Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública Palabras Claves: Quórum, Quórum Funcional, Quórum Estructural, Órgano Colegiado y Artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 06/05/2021 Nombre del Investigador: Lic. Esp. Simons Salazar García Contenido Quórum del Órgano Colegiado en la Ley General de la Administración 1. Aplicación Supletoria del Artículo de la Ley General de la Administración Pública en Caso de Órganos Colegiados Sin Normativa de 2. Quórum Estructural y Funcional en la Ley General de la Administración 3. Artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública y las 5. Opinión de la PGR sobre el Quórum del Proyecto de Ley de Creación del Tribunal Administrativo de Competencia y Comparación con el Régimen 6. Suplentes en Juntas Directivas y el Quórum de los Órganos Colegidos 18 8. Quórum Funcional del Órgano Colegiado y Diferencia con el Quórum 9. Sobre la Legitimación del Órgano Colegiado para Plantear Consultas 10. Comparación del Quórum Funcional en la Ley General de la RESUMEN El informe de investigación realiza una reseña sobre el Quórum del Órgano Colegiado, considerando para ello, los supuestos normativos de los artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública y el criterio que al respecto de estas normas han elaborado la doctrina nacional y la Procuraduría General de la República NORMATIVA Quórum del Órgano Colegiado en la Ley General de la Administración Pública Quórum Estructural y Funcional Artículo 53 1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes 2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros Artículo 54 1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto 2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario 3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes 4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos DOCTRINA Definición de Quórum Quórum Número mínimo de personas que se requiere para que las decisiones de un cuerpo colegiado tengan eficacia 1. Aplicación Supletoria del Artículo de la Ley General de la Administración Pública en Caso de Órganos Colegiados Sin Normativa de Quórum Especial El artículo 17 de la Ley N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005, define la forma en que se debe integrar la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias Artículo 17. —Integración de la Junta Directiva. La Junta Directiva de la Comisión estará integrada por los siguientes miembros a) Un presidente de reconocida capacidad gerencial y, de preferencia, con amplia experiencia en gestión del riesgo, quien será designado por el Poder Ejecutivo, vía decreto, y presidirá la Junta b) Los Ministros de la Presidencia, de Obras Públicas y Transportes, de Hacienda, de Seguridad Pública, de Salud, de Vivienda y Asentamientos Humanos, de Ambiente y Energía, los Presidentes Ejecutivos del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y del Instituto Nacional de Seguros (INS),así como un representante de la Cruz Roja, designado por esta misma organización En caso de ausencia justificada, los ministros serán sustituidos por los viceministros respectivos. Los Presidentes Ejecutivos del IMAS y del INS serán sustituidos por los gerentes generales Los integrantes de la Junta Directiva ejercerán sus cargos por períodos de cuatro años, contados a partir del 8 de mayo del año en que se inicia el período presidencial referido en el artículo 34 de la Constitución Política. En el cumplimiento de sus funciones deberán rendir cuentas de conformidad con las leyes de control vigentes Luego, es claro que la Junta Directiva de la Comisión, debe estar integrada por 11 miembros, sea un Presidente – designado por el Poder Ejecutivo – y los Ministros de la Presidencia, de Obras Públicas y Transportes, de Hacienda, de Seguridad Pública, de Salud, de Vivienda y Asentamientos Humanos, de Ambiente y Energía, los Presidentes Ejecutivos del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y del Instituto Nacional de Seguros (INS), así como un representante de la Cruz Roja De seguido, debe indicarse que la Ley N.° 8488 no ha establecido una norma especial respecto del quórum estructural de la Junta Directiva de la Comisión. Así las cosas, es claro que para determinar cuál es el quórum estructural de dicha Junta, se debe aplicar, entonces, la regla prevista en el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública, la cual establece que para sesionar válidamente, el órgano colegiado requiere, al menos, de la mayoría absoluta de sus componentes Ahora bien, conviene tomar en consideración que nuestra jurisprudencia administrativa ha entendido por mayoría absoluta, aquella formada por más de la mitad de los integrantes del colegio. Ergo, en el caso de que el número total de integrantes, sea un número par, la mayoría absoluta la constituye el entero inmediato superior a la mitad. En el supuesto de que el número de integrantes de un colegio sea impar, la mayoría absoluta la determina el número entero que sigue a la fracción matemática de la mitad. Así lo indicó, desde lejana data, en el dictamen C-173-1986 de 7 de julio de 1986 MAYORIA ABSOLUTA: La formada por más de la mitad de los votos. Tratándose de número par, la mayoría absoluta la constituye el entero inmediato superior a la mitad de 8, lo es 5, y los demás hasta 8. Si el número de votos o votantes es impar, la mayoría absoluta la determina el número entero que sigue a la fracción matemática de la mitad, así, de 7 -cuya mitad es 3,5- la mayoría la forman 4, y las cifras mayores hasta Así las cosas, siendo que el número de integrantes de la Junta Directiva de la Comisión es un número impar, específicamente integrada por 11 miembros, se sigue que la mayoría absoluta, necesaria para que dicho colegio sesione, debe ser de 6 miembros En todo caso, vale decir que el artículo 6 del reglamento interno de la Junta Directiva de la Comisión, reglamento de 25 de marzo de 2014, ha establecido que, en efecto, el quórum necesario para que la Junta sesione es el de la mayoría absoluta En otro orden de cosas, es conocido que, la regla general, es que los acuerdos de los órganos colegiados quedan en firme hasta después de la aprobación del acta de la sesión en que fueron aprobados, cosa que debe suceder en la sesión ordinaria inmediata siguiente. Doctrina del numeral 56 de la Ley General de la Administración Pública No obstante, el propio ordinal 56 en comentario ha establecido que por acuerdo de dos tercios de la totalidad de miembros del colegio, éste puede resolver dar firmeza a sus decisiones desde la misma sesión de su adopción Ergo, en el caso de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y en orden a dar firmeza a sus acuerdos, se requiere del voto afirmativo de, al menos, 8 de sus miembros En este sentido, es importante insistir en que cuando se trate de un colegio integrado por un número impar de miembros, el número de votos necesario para que se tenga por configurada la mayoría calificada, es aquel número entero que siga a la fracción matemática de dicha mayoría calificada. Así en un cuerpo integrado por 11 miembros, la mayoría calificada de dos tercios sería, como ya se ha dicho, de 8 de sus miembros En consecuencia con lo anterior, conviene decir que el acuerdo que, sin reunir la mayoría calificada de dos tercios de los miembros del órgano declare en firme