Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Hacienda Pública

Palabras Clave: Faltas, Hacienda Pública, Sanciones, Prescripción, Amparo, Inconstitucionalidad

Fuentes de Información: Jurisprudencia. Fecha: 26/03/2021

Investigador: Luis Daniel Morux Vargas


CONTENIDO
1. Amparo contra la CGR por suspensión de cuatro años para cargo en la
3. Competencia de potestad sancionatoria e innecesaria declaratoria de ilegalidad
4. Análisis sobre algunas leyes que regulan el término de prescripción para que la


RESUMEN

La presente reseña trata el tema de las faltas contra la Hacienda Pública, expone cados
de funcionarios y sanciones a los mismos, en las cuales se manifiestan Recursos de
Amparo, las competencias sancionatorias de la Contraloría General de la República, el
principio de reserva de ley para tipificar faltas y sanciones y la acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 72 de la Ley orgánica de citado Órgano de
fiscalización del erario público

 JURISPRUDENCIA


1. Amparo contra la CGR por suspensión de cuatro años para cargo en la
Hacienda Pública


Voto salvado parcial de la Magistrada Hernández López. – en el presente asunto,
concurro con la mayoría, respecto a suspender la tramitación del presente recurso,
hasta tanto no sea resuelta la acción de inconstitucionalidad que se tramita en el
expediente 20-017298-0007-CO. Sin embargo, me separo de la mayoría respecto al
rechazo de la medida cautelar gestionada por el recurrente en su favor, por cuanto
considero, que del propio escrito de interposición se desprenden una serie de
argumentos, que bien válidos para sustentar la pretensión del recurrente

En la especie, el recurrente acusó, que por supuestas faltas el ejercicio de su cargo -
como miembro de la Junta Directiva del Banco de Costa Rica-, la Contraloría General
de la República le suspendió por 4 años para el ejercicio de cualquier cargo en la
Hacienda Pública. En su recurso, el amparado cuestiona la potestad sancionatoria que
le concede la Ley a la CGR, lo cual, además, está siendo conocido por esta Sala en la
acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente 20-017298-0007-CO
Ahora, en su escrito de interposición, el recurrente señala, que, las resoluciones
objetadas, limitan de manera arbitraria, su posibilidad de desempeñarse como
funcionario público; incluso, califica a dicha resolución, como una fuerte limitación

Ahora, pese a lo escueto de las anteriores afirmaciones, lo cierto del caso es, que tal
inconformidad del amparado -no poder trabajar en la función pública- se comportan
como las premisas, o, gravámenes irreparables, que en principio, se puede inferir que
sustentan su gestión de una medida cautelar, para suspender las resoluciones

En ese sentido, el artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece, que,
si “el recurso fuere oscuro, de manera que no pudiere establecerse el hecho que lo
motiva, o no llenare los requisitos indicados, se prevendrá al recurrente que corrija los
defectos dentro de tercero día, los cuales deberán señalarse concretamente en la misma
resolución. Si no los corrigiere, el recurso será rechazado de plano.”. Ahora, si por una
parte, la mayoría le reprocha al recurrente, que no desarrolló los argumentos para
sustentar su gestión de medida cautelar, por otra parte no deja de ser cierto, que
tampoco la mayoría fundamentó, porque no se le previno al recurrente, para que
motivara el fundamento de la medida cautelar rechazada. A mi parecer, es entendible,
que se no realice la prevención del mencionado artículo 42, cuando el escrito de
interposición del todo, incluso partiendo de las reglas de informalidad que instruyen al


recurso de Amparo, no permite ni siquiera al Tribunal, tomar una serie de acciones de
instrucción para solventar el problema en cuestión

Sin embargo, en el caso concreto, queda claro, el gravamen que acusa sufrir el
amparado, y por conexidad se entiende, que es la supuesta inconstitucionalidad de las
resoluciones administrativas 16060-2019 (DJ-1355), 18307-2019 (DJ-1527), y R-DC-32-
2020 de la CGR, lo que no permite trabajar al tutelado en la Hacienda Pública. En ese
sentido, contando con tales premisas, que permiten continuar la instrucción del presente
asunto, considero que no exista razón para no ordenar la prevención que establece el
artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por las razones anteriores, salvo
el voto parcialmente, y ordenó que se realice la prevención en comentario, con el fin de
que el amparado presente los motivos que sustentan el supuesto agravio denunciado

Nancy Hernández López

Magistrada


2. Amparo de funcionario del BCR por suspensión de cuatro años


Extracto de sentencia

I.- Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente manifiesta que fue
nombrado por el Consejo de Gobierno como miembro directivo de la Junta Directiva del
BCR, del 1 de junio de 2018 al 31 de mayo de 2026, a través del artículo noveno de la
sesión extraordinaria n.° 001-2018. Refiere que la División Jurídica de la Contraloría
General de la República lo declaró “responsable administrativamente en grado de culpa
grave por los hechos intimados en este procedimiento (…) razón por la que se
recomienda en forma vinculante el despido sin responsabilidad patronal de conformidad
con el Artículo 39 inciso c) de la Ley contra la corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en
la Función Pública y se le impone una prohibición de ingreso o reingreso a cargos de la
Hacienda Pública por el plazo de cuatro años contados a partir de la firmeza de esta
resolución, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 72 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República”. Reclama que, sin que hubiese una declaratoria de
un juez respecto a la comisión de un delito, se le aplicó el artículo 72 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y, por ende, el órgano contralor lo sancionó
Estima que con el impedimento que le fue decretado para acceder a puestos de la
Hacienda Pública, se afecta de manera abierta y directa su derecho al trabajo y a una
vida digna en igualdad. Estima que también se da una violación a su derecho de acceso
a la justicia y a instrumentos internacionales. Solicita que, como medida cautelar, se
suspendan las resoluciones administrativas n.os 16060-2019 (DJ-1355), 18307-2019
Pide que se declare con lugar el recurso y se dejen sin efecto tales resoluciones

Al respecto, el numeral 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
señala

“Artículo 72.- Prohibición de ingreso o de reingreso del infractor. No podrá ser nombrado
en un cargo de la Hacienda Pública quien haya cometido un delito o falta grave contra
las normas que integran el sistema de fiscalización, contemplado en esta Ley o contra
la propiedad o la buena fe de los negocios

La presente prohibición tendrá vigencia por un plazo que no será menor de dos años ni
mayor de ocho años, a juicio de la Contraloría General de la República, la cual resolverá
con vista de la prueba del caso

Asimismo regirá la prohibición, por igual plazo, en contra de ex servidores públicos que
intenten reingresar a la Hacienda Pública, cuando hayan cometido un delito o falta grave
como los mencionados en los numerales anteriores, aunque su relación de servicio
anterior con la Hacienda Pública haya terminado sin responsabilidad de su parte

Además, se aplicará la prohibición aquí establecida contra el servidor público que haya
sido despedido, por haber cometido un delito o falta grave como los ya citados

Al aplicar la prohibición anterior, la Contraloría fijará su duración dentro de los límites
indicados y computará, en favor del afectado, el tiempo durante el cual haya
permanecido fuera de la Hacienda Pública, después de su último cargo en ella

La acción para aplicar la prohibición aquí establecida prescribirá en un plazo de diez
años, a partir de la comisión del delito o de la falta grave indicados en este artículo. ”

Sobre el particular, el recurrente expone alegatos con los que cuestiona el artículo 72
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y la aplicación que se hizo
de este en su caso; además, considera que se transgredieron sus derechos
constitucionales y convencionales. En razón de lo anterior, de conformidad con el
artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se otorga plazo al recurrente para
que, si a bien lo tiene, interponga acción de inconstitucionalidad contra el numeral 72 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Asimismo, de acuerdo con
lo preceptuado en el ordinal 48 supra mencionado, si no lo hiciere, se archivará el
expediente


 3. Competencia de potestad sancionatoria e innecesaria declaratoria de
ilegalidad en sede judicial para imponer sanción


Extracto de sentencia

"VI.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA. De pleno inicio es menester
recordar, que la existencia y validez de todo acto administrativo, depende de la
concurrencia de los elementos esenciales definidos por el ordenamiento jurídico,
puntualmente, en los artículos 129, 131, 132, 133, 134, 136, 214 y 308 de la Ley General
de la Administración Pública. Estos elementos, conocidos como materiales y formales,
están referidos, los primeros mencionados, a los elementos subjetivos (competencia,
legitimación e investidura) y objetivos (fin, contenido y motivo); en tanto los segundos,
los formales, son comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de
expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación, y el
procedimiento seguido para su adopción, constituido por los antecedentes,
presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria
la emisión del acto administrativo y sobre las cuales la Administración Pública entiende
sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste. [Al respecto, véase la obra
de JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte
General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 370]
En el caso concreto, ataca el actor como primer vicio de nulidad, la pérdida de
competencia en el elemento sujeto, en este caso del órgano decisor, para el dictado del
acto final N° 12415-2015, DJ-1682, de las 09:30 horas del 28 de agosto del 2015, donde
se le declaró responsable administrativa y civilmente. Empero, para esta Cámara, luego
del análisis exhaustivo del expediente levantado al efecto, no existe el reparo acusado,
toda vez que si bien es cierto el procedimiento estuvo paralizado por un plazo mayor al
legalmente establecido, existieron razones justificantes que amparan el retraso en el
dictado del acto final. Nótese que, tal y como quedó evidenciado en el elenco de hechos
probados que dan sustento a esta sentencia, una vez culminada la comparecencia y
listos los autos, en primera instancia el órgano decisor optó por solicitar a la
Municipalidad de Zarcero prueba para mejor resolver, la cual estimó necesaria para
poder emitir su resolución. Luego, conforme también se reseñó en los hechos tenidos
por demostrados, ante la presentación de distintas acciones de inconstitucionalidad
contra normas de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se hizo
menester suspender el procedimiento, hasta que la Sala Constitucional se pronunciara
sobre la validez de las normas cuestionadas. Ergo, no es cierto como lo afirmó el actor,
que el procedimiento estuviera paralizado indebidamente y que con ello el órgano
decisor haya perdido su competencia para resolver. Contrario a ello, nota este Tribunal,
que cualquier letargo suscitado en la tramitación del procedimiento para el dictado del
acto final, está debidamente justificado en el expediente administrativo, haciéndosele
saber a las partes investigadas en su momento oportuno, las razones imperantes para
la suspensión del dictado del acto final. Por consiguiente, en la especie no ha existido
una detención indebida por parte del órgano decisor, tal y como fuera censurado por el
actor, ni tampoco había perdido la competencia subjetiva a la hora de dictar el acto final
N° 12415-2015, DJ-1682, de las 09:30 horas del 28 de agosto del 2015, lo cual hace

que el reparo en tal sentido deba ser rechazado, como en efecto se dispone. Tocante al
segundo vicio de nulidad alegado, sea la ilegalidad de la sanción impuesta por el órgano
contralor, por no haberse obtenido previamente una sentencia judicial en firme, ha de
explicar esta Cámara, que si bien es cierto esa fue una tesis que en algún momento
amparó la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y/o el Tribunal de Casación de
lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, luego, bajo una mejor ponderación
del asunto, expresó otro criterio que es el que actualmente prevalece. Precisamente en

"(...) Según se señaló, el Tribunal en el fallo que se recurre, con fundamento en lo
resuelto por este Órgano decisor, dispuso, resultaba inviable imponer una sanción
disciplinaria en asuntos donde la conducta formal de la Administración, que la CGR
estimaba contraria al ordenamiento jurídico, -y que sirvió de base para abrir el
procedimiento administrativo sancionatorio-, no había sido declarada ilegal
judicialmente. No obstante, este Órgano decisor, luego de un nuevo estudio, en el fallo
reción transcrito, estableció, de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico, la CGR tiene competencia en lo relativo a vigilar y fiscalizar la hacienda pública
(norma 183 de la CP), la que a tenor de lo dispuesto por la Sala Constitucional
comprende su fiscalización, supervisión y control. De ahí, se le tiene como órgano rector
de fiscalización superior, y como su competencia es genérica y originaria no puede ser
debilitada ni limitada por desarrollo legislativo alguno, si no que fortalecida y extendida
de acuerdo con sus fines. En lo tocante al alcance subjetivo, su competencia la ejerce
sobre los entes y órganos que componen la hacienda pública, así como a sujetos de
Derecho privado cuando administren, custodien fondos públicos o reciban
transferencias (precepto 8 de la LOCGR. (sic) En lo referido al aspecto objetivo, el citado
cardinal alude al patrimonio público y las potestades para percibirlo, administrarlo,
custodiarlo, conservarlo, manejarlo, gastarlo e invertirlo, las regulaciones
administrativas y financieras relativas al procedimiento presupuestario, la contratación
administrativa, el control interno y externo, así como la responsabilidad de los
funcionarios públicos. Por ende, para cumplir con su cometido puede efectuar auditorias
(sic) e instruir procedimientos administrativos para constatar la observancia de las
disposiciones jurídicas y financieras de la contratación administrativa y la
responsabilidad de los funcionarios públicos que hubieren cometido algún detrimento a
la hacienda pública o sus componentes de fiscalización y control. Lo anterior, al punto
de poder recomendar la aplicación de la sanción que corresponda (cánones 39 y 41 de
la CP, así como 68 de la LOCGR). Según lo expuesto, basta con que el actuar de los
funcionarios sea negligente o con culpa grave, sin que para ello se requiera la
declaratoria de ilegalidad de los actos en sede judicial, cuando resulta evidente y
manifiesta (...)". [la negrita es propia]

