecho de
propiedad o de extinción del mismo. La determinación del concepto de “utilidad
pública” es una atribución legislativa y desconocer esa facultad, supondría hacer
ilusorios los poderes que le han sido reservados en forma expresa a este poder en la
Constitución. El artículo 45 constitucional no establece cuál es el procedimiento que
debe seguirse para una expropiación sino que deja esos aspectos, así como la
calificación provisional de cuando se está ante supuestos de utilidad pública, al arbitrio
de la ley. Es por ello que el legislador puede entonces regular el procedimiento de
expropiación y los elementos necesarios para que este instituto opere, dentro de los
límites fijados por la Constitución Política

Teniendo claro que la expropiación requiere como fundamento o “causa expropiandi”,
la existencia de “interés público legalmente comprobado”, la circunstancia de que la
Ley N° 7524 que creó el “Parque Nacional Marino Las Baulas” haya sido aprobada por
una Comisión Legislativa Plena, no la hace inconstitucional, pues la necesidad de ley
reforzada –que hubiera exigido su aprobación por el pleno del Congreso-, está prevista
solamente para la imposición de limitaciones de interés social y no para los casos de
expropiación (en este sentido ver sentencias 6273-96, 4205-96 4857-96, 3656-03,
5503-02)


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CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. (1993). Diccionario Jurídico Elemental. Edición
Heliasta S.R.L. Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Pp 323

SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 569 de las quince horas con treinta minutos del tres noviembre
de dos mil diez. Expediente: 04-000779-0163-CA

SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 213 de las quince horas del ocho de agosto del dos mil ocho
Expediente: 79-005296-0178-CA

JUDICIAL DE SAN JOSÉ SECCIÓN SÉTIMA. Sentencia 153 de las diez horas con veinte minutos
del treinta y uno de octubre del dos mil doce. Expediente: 05-000080-0163-CA

SECCIÓN SEGUNDA. Sentencia 85 de las ocho horas cinco minutos del veintiséis de junio del
dos mil catorce. Expediente: 99-000181-0163-CA

JUDICIAL DE SAN JOSÉ SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 522 de las dieciséis horas veinte minutos
del treinta de Noviembre de dos mil once. Expediente: 05-000531-0163-CA

horas cuarenta minutos del veinticinco de julio del dos mil siete. Expediente: 06-014770-0007-