una decisión colegial, se hallaría viciado por un vicio en la competencia En este sentido, debe indicarse que, el numeral 129 de la Ley General de la Administración Pública ha establecido, claramente, que para que un acto sea dictado válidamente el órgano debe tener la competencia y haber cumplido todos los trámites sustanciales y los requisitos necesarios para ejercer dicha competencia Luego, es claro que si en orden a declarar un acuerdo en firme, el órgano colegiado, incluyendo a la Junta Directiva de la Comisión, no ha cumplido con la concurrencia de las dos terceras partes de los votos de los miembros del colegio – tal y como es exigido por la ley-, dicho acuerdo se encontraría viciado por una nulidad absoluta provocado por un defecto sustancial en el procedimiento colegial que es necesario sustanciar para ejercer la competencia. Por supuesto, la ejecución de dichos acuerdos declarados irregularmente en firme, implicaría responsabilidad administrativa para los servidores públicos. Doctrina del numeral 170.1 de la Ley General de la Administración Pública Finalmente, conviene referirse al denominado voto de calidad Sobre el voto de calidad, se nos consulta específicamente lo siguiente: ¿Si en la Junta Directiva de la Comisión solo están presentes 7 miembros, y una votación concluye en un empate con una abstención, podría el Presidente hacer uso de su voto de calidad para declarar el acuerdo aprobado y para declararlo en firme de forma definitiva? Al respecto, importa señalar que, de acuerdo con el artículo 49.3.f de la Ley General de la Administración Pública, la función del voto de calidad del presidente del respectivo colegio administrativo, es resolver cualquier asunto en caso de empate Luego, es claro que para que el Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias pueda ejercer su prerrogativa al voto de calidad, deben concurrir tres presupuestos esenciales: a) Que el órgano colegio cuente con el quórum estructural necesario para sesionar, b) Que siendo un asunto sometido a votación del colegio, dicha votación haya quedado empatada y c) Que para su aprobación, el asunto en cuestión no requiera de una mayoría calificada Así las cosas, y tomando en consideración el supuesto abstracto planteado en el oficio AI-135-2017 de 5 de octubre de 2017, debemos indicar que si la Junta Directiva de la Comisión ha reunido el quórum estructural necesario para sesionar, sea 7 de sus miembros, el Presidente de dicho colegio puede, en efecto, de forma válida ejercer su derecho al voto de calidad en el caso de que un asunto sometido a votación quede empatado No obstante lo anterior, se impone insistir en que el derecho del Presidente al voto de calidad, sólo cabe cuando el respectivo asunto no requiera, por Ley o reglamento, de una mayoría calificada para su aprobación En este orden de ideas, es oportuno acotar que cuando una norma exige que un determinado tipo de acuerdo para ser aprobado, deba ser votado afirmativamente por una mayoría calificada, es generalmente debido a que, por la naturaleza misma de dicho asunto, se considera que su aprobación requiere la formación de un consenso entre los integrantes del colegio. Dicho de forma, cuando una norma jurídica exige que un asunto deba ser aprobado por una mayoría calificada, es porque el Ordenamiento Jurídico ha dispuesto en que en ciertas materias, se requiera no de un simple acuerdo de la mayoría absoluta, sino que exige que se formen, dentro del colegio administrativo, acuerdos más amplios entre los miembros del órgano colegiado En consecuencia con lo anterior, es claro que cuando la aprobación de un asunto, requiera de mayoría calificada, el Presidente del colegio no podría utilizar válidamente su derecho al voto de calidad en caso de empate. Debe insistirse, cuando la Ley exige de una mayoría calificada para la aprobación de un asunto, es porque requiere que los miembros del colegio se esfuercen, durante sus deliberaciones, en formar un consenso amplio, finalidad que se vería desvirtuada si el Presidente, en dichos asuntos, pudiera hacer uso del voto de calidad en favor sea de la mayoría del colegio o de la minoría del mismo. Al respecto, se transcribe, otra vez, el dictamen C-173-1986 Ahora bien, si una norma exige que la decisión de un asunto determinado sea tomada por mayoría calificada es generalmente por naturaleza misma de la materia, considerándose necesario que entre los votantes se logre un consenso y en caso de que no se pueda lograr quedaría desechada la moción "La exigencia de los dos terceras partes está orientada con base en la importancia del asunto...Esta mayoría calificada es una especie de control "intrórgano", como lo llama Loewestein, que permite a las minorías participar en la decisión, apoyando a la mayoría y con ello alcanzar el número de votos suficientes para tomar la decisión, o negándole el apoyo y con ello la decisión no se toma". (MUÑOZ, Hugo Alfonso, La Asamblea Legislativa en Costa Rica, pág. 138) Vemos entonces que es únicamente en caso de empate que el Presidente hace uso de su voto calificado, pero no cuando no se logra obtener una mayoría calificada, porque Ergo, puesto que, conforme el numeral 56 de la Ley General de la Administración Pública, se requiere de una mayoría calificada para declarar en firme los acuerdos desde su adopción por parte de un colegio, es claro que, en caso de empate, el Presidente de dicho órgano no puede ejercer su derecho al voto de calidad pues eso implicaría desvirtuar la finalidad misma de la técnica jurídico administrativa de la mayoría calificada Finalmente, cabe hacer una observación sobre la facultad de abstenerse de los directivos de un órgano colegiado y los efectos jurídicos que produce el ejercicio de dicha facultad en el funcionamiento del órgano colegiado En este sentido, debe indicarse que en un dictamen anterior, sea el C-178-1994 de 17 de noviembre de 1994, este Órgano Superior Consultivo, en aplicación analógica del artículo 40 de la Ley General de la Administración Pública, determinó que la regla general consiste en que las abstenciones se deben computar para efectos de quórum y para determinar el número de votantes, pero no se podrán atribuir ni a la mayoría ni a la minoría 2. Quórum Estructural y Funcional en la Ley General de la Administración Pública y su Aplicación al Concejo de Distrito Municipal ORGANOS COLEGIADOS El Concejo de Distrito es un órgano auxiliar del Concejo Municipal, creado por ley, cuya función esencial es la vigilancia, coordinación y el enlace de las actividades que la Municipalidad realiza en el distrito respectivo y subordinado a la Municipalidad del Cantón al que pertenecen, como lo establecen los artículos 54 y 57 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998 De acuerdo con el artículo 55 del Código Municipal, el Concejo de Distrito debe estar constituido por 5 personas -electas popularmente- como propietarios, siendo obligatoriamente uno de sus miembros integrantes aquel Síndico Propietario que el artículo 172 de la Constitución Política instituye como representante del distrito ante a la Municipalidad, e igualmente el ordenamiento jurídico impone la elección de un suplente para cada miembro propietario, a efecto de que estos asuman funciones en ausencia del miembro propietario, personas que también están sometidas al mismo régimen jurídico de