En la resolución parcialmente transcrita supra, cita además el Tribunal de Casación lo
que ya había dispuesto en similar sentido en su sentencia número 114 de las 11:10
horas del 22 de setiembre del 2016, al amparo de lo que la propia Sala Constitucional
desde vieja data y en forma reiterada ha señalado en torno a la competencia
constitucional y a las potestades legales con que cuenta la Contraloría General de la
República, para tramitar procedimientos administrativos y aplicar sanciones a los
funcionarios públicos. Así, para lo que resulta de interés, en el voto número 2199-2004
de las 12:59 horas del 27 de febrero del 2004 expresó nuestro Tribunal Constitucional

REPUBLICA EN LA “VIGILANCIA DE LA HACIENDA PUBLICA”. A tenor del ordinal
183 de la norma fundamental le compete a la Contraloría General de la República
auxiliar a la Asamblea Legislativa “(...) en la vigilancia de la Hacienda Pública (...) con
“(...) absoluta independencia y administración en el desempeño de sus labores”. La
vigilancia de la Hacienda Pública es un concepto jurídico indeterminado, cuya
concreción corre por cuenta del propio constituyente -al definir, especificar y hacer un
elenco no exhaustivo de sus competencias, tal y como ocurre en el ordinal 184
constitucional-, del legislador -dado que según se desprende del inciso 5 del artículo
184, sus competencias no son numerus clausus- y la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional a través de su tarea hermenéutica del Derecho de la Constitución. El
concepto de vigilancia evoca, ineluctablemente, los de fiscalización, supervisión y
control de todos los extremos y aspectos que comprenden la Hacienda Pública. No cabe
la menor duda que el constituyente originario erigió a la Contraloría General de la
República en un órgano rector de fiscalización superior de todos los aspectos que
atañen a la Hacienda Pública. Esa es su competencia genérica y originaria, de modo tal
que cualquier desarrollo legislativo debe conformarse con ésta para fortalecerla y
extenderla en proporción con los fines propuestos y supuestos por el constituyente
originario. Cualquier norma, disposición o interpretación que redunde en un
cercenamiento, limitación o desnaturalización de la competencia constitucional básica y
fundamental de la Contraloría General de la República –“vigilancia de la Hacienda
Pública”-, resulta per se inconstitucional (...)"

ORDENAR Y RECOMENDAR SANCIONES. En las consideraciones anteriores se ha
indicado que la Contraloría General de la República para cumplir con su competencia
constitucional originaria y básica de “vigilar la Hacienda Pública”, puede realizar
auditorias (sic) o instruir procedimientos administrativos para determinar el cumplimiento
de las normas jurídicas y financieras de la contratación administrativa y la
responsabilidad de los funcionarios públicos que hayan cometido alguna infracción o
lesión a la Hacienda Pública, sus componentes o su ordenamiento de fiscalización y
control. De esa premisa se desprende, naturalmente, que ese órgano de fiscalización
superior tiene competencias suficientes y absolutamente conformes con el Derecho de
la Constitución para recomendarle al sujeto pasivo la aplicación de una sanción
proporcionada al mérito del asunto, previa observancia del debido proceso y la defensa
(artículos 39, 41 de la Constitución Política y 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República). Debe tomarse en consideración que la Contraloría General
de la República no sustituye a la administración activa al imponer una sanción al
funcionario o servidor público que haya infringido una norma del ordenamiento de control
o fiscalización de la Hacienda Pública o le haya causado alguna lesión a ésta. El
encargado de imponer y ejecutar la sanción es el órgano competente del sujeto pasivo,
quien en último término es el encargado de ejercer la potestad disciplinaria o
sancionadora sobre el funcionario público, con todas las posibilidades que tiene éste de
utilizar los medios de impugnación en sede administrativa o, incluso, si lo estima
necesario de acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En esencia, la
Contraloría General de la República no sustituye a la administración activa competente
en el dictado del acto administrativo final sancionador, simplemente, a través de la
instrucción de un procedimiento administrativo y de su recomendación vinculante -

respecto de la cual cabe, incluso, una gestión de revisión- orienta el ejercicio de la
potestad sancionadora o disciplinaria cuya titularidad ostenta el órgano o ente
fiscalizado". [lo resaltado en mayúsculas, itálicas y negrita es del original]

Como se desprende de la reseña jurisprudencial anterior, lo pretendido por el señor
Rodríguez Muñoz resulta improcedente. Nótese que en el punto aquí analizado, el
ataque central del accionante, es que las autoridades administrativas de la CGR, en
especial el órgano decisor, no esperaron a obtener un fallo judicial firme con carácter de
cosa juzgada material, para poder llevar a cabo el procedimiento administrativo
sancionatorio. Empero, tal y como lo precisó nuestra Cámara de Casación en la materia,
basada en los precedentes constitucionales, tal aspecto no resulta necesario, toda vez
que bien puede la CGR tramitar procedimientos tendientes a imponer sanciones a los
funcionarios administrativos a quienes se les logre comprobar la comisión de una falta,
la lesión a la Hacienda Pública o una omisión al cumplimiento de sus deberes. Por
consiguiente, y sin más, siendo que este Cuerpo de Jueces comparte la línea
jurisprudencial expresada, debe rechazarse el requerimiento de nulidad del actor, por
cuanto al amparo del Derecho de la Constitución y de la propia Ley Orgánica del órgano
contralor, no resulta imprescindible un pronunciamiento judicial previo, para que dicha
dependencia fiscalizadora tramite procedimientos administrativos e imponga las
sanciones que correspondan conforme a lo estipulado en el ordenamiento jurídico
Quiere ello decir, que contrario a lo alegado por don Marco Vinicio, este Tribunal
encuentra que lo actuado y resuelto por la CGR se encuentra ajustado a derecho, no
existiendo ninguno de los vicios de nulidad reprochados en el procedimiento
administrativo tramitado en su contra. Consecuentemente con todo lo expuesto, la
demanda que aquí se conoce ha de ser declarada sin lugar en todos sus extremos,
como en efecto se dispone, al resultar improcedente lo pretendido por la parte actora."


• Caducidad para impugnar actos finales y definitivos cuando se opta por
agotar la vía administrativa

"VII.-[...]Ante tal situación, es claro para esta Cámara, que el plazo de caducidad
empezaría a computarse a partir del día siguiente de comunicada la respuesta a la
gestión de aclaración realizada en torno al acto definitivo, sea el 13 de abril del 2016, y
siendo que la presente acción fue presentada en estrados judiciales en fecha 29 de
marzo del 2017, no transcurrió el plazo del año normado en el ordenamiento jurídico, lo
cual hace que la defensa de caducidad intentada deba ser rechazada, como en efecto
se dispone. A mayor abundamiento sirva aclarar a las partes, que si bien es cierto la
Sala Primera y el Tribunal de Casación Contencioso Administrativo en algún momento
histórico estuvieron considerando que el plazo para acudir a la vía judicial empezaba a
computarse a partir de la notificación del acto final, bajo una mejor ponderación del
asunto cambiaron el criterio. Así por ejemplo, en el reciente voto número 086-2019 de
las 11:08 horas del 20 de junio del 2019 se indicó que

"(...) la demanda podrá deducirse contra el acto definitivo, entendiendo este como aquel
contra el que no procede ulterior recurso y en consecuencia agota la vía administrativa
De consiguiente, el plazo de caducidad de un año contenido en el numeral 39 inciso 1
a del CPCA, deberá de computarse a partir del día siguiente hábil de la comunicación
del acto final cuando se acuda de manera directa ante la jurisdicción Contencioso


Administrativa, o definitivo en aquellos casos en los cuales el administrado opte por el
agotamiento facultativo de la vía administrativa. Tal interpretación se conforma a lo
dispuesto por el numeral 41 de la Constitución Política, potenciando la posibilidad de
acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, para la revisión de la legalidad de
la conducta administrativa, según lo garantiza el art. 49 de la norma constitucional y el
1.1 del CPCA (...)"[las negritas son del redactor]."


4. Análisis sobre algunas leyes que regulan el término de prescripción para
que la Administración ejerza su potestad disciplinariaiv

No. 194- 2014-VI

SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A, a las ocho horas
cincuenta y cinco minutos del veintiocho de noviembre de dos mil catorce

Proceso de puro derecho establecido por KATYA MARÍA BENAVIDES MORERA,
casada, funcionaria pública, cédula de identidad 2-544-299 y vecina de Ciudad Quesada
contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO (en adelante ICT) representado
por su apoderada especial judicial Cindy Campos Obaldía, casada una vez, abogada,
cédula de identidad 1-793-509 y vecina de Heredia. Participan los (as) Licenciados (as)
Juan Luis Vargas Vargas, Jimy Álvarez García y Mónikha Cedeño Castro como
apoderados judiciales especiales, el primero de la parte actora y los restantes del ente
demandado

RESULTANDO

1.- La accionante formula esta demanda para que, en lo medular, en sentencia: 1) Se
declare que la sanción de amonestación escrita impuesta mediante las resoluciones G-
0394-2013, de las 9 horas del 21 de febrero del 2013 emitida por la Gerencia General
del ente demandado y que fuera ratificada por resolución de la misma Gerencia No
1424-2013, de las 9 horas del 13 de junio del 2013, así como el acuerdo de la Junta
Directiva del ICT tomado en la sesión ordinaria No. 5810, artículo 5, inciso VIII, del 13
de agosto de 2013 y que fuera comunicado a la actora mediante oficio SJD-364, del 16
de agosto de 2013 son ilegales y contrarios al ordenamiento jurídico y al resultar
absolutamente nulos no deben producir efecto alguno. 2) Se declare, en consecuencia,
que la sanción de amonestación escrita que le fue impuesta resulta absolutamente nula
y como tal debe ser eliminada jurídica y materialmente de su expediente personal y así
debe ordenarse expresamente a la Administración demandada. 3) Se condene a la
institución demandada al pago del daño moral causado, el cual estima en la suma
simbólica de quinientos mil colones. 4) Se condene a la parte demandada al pago de
los intereses sobre las sumas adeudadas, que se liquidarán en fase de ejecución de
sentencia. 4) Se condene al ente demandado al pago de la indexación. 5) Se condene


a la institución demandada al pago de ambas costas de esta acción ( folios 168 a 170
del expediente judicial, así ajustadas y fijadas en la audiencia preliminar)

2.- La representante del ICT contestó la demanda y formuló la defensa previa de
defectos no subsanados oportunamente en el escrito de demanda que impiden verter
criterio sobre el fondo, así como las excepciones de falta de legitimación ad causam
activa y pasiva y la de falta de derecho. Pidió, se declare sin lugar la demanda en todos
sus extremos, se exonere de costas a su representado y se condene en costas a la
actora (folios 177 a 199 de la carpeta judicial)

3.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del C ódigo Procesal
Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) fue celebrada el 3 de julio de 2014,
fijándose las pretensiones según lo descrito en el Resultando primero . Además, la
representante del ente demandado desistió de la defensa previa formulada, se
determinaron los hechos controvertidos y se admitió la prueba documental pertinente
Finalmente, al no existir probanzas testimoniales o periciales que evacuar, de
conformidad con el artículo 98 inciso 2) del CPCA, se declaró este asunto como de puro
derecho y las partes rindieron conclusiones. 4.- El expediente respectivo fue remitido a
la Sección Sexta para el dictado del fallo pertinente, según consta en sello de pase
visible al folio 217 v uelto del expediente judicial. En los procedimientos ante este
Tribunal no se observan nulidades que subsanar o que generen indefensión. Previa
deliberación, se dicta esta sentencia, con redacción de la jueza ponente Abarca
Gómez y el voto afirmativo de los jueces Hess Araya y Hernández Gutiérrez

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados. De relevancia para el presente proceso, se tiene por acreditado
lo siguiente: 1) La actora es funcionaria del ICT en la Oficina Regional de Llanuras del
Norte (se infiere del folio 10 del expediente administrativo). 2) En el mes de julio del
2012, la Asesoría Legal del ICT rindió un informe sobre una investigación preliminar
ordenada por la Gerencia General mediante oficio G-0794-2012, de 20 de marzo de
2012, a efectos de determinar si existían elementos de juicio para ordenar la apertura
de un procedimiento administrativo que permitiera evidenciar la responsabilidad, entre
otras, de la accionante, en relación con una denuncia formulada por el funcionario Emilio
Lazo Castro respecto de la utilización de servicios de la institución con la finalidad de
realizar trámites personales y el ejercicio de funciones con abuso de autoridad y de
confianza (folios 1 al 11 del expediente administrativo). 3) En oficio G-2095-2012, de 9
de agosto del 2012, el Gerente General del ICT nombró el órgano director encargado
de instruir un procedimiento administrativo disciplinario, entre otras, a la accionante,
conforme al informe de investigación preliminar citado supra (folio 27 del expediente
administrativo). 4) Mediante acto PAD-003-JFL-2012, dictado a las 12 horas del 20 de
agosto de 2012, el órgano director dictó auto de apertura de procedimiento
administrativo disciplinario ordinario en contra, entre otras, de la accionante, a efectos
de determinar las eventuales responsabilidades administrativas que le pudieran caber
por los siguientes cargos: "(...) Presunto incumplimiento a sus deberes en ejercicio de
la función pública, al haber presuntamente alterado documentos públicos utilizados para
el control de uso de un vehículo oficial, en cuanto a las horas de salida y llegada en las
rutas de trabajo. Esto con el afán de justificar el uso del vehículo en asuntos no oficiales


y poder ajustar las horas para el cobro de viáticos. Presunto incumplimiento de deberes
al haber tenido conocimiento que el servidor Gustavo Irola Castillo, en gira realizada del
2 al 4 marzo de 2012, con ocasión del evento La Vuelta al Lago Arenal, utilizó el vehículo
oficial, propiedad del ICT, para transportarse hacia la casa de un familiar donde pasó la
noche, sin la debida autorización y exponer de esa forma los bienes de la Institución a
riesgos innecesarios y no haber actuado conforme a la normativa vigente. Presunta
conducta prohibida al utilizar el vehículo oficial para asuntos personales, no relacionados
con las labores propias de la Regional Llanuras del Norte o del ICT. Esto en fecha 4 de
marzo que ordenó al chofer, trasladar a la servidora Ceilyn al negocio del novio
Presunta conducta prohibida al utilizar el vehículo oficial para dirigirse a una finca
privada a recoger unas piñas que le regalaría un amigo suyo. (...)". En lo que interesa,
dicho acto la citó a una comparecencia oral y privada que se fijó para las 8 horas 30
minutos del 11 de octubre de 2012 y además, le previno que debía señalar un lugar para
atender notificaciones pues de lo contrario se le estaría notificando los actos de
procedimiento y la resolución final en su lugar de trabajo o en el último domicilio que
constara en su expediente personal. Dicha resolución fue notificada a la actora en forma
personal el 29 de agosto del 2012 (folios 28 al 37 del expediente administrativo). 5) La
comparecencia se realizó en la fecha convocada y en esa diligencia se evacuó la prueba
testimonial ofrecida por las partes (se infiere de los folios 79 al 89 del expediente
administrativo). 6) Mediante resolución No. PAD.003-JFL-03-2012, de 8 de noviembre
de 2012, el órgano director del procedimiento rindió un informe final en el que
recomendó, en lo que interesa, imponer a la actora una sanción que iba desde una
amonestación escrita hasta el despido sin responsabilidad patronal (folios 74 al 89 del
expediente administrativo). 7) Mediante oficio PAD-003-JFL-2012, de las 15 horas 30
minutos del 9 de noviembre de 2012, el órgano director del procedimiento recomendó a
la Gerencia General que se tramite lo pertinente ante la Junta Directiva a efectos de
comunicar a las partes la suspensión del dictado del acto final, con el objeto de no
incurrir en la causal de prescripción regulada en el artículo 603 del Código de Trabajo
(folio 90 del expediente administrativo). 8) Mediante resolución No. G-0394-2013,
dictada a las 9 horas del 21 de febrero del 2013, el órgano decisor dispuso imponer a la
actora una sanción de amonestación escrita por haberse demostrado "(...) que conoció
y no reportó a su superior María del Carmen Orozco, del hecho que el servidor
Gustavo Irola en la gira del Evento a la Vuelta del Lago, del 2 al 4 de marzo de 2012, se
llevó el vehículo oficial propiedad del ICT, para la casa de un familiar donde lo aparcó
por dos noches, en una cochera de una casa particular, sin la debida autorización, en
un actuar negligente, con manifestado descuido y omisión al proceder abúlicamente,
ante los deberes de hacer, en el uso y cuidado del vehículo oficial; así como teniéndose
como atenuantes en el presente procedimiento, que la Institución no ha sufrido daño o
perjuicio conocido y que, no se observa sanción alguna pasada contra la funcionaria
(...)" (folios 91 a 101 del expediente administrativo). 9) El apoderado de la actora
Benavides Morera formuló recursos de reposición y apelación en contra de la resolución
No. G-0394-2013 citada (folios 103 a 114 del expediente administrativo). 10) Mediante
resolución G-1424-2013, de las 9 horas del 13 de junio de 2013, el órgano decisor del
procedimiento rechazó el recurso de revocatoria formulado y confirmó la sanción
impuesta a la actora (folios 124 a 130 del expediente administrativo). 11) Mediante oficio
SJD-364-2013, del 16 de agosto de 2013, se comunicó a la actora el acuerdo adoptado
por la Junta Directiva del ICT en sesión ordinaria No. 5810, artículo 5, inciso VII,
celebrada el 13 de agosto de ese año, y en el que se dispuso rechazar el recurso de

apelación formulado por la accionante y dar por agotada la vía administrativa (folios 133
al 136 del expediente administrativo)

II.- Hechos no probados. Por no haber prueba en el expediente que lo sustente, se
tiene por indemostrado lo siguiente: 1) La fecha en que la resolución No. PAD.003-JFL-
03-2012, de 8 de noviembre de 2012 (en la que el órgano director rindió el informe final
de recomendaciones), llegó al despacho del órgano decisor del procedimiento. 2) Que
existan hechos interruptores, impeditivos o suspensivos del plazo de prescripción que
tenía el órgano decisor para dictar el acto final del procedimiento. 3) Que la resolución
No. G-0394-2013 citada haya sido dictada y comunicada a la actora dentro del mes
siguiente al momento en el que el órgano decisor estuvo en posibilidad de adoptar tal
decisión. 4) Que las conductas formales impugnadas hubiesen causado daño moral a
la accionante

III.- Objeto del proceso. Del marco de las pretensiones deducidas y alegatos de las
partes, se tiene que en este proceso se pide el examen de validez de la conducta formal
administrativa mediante la cual el ICT sancionó a la actora con una amonestación
escrita. En lo medular, se formula una pretensión anulatoria contra los distintos actos
que dispusieron la sanción y rechazaron los recursos administrativos planteados en su
contra, por los siguientes vicios: 1) Prescripción del plazo para dictar el acto final. 2) Que
el órgano director haya preparado los proyectos de resolución de los recursos
planteados contra la decisión final. 3) Inexistencia de la falta por la cual se le sancionó
Se pretende, además, que se ordene a la Administración demandada eliminar la sanción
del expediente personal de la actora, el pago del daño moral causado más los intereses
y la indexación sobre la suma que, en definitiva, se condene. Se tratan estos últimos, de
pedimentos accesorios que dependen del acogimiento de la nulidad reclamada. Para lo
que se considera un mejor orden, se abordará el examen de legalidad de las conductas
formales que se impugna y las restantes pretensiones así como los ejes temáticos que
en sus agravios plantea la demandante y las argumentaciones del ente accionado, a fin
de evitar reiteraciones innecesarias, con el correspondiente análisis, claro está, de todo
lo argüido

IV.- Sobre la prescripción en los procedimientos administrativos disciplinarios
Por el objeto de lo debatido, estimamos conveniente referirnos a la prescripción de la
potestad disciplinaria, como aspecto temporal del procedimiento administrativo. Cabe
comenzar recordando que la prescripción, en términos generales, supone la
concurrencia de tres elementos fundamentales: a) inercia del titular de un derecho en
su ejercicio; b) transcurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico al efecto; y, c)
alegación o excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica, haciendo valer la
prescripción. Ello supone que no existe efecto liberatorio si, pese a concurrir los dos
primeros presupuestos, la articulación no se formula. Lo anterior porque la prescripción
atiende a un principio rogatorio y a diferencia de la caducidad (en términos procesales),
no puede ser considerada de oficio. En lo que toca específicamente a las relaciones
funcionariales, el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios
que han cometido faltas sancionables, se encuentra sujeto a este factor de
temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podrá ser emprendido. Este límite temporal,
según se dirá, varía según se trate de la materia regulada y de la existencia de un
régimen jurídico especial que configure reglas particulares para tipos específicos de


relaciones de empleo público. En consecuencia, esa potestad disciplinaria (que se basa
en la doctrina del ordinal 102 de la Ley General de la Administración P ública) no es
irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades públicas que por aspectos
finalistas se consideran imprescriptibles, las que se refieren al ejercicio sancionatorio
interno –como el que se examina en este caso– están sujetas a reglas de temporalidad
en virtud de las cuales pueden fenecer por el decurso del tiempo establecido por el
ordenamiento jurídico sin concretarlas. Por ende, en este tipo de relaciones, el titular del
poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo es el funcionario público,
quien en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el
plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad
de requerir el reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica. Ahora bien, para
los efectos del presente caso es necesario discriminar entre diversos supuestos que se
producen en este tipo de procedimientos disciplinarios, en los cuales aplican reglas de
ejercicio temporal de facultades o potestades, con matices diversos. Se trata del
establecimiento necesario, para fines de claridad, de criterios de demarcación que
permitan el abordaje de los temas discutidos, según el supuesto de que se trate. En esta
línea, ha de distinguirse este decurso temporal de etapas diversas. En primer término,
cabe analizar la prescripción del ejercicio inicial de la potestad disciplinaria, que
se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurídico para que el titular de la potestad
correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso que le permitan, en
definitiva, emitir la decisión final. En este plano, se trata del plazo máximo admitido por
el ordenamiento jurídico para que el jerarca administrativo disponga la apertura del
procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia o no de la imposición
de una sanción. En este caso, es claro que la notificación de la apertura del
procedimiento que busca el establecimiento de los hechos (verdad real) que sirven de
base al motivo del acto, genera un efecto interruptor de ese margen de temporalidad,
en la medida en que constituye un acto expreso y una medida que directamente
propende al ejercicio de esa potestad; efecto interruptor que se mantendrá mientras el
procedimiento administrativo esté en trámite, en curso, activo y no haya caducado. No
podría considerarse que el citado plazo del ejercicio de la potestad se interrumpe solo
con el dictado del acto final pues, como derivación del principio del debido proceso, es
menester que la Administración disponga la apertura de una causa administrativa –se
insiste– para establecer si corresponde la sanción, como derivación de lo establecido
en los ordinales 214, 221, 297 y 308 de la Ley General de la Administración Pública (en
adelante LGAP). De manera genérica (y, en el caso específico de los servidores sujetos
al régimen de Servicio Civil, por remisión expresa del artículo 51 del Estatuto de esa
materia), el referido plazo se regula por el numeral 603 del Código de Trabajo (en
adelante CT), que indica que “Los derechos y acciones de los patronos para despedir
justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes,
que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde
que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria”. Sin
embargo, ha de advertirse que se trata de una norma que cede frente a regulaciones
particulares y especiales, que incorporan reglas diversas en cuanto a ese extremo
Algunos de estos supuestos son, por ejemplo, la Ley General de Policía, cuyo numeral
83 fija un régimen de prescripción particular de dos años para sancionar las faltas
graves; en materia de fiscalización de la H acienda Pública , donde el plazo aplicable es
el cinco años regulado por la Ley No. 7428 (Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República) en su artículo 71; mismo al que remiten, también, las Leyes N° 8292 (en

su artículo 43), 8422 (artículo 44) y 8131 (artículo 112). Ahora bien, es claro que el
fenecimiento del plazo conferido para ejercer la potestad correctiva se encuentra sujeto
a las causales de interrupción que fija el ordinal 876 del Código Civil, por remisión que
hace el ordinal 601, párrafo primero, del CT. Cabe precisar, las causales de interrupción
–que hacen que el plazo prescriptivo inicie de nuevo– solo pueden producir ese efecto
en la medida en que ocurran antes del vencimiento del plazo a interrumpir, pues aún
ocurridas, si lo es vencido el plazo, la simple alegación de prescripción negativa lleva a
la pérdida del ejercicio del derecho precluido por inercia en su ejercicio. Es doctrina
jurídica bien establecida que solo la prescripción no cumplida puede interrumpirse. Con
todo, se debe insistir en que la interrupción no se produce con la simple apertura del
procedimiento, sino con la debida comunicación del auto que tiene por instruida la
causa, de conformidad con los ordinales 140, 239, 240, 243 de la LGAP. El decir, para
que exista ese efecto interruptor, el acto de apertura debe ser dictado y notificado en el
plazo mensual referido. Resulta determinante, entonces, establecer con precisión el
punto de partida del cómputo del plazo prescriptivo. Sobre el particular (y dejando a
salvo los casos regulados por norma especial), el numeral 603 del CT señala que el
plazo corre desde que se dio la causa para la separación o en su defecto, desde que
fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria. En este
sentido, el plazo mensual se computa desde el momento en que el titular de la potestad
correctiva se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y, por ende,
emprender el ejercicio de su potestad. Así las cosas, cuando las particularidades del
caso exija la realización de una investigación preliminar (cuya duración, se advierte,
tampoco puede ser injustificadamente excesiva), el plazo mensual aludido corre desde
el momento en que se ponga o se esté en condiciones de poner en conocimiento del
jerarca los resultados de ese ejercicio. Debe discriminarse en cada caso la necesidad o
no de esa fase, pues de otro modo, podría utilizarse como estrategia dilatoria para evadir
la prescripción, siendo que no en todos los escenarios sería necesaria esa investigación,
sino solo en aquellos en que, por las particularidades del caso, esa fase sea
indispensable para determinar la pertinencia o no de la apertura del procedimiento
sancionatorio o bien para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no

V.- El segundo factor diferente que cabe analizar es el de la prescripción de la
potestad para resolver o acordar la sanción dentro del procedimiento , que se
refiere al límite máximo temporal con que cuenta el titular de la potestad correctiva para
adoptar la sanción, una vez que el expediente ha sido sometido a su conocimiento por
el órgano director (es decir, cuando solo resta la emisión del acto final). En esta hipótesis
y a menos que aplique la excepción del numeral 319 de la LGAP (relativa a la necesidad
de celebrar una segunda comparecencia), el jerarca o titular nuevamente dispone del
plazo máximo de un mes para decidir la sanción aplicable, contado desde el momento
en que el órgano director de la causa le ponga formalmente en conocimiento de su
recomendación; vencido el cual, ocurría indefectiblemente la prescripción de esa
potestad y por ende, el acto final sería anulable por lesión al elemento competencial,
condicionado en ese caso por factores de preclusión. Tal supuesto, en la dinámica
concreta de los procedimientos de corte sancionatorio disciplinario, dado el contenido
del ordinal 603 del CT, constituye un tratamiento especial que se sobrepone a lo
estatuido por el canon 329 inciso 3) de la LGAP