accesibilidad, incompatibilidad y probidad de los regidores municipales (art. 58 ibídem). Por su relevancia transcribimos el artículo 55 de la Ley N° “Artículo 55. - Los Concejos de Distrito estarán integrados por cinco miembros propietarios; uno de ellos será el síndico propietario referido en el artículo 172 de la Constitución Política y cinco suplentes de los cuales uno será el síndico suplente establecido en el referido artículo constitucional. Los suplentes sustituirán a los propietarios de su mismo partido político, en los casos de ausencia temporal u ocasional y serán llamados para el efecto por el Presidente del Concejo, entre los presentes y según el orden de elección. Los miembros del Concejo de Distrito serán elegidos popularmente por cuatro años, en forma simultánea con la elección de los alcaldes municipales, según lo dispuesto en el artículo 14 de este código, y por el mismo procedimiento de elección de los diputados y regidores municipales establecido en el Código Electoral. Desempeñarán sus cargos gratuitamente.” Conforme el literal 55 citado, para que dicho órgano pueda ejercer sus funciones debe cumplir con las disposiciones legales que aplican en general a los órganos colegiados El primer mandato de ley es la constitución del Concejo de Distrito, que exista, lo cual se da mediante la elección y designación legal de los miembros propietarios del Concejo de Distrito. Instaurado el órgano, este puede sesionar y tomar acuerdos válidos en el tanto cumpla las reglas del quorum. Sobre el tema del quorum, en nuestro dictamen C-311-2011 del 13 de diciembre del 2011 explicamos lo siguiente “Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum funcional, Eduardo Ortíz Ortíz señala “El colegio exige, por su propia función, que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de que la deliberación que se adopte sea producto de una mayoría, no de una minoría. Hay al respecto dos tipos de requerimiento… i. El quórum estructural: es el número de componentes necesarios para que el colegio como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito de legitimación típico de los órganos colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y hora indicados. Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la deliberación, que puede ser mayor o menor ii. El quórum funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del colegio […]” (Reiterado por dictámenes C-136-2013 del 17 de julio de 2013 y C-137-2015 del 04 de junio de 2015) Luego, según lo establecido en el artículo 54 del Código Municipal, el Concejo de Distrito como órgano colegiado adscrito a la Municipalidad, parte de la Administración Pública, su actividad está sometida a las disposiciones de los órganos colegiados contenidas en el Código Municipal y en la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978 (LGAP), para la validez y eficacia de sus actos. En este sentido, la doctrina del quorum estructural y funcional de los órganos colegiados de la Administración Pública está contenida en los artículos 53 y 54 de la Ley N° 6227 “Artículo 53.- 1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes 2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros Artículo 54.- 1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto 2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario 3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes 4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos.” (El resaltado no corresponde al original) Siguiendo las disposiciones del canon 55 del Código Municipal, en concordancia con los artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública, el quorum estructural del Concejo de Distrito se cumple con un mínimo de 3 miembros, mayoría absoluta del Concejo de Distrito. La sesión de este órgano colegiado puede iniciar y realizarse con la presencia de 3 de sus 5 miembros, sean todos propietarios, o en ausencia de alguno de estos, con los suplentes que permita garantizar el quórum mínimo, quórum que igualmente reitera el artículo 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad de Barva, publicado en La Gaceta N° 248 del 24 de diciembre de 2014 (Sobre la potestad de la Municipalidad para regular el funcionamiento del Concejo de Distrito véase el dictamen C-132-2018 del 163 de junio de 2018) Importa precisar que dentro de los 5 miembros que integran el Concejo de Distrito, uno es el Síndico Propietario que la Constitución instituye, el cual también cuenta con su respectivo suplente. Téngase presente que en el tanto los miembros propietarios asistan a la sesión del Concejo de Distrito los suplentes no integran el quórum estructural de ese Concejo ni participan de su sesión Para que el órgano colegiado pueda ejercer la competencia que la ley le confiere, es indispensable su debida composición (Art. 70 y 129 LGAP). La falta de cumplimiento del quórum conlleva como consecuencia la nulidad absoluta de los actos. En el caso de los Concejos de Distrito, al estar sometidos al Principio de Legalidad, es claro que para realizar las sesiones debe cumplirse el quorum mínimo, sin este la sesión no puede realizarse (Véase art. 13 del citado Reglamento) Por su parte, como establece el artículo 54.3 de la Ley General de la Administración Pública, el quórum funcional para la toma de decisiones y la aprobación de los acuerdos del Concejo de Distrito es por mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión, equivalente a la mitad más uno El derecho al voto recae únicamente en los miembros propietarios que participan en la sesión, sólo en ausencia de un miembro propietario el miembro suplente que llene la vacante ejercerá de forma plena las atribuciones y deberes que le corresponden al propietario, como lo son el derecho a voz y voto. La votación es una habilitación legal reservada a los miembros del órgano para que cada uno manifeste o declare su opinión; con esta, colectivamente -según la mayoría requerida- se acuerda y aprueba una decisión. De no reunirse la votación requerida para su aprobación, el acuerdo carece de validez jurídica y, por ende, no puede surtir efectos jurídicos, siendo inejecutable Así las cosas, los suplentes únicamente están legitimados para votar cuando asumen el cargo como miembro del concejo en ausencia del propietario, de no ser en este supuesto están impedidos legalmente para votar, doctrina contenida en el artículo 96.1 de la Ley General de la Administración Pública. Este punto está claramente definido en el artículo 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad de Barva “Artículo 12.