VI.- En tercer término, la prescripción de la potestad para ejecutar la sanción
impuesta refiere al plazo con que cuenta el jerarca administrativo para disponer la
aplicación o ejecución material de la sanción dictada. En este caso, por integración
analógica, el plazo aplicable sería de nuevo el plazo mensual previsto en el numeral 603
del CT, salvo norma especial o la concurrencia de un motivo calificado, debidamente
fundamentado y cuya legitimidad cabría someter a control jurisdiccional en forma
casuística. La negación de este plazo supondría la posibilidad perenne del jerarca de
aplicar la sanción dispuesta de antemano, bajo el alegato de una suerte de
imprescriptibilidad de esa potestad. Así, una cosa es el plazo para disponer el acto final
una vez emitido el informe final del órgano director y otro el plazo para materializar la
sanción firme dispuesta. En este punto, el plazo ha de computarse desde la firmeza de
ese acto, lo que puede originarse por la confirmación de la sanción luego del ejercicio y
resolución de los recursos ordinarios que quepan contra el acto según corresponda o
bien si, transcurrido el plazo establecido por el ordenamiento jurídico para formular esos
recursos, no han sido planteados, en cuya eventualidad, la firmeza administrativa se
produce por la inercia del destinatario de los efectos de la conducta

V II.- Sobre la prescripción en el caso concreto. En este tema, la accionante reclama,
exclusivamente, la prescripción del plazo para dictar el acto final del procedimiento
Señala que el informe de recomendaciones se emitió el 8 de noviembre de 2012 y que
la sanción se le comunicó hasta el primero de marzo de 2013, esto es, tres meses y
dieciocho días después de que empezó a correr el plazo para dictarlo, según lo
establece el artículo 603 del CT. Agrega que el ente demandado siempre supo de la
existencia de ese plazo fatal y que, aún así, lo dejó vencer. Sostiene que en este
supuesto no es aplicable el plazo de cinco años que establece el artículo 71 de la Ley
No. 7428 citada. Sobre este punto, la representación del ente demandado afirma que
no ha operado la prescripción porque el plazo que rige no es el del ordinal 603 del CT
sino más bien el de cinco años que establece la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República porque estamos en materia de Hacienda Pública. Cita en su apoyo la
sentencia No. 623-2013, dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia el
26 de mayo de 2013. Además, dice, había operado una suspensión del plazo que la
parte conocía porque constaba en el expediente. Como se observa, el reproche de la
accionante se dirige al límite máximo temporal con que cuenta el titular de la potestad
correctiva para dictar el acto final y adoptar la sanción, una vez que el expediente ha
sido sometido a su conocimiento por el órgano director. Sobre este punto, se tuvo por
acreditado que, una vez efectuada la comparecencia oral y privada con la
Administración, el órgano instructor rindió informe de conclusiones o recomendaciones
al órgano decisor mediante resolución No. PAD.003-JFL-03-2012, de 8 de noviembre
de 2012 (folios 74 al 89 del expediente administrativo). Posteriormente, en oficio PAD-
003-JFL-2012, de las 15 horas 30 minutos del 9 de noviembre de 2012, el órgano
director recomendó a la Gerencia General que se tramitara lo pertinente ante la Junta
Directiva a efectos de comunicar a las partes la suspensión del dictado del acto final,
con el objeto de no incurrir en la causal de prescripción regulada en el artículo 603 del
CT (folio 90 del expediente administrativo). El Tribunal estima que, a partir del momento
en que ese informe de recomendaciones fue comunicado, el expediente quedó listo para
el dictado del acto final por parte del órgano decisor, en este caso, el Gerente General
del ICT, lo cual –como ya se explicó– debía producirse antes del mes siguiente. No
consta la fecha precisa en la que la recomendación vertida por el órgano instructor llegó

al despacho del jerarca mencionado (hecho no probado 1); no obstante, lo cierto es que
la resolución de este último (en la que dispone la amonestación escrita a la actora) no
fue dictada sino hasta el 21 de febrero de 2013 (hecho probado 8), es decir tres meses
después de que el asunto estuviera listo para el fallo; y fue comunicada a la demandante
hasta el primero de marzo de ese mismo año. A diferencia de la tesis que esboza el ente
demandado, somos del criterio que, en este caso, el plazo con el que contaba el jerarca
para dictar el acto sancionatorio era el ordinario de un mes y no el especial de cinco
años que establece el numeral 71 de la Ley No. 7428. Debe tenerse presente que,
aunque estemos frente a materia de hacienda pública, el plazo de cinco años que regula
esa norma es el de la prescripción para el ejercicio inicial de la potestad sancionatoria,
es decir, para que el jerarca competente determine si abre o no el procedimiento
disciplinario, según se explicó en el Considerando IV de este fallo. No otra cosa puede
interpretarse de esa norma cuando señala que " La responsabilidad administrativa del
funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de
control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: a) En
los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco
años, contados a partir del acaecimiento del hecho. b) En los casos en que el hecho
irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación
o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad
prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la
indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el
funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. La prescripción
se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del
acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo. Cuando el autor de la
falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su
relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo. Se reputará como
falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el
no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor
prescriba, sin causa justificada. (Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley
N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)" (el resaltado no corresponde
al original). Pero esa no es la prescripción que se alega en este caso. Aquí se reprocha
la prescripción del plazo establecido para acordar la sanción, una vez que el expediente
está listo para ser fallado. Y, como ya explicamos, ese plazo es de un mes y se deriva
del numeral 603 del CT. La sentencia de la Sala Primera No.623-2013 que cita la parte
demandada no tiene ninguna relación con lo que aquí se discute. En ese fallo no se
valoró la prescripción del plazo para acordar la sanción o dictar el acto final en
procedimientos referidos a faltas contra la hacienda pública; únicamente se indicó que
en esa materia, rige un concepto objetivo (y no subjetivo) de la Hacienda Pública. Para
el Tribunal, aunque se tratara de faltas relativas a esta materia en la que existe un plazo
especial de cinco años para ejercer la potestad disciplinaria, una vez que el
procedimiento ha sido abierto y está listo para ser decidido, el plazo que tiene el jerarca
para imponer la sanción o dictar el acto final es, indiscutiblemente, de un mes. En el
caso concreto esa conducta fue dictada y comunicada en un plazo muy superior al
establecido por el ordenamiento jurídico para tales efectos. Esa circunstancia resulta,
por sí sola, suficiente para acoger el alegato de prescripción de la potestad
sancionatoria. Lo anterior toda vez que el plazo fijado precluyó sin que el órgano
competente a la sazón ejerciera sus competencias legales. Ese aspecto lo tenía claro el
órgano director y así se demuestra en el oficio PAD-003-JFL-2012 citado (folio 90 del

expediente administrativo) en el cual advirtió al decisor de referido plazo preclusivo. Hay
que advertir, eso sí, que resultan improcedentes los alegatos que la parte demandada
ha formulado tanto en vía administrativa como en esta sede en relación con la supuesta
suspensión del plazo prescriptivo. Por una parte, debemos tener presente que aunque
pudiera aplicarse los artículos 259 y 263 de la LGAP en este caso (aspecto que el
Tribunal no analiza), lo cierto es que esas normas exigen la comunicación a las partes
y al superior, lo que no sucedió en el caso concreto. No resulta de recibo la
argumentación del ente demandado conforme a la cual, si el decisor no se apartó de la
recomendación vertida en el oficio PAD-003-JFL-2012 hay que entender por operada la
suspensión y, automáticamente, comunicada a las partes solo por el hecho de que
constaba en el expediente administrativo y la demandante tenía acceso a él. Tampoco
es procedente lo alegado durante las conclusiones en el sentido de que la
recomendación se comunicó porque no se había nombrado a quien debía ejercer como
órgano decisor. Si se admitiera la posibilidad de suspender el plazo prescriptivo para el
dictado del acto final por las razones que establecen las normas que se han indicado
(aspecto sobre el cual el Tribunal, reiteramos, no se pronuncia), no cabe duda que
tendría que dictarse una resolución debidamente motivada que acreditara, con la
contundencia debida, la existencia de las condiciones que esas normas establecen para
que opere la referida suspensión y que debió ser comunicado al superior y a las partes
Ninguna de esas circunstancias constan en el expediente administrativo, razón por la
cual los alegatos en ese sentido no pasar de ser meras manifestaciones subjetivas que
no tienen la capacidad de interrumpir, suspender o impedir que corriera (y precluyera)
el plazo mensual para acordar y comunicar la sanción impuesta. Por lo expuesto, existe
mérito suficiente acoger el reclamo que formula la demandante y decretar la nulidad
absoluta de la sanción de amonestación escrita acordada (por vicio en el ejercicio de las
potestades sancionatorias que, se insiste, fenecieron por el decurso del tiempo fijado
para ello). Lo anterior hace innecesario el análisis de los restantes alegatos expuestos
en la demanda

VIII.- Por las razones expuestas, deberán anularse tanto el acto final No. G-0394-2013,
dictada a las 9 horas del 21 de febrero del 2013, mediante la cual el órgano decisor
impuso a la actora una sanción de amonestación escrita, como la resolución G-1424-
2013, de las 9 horas del 13 de junio de 2013, en la cual el Gerente General del ICT
rechazó el recurso de revocatoria formulado y el acuerdo adoptado por la Junta Directiva
del ICT en sesión ordinaria No. 5810, artículo 5, inciso VII, celebrada el 13 de agosto
del 2013, en el que se dispuso rechazar el recurso de apelación formulado por la
accionante y dar por agotada la vía administrativa. A tono con lo dispuesto en los
artículos 164 inciso 2) de la LGAP y 122 inciso k) del CPCA, dada su conexidad con las
conductas formales anuladas deberá invalidarse, también, el oficio SJD-364-2013, del
16 de agosto de 2013, en el cual se comunicó a la actora el acuerdo de la Junta Directiva
que ya ha sido anulado. De conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131 del
CPCA, esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a
la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos
de buena fe. El efecto restitutorio de la invalidez que aquí se declara, necesariamente
conlleva acoger la petitoria tendente a que se elimine (material y jurídicamente) del
expediente personal de la accionante, cualquier registro de la sanción de amonestación
escrita que ya sido invalidada, y se ordena al ente demandado adoptar todas las
medidas que sean necesarias para tales efectos

IX.- En cuanto al reclamo por daño moral debe señalarse lo siguiente. En efecto, el
radio de cobertura de las normas y principios que integran y constituyen el sistema de
responsabilidad administrativa, trasciende la reparación de daños eminentemente
materiales, para incluir dentro de su área de tutela, los daños de naturaleza
extrapatrimonial, lo que surge como consecuencia natural de un tipo de responsabilidad
que se afinca en el daño y el riesgo. Lo anterior encuentra fundamento en la doctrina
del canon 41 constitucional, al establecer el principio de reparación integral del daño,
que a modo de derecho se confiere a las personas en su marco individual, en su
propiedad o bien, en sus intereses morales. Se trata del resguardo debido de las
infracciones a la situación jurídica de la persona, que incluye, su haber patrimonial, pero
además, su esfera interna. La procedencia de su indemnización deriva, entre otros, del
numeral 197 de la LGAP. Se distingue entre daño moral subjetivo y objetivo. El primero
se pr oduce respecto de un derecho extrapatrimonial, sin repercusión en el patrimonio,
pues sus efectos se agotan en las condiciones anímicas del afectado. Ha señalado la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que, al no tener un valor concreto, los
Tribunales están plenamente facultados para decretarlo y cuantificarlo, buscando una
fijación justa. Considerando que la prueba de este tipo de lesión es “in re ipsa” , el monto
debe fijarse de acuerdo con el prudente arbitrio y con base en los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Ello supone que “…partiendo del evento lesivo, y de
las condiciones que rodeaban al damnificado, aplicando presunciones humanas, el
juzgador puede inferir, aún sin prueba directa que lo corrobore, aflicciones tales como
preocupación, tristeza, aflicción, dolor, estrés, porque resulta presumible que ante un
determinado evento lesivo y las particularidades en las que se produce, el afectado las
haya experimentado” (sentencia No. 97 de 16 horas 3 minutos del 29 de enero de 2009)
También, ha dicho esta Sala: “…La determinación y cuantificación del daño moral
subjetivo entonces, queda a la equitativa y prudente valoración del Juzgador, quien
acude para ello a presunciones del ser humano inferidas de los hechos comprobados
La presunción humana es un juicio lógico del juez, en virtud del cual se considera
probable un hecho, con fundamento en las máximas generales de la experiencia, que
indican cuál es el modo normal como suceden las cosas y los hechos. …” (Resolución
No. 878-F-2007 de las 8 horas 15 minutos del 14 de diciembre de 2007. En igual sentido,
la No. 001-F-S1-2009 de las 9 horas 5 minutos del 6 de enero de 2009). Ahora bien,
aunque su otorgamiento no se encuentra condicionado o sujeto a factores probatorios,
no sucede lo mismo cuando se trata de establecer el nexo causal que permite solicitarlo
Es decir, la relación de causalidad que permitiría entender por ocurrido el daño moral
subjetivo, debe ser acreditada, al menos, con la vinculación de un proceder o inercia
pública como fuente causante de la lesión interna. Por otra parte, pese a esta dispensa
demostrativa aludida -relativa en principio a la cuantía-, su fijación está sujeta a los
principios de razonabilidad y de proporcionalidad. De ahí que en cada caso, la autoridad
jurisdiccional debe ponderar las particularidades y alcances del conflicto, a efectos de
que su otorgamiento y cuantificación se ajuste a dichos criterios rectores y no
desemboque en indemnizaciones excesivas que lleven a beneficios injustificados. Ergo,
su fijación ha de guardar un justo equilibrio derivado del cuadro fáctico específico. No
basta alegar, entonces, la existencia de padecimientos internos sino que debe
demostrarse al menos, los hechos que en teoría, han originado tal detrimento. Respecto
del daño moral objetivo, tenemos que se verifica cuando se lesiona la esfera de interés
extrapatrimonial del individuo, es decir, genera consecuencias económicamente
valuables y por ende, cabe distinguirlo del daño moral subjetivo o de afección. Esta

diferenciación sirve para deslindar el daño sufrido por el individuo en su consideración
social (ejemplo, buen nombre, honor, honestidad, etc.) del padecido en el campo
individual (ejemplo, aflicción por la muerte de un pariente). Así uno refiere a la parte
social y el otro a la afectiva. Sin embargo, el daño moral objetivo requiere de prueba que
lo demuestre