-El quórum para las sesiones se formará con tres miembros propietarios En las sesiones podrán participar los suplentes con derecho a voz, teniendo derecho al voto únicamente cuando sustituyan al miembro propietario, en ausencia o conforme el siguiente Artículo. Al o a la presidente solo podrá sustituirlo el o la vicepresidente. Cada uno de los propietarios restantes tendrá su respectivo suplente.” (El resaltado es nuestro) Por último, el mismo numeral 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad de Barva ha otorgado a favor del síndico suplente el uso de la palabra en las sesiones del Concejo de Distrito, sin embargo, se insiste al no tener voto, el derecho a voz está limitado, por lo que no puede presentar mociones o proposiciones, salvo si está en labores de suplencia (Art. 18 del Reglamento) 3. Artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública y las Sesiones Virtuales de los Órganos Colegiados El principio general en el Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de los órganos colegiados deban ser presenciales. Estas sesiones deben celebrarse en la sede de la respectiva administración, particularmente en el recinto designado para que el órgano colegiado sesione En este sentido, es claro que el procedimiento colegial, sea el procedimiento a través del cual se forma la voluntad del colegio administrativo, implica, esencialmente, una fase deliberativa y una fase de votación. Ambas fases, bajo el ordenamiento jurídico actual, requieren la presencia de un número mínimo de integrantes del colegio administrativo en un determinado lugar físico Luego, la regla es que para la deliberación se exija la concurrencia de un número mínimo de los integrantes del colegio, en el recinto del órgano. Al respecto, debe notarse que el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública, ha dispuesto que para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente – lo cual implica que pueda deliberar válidamente – es necesario que se dé el quórum estructural, o sea que el órgano cuente con la presencia, para efectos de celebrar una determinada sesión, de la mitad más uno de los miembros que lo conforman. (Ver entre múltiples dictámenes, el C-136-2013 de 17 de julio de 2013) Ahora se comprende que cuando el artículo 53 en comentario, exige que el órgano colegiado cuente con un quórum estructural para deliberar, esto supone que un número mínimo de miembros del colegio se han hecho presentes para la respectiva sesión, por esto es que el mismo artículo 53 indica que el órgano colegiado solamente puede funcionar con un mínimo de miembros que asistan, es decir, que se hagan presentes en un determinado lugar físico, que es el recinto donde el órgano colegiado celebra sus sesiones De seguido, importa decir que es claro, entonces, que el órgano colegiado debe tener un recinto. Se entiende que el recinto es un lugar físico. En el caso de los órganos colegiados de la Administración Central y de la Descentralizadas, la necesidad del recinto se infiere, con facilidad, del hecho de que sus sesiones deben ser privadas – artículo 54 de la misma Ley General-, lo que supone, entonces, que el órgano colegiado deba tener un espacio cerrado donde celebrarlas para garantizar su privacidad. Lo mismo se infiere del artículo 52.4 pues dicha norma establece que quedará válidamente constituido un órgano colegiado sin cumplir todos los requisitos referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando asistan, es decir cuando se hagan presentes en el recinto respectivo, todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad Es decir, que es indudable que el principio general vigente en el régimen legal de los órganos colegiados es que sus deliberaciones y sesiones deban ser presenciales, pues se requiere para su funcionamiento que sus integrantes asistan, previa convocatoria o en el día y hora fijados reglamentariamente, en un recinto físico Otro tanto debe decirse de la fase de votación, pues tal y como se infiere del artículo 54 de la Ley General ya citado, la votación es el acto subsecuente a la deliberación Ergo, es claro que la votación se da con la presencia y concurrencia de un número mínimo de los miembros del órgano. Presencia y concurrencia que debe materializarse en un recinto Corolario lo anterior, es claro que, en el régimen actual de los órganos colegiados, la Ley exige, como regla general, que los miembros del órgano estén presentes simultáneamente in situ. Así conviene citar lo dicho en el dictamen C-298-2007 de 28 de agosto de 2007 “Una simultaneidad que es in situ, precisamente porque se requiere que los diversos miembros del órgano colegiado intercambien directamente las razones y argumentos en pro y en contra de las distintas decisiones que deben ser adoptadas. Es de advertir que todas las diversas regulaciones en orden a la convocatoria a sesiones, desenvolvimiento de la sesión, quórum estructural y funcional están enmarcadas por la necesidad de una presencia conjunta de la pluralidad de personas físicas que deben integrar el colegio.” En todo caso, importa decir que es claro, a la luz del artículo 268 de la Ley General de la Administración Pública, que las sesiones de los órganos colegiados no solo deben celebrarse en un recinto designado a tal efecto, sino que deben realizarse, para efectos de ser válidas, en la sede normal del órgano, salvo que por la naturaleza de la sesión o por razones de urgente necesidad, debieran celebrarse fuera de la sede Luego, debe comprenderse que la sede de las Administraciónes es el lugar donde aquellas tienen su domicilio y que sirve como punto de referencia para que las personas puedan ejercer su derecho de petición, presentar reclamaciones administrativas y, en general, realizar todos los trámites administrativos necesarios y poder solicitar los servicios que la respectiva administración preste. Además, la sede, entonces, es el lugar donde sus órganos colegiados actúan, es decir, que es el lugar donde se halla el recinto donde sesionan y, por tanto, donde las personas pueden revisar sus actas, obtener copias de sus acuerdos en firme, y presentar peticiones y reclamaciones para que sean conocidas y resueltas, si es del caso, por el órgano colegiado en sesión privada. (Ver Opinión Jurídica OJ-168-2020 de 4 de noviembre de 2020) Debe reiterarse, entonces, que el principio general vigente en el régimen legal de los órganos colegiados es que sus deliberaciones y sesiones deban ser presenciales, pues éstas deben realizarse, como regla, en la sede de la respectiva administración. Esto so pena de nulidad de las sesiones respectivas y de los correspondientes acuerdos Ahora bien, es claro que en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo se ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, los órganos colegiados de la administración puedan sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el reciente dictamen C-399-2020 de 14 de octubre de 2020 “No obstante, es importante advertir que en nuestra jurisprudencia administrativa se ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, los órganos colegiados de la administración puedan sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Debe acotarse, tal y como se reiteró en el dictamen C-131-2020 de 7 de abril de 2020, que la posibilidad de los órganos colegiados para sesionar virtualmente, por su carácter excepcional, es limitada, pues los asuntos que pueden conocer dichos órganos en sesión virtual son aquellos que sean inaplazables, y que por consecuencia no sea posible esperar a una sesión presencial.” En el mismo sentido que el de la jurisprudencia administrativa, cabe destacar el reciente voto de la Sala Constitucional N.° 11122-2020 de las 12:21 del 16 de junio de 2020, en el cual se indicó que, en efecto, las circunstancias de emergencia nacional, y la necesidad de proteger la salud de las personas, han sido una justificación razonable para que la Asamblea Legislativa reformara su Reglamento a efecto de habilitar la posibilidad de que el Plenario Legislativo y los demás órganos legislativos, pudieran sesionar de forma virtual de forma excepcional “VII.- Admitir que la Asamblea Legislativa pueda decidir realizar sesiones virtuales y que ello sea conforme con nuestro Derecho de la Constitución, encuentra justificación en la potestad autonormativa de la Asamblea Legislativa, en los términos indicados, pero además, en que la Constitución Política es un cuerpo normativo vivo, cuya interpretación debe adaptarse a las nuevas circunstancias. Cuando la Constitución menciona la concurrencia o los votos presentes, debe entenderse que, esa concurrencia o presencia, no solamente es física, sino que también puede ser virtual, conforme lo permiten las tecnologías actuales. Más aún, tratándose de circunstancias de emergencia nacional en que, en aras de proteger la salud de las personas, se impone el distanciamiento físico para evitar la propagación del virus Covid-19.” Corolario de lo anterior, no existe norma legal que, fuera de los casos de situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, habilite a los órganos colegiados a sesionar de forma virtual, mucho menos que habilite la posibilidad de que los órganos colegiados puedan sesionar virtualmente de forma ordinaria. Tampoco existe norma legal general que habilite la posibilidad de que, mediante la vía reglamentaria, se establezca que los órganos colegiados pueden sesionar virtualmente de forma ordinaria ni existe una norma legal que, de forma especial, habilite al Instituto Costarricense de Turismo para emitir una norma reglamentaria que permita a su Junta Directiva a sesionar, de ordinario, de forma virtual Valga indicar, en todo caso, que incluso allí donde el Legislador ha autorizado, de forma expresa, que ciertos órganos colegiados, específicamente los Concejos y Comisiones Municipales, sesionen virtualmente, ha limitado esa posibilidad, por el momento y sin perjuicio de futuros desarrollos legislativos, a aquellos casos donde por estado de necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias sanitarias, de guerra, conmoción interna y calamidad pública exista una declaración de estado de emergencia nacional o cantonal- 4. En Cuanto al Quórum Señala Ud. que la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional no define el quórum para poder sesionar válidamente La integración del órgano colegiado es un aspecto de organización que tiene consecuencias importantes para la validez de la actuación administrativa. Para que una junta sesione válidamente, no es suficiente que concurra el número de miembros necesario para integrar el quórum estructural, ya que éste presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido conforme la ley. La ausencia de integración completa del colegio entraña un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, En ese sentido, para que la comisión de crédito funcione se requiere que se encuentren debidamente nombrados e investidos los miembros de la comisión: el Gerente, los Subgerentes y el director de la Unidad de Crédito. Si uno de estos no estuviera nombrado, esta comisión no podría considerarse válidamente integrada y, por ende, no podría sesionar Integrada la Comisión esta puede sesionar. El quórum estructural refiere al número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que éste sesione válidamente. Sobre este requisito, la Procuraduría ha indicado en dictamen N C-136-88 de 17 de agosto de 1988 "El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley" A diferencia del quórum estructural, el quórum funcional nos indica el número de votos favorables necesarios para la aprobación del acto por el órgano colegiado El artículo 63 de cita no indica cuál es el quórum estructural ni cuál el funcional. Por lo que resulta aplicable lo dispuesto en la Ley General de Administración Pública. Es conforme con el principio de colegialidad que la voluntad de la mayoría domine el colegio y sea jurídicamente considerada como voluntad de todo el órgano. Por lo que no es de extrañar que el principio en materia de quórum estructural sea la mayoría absoluta de los componentes “Artículo 53.- 1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes. (….)” En tanto el quórum funcional se forma con la mayoría absoluta de los asistentes “Artículo 54.- 3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes” Dado el quórum estructural, si la comisión de crédito está formada por 4 miembros, tendría que indicarse que al menos 3 miembros deben estar presente en la sesión. Y bajo ese entendido, habría que señalar que para que la sesión pueda realizarse se requeriría que, al menos, la asistencia de uno de los subgerentes 5. Opinión de la PGR sobre el Quórum del Proyecto de Ley de Creación del Tribunal Administrativo de Competencia y Comparación con el Régimen General de la Ley General de la Administración Pública Artículo 13. Quórum y Votaciones Por otro lado, según se desprende de su contenido, el órgano colegiado debe adoptar los acuerdos únicamente con la votación de la totalidad de sus miembros al señalar “Los acuerdos se adoptarán con el voto de tres de los cinco miembros”. Es decir, tal y como está redactado exige que los 5 miembros estén presentes para votar, dejando de lado la posibilidad de ausentarse o bien la imposibilidad de votar un tema por causa de recusación o excusa En ese sentido, debe considerar el legislador que este artículo del proyecto se aparta de las reglas previstas en los artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con quórum funcional, es decir el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes Por lo tanto, debe valorarse que el quórum estructural es el número mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesario para que éste sesione, mientras que el quórum funcional es el número de votos exigidos para su validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten 6. Suplentes en Juntas Directivas y el Quórum de los Órganos Colegidos De acuerdo con el artículo 160 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo – Ley N.° 4179 de 22 de agosto de 1968, reformada integralmente por Ley N.° 6765 de 5 de mayo de 1982 (Ley de Asociaciones Cooperativas) -, no se ha previsto la posibilidad de que se designen suplentes a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo Efectivamente, en su jurisprudencia administrativa, este Órgano Superior Consultivo ha insistido en que el ordenamiento jurídico administrativo ha previsto diversas soluciones para aquellos casos en que un órgano, particularmente – y para efectos de esta consulta – del tipo de los órganos colegiados -, pueda continuar funcionando en caso de ausencia de uno de sus miembros titulares. Indudablemente, la suplencia es uno de esos institutos Sin embargo, es evidente que, por tesis de principio, el instituto de la suplencia solamente aplica en aquellos colegios administrativos donde la Ley lo haya previsto. En este sentido, conviene considerar lo señalado en el dictamen C-138-2001 de 18 de mayo de 2001 – que reitera el dictamen C-009-1989 de 10 de enero de 1989 - a. La suplencia en el Consejo Normalmente el ordenamiento prevé diversas soluciones para los casos de ausencia del titular de un órgano, lo que (depende del tipo de órgano). La suplencia, el interinazgo, el recargo de funciones, la prorrogatio, son respuestas que da el ordenamiento (integrado también por la doctrina) con el objeto de que no se afecte la prestación del servicio. La Ley de la Editorial de Costa Rica reguló