X.- En el caso concreto, estimamos que el daño moral reclamado es improcedente por
las siguientes razones. De inicio, la parte actora no indica el tipo de daño moral que
reclama (subjetivo u objetivo) ni establece, con la contundencia debida, en qué consiste
ni el motivo que los origina. Únicamente hay una referencia, en ese sentido, al momento
en que rindió sus conclusiones, la que, como veremos resulta insuficiente. Aunado a lo
anterior tampoco se prueba su existencia y relación de causalidad con la conducta
formal impugnada. Más aún, si tomásemos en consideración que durante las
conclusiones se afirmó que el daño moral se cobraba porque las supuestas afectaciones
que sufrió la actora, dado que vivía en un pueblo pequeño donde todos se conocían
pareciera que se hace referencia a un daño moral de naturaleza objetiva (a su
reputación o buen nombre) lo que requería ser probado, sin que se hubiese atendido
ese deber. Esas falencias traen como consecuencia el rechazo de lo pedido, como en
efecto se hace. Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que la conducta que aquí
se ha anulado lo ha sido por haber acaecido la prescripción del ejercicio de la potestad
sancionatoria, sin que se entre a valorar el fondo del asunto, esto es, si la accionante
incurrió o no en la falta por la que se le sancionó. En definitiva, por las razones expuestas
debe rechazarse el reclamo indemnizatorio relativo al daño moral. Dada su
accesoriedad con este extremo, deberá rechazarse también lo relativo a intereses e
indexación. Si no hay condena patrimonial contra el ente demandado, menos aún la
obligación de cancelar estos extremos

XI.- Sobre las excepciones formuladas. El ente demandado formuló las excepciones
de falta de legitimación en su doble modalidad y la de falta de derecho. La primera debe
ser rechazada. La actora impugna conductas formales que inciden sobre su situación
jurídica subjetiva y en ese mismo tanto exige su restitución, lo que dice de su
legitimación activa de conformidad con el artículo 10 del CPCA. Asimismo, demanda al
autor de la conducta formal impugnada y de las actuaciones generadoras del daño que
reclamaba, lo que dice del vínculo subjetivo que exige el numeral 12 del mismo código
Sin embargo, debe acogerse parcialmente la excepción de falta de derecho solo en
cuanto a la improcedencia de la indemnización del daño moral, intereses e indexación
que se reclama, por las razones ya expuestas. En lo demás se rechaza toda vez que,
conforme lo analizado en los considerandos anteriores, la conducta formal
administrativa mediante la cual se le impuso la sanción de amonestación escrita
contiene vicios de nulidad absoluta que hacen necesario declarar su invalidez. En
consecuencia, se acoge parcialmente la demanda

XII.- Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas
procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el
hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del
Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de
pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, dado que ha


existido un vencimiento recíproco, lo debido es terminar este asunto sin especial
condena en costas


Se rechazan las excepciones de falta de legitimación ad causam activa y pasiva
formuladas por el ente demandado. Se acoge la excepción de falta de derecho
únicamente en cuanto a la improcedencia del pago del daño moral, intereses e
indexación reclamados. En lo demás se rechaza. En consecuencia, se acoge
parcialmente la demanda formulada por la actora en los siguientes términos,
entendiéndose por denegada en lo que no se señale de manera expresa: 1) Se declara
la nulidad absoluta de las siguientes conductas formales administrativas: a) El acto final
No. G-0394-2013, dictado a las nueve horas del veintiuno de febrero del dos mil trece
b) La resolución G-1424-2013, de las nueve horas del trece de junio del dos mil trece
c) El acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ICT en sesión ordinaria No. 5810,
artículo 5, inciso VII, celebrada el trece de agosto del dos mil trece. 2) Por conexidad,
se declara la nulidad absoluta del oficio SJD-364-2013, del dieciséis de de agosto del
dos mil trece. 3) Esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y
retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los
derechos adquiridos de buena fe. 4) Se ordena al Instituto Costarricense de Turismo
eliminar del expediente personal de la accionante cualquier registro material o jurídico
de la sanción que aquí ha sido anulada. 5) Se resuelve este asunto sin especial condena
en costas

Cynthia Abarca Gómez

Christian Hess Araya José Paulino Hernández Gutiérrez


5. Principio de reserva de ley en la tipificación de faltas y sanciones


Extracto de sentencia

ha sostenido de manera reiterada éste Tribunal, en materia sancionatoria administrativa
los principios del derecho penal, son aplicables, pero de manera tamizada en función
del principio de legalidad, de toda suerte que su aplicación es parcial en aquellos
supuestos en que resulten armónicos o congruentes con la dinámica de la gestión
administrativa, particularmente, en la tutela del debido proceso. El derecho
administrativo sancionatorio, es entendido como la normativa que utiliza la
Administración Pública ante la presunta conducta o hecho que vincula a la trasgresión
de una disposición administrativa como supuesto de hecho, una pena o sanción

administrativa. Actualmente, los postulados de orden penal son utilizables dentro del
procedimiento administrativo de manera matizada, esto es, su aplicación no es plena
como sí ocurre en los procesos penales. Lo anterior se justifica en la naturaleza y fines
diversos que se presenta entre la potestad sancionatoria penal y la administrativa. Al
efecto la Sala Constitucional en la resolución No. 8193-2000 del 13 de septiembre del
2000, ha considerado lo siguiente: " IV.- Extensión de los principios de la materia penal
al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta
Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa
de las sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia
de liberar –en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias
del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan
naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas
fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio
del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política,
pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37,
38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas
normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico,
persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el
mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –
principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos
administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que
de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de
realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un
resultado sancionador." (Resolución No.1484-96) "...las diferencias procedimentales
existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir
a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos,
en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos
matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones
del ordenamiento punitivo del Estado."(Resolución N° 3929-95). Así, la tendencia
inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque
ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho
administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones
administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad
propios de los delitos". En este sentido, la doctrina ha considerado que el principio de
legalidad penal comprende una serie de exigencias que se han sistematizado en las
siguientes: 1. La garantía criminal (nullum crimen sine lege), expresiva de la necesidad
de que sea una norma jurídica, de rango legal, el único vehículo formal capaz de
determinar con carácter previo cuándo una conducta merece ser calificada como delito
o como infracción administrativa. 2. La garantía penal (nulla poena sine lege), mediante
la cual se excluye la imposición de cualesquiera penas o sanciones administrativas que
no se hallen predeterminadas legalmente. 3. La garantía jurisdiccional (nulla poena sine
iudicium o nemo damnetur nisi per legale iudicium); exigencia que impone el desarrollo
de un proceso penal (para los delitos y faltas) o de un procedimiento administrativo
sancionador (en el caso de las infracciones administrativas), legalmente establecidos
como presupuestos de la imposición de sanciones penales o administrativas. 4. La
garantía de ejecución, según la cual no puede ejecutarse ninguna pena o sanción sino
en la forma, por los procedimientos y por orden de la autoridad previstos en la Ley. El
principio de legalidad en materia sancionatoria implica como garantía material la

necesidad de una precisa tipificación de las conductas consideradas ilícitas y de las
sanciones previstas para su castigo y como garantía formal, que dicha definición se
realice en una norma con rango de ley formal, sin perjuicio de que no se encuentre
excluida la posibilidad de que cuando la ley defina el núcleo básico calificado como ilícito
y los límites impuestos a la actividad sancionatoria, el reglamento desarrolle tales
previsiones, actuando como complemento indispensable y dentro de los límites fijados
por la norma legal. (Garberí Llobregal (José) y Buitrón Ramírez (Guadalupe). EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Volumen 1, 4a edición
ampliada y actualizada. Editorial Tirant Lo Blanch. Valencia, 2001. p. 51, 52 y 56)
Los citados principios son de aplicación plena a la potestad sancionatoria de la
Administración Pública, la cual podrá ser ejercida cuando haya sido expresamente
atribuida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto para
su ejercicio, lo cual dimana de la protección de los derechos constitucionales contenidos
en los artículos 39 y 41 de la Carta Magna. Asimismo, el ejercicio de la potestad
sancionatoria al implicar el ejercicio de una potestad de imperio, se encuentra sujeto al
principio de reserva de ley (doctrina del artículo 57 de la Ley General de la
Administración Pública), siendo que el ejercicio de la potestad sancionatoria que por
disposición constitucional y legal ostenta la Contraloría General de la República en
materia de fiscalización, control y vigilancia de la Hacienda Pública, se encuentra sujeta
al cumplimiento del principio de reserva legal.”


6. Resolución de la CGR que recomienda sanción a alcalde municipal


Extracto de sentencia

“III.- El actor Rafael Ángel Navarro Umaña, ostenta el cargo de Alcalde Municipal de Coto
Brus, Puntarenas, designación que fue realizada por elección popular con ocasión del
ejercicio del sufragio ciudadano, así declarado por el Tribunal Supremo de Elecciones. Ahora
bien, la División Jurídica de la Contraloría General de la República, mediante resoluciones
no. PA-30-2011 (15 horas del 25 de abril de 2011), PA-31-2011 (15 horas 30 minutos del 6
de mayo de 2011) y no. PA-07-2012 (15 horas del 31 de enero de 2012), recomendó
sancionarlo con suspensiones sin goce de salario. Disposiciones que la Contraloría General
de la República, mediante oficios no. 10249 (DJ-1154-2011 del 21 de octubre de 2011), no
011378 (DJ-1265-2011 del 16 de noviembre de 2011), no. 11944 (DJ-1315-2011 del 29 de
noviembre de 2011), no. 13060 (DJ-1385-2011 del 16 de enero de 2012) y el no. 07441 (DJ-
720-2012 del 20 de julio de 2012), ordenaron al Consejo Municipal de Coto Brus ejecutar las
sanciones recomendadas en esas resoluciones (PA-30-2011, PA-31-2011 y PA-07-2012)
En ese sentido, las sanciones que se recomendó imponer devienen de la Contraloría
General de la República, con sustento en los procedimientos administrativos ordinarios
efectuados por la División Jurídica de ese Órgano, quién analizó las supuestas actuaciones
del señor Navarro Umaña, para acreditar su responsabilidad administrativa; que condujeron
a las recomendaciones de suspensiones en total de 60 días hábiles, sin goce de salario


Interpreta esta Sala que es sobre esos procedimientos administrativos seguido s por la
Contraloría General de la República, que el actor peticiona su examen en la jurisdicción
Contencioso Administrativa, solicitando en su demanda: “a) Que se anulen los oficios de la
División Jurídica de la Contraloría General de la República número: 10249 (DJ-1154-2011
del 21 de Octubre del 2011, 011378 (DJ-1265-2011 del 16 de Noviembre de 2011), 11944
(DJ-1315-2011 del 29 de Noviembre de 2011), 13060 (DJ-1385-2011 del 16 de Enero de
2012), y el 07441 (DJ-720-2012 del 20 de Julio de 2012). B) Que se declare que la
Contraloría General de la República y el Consejo Municipal, no tienen competencia o
potestad legal para sancionar a un Alcalde. C) Que se ordene a la Contraloría General de la
República, en lo sucesivo se abstenga de ordenar al Consejo Municipal de Coto Brus, la
ejecución de las recomendaciones contenidas en las resoluciones PA-30-2011, PA-31-2011
y PA-7-2012. Es precisamente sobre el análisis de esas recomendaciones emitidas por la
Contraloría General de la República, que esta Cámara considera que resulta competencia
de la jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con el inciso primero del
artículo 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que establece el objeto de la
jurisdicción Contencioso Administrativa: “…tutelar las situaciones jurídicas de toda persona,
garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública
sujeta al Derecho Administrativo“, y siendo que en la misma norma en su inciso tercero se
instituye que se considera Administración Pública al Poder Legislativo “(…) cuando realizan
funciones administrativas”; en ese sentido, siendo la Contraloría General de la República un
Órgano auxiliar del Poder Legislativo; que considera esta Cámara que los procedimientos
administrativos seguido por la División Jurídica de ese órgano contralor son susceptible de
ser examinados ante la jurisdicción Contencioso Administrativa. D ado que la pretensión
principal es determinar si procede o no anular los oficios de la División Jurídica de la
Contraloría General de la República quedará la base para analizar la procedencia o no de
ejecutar esas recomendaciones, y porque instancia (aspecto vinculado a la pretensión no
2). Bajo el principio que lo accesorio sigue lo principal, siendo el aspecto principal el análisis
de la nulidad de los oficios de recomendación de sanción; entretanto, la petición accesoria
a quien corresponde ejecutarla, aspecto que deberá ser analizad o ante esa misma
jurisdicción.”


7. Acción de inconstitucionalidad al Artículo 72 de la Ley Orgánica CGR


Extracto de sentencia

PUEDE CONSIDERAR LA COMISIÓN DE UNA FALTA GRAVE. De otra parte, el
accionante aduce que el artículo 72 de la Ley No. 7428 vulnera lo dispuesto en los
artículos 11, 28, 33 y 39 de la Constitución Política, en el tanto no tipifica puntualmente
todas aquellas conductas -por acción u omisión-, por las cuales se puede considerar la
comisión de una falta grave y, consecuentemente, proceder con la respectiva
inhabilitación para que una persona sea nombrada en un cargo de la Hacienda Pública
No obstante, en criterio de este Tribunal Constitucional, dicha falta de tipificación de las

conductas no resulta, de modo alguno, inconstitucional. Por el contrario, esta Sala, en
reiteradas oportunidades, se ha pronunciado a favor de la flexibilidad que puede privar
al tipificarse las conductas reprochables en la vía administrativa, a diferencia de aquellas
de índole penal. Esto, según lo ha entendido esta jurisdicción, en virtud de la
imposibilidad que, mediante una ley, se puedan definir todas y cada una de las posibles
conductas que pueden conllevar a la imposición de una determinada falta administrativa
o disciplinaria. Nótese, que este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 5594-1994
de las 15:08 hrs. de 27 de septiembre de 1994 dispuso, sobre este tema en particular,
lo siguiente

“(…) II. EL REGIMEN DISCIPLINARIO. La responsabilidad administrativa o disciplinaria
es la que nace de la transgresión de una obligación administrativa o de un deber
impuesto a un funcionario o empleado, que se hace efectiva cuando el sujeto comete
una falta de servicio o de comportamiento, transgrediendo las reglas de la función
pública. La transgresión de los deberes administrativos tiene su sanción característica
en la responsabilidad administrativa del funcionario, que se hace efectiva por el
procedimiento dirigido a hacer cumplir la obligación debida, o por la sanción
administrativa que se impone. Por ello, el concepto de sanción disciplinaria se refiere
necesariamente al funcionario o empleado, o mejor dicho, a los derechos del
funcionario. Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de
la que dimana, potestad que es inherente y propia de la Administración Pública,
traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta
aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus
deberes. Sin embargo, el poder disciplinario no es exclusivo del régimen del derecho
público. Así por ejemplo, se da en la familia, ejerciendo ese poder los padres, no sólo
para la corrección de los hijos, sino también para la preservación de la unidad moral de
la familia, y se reprende no por lo que se ha hecho, sino para que no se vuelva a hacer
en el campo laboral privado -industrial y comercial-, lo ejerce el patrón en defensa de la
regularidad en la esfera de trabajo; en los colegios profesionales, etc. Se puede concluir
que en realidad, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la
observancia de las normas de subordinación y, en general, del exacto
cumplimiento de todos los deberes de la función. Así, el derecho disciplinario
presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el
órgano que la establece o aplica, más que para castigar, para corregir, e incluso
educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones
disciplinarias. Por ello, tales sanciones se aplican también al que no sería responsable
penalmente, por ejemplo, los menores, en virtud de la patria potestad, o bien en las
instituciones de enseñanza, que serían las medidas correctivas aplicadas por los
maestros a los alumnos (…)”

un conjunto de deberes de los funcionarios -y a la vez de sus atribuciones-, sean
deberes comprendidos en la obligación de la función o del servicio que desempeñan, o
los que derivan de la subordinación jerárquica, exige normas establecidas para reglar
esas relaciones, y sanciones para cuando se violan tales obligaciones. El principio de
tipicidad es una aplicación del principio de legalidad y exige la delimitación concreta de
las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción. Sin embargo, en
materia disciplinaria, no se aplica el principio de tipicidad en la misma forma que se hace

en materia penal, de conformidad con el artículo 39 constitucional, según lo ha
manifestado en forma reiterada esta Sala, al señalar que

"Para que una conducta sea constitutiva de delito, no es suficiente que sea antijurídica
-contraria a derecho-, es necesario que esté tipificada, sea que se encuentre
plenamente descrita en una norma, esto obedece a exigencias insuprimibles de
seguridad jurídica, pues siendo la materia represiva la de mayor intervención en los
bienes jurídicos importantes de los ciudadanos, para garantizar a éstos frente al Estado,
es necesario que puedan tener cabal conocimiento de cuáles son las acciones que
deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad criminal ..."
(resolución número 1877-90, de las dieciséis horas dos minutos del diecinueve de
diciembre de mil novecientos noventa)

Puede afirmarse que el principio de tipicidad constituye un principio fundamental en la
responsabilidad disciplinaria, pero no en la misma forma que en ámbito jurídico-penal,
ya que los principios "nullum crimen sine lege", "nullum poena sine lege" no tienen la
rigidez y exigencia que les caracteriza en el derecho penal sustantivo, por cuanto la
actividad sancionatoria de índole penal y la de índole disciplinaria corresponden a
campos jurídicos diferentes, y los parámetros de discrecionalidad que son propios del
ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa son más amplios que los de la
potestad sancionatoria penal del Estado. Así, en el derecho penal, en relación con los
delitos, toda pena debe estar establecida en la ley con respecto al hecho incriminado,
excluyendo, por su generalidad, toda posibilidad de referencia a los llamados conceptos
jurídicos indeterminados, o las cláusulas abiertas o indeterminadas; si la conducta no
está plenamente definido no hay pena. En el derecho disciplinario, en razón del fin que
persigue, cual es la protección del orden social general, y de la materia que regula, --la
disciplina-, la determinación de la infracción disciplinaria es menos exigente que la
sanción penal, ya que comprende hechos que pueden ser calificados como violación de
los deberes del funcionamiento, que en algunas legislaciones no están especificados, y,
en otras, sí. De manera que, el ejercicio de este poder es discrecional, de allí que
proceda aplicar sanciones por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad
de que estén detalladas concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la
enumeración que de los hechos punibles se haga vía reglamentaria no tiene carácter
limitativo. Motivado en la variedad de causas que pueden generar su aplicación, en
la imprecisión frecuente de sus preceptos y en la esfera de aplicación, no siempre
es orgánico ni claro en la expresión literal, razón por la cual puede sancionarse
discrecionalmente las faltas no previstas concretamente, pero que se entienden
incluidas en el texto, siempre y cuando resulten de la comprobación de la falta
disciplinaria, mediante un procedimiento creado al efecto. La falta o infracción
disciplinaria se ha definido diciendo que es una violación al funcionamiento de cualquier
deber propio de su condición, aún cuando no haya sido especialmente definida aunque
si prevista. Los hechos determinantes de las faltas disciplinarias son
innumerables, pues dependen de la índole de los comportamientos o conductas
de los sujetos "subordinados", comportamientos o conductas en verdad
ilimitados en número dada su variedad; por ello se deduce la existencia de tres
elementos de la falta disciplinaria: 1.- un elemento material: que es un acto o una
omisión; 2.- un elemento moral: que es la imputación del acto a una voluntad libre; y 3.-


un elemento formal: que es la perturbación al funcionamiento del servicio o afección
inmediata o posible de su eficacia. (…)

artículo 17, incisos d.) y f.) del Reglamento General de Disciplina, Convivencia y Méritos
Estudiantiles: "En concordancia con lo establecido en los artículos 13 y 16 anteriores,
se establecen como faltas que deben ser objeto de su correspondiente medida
correctiva, las siguientes: .... FALTAS MUY GRAVES: ... d.) Participar en actos que
paralicen el normal desarrollo de las actividades de la institución educativa o que
perturben el orden público, así como incitar a otros a actuar con iguales propósitos;
f.) La incitación a sus compañeros y a otras personas a actuaciones gravemente
perjudiciales para la salud, la moral, la seguridad e integridad personal." Con
fundamento en las razones anteriormente expuestas, es que puede decirse que la
normativa impugnada de inconstitucionalidad por infringir el principio de tipicidad, al no
determinar con precisión las conductas de los estudiantes que constituyen faltas o
infracciones disciplinarias, por la utilización de conceptos jurídicos indeterminados, no
resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 39 constitucional. En primer lugar, por
tratarse de un régimen disciplinario, según lo anotado en el considerando II, debe
entenderse que en razón de la materia que regula -la disciplina, y en este caso, de los
centros educativos del país-, la utilización de los llamados conceptos jurídicos
indeterminados, tales como "normal desarrollo de las actividades de la institución",
"orden público", "salud", "seguridad" e "integridad personal", está plenamente
justificada, según lo anotado supra en los considerandos IV. y V., y al interpretarlos debe
hacerse en relación directa con la función asignada a los centros a que se refiere la
regulación que las contiene: la Educación. Con fundamento en la materia a que hace
referencia el régimen disciplinario y la diversidad de conductas a considerar, en las
cuales puede incurrir el sujeto "subordinado" -entiéndase en este caso los estudiantes-
, se hace imprescindible la utilización de estos conceptos, por cuanto resulta realmente
imposible la tipificación específica de cada una de las conductas a sancionar, por
lo cual debe acudirse a una fórmula que posibilite tal definición evitando la
posibilidad de que se dejen por fuera conductas que por su efecto deban ser
castigadas, sin que ello signifique quebranto alguno al principio constitucional de
tipicidad y a su función garantizadora. Dichos conceptos deben interpretarse en
aplicación de las garantías mínimas del debido proceso, de manera que la sanción
disciplinaria sea establecida mediante un procedimiento en el que se conocimiento al
estudiante del carácter y fines del procedimiento a seguir, la atribución detallada y
circunstanciada de las faltas y hechos que se investigan, el acceso a la información, la
oportunidad de defenderse y ofrecer toda la prueba pertinente, el derecho de recurrir la
decisión dictada. (…)”. (El destacado no forma parte del original)

Asimismo, esta Jurisdicción Constitucional, al conocer de un asunto planteado en
similares términos, en el Voto No. 8497-2006 de las 14:47 hrs. de 14 de junio de 2006,
dispuso lo siguiente

Y 75 DEL DECRETO EJECUTIVO No. 13606. En primer término, acusa el accionante
la inconstitucionalidad de los numerales 74 y 75 de la norma reglamentaria, ya que, en


su criterio el primero de estos artículos no establece una determinación o descripción
mínima de las conductas sancionables, ni se indica de parte del ordinal 75, a qué
conducta o conductas podría corresponder cada una de las sanciones descritas en el
mismo. No obstante lo anterior, este Tribunal Constitucional, en la sentencia No. 08749-
00 de las 14:52 hrs. del 4 de octubre del 2000, resolvió una acción de
inconstitucionalidad planteada en idénticos términos a los expuestos por el accionante,
en contra de tales artículos. En dicha oportunidad, esta Sala estimó lo siguiente:“(...) IV.-
Sobre el principio de tipicidad. Ahora bien, los artículos 74 y 75 del Reglamento del
Colegio de Contadores Públicos de Costa Rica, en opinión del accionante, son
contrarios al principio constitucional de tipicidad, derivado del principio de legalidad. En
el caso del artículo 74, por contener una previsión fáctica sumamente amplia e
indeterminada. En cuanto al numeral 75, por establecer diversos tipos de sanciones, sin
especificar para qué tipo de conducta sería aplicable cada una (...) III. EL PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO. La existencia de un conjunto de
deberes de los funcionarios -y a la vez de sus atribuciones-, sean deberes comprendidos
en la obligación de la función o del servicio que desempeñan, o los que derivan de la
subordinación jerárquica, exige normas establecidas para reglar esas relaciones, y
sanciones para cuando se violan tales obligaciones. El principio de tipicidad es una
aplicación del principio de legalidad y exige la delimitación concreta de las conductas
que se hacen reprochables a efectos de su sanción (...) Puede afirmarse que el principio
de tipicidad constituye un principio fundamental en la responsabilidad disciplinaria, pero
no en la misma forma que en ámbito jurídico-penal, ya que los principios "nullum crimen
sine lege", "nullum poena sine lege" no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza
en el derecho penal sustantivo, por cuanto la actividad sancionatoria de índole penal y
la de índole disciplinaria corresponden a campos jurídicos diferentes, y los parámetros
de discrecionalidad que son propios del ejercicio de la potestad disciplinaria
administrativa son más amplios que los de la potestad sancionatoria penal del Estado
Así, en el derecho penal, en relación con los delitos, toda pena debe estar establecida
en la ley con respecto al hecho incriminado, excluyendo, por su generalidad, toda
posibilidad de referencia a los llamados conceptos jurídicos indeterminados, o las
cláusulas abiertas o indeterminadas; si la conducta no está plenamente definido (sic) no
hay pena. En el derecho disciplinario, en razón del fin que persigue, cual es la protección
del orden social general, y de la materia que regula, --la disciplina-, (sic) la determinación
de la infracción disciplinaria es menos exigente que la sanción penal, ya que comprende
hechos que pueden ser calificados como violación de los deberes del funcionamiento,
(sic) que en algunas legislaciones no están especificados, y, en otras, sí. De manera
que, el ejercicio de este poder es discrecional, de allí que proceda aplicar sanciones por
cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estén detalladas
concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la enumeración que de los
hechos punibles se haga vía reglamentaria no tiene carácter limitativo. Motivado en la
variedad de causas que pueden generar su aplicación, en la imprecisión frecuente de
sus preceptos y en la esfera de aplicación, no siempre es orgánico ni claro en la
expresión literal, razón por la cual puede sancionarse discrecionalmente las faltas no
previstas concretamente, pero que se entienden incluidas en el texto, siempre y cuando
resulten de la comprobación de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento creado
al efecto. La falta o infracción disciplinaria se ha definido diciendo que es una violación
al funcionamiento de cualquier deber propio de su condición, aún cuando no haya sido
especialmente definida aunque si prevista. Los hechos determinantes de las faltas

disciplinarias son innumerables, pues dependen de la índole de los comportamientos o
conductas de los sujetos "subordinados", comportamientos o conductas en verdad
ilimitados en número dada su variedad; por ello se deduce la existencia de tres
elementos de la falta disciplinaria: 1.- un elemento material: que es un acto o una
omisión; 2.- un elemento moral: que es la imputación del acto a una voluntad libre; y 3.-
un elemento formal: que es la perturbación al funcionamiento del servicio o afección
inmediata o posible de su eficacia." No habiendo razones de peso para cambiar de
criterio, esta Sala estima que los artículos 74 y 75 del Decreto 13.606-E no son
inconstitucionales en los términos invocados por el petente. De hecho, ambos
numerales están referidos al ejercicio de una de las potestades de imperio con que
cuenta el Colegio de Contadores Públicos: la disciplinaria, que le permite sancionar las
conductas de sus asociados que sean contrarias a los deberes inherentes a la profesión
Al respecto, debe subrayarse el hecho de que los afiliados a los colegios profesionales
se encuentran en lo que la doctrina llama una relación de sujeción especial, en la cual
se encuentran sólo los colegiados y no los demás ciudadanos. Esta particular relación
entre el Colegio y sus agremiados, que implica la aceptación por parte de los
profesionales, de una serie de obligaciones propias del ejercicio de su cargo, le permite
a la corporación actuar en la sanción de todas aquellas conductas que se alejan de tales
deberes, imponiendo las medidas necesarias a fin de reparar los daños causados y
prevenir su reiteración. Es claro que al actuar en ejercicio de potestades de Derecho
Público, los colegios profesionales deberán someterse al principio de juridicidad,
consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política; ello supone que las
potestades generales de actuación deberán haber sido previstas en una norma
jurídica anterior a la imposición de la medida correctiva, pero no implica que todos
y cada uno de los elementos de la conducta sancionable hayan sido consignados
en el texto, como requieren los tipos penales. En la especie, el artículo 74 remite a
las diversas normas atinentes para la descripción de las conductas sancionables. El 75,
por su parte, describe una serie de medidas aplicables, sin indicar en cuáles supuestos
cabrá cada una. En el primer caso, el mismo Reglamento impugnado contiene una
previsión del deber que, por el supuesto incumplimiento del accionante, constituye una
falta administrativa; el segundo, si bien no determinada con exactitud el tipo de sanción
aplicable a cada tipo de falta, sí enumera todos los tipos de sanciones que el Colegio
puede aplicar, y deja a la Administración la determinación discrecional de cuál medida
cabe a cada caso. En ambos casos, las normas en cuestión se conforman
plenamente con los límites determinados por la jurisprudencia constitucional
(según cita), constituyendo previsiones con el grado suficiente de concreción en
tratándose de función administrativa disciplinaria. Así las cosas, en cuanto a este
extremo, la acción deberá ser desestimada (...).” (El destacado no forma parte del
original). De otra parte, ese mismo criterio fue reiterado por este Tribunal Constitucional,
a través del Voto No. 09389-01 de las 14:51 hrs. del 19 de septiembre del 2001, que, a
su vez, hizo referencia al No. 7631-01 de las 14:58 hrs. del 8 de agosto del 2001, en los
siguientes términos: “(...) estima este Tribunal que no se dan las alegadas infracciones
constitucionales de los artículos 74 y 75 del Reglamento del Colegio de Contadores
Públicos de Costa Rica. Así las cosas, queda claro que no puede haber infracción del
principio de reserva legal en lo que respecta al establecimiento de las sanciones, y que
deriva de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política, recordándoseles a
los accionantes que la norma constitucional de referencia es de aplicación exclusiva al
ámbito sancionatorio penal, no así al régimen sancionatorio disciplinario, y que se

justifica precisamente en la especial naturaleza del régimen disciplinario. Nótese que
resulta absolutamente imposible que mediante ley se definan todas las posibles
infracciones o faltas que se pueden verificar en el desempeño de una profesión,
y en el caso de los contadores públicos, no es una excepción, correspondiéndole
al órgano correspondiente del referido colegio profesional su determinación y
aplicación. En este sentido, es que cobra importancia la aplicación de la sanción a
imponer, ya que la misma debe ser proporcionada a la falta cometida, pero en todo caso,
esto sería un problema de aplicación por los operadores del derecho, y no de contenido
de las normas (El destacado no forma parte del original) (...)”. (Véanse, en similar
sentido, entre otros, los Votos Nos. 14281-2009 de las 15:12 hrs. de 9 de septiembre de
2009; 14381-2009 de las 15:52 hrs. de 16 de septiembre de 2009; 9366-2010 de las
14:46 hrs. de 26 de mayo de 2010; 6015-2011 de las 15:28 hrs. de 11 de mayo de 2011
y 6017-2011 de las 15:30 hrs. de 11 de mayo de 2011)

A tenor de lo expuesto, no encontrándose motivos para variar el criterio vertido por este
Tribunal en anteriores oportunidades, ni razones de interés público que justifiquen
reconsiderar la cuestión, lo procedente es desestimar la presente acción en lo que a
este extremo, igualmente, se refiere. En todo caso, resulta menester tomar en
consideración lo señalado, en lo tocante a este extremo, por la Contraloría General de
la República, en el sentido que, a efecto de determinar lo que podría configurarse como
una falta grave, se aplica, fundamentalmente, lo dispuesto en la Ley General de Control
Interno, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,
la Ley de Contratación Administrativa y la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento
Ilícito en la Función Pública, así como lo indicado en la normativa reglamentaria que las
desarrolla. Cuerpos normativos que, a su vez, cabe destacar, sí describen algunas de
las conductas por las cuales se podría considerar la comisión de una falta grave

COADYUVANTE ACTIVO HUBERT MAY CANTILLANO. El coadyuvante [NOMBRE
08], en su condición de representante legal de [NOMBRE 09], además de reiterar
algunos de los alegatos expuestos en el presente proceso por el accionante, expone
otros de diversa índole. En ese particular, el citado coadyuvante solicitó, a su vez, la
declaratoria de inconstitucionalidad de lo dispuesto en los ordinales 73 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, 18, inciso d) y 25, inciso b), del
Código Municipal y 253 y 259 del Código Electoral. Asimismo, dicho coadyuvante acusó
que el ordinal 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vulnera
los derechos fundamentales de todas aquellas personas que desean acceder y
permanecer en un cargo de elección popular. En virtud de lo anterior y, tomando en
consideración lo dispuesto en el numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
el referido coadyuvante -en lo tocante a la similitud de extremos señalados por el
accionante-, deberá de estarse a lo señalado en esta sentencia. Sin embargo, resulta
menester aclarar que la presente gestión de coadyuvancia -atendiendo, nuevamente, a
lo dispuesto en la norma de rito mencionada-, debe de ser rechazada en lo que respecta
el resto de alegatos citados, sea, sobre aquellos que no corresponde directamente con
los señalados, previamente, en el presente proceso por el accionante. Esto, por cuanto,
el coadyuvante, como figura procesal, no puede pedir nada para sí o formular
pretensiones diferentes, excluyentes, accesorias o complementarias (artículos 14 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional y 112 del Código Procesal Civil). De ahí que, esta

Sala resulte incompetente, en este caso en particular, para analizar si devienen en
inconstitucionales los ordinales 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, 18, inciso d) y 25, inciso b), del Código Municipal y 253 y 259 del Código
Electoral, así como el ordinal 72 en cuestión, en relación con los cargos de elección
popular

SALA CONSTITUCIONAL. El control de convencionalidad es una construcción
pretoriana de la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuyo propósito
fundamental es lograr la “supremacía convencional” en todos los ordenamientos
jurídicos nacionales o locales del denominado “parámetro de convencionalidad”,
conformado por las declaraciones y convenciones en la materia del Sistema
Interamericano de protección de los Derechos Humanos, las sentencias vertidas por esa
Corte regional y sus opiniones consultivas. Constituye una revolución jurídica en cuanto
le impone a los jueces y Tribunales nacionales, en especial, a los Constitucionales, la
obligación de consolidar el “Estado convencional de Derecho”, anulando y expulsando
del sistema jurídico nacional respectivo toda norma que confronte, irremediablemente,
el “bloque de convencionalidad” (v. JINESTA LOBO, Ernesto, “Control de
convencionalidad ejercido por los Tribunales y Salas Constitucionales” en el Control
difuso de convencionalidad -coord. E. Ferrer Mac-Gregor -, México, Fundap, 2012 y
JINESTA LOBO, Ernesto, “La construcción de un Derecho Administrativo Común
Interamericano” en Revista Iberoamericana de Derecho Público y Administrativo, Año
11, No. 11, 2011). Básicamente, el control de convencionalidad es concebido y diseñado
a partir de dos sentencias señeras de la Corte Interamericana que son Almonacid
Arellano y otros c/. Chile de 26 de septiembre de 2006 –reiterada en otras posteriores-
y Trabajadores cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) c/. Perú de 24 de
noviembre de 2006 –también reiterada en otras ulteriores-. En la primera (Almonacid
Arellano y otros c/. Chile), se estimó (considerando 124) lo siguiente

“La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de
la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento
jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la
Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están
sometidos a ella, lo que obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la
Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin,
y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabra, el Poder Judicial
debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas
internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. En esa tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado,
sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
intérprete última de la Convención Americana”

En la segunda (Trabajadores cesados del Congreso c/. Perú), se puntualizó
(considerando 128) lo siguiente

“Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención
Americana, sus jueces están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto
útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias


a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben
ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex
officio, entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el
marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales pertinentes
Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos
de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control
deba ejercerse siempre, sin considerar otros supuestos formales y materiales de
admisibilidad y procedencia de este tipo de acciones.”

Finalmente, en el caso “Cabrera García y Montiel Flores c/. México” de 26 de
noviembre de 2010, la Corte Interamericana de Derechos Humanos efectuó algunas
ampliaciones o precisiones en cuanto a los órganos internos encargados de ejercer el
control de convencionalidad, al indicar que debe ser ejercido por “225. (…) todos sus
órganos –del Estado-, incluidos sus jueces (…) Los jueces y órganos vinculados a la
administración de justicia en todos los niveles (…) los jueces y órganos judiciales
vinculados a la administración de justicia (…)”. Esta posición fue ratificada por la Corte
Interamericana en la sentencia del caso “Gelman c/. Uruguay” de 24 de febrero de 2011
De esta doctrina, cabe resaltar dos cuestiones relevantes, que son las siguientes: a) El
control de convencionalidad debe ser ejercido, incluso, de oficio, aunque las partes
intervinientes no lo hayan instado o requerido y b) al ejercer el control de
convencionalidad, los jueces y Tribunales Constitucionales, gozan del “margen de
apreciación nacional”, por cuanto, como se indicó en el caso Trabajadores cesados del
Congreso c/. Perú de 2006, el control de convencionalidad debe ser ejercido “en el
marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales pertinentes”,
circunstancia que obliga a considerar de manera sistemática el ordenamiento jurídico,
sea como un todo que tiene plenitud hermética, para poder concluir si una norma
nacional infringe o no el parámetro de convencionalidad; consecuentemente, no pueden
hacerse análisis aislados como si el ordenamiento jurídico estuviere constituido por
compartimentos estancos o segmentados. Cabe destacar que el margen de apreciación
nacional es un concepto jurídico indeterminado que permite la convergencia y
armonización del derecho nacional y del interamericano, estableciendo un umbral de
convergencia que permite superar la relatividad de las tradiciones jurídicas nacionales

La confrontación de la norma impugnada con el “corpus iuris” interamericano
mencionado, empieza por determinar, con fundamento en el “margen de apreciación
nacional” que tiene esta Sala Constitucional, si resulta, absoluta e irremediablemente, o
no opuesta al mismo. Si la norma atacada es susceptible de una interpretación conforme
con el parámetro de convencionalidad o es conforme con éste, no podrá ser anulada
por este Tribunal Constitucional

PÚBLICOS. Tradicionalmente, se ha aceptado como una potestad y una competencia
administrativa o pública, la posibilidad de los entes públicos de disciplinar y sancionar,
ante la comisión de faltas de carácter administrativo, a los funcionarios o servidores
públicos y a terceras personas que incurran en la conducta infractora. La potestad
disciplinaria o sancionadora es virtual y de principio, negarla sería desmontar o
desmantelar una institución de larga tradición y que ha sido avalada por este Tribunal


como conforme con el Derecho de la Constitución. Obviamente, dentro de las exigencias
constitucionales de la potestad disciplinaria o sancionadora, se encuentra el principio de
reserva de ley, esto es, que la ley, en sentido material y formal, tipifique la falta o
supuesto de hecho y contemple la consecuencia jurídica o sanción, con un margen más
laxo que el admitido para la tipificación de los delitos y las penas tratándose de la
potestad punitiva. Sostener que la potestad sancionadora y disciplinaria son contrarias
al parámetro de convencionalidad, además de socavar las bases de un instituto clásico
del Derecho Administrativo, no solo niega ésta, sino, también, la potestad de auto-tutela
declarativa y ejecutiva de las Administraciónes públicas, así como los conceptos de
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, institutos que han sido
pacíficamente aceptados por toda la doctrina ius-administrativista y se encuentran
contemplados en la propia Ley General de la Administración Pública de 1978 en sus
ordinales 146 a 151, que nunca han sido declarados inconstitucionales. Nótese,
adicionalmente, que la potestad disciplinaria es consustancial o inherente a la relación
de jerarquía (supra-ordinación y sub-ordinación) que impera en la organización y
funcionamiento de las Administraciónes públicas, tanto que el artículo 102, incisos b), c)
y d), de la Ley General de la Administración Pública, le otorgan al superior jerárquico,
respectivamente, las potestades de vigilar la acción del inferior para constatar su
legalidad y conveniencia, la disciplinaria y la de adoptar las medidas necesarias para
ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración. Ordinales que
tampoco han sido declarados inconstitucionales

DE LAS CONDUCTAS ADMINISTRATIVAS. Actualmente, se admite por toda la
doctrina del Derecho Público, el principio de la revisión jurisdiccional de la función
administrativa, esto es, que cualquier manifestación específica de la función
administrativa puede y debe ser revisada ante una instancia jurisdiccional para verificar
su conformidad con el parámetro de legalidad. Es así, como muchas constituciones
proclaman este principio el cual es actuado atribuyéndole el conocimiento de tales
pretensiones, por lo común, a una jurisdicción especializada como la contencioso-
administrativa. La jurisdicción contencioso-administrativa se erige, entonces, como lo
indica la doctrina alemana, en el parágrafo regio del Estado de Derecho, en cuanto
revisará, entre otras manifestaciones de la función administrativa, si los actos
administrativos dictados por las Administraciónes públicas, en el ejercicio de sus
potestades y competencias –como la disciplinaria y sancionadora- se ajustan o no al
parámetro de legalidad. Este principio, en algunas constituciones, como la de Costa
Rica, se traduce, al propio tiempo, en una garantía individual o derecho fundamental,
así el artículo 49 de la Constitución establece la jurisdicción contencioso-administrativa
para garantizar la legalidad de la función administrativa. En otras palabras, en la mayoría
de los sistemas jurídicos, incluido el costarricense, el ciudadano o el administrado
cuenta con la garantía de que cualquier acto administrativo de los poderes públicos sea
revisado por la jurisdicción contencioso-administrativa, pudiendo, incluso, anular (por
nulidad absoluta o relativa) ese acto cuando transgrede el ordenamiento jurídico. La
jurisdicción penal, entonces, no es la única garantía contra los actos de los poderes
públicos, puesto, que la jurisdicción contencioso-administrativa es más efectiva para ese
propósito. Este Tribunal Constitucional ha enfatizado el rango constitucional que tiene
el principio de la revisión jurisdiccional de la función administrativa y el derecho

fundamental a obtener tutela judicial efectiva contra las conductas administrativas que
infringen el bloque de legalidad, así en el Voto No. 9928-2010 de las 15 hrs. de 9 de
junio de 2010, con redacción del Magistrado ponente, consideró lo siguiente

El constituyente originario y el poder reformador se ocuparon de definir la competencia
material y, por consiguiente, la extensión y alcances de dos jurisdicciones esenciales
para el Estado Social y Democrático de Derecho. En efecto, en los ordinales 10 y 48 se
establece la competencia material de la jurisdicción constitucional y, en el numeral 49,
la de la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior deja patente, en la voluntad
del constituyente originario y del poder reformador, la trascendencia tanto del control de
constitucionalidad como de legalidad de los poderes públicos en aras de garantizar el
goce y ejercicio efectivos de los derechos fundamentales y humanos consagrados,
respectivamente, en el texto constitucional y los instrumentos del Derecho Internacional
Público. Sin duda alguna, tales preceptos constitucionales encarnan lo que la doctrina
ha denominado la cláusula regia del Estado Constitucional de Derecho. En lo que se
refiere, particularmente, a la jurisdicción contencioso-administrativa, el artículo 49
constitucional, después de la reforma parcial por virtud de la Ley No. 3124 de 25 de junio
de 1963, dispone lo siguiente

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder
Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado,
de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público

La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos

La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los
administrados”

A partir de la transcripción literal del precepto constitucional, cabe resaltar lo siguiente

1°) El constituyente derivado o poder reformador optó por un modelo de justicia
administrativa “judicialista”, esto es, encomendándole a un orden jurisdiccional
especializado del Poder Judicial la competencia y atribución de ejercer la fiscalización
de la legalidad de la función administrativa, esto es, su conformidad sustancial o
adecuación con el bloque de legalidad. Este sistema ofrece garantías y ventajas
comparativas considerables para el justiciable, tales como la especialización, lo que
acompañado de la carrera judicial dispuesta de manera infra-constitucional, representa
una verdadera garantía de acierto y de cumplimiento del imperativo constitucional
contenido en el ordinal 41 de la Constitución de una “justicia cumplida”

2°) El poder reformador definió, con meridiana claridad, la competencia material de la
jurisdicción contencioso-administrativa, al indicar que su objeto es “garantizar la
legalidad de la función administrativa”. Cabe acotar que la norma constitucional no
distingue, de modo que a ese orden jurisdiccional especializado le compete la
fiscalización de cualquier manifestación específica de la función administrativa, sin
excepciones. El constituyente derivado consagró, así, una justicia administrativa
plenaria y universal, evitando que haya reductos o ámbitos de la función administrativa

exentos del control o fiscalización de legalidad. La “función administrativa” es un
concepto jurídico indeterminado, empleado por el poder reformador a partir de 1963,
que comprende o engloba cualquier manifestación específica o concreta de ésta, esto
es, toda conducta administrativa -por acción u omisión- (v. gr. la actividad formal, las
actuaciones materiales y las omisiones formales y materiales), así como la figura
complementaria, más dinámica y flexible, de la relación jurídica-administrativa

3°) El constituyente derivado o poder reformador estableció una reserva constitucional
de la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa al estatuir que
su objeto es “garantizar la legalidad de la función administrativa”, razón por la cual el
legislador ordinario, en el ejercicio de su libertad de conformación o configuración, no
puede atribuirle esa competencia a otro orden jurisdiccional que no sea el contencioso-
administrativo, puesto que, de ser así, estaría vaciando de contenido la garantía
institucional y el derecho fundamental que consagra el artículo 49 de la Constitución
Sobre este punto en particular y, bajo una mejor ponderación, este Tribunal
Constitucional varía o revierte la tesis expuesta en los Votos Nos. 3095-94 de las 15:57
hrs. de 3 de agosto de 1994, 7540-94 de las 17:42 hrs. de 21 de diciembre ambos de
1994, 5686-95 de las 15:39 hrs. de 18 de octubre de 1995 y 14999-2007 de las 15:06
hrs. de 17 de octubre de 2007. Lo anterior significa que cuando un justiciable deduce
una pretensión para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el
ordenamiento jurídico-administrativo de una conducta administrativa o cualquier
manifestación singular de la función administrativa (omisión formal o material, actividad
formal o actuación material o relación jurídico-administrativa), debe conocerla y
resolverla, indefectiblemente, la jurisdicción contencioso-administrativa. Obviamente, si
la pretensión, por su contenido material, aunque esté relacionada con alguna conducta
administrativa o manifestación específica de la función administrativa –en la medida en
que interviene un ente u órgano público-, se encuentra regida por el régimen jurídico
laboral, de familia o agrario, debe ser conocida y resuelta por esos órganos
jurisdiccionales, por cuanto, no se cuestiona, propiamente, conformidad o
disconformidad sustancial de la función o conducta administrativa con el ordenamiento
jurídico-administrativo que es lo que el artículo 49 constitucional le reserva a la
jurisdicción contencioso-administrativa. Este Tribunal Constitucional, estima que los
criterios determinantes para deslindar el ámbito competencial de la jurisdicción
contencioso-administrativa de otros órdenes jurisdiccionales especializados –que, en
adelante, deben tenerse en consideración por la jurisdicción ordinaria- serán, entonces,
los siguientes: 1°) El contenido material o sustancial de la pretensión y 2°) el
régimen jurídico aplicable; de modo que si se discute la conformidad o disconformidad
sustancial de una manifestación específica de la función administrativa con el bloque de
legalidad, el conflicto de interés, será, necesariamente, de conocimiento de la
jurisdicción contencioso-administrativa

4°) El control de legalidad consagrado en el numeral 49 de la Constitución se proyecta,
como se indicó, a toda la función administrativa desplegada por cualquier ente u órgano
público, esto es, a todas las Administraciónes públicas, sin excepción. Por tal razón, el
párrafo primero del precepto constitucional objeto de examen concluye con una fórmula
residual o general, al indicar que comprende la función desplegada tanto por la
administración central –Estado- como por “toda otra entidad de derecho público”


 5°) El constituyente derivado optó por una justicia administrativa mixta, por cuanto, el
párrafo primero, al definir el objeto del orden jurisdiccional contencioso-administrativo -
“garantizar la legalidad de la función administrativa”-, debe complementarse,
ineluctablemente, con el párrafo in fine, al preceptuar que ley brindará protección, como
mínimo, a los derechos subjetivos y los intereses legítimos –sin distinguir, en cuanto a
estos últimos, por lo que resulta admisible la tutela tanto de los personales como de los
colectivos, sea corporativos o difusos-. Consecuentemente, la jurisdicción contencioso-
administrativa, según el Derecho de la Constitución, fue instituida tanto para velar por la
legalidad de la función administrativa como para la tutela efectiva de las situaciones
jurídicas sustanciales de los administrados frente a los poderes públicos. Se conjuga,
así, constitucionalmente, un rol objetivo y subjetivo de la jurisdicción contencioso-
administrativa.”

ADMINISTRATIVA. Este Tribunal Constitucional desde el Voto No. 2545-2008, ha
resaltado las virtudes y ventajas para el justiciable del nuevo modelo de la jurisdicción
contencioso-administrativa, de la siguiente manera

ADMINISTRADOS. (…) ante la promulgación del Código Procesal Contencioso-
Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir
del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una
jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y
célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico
esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos
procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus
de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración,
inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones
expresamente tasadas, la conciliación intra- procesal, el proceso unificado, el proceso
de trámite preferente o “amparo de legalidad”, los procesos de puro derecho, las nuevas
medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo
de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del
cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la
jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación. Todos esos institutos
procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía
procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones
jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos
fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio. En suma,
la nueva jurisdicción contencioso- administrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas
características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva
de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera
recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria."

OFFICIO DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. En virtud de todo lo expuesto, esta Sala
Constitucional estima que no existe infracción del parámetro de convencionalidad de la
norma impugnada, toda vez que, en virtud del margen de apreciación nacional para


lograr la convergencia entre el derecho local y el interamericano, se debe ponderar el
ordenamiento jurídico de una manera sistemática e integral. Siendo que el ordenamiento
jurídico costarricense, como casi el resto de los sistemas jurídicos del mundo, también,
le garantiza a las personas que las decisiones de las Administraciónes públicas pueden
ser impugnadas y revisadas ante una jurisdicción contencioso-administrativa
especializada adscrita al Poder Judicial que garantiza la protección de los derechos de
las personas que hayan sido sometidas a la potestad disciplinaria o sancionadora
ejercida por los poderes públicos y, en general, que la función administrativa sea
ejercida de manera sustancialmente conforme con el parámetro de legalidad
Adicionalmente, en el caso costarricense, también existe una jurisdicción constitucional
abierta y democrática con reglas de legitimación amplia, lo que le permite a cualquier
persona que ha sido objeto del ejercicio de la potestad disciplinaria impugnar en la sede
del proceso de amparo cuando estime que se han infringido sus derechos
fundamentales y humanos y, eventualmente, una acción de inconstitucionalidad
utilizando como asunto base el procedimiento administrativo para el agotamiento de la
vía administrativa o el propio proceso contencioso-administrativo. Consecuentemente,
a la luz del margen de apreciación nacional, en el caso costarricense, como sucede con
la mayoría de los sistemas jurídicos del mundo, el juez contencioso-administrativo es,
también, una garantía para el ejercicio regular de la potestad disciplinaria administrativa,
siendo que el juez penal lo es para cuando lo impuesto es una sanción penal. Por lo que
no puede entenderse que el artículo 23, párrafo 2°, de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, contempla como única garantía al juez penal, dado que, habrá que
distinguir si se trata de la imposición de una sanción penal o de una sanción
administrativa, siendo que en este último supuesto la jurisdicción contencioso-
administrativa representa la garantía de la persona sancionada.”


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 REFERENCIAS


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de Noviembre del 2020. Expediente: 20-007487-0007-CO. Clase de Asunto: Recurso
de amparo

SALA CONSTITUCIONAL. Resolución Nº 13675 - 2020. Fecha de la Resolución: 21
de Julio del 2020. Expediente: 20-007487-0007-CO. Clase de Asunto: Recurso de
amparo

CA. Clase de Asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo

1027-CA. Clase de Asunto: Proceso de puro derecho

Clase de Asunto: Proceso ordinario

Resolución: 20 de Marzo del 2014. Expediente: 12-004746-1027-CA. Clase de Asunto
Proceso de conocimiento

SALA CONSTITUCIONAL. Resolución Nº 04491 - 2013. Fecha de la Resolución: 03
de Abril del 2013. Expediente: 11-013971-0007-CO. Clase de Asunto: Acción de
inconstitucionalidad