el aspecto de la suplencia. En efecto, no sólo el artículo 11 previó que las entidades debían nombrar suplentes, sino que el artículo 14 normó específicamente los requisitos para que éstos fuesen nombrados Pero esa opción de recurrir a la suplencia se descartó en el texto que rige en la actualidad. Se consideró que dada la posibilidad de funcionar sin estar debidamente integrado, no era necesaria la figura del suplente. La redacción del artículo es clara en cuanto que no habrá suplentes. Empero, como se ha indicado, el artículo 14 sí prevé esa figura "Las vacantes que ocurran en el Consejo Directivo serán cubiertas por el suplente nombrado por el mismo organismo que designó al titular, organismo que en el término de quince días nombrará nuevo suplente" Asimismo, el numeral 18 dispone en lo que aquí interesa "…En las sesiones solo podrán participar los propietarios y los suplentes que llenen vacantes. Los suplentes que no se hallen en este caso no podrán participar con voz ni voto en las sesiones.." Disposiciones que aparecen como vigentes, según el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI). En un mismo texto y como consecuencia de las diversas modificaciones que lo han afectado en el transcurso del tiempo, una misma situación es regulada en forma distinta y contradictoria. La antinomia normativa es evidente. A esa antinomia se refirió la Procuraduría en el dictamen N C-009-89 de 10 de enero de "Si bien el primero de los artículos transcritos se refiere a la integración o estructura del Consejo Directivo y el artículo 18 a su funcionamiento, se advierte una notable incongruencia entre ambas normas en lo que se refiere a la existencia de miembros suplentes. En tanto que la norma contenida en el artículo 11 niega categóricamente su existencia, el artículo 18 se refiere a suplentes como eventuales miembros del Consejo A efecto de armonizar ambas disposiciones, reconocemos prevalencia a la que regula sobre la integración o estructura del Consejo Directivo, puesto que es la norma que señala específicamente quiénes lo integran. Además, contiene esta disposición en forma categórica que "no habrá directores suplentes" En tanto que el artículo 18, que regula sobre la actividad del Consejo Directivo, se refiere a "miembros suplentes" como eventuales participantes, en la medida que llenen vacantes; y les niega toda participación en las sesiones, cuando no se hallen en este caso. Ello nos permite concluir que esta última norma no le asigna papel alguno a los suplentes como tales, salvo cuando se encontraren en la situación de un titular Aparte de que es manifiesto el error en que se incurrió al normar sobre miembros suplentes en el artículo 18, consideramos que en cuanto a su existencia debemos atenernos a lo prescrito por el artículo 11, con lo que quedaría de antemano resuelto cualquier problema sobre su participación en el Consejo. De lo contrario se estaría dando lugar a una incertidumbre jurídica de virtuales efectos nocivos Lo más recomendable, desde luego, es que el legislador corrija la incongruencia de las normas que emitió. Entre tanto, proponemos la interpretación que hemos dejado indicada" La recomendación de la Procuraduría, en cuanto a la conveniencia de modificar el artículo 18, de manera de armonizarlo con el 11, no fue tomada en cuenta ni por esa Editorial ni por los legisladores, ya que al reformar la Ley en 1998, no se reguló sobre esa situación. No obstante, en el tanto en que el artículo 11 sí se reformó, manteniéndose la norma sobre inexistencia de suplentes, es claro que la voluntad del legislador era que esa figura de suplentes no existiere. Es decir, el criterio cronológico en el orden de solución de las antinomias normativas se une a la consideración teleológica y a la técnica legislativa a que se refirió la Procuraduría en el dictamen N. C- 009-89 de 10 de enero de 1989. De ello se sigue que debe darse prevalencia al texto del artículo 11 respecto del 14 y 18. Por ende, si estructuralmente no hay suplentes, esa figura no puede "existir" funcionalmente Ergo, con base en el artículo 11, vigente el operador jurídico podría concluir que si una determinada entidad, por ejemplo, la Universidad Nacional, se abstiene de nombrar su representante, esa situación no obsta para que el Consejo pueda seguir funcionando Asimismo, es oportuno citar el dictamen C-25-1997 de 7 de febrero de 1997 – reiterado por el dictamen C-221-2005 de 17 de junio de 2005- Empero, norma similar no se estableció tratándose de los otros miembros de la Junta En efecto, el inciso c) del referido artículo no dispone en relación con la vacancia o suplencia. Es de advertir que el artículo 22 de la antigua Ley Orgánica del Banco Central tampoco regulaba el punto, sin que por ello se registren graves efectos en el funcionamiento regular y continúo del órgano. Problemas que sí podrían plantearse ahora en virtud del procedimiento para nombrar los directivos y, particularmente, por la necesidad de que esos nombramientos del Consejo de Gobierno sean ratificados por la Asamblea Legislativa. Circunstancia que podría, efectivamente, entrabar el funcionamiento del colegio Por otra parte, si bien todo ente tiene una potestad de autoorganización, que le permite normarse internamente, creando órganos internos, distribuyendo competencias de esa naturaleza y, en general, regulando su funcionamiento, la constitución y regulación propia de los órganos externos, como es el caso de la Junta Directiva, es materia formal y materialmente reservada a la ley De allí que en el tanto la ley no sea reformada y para mantener ese funcionamiento regular, en caso de cese de uno de los cinco directores los poderes políticos deberán actuar con la rapidez que el interés público exige, tomando en consideración que cuando deba designarse un sustituto "el nombramiento se efectuará dentro del término de quince días" (artículo 21, penúltimo párrafo, de la Ley). La responsabilidad del regular y continúo funcionamiento de la Junta Directiva incumbe al Consejo de Gobierno y a la Asamblea Legislativa quienes deben actuar según lo ordena ese artículo, de forma que el Ente Rector no vea paralizado su funcionamiento regular, y se afecte la economía del país por falta de constitución del órgano jerárquicamente superior Debe insistirse. Tratándose del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, su Ley de creación, sea la Ley de Asociaciones Cooperativas, no ha establecido la posibilidad de designar suplentes para suplir las ausencias de los titulares de su Junta Directiva Por el contrario, debe destacarse que, de acuerdo con la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo – específicamente los numerales 160 y 161.c -, se ha establecido que los miembros titulares de la Junta Directiva de ese instituto no solamente deben ser designados en función de la institución o sector que debe representarse en el colegio – tómese nota que la Junta debe estar integrada tanto por representantes institucionales (3) como por representantes de sectores de interés (4) - , sino que además ha establecido que dichos nombramientos deban realizarse considerando condiciones y características personales de los eventuales integrantes de Junta, pues, debe insistirse en que, de conformidad con el artículo 161.c, los integrantes de la Junta deben tener una reconocida experiencia en materia de cooperativas Artículo 160.— El Instituto estará regido por una junta directiva integrada así a) Un representante de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica b) Un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social c) Un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería d) Cuatro representantes de las cooperativas, nombrados de conformidad con lo que establece el artículo 141 de la presente ley e) (Derogado) La Junta durará en funciones dos años y sus miembros podrán ser reelegidos Artículo 161.- Para ser miembro de la Junta Directiva del Instituto, es necesario (…) c) Tener reconocida experiencia en materia de cooperativas y la suficiente capacidad para cumplir satisfactoriamente sus funciones, y en el caso de los delegados del sector cooperativo, haber sido miembro activo o haber participado activamente en la administración de alguna asociación cooperativa, por un período no menor de tres Es decir que en el régimen jurídico actual de la Junta Directiva del Instituto, a sus miembros se les demanda que ostenten y desplieguen un compromiso personal con el movimiento cooperativo. Esto es congruente, valga indicar, con el principio de voluntariado que informa el movimiento cooperativo y con la función esencial del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, sea el fomento y apoyo al cooperativismo Doctrina del artículo 155 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. (Sobre los principios del cooperativismo ver, Cooperative Idendity en: http://ica.coop/en/what-co-op/co- operative-identity-values-principles) Luego, la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo establece de un lado un deber de la Junta de sesionar con una regularidad destacable, y luego un deber de los miembros de la Junta Directiva del Instituto de atender s sus sesiones En efecto, debe destacarse que, de acuerdo con lo previsto por el artículo 165 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, la Junta debe sesionar ordinariamente 8 veces por mes, y extraordinariamente en aquellas ocasiones en que su Presidente o el Director Ejecutivo del Instituto así la convoquen Luego, el artículo 163.b de la Ley de Asociaciones Cooperativas, establece que la ausencia injustificada a cuatro sesiones consecutivas implica, eventualmente, el cese del cargo de directivo Así las cosas, debe reiterarse que la Ley de Asociaciones Cooperativas no prevé que se puedan nombrar suplentes a la Junta Directiva del Instituto. Esto en el tanto las normas requieren de los miembros propietarios una intensa participación en los asuntos y cometidos del Instituto Ahora bien, es evidente que, a pesar de lo anterior, pueden darse situaciones en las que uno de los miembros titulares, debidamente nombrados, de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo se ausente de alguna sesión Al respecto, conviene hacer algunas consideraciones de interés En primer lugar, conviene señalar que el ordenamiento jurídico, en orden a permitir el funcionamiento de los órganos colegiados en ausencia de uno de sus miembros, ha establecido, como regla general, que dichos órganos puedan sesionar válidamente con la presencia de la mayoría absoluta de sus componentes (Quórum estructural). Esto por supuesto siempre que el órgano se encuentre integrado, sea todos sus miembros debidamente nombrados. Esto según doctrina del artículo 53.1 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, por su claridad, se transcribe el dictamen C-351- 2003 de 10 de noviembre de 2003 B.- El quórum de la Junta Directiva El quórum es el número mínimo de miembros que se necesitan para que un colegio pueda sesionar válidamente. La doctrina ha establecido tres tipos de quórum: el estructural, el funcional y el integral. El primero, se refiere a la presencia mínima de miembros del colegio necesaria para que pueda sesionar, deliberar y adoptar acuerdos El segundo, nos remite el número de miembros necesarios para adoptar las decisiones El tercero, exige la presencia de todos los miembros para garantizar la validez de la reunión y la de los acuerdos del colegio Con base en lo anterior, al existir quórum el órgano colegiado está habilitado para ejercer la competencia, es decir, para deliberar y adoptar acuerdos. En el caso que nos ocupa, para que la Junta Directiva de la ARESEP puede sesionar válidamente, se requiere que concurran al menos tres de sus cinco miembros que conforman el colegio Lo anterior se colige, de la relación entre los artículos 53 de la Ley General de la Administración Pública, que señala el quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado es el de la mayoría absoluta de sus componentes, y el numeral 54 de la Ley n.° 7593, el cual indica que tres miembros constituyen el quórum, y que los acuerdos se adoptan por mayoría de los votos presentes, salvo cuando se exija una mayoría calificada Ahora bien, si el asunto que va a conocer el colegio es de los que se regulan en el numeral 55 de la Ley n.° 7593, los cuales para su validez requieren cuatro votos afirmativos, es necesario que, al momento de la votación, estén presente al menos cuatro miembros, de lo contrario no se podría adoptar el acuerdo Por último, es importante señalar que si no hubiere quórum, el colegio puede sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros (artículo 53, inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública) Examinada la Ley de Asociaciones Cooperativas, y en ausencia de una disposición especial en contrario, es claro que la regla del artículo 53.1 de la Ley General de la Administración Pública es aplicable al funcionamiento de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo Así las cosas, es notorio que, a efectos de que la Junta Directiva del Instituto sesione válidamente, el quórum es el de la mayoría absoluta de sus componentes. Ergo, deben estar presentes 4 miembros titulares de la Junta En segundo lugar, conviene señalar que a tenor de lo que dispone el artículo 163.b de la Ley de Asociaciones Cooperativas, cabe la posibilidad de que un miembro de Junta se ausente, incluso con justificación, eso sí por menos de cuatro sesiones consecutivas Artículo 163.- Cesará de ser miembro de la Junta Directiva a) El que se ausente del país por más de un mes sin autorización de la Junta Directiva, o con ella por más de tres meses b) El que sin causa justificada, a juicio de la Junta, falte a cuatro sesiones ordinarias consecutivas c) El que infrinja o consienta infracciones manifiestas a las leyes con motivo del ejercicio de su cargo d) El que por incapacidad física no haya podido desempeñar sus funciones durante seis meses; y e) El que renuncie a su cargo o se incapacite legalmente para ejercerlo La renuncia deberá ser presentada a la Junta Directiva para el trámite correspondiente Es decir que la propia Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo ha previsto la posibilidad de que la Junta Directiva sesione aún en ausencia de uno de sus componentes, sin que sea necesario, al efecto, que un suplente reemplace temporalmente al miembro titular ausente. Por supuesto debe tomarse nota de que cuatro ausencias injustificadas implican el cese del cargo del titular absentista En tercer lugar, es notorio que el propio artículo 163 arriba transcrito prevé que se puedan dar otras situaciones en que los miembros titulares podrían también ausentarse de las sesiones de una forma, incluso, más prolongada sin que por ello cesen en sus cargos Efectivamente, nótese que la disposición prevé que un titular de la Junta se aparte de sus sesiones en caso de incapacidad física de menos de 6 meses o por ausencia del país, con autorización de Junta, por menos de tres meses Luego es claro que la Junta Directiva podría seguir funcionando en dichos supuestos siempre que el resto de los miembros sea suficiente para alcanzar el quórum estructural, sea la mayoría absoluta de los componentes del colegio Por supuesto, es también notorio que podrían darse especies, por demás extraordinarias y fortuitas, en que más de tres (3) miembros de la Junta Directiva del Instituto deban ausentarse de las sesiones por incapacidad o por viaje prolongado Esto, por supuesto, implicaría un serio, grave y extraordinario desfase e interrupción en la actividad administrativa del Instituto. Lo anterior, considerando que, de conformidad con el artículo 162 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, la Junta Directiva es el órgano jerárquico superior del Instituto, y que dentro sus competencias amén del trazado de la política general del mismo, se encuentran otros asuntos también de vital trascendencia como la aprobación de los presupuestos y de los balances trimestrales, la resolución de las solicitudes de crédito, la adjudicación de las contrataciones del Instituto, el conocimiento de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones del Director Ejecutivo etc Artículo 162.- Compete a la Junta Directiva trazar la política del Instituto, velar por la realización de sus fines y de un modo específico a) Nombrar y remover al director ejecutivo, al subdirector y al auditor b) Aprobar el presupuesto anual ordinario y los extraordinarios, los balances anuales y trimestrales, lo mismo que la memoria anual de la Institución c) Dictar los reglamentos de organización y funcionamiento del Instituto d) Aprobar la escala de salarios para los empleados y funcionarios del INFOCOOP e) Resolver las solicitudes de crédito que se presenten al Instituto, conforme a las normas del reglamento específico que sobre esta materia deberá dictarse f) Contratar empréstitos nacionales o internacionales, para el cumplimiento de sus fines, de conformidad con lo establecido en el inciso g) del artículo 10 g) Autorizar la venta o gravamen de los bienes del Instituto, lo mismo que la inversión de los fondos disponibles, y aceptar transacciones y compromisos arbitrales h) Adjudicar las licitaciones que promueva el INFOCOOP, las que serán apelables ante la Contraloría General de la República, quien tendrá treinta días naturales para resolverla; si en ese término no se hubiere producido la resolución, la adjudicación se considerará firme i) Conocer y resolver los recursos de apelación contra los actos del director y subdirector ejecutivos y del auditor, conforme el trámite indicado en los reglamentos j) Autorizar la apertura y operación de oficinas regionales subsidiarias del Instituto, cuando las circunstancias del país así lo ameriten; y k) Ejercer las demás funciones que le corresponden de conformidad con la presente ley y sus reglamentos Efectivamente, es notorio que en el extraordinario y fortuito caso en que la Junta Directiva del Instituto no pueda formar quórum estructural – durante un tiempo prolongado - por ausencia de más de tres miembros – ya sea por viaje o incapacidad -, el daño al interés público sería, por demás, severo, pues implicaría una paralización del Instituto Así las cosas, conviene señalar que para tales casos excepcionales y graves, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que sería posible designar un suplente al órgano colegiado, aplicando subsidiariamente el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública. Esto siempre y cuando el nombramiento del suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar. Esta fue la tesis expuesta en el dictamen C-41-2008 de 8 de febrero de 2008 – reiterado en el C-311-2011 de 13 de diciembre de 2011- “Y cabe indicar que en cuanto a la procedencia jurídica de la suplencia de miembros titulares de órganos colegiados, la Procuraduría General ya ha sentado su posición al respecto en diversas oportunidades, admitiéndola válidamente (dictámenes C-006-89 de 5 de enero de 1989, C-190-1998 de 8 de setiembre de 1998, C-016-2000 de 28 de enero de 2000 y C-274-2004 de 4 de octubre de 2004) Adoptando como marco de referencia la normativa de comentario y la situación de hecho por usted descrita, pero considerada por nuestra parte de modo abstracto, procedemos a responder genéricamente las cuestiones planteadas en su consulta Aún descartando la existencia de disposiciones normativas especiales que regulen la suplencia de los miembros titulares del Consejo Directivo a lo interno del CUC, resulta claro de lo hasta aquí expuesto que el ordenamiento jurídico prevé supletoriamente que en caso de ausencias temporales (que es lo que nos ocupa), estas pueden ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por un suplente que se nombra por parte de quien tiene poder para nombrar al titular que se quiere o debe suplir A falta de un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico para nombrar a los suplentes de los titulares de órganos colegiados, para que el acto de designación sea válido y eficaz, hemos afirmado que se debe observar el mismo procedimiento que se sigue para nombrar a sus titulares; esto con base en una elemental norma de aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, que señala que lo accesorio sigue a lo principal; en este caso, si para lo principal (entiéndase nombramiento de los titulares) existe un procedimiento puntual y bien definido en la ley, para lo accesorio (entiéndase el nombramiento de sus suplentes), debe seguirse el mismo procedimiento (dictámenes C-013-2002 de 14 de enero de 2002 y C-116-2006 de 20 de marzo de 2006) Lo anterior implica que a falta de disposición normativa –legal o reglamentaria- que ordene la publicación en el Diario Oficial “La Gaceta “ del acuerdo respectivo, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor (entre otros, los dictámenes C-285-82 de 3 de noviembre de 1982, C-002-2004 de 6 de enero de 2004 y C-419-2006 de 20 de octubre de 2006), el acuerdo respectivo de suplencia acordada por el órgano competente no requiere ser publicado, ya que basta su sola notificación al interesado para que surtan los efectos jurídicos correspondientes Obviamente con la suplencia la competencia propia del órgano es ejercida por quien no es el titular en virtud del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del órgano. Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente imposibilitado para ejercer la competencia, ese suplente lo sustituye para todo efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública), incluido el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene) y el derecho a voz (participar activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y acuerdos) y a hacer quórum (estructural y funcional) dentro del Consejo Directivo; es, entonces, una sustitución plena, pero limitada temporalmente en cuanto que cesará al momento en que termine la causa que motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictamen C-383-2007 de 1 de noviembre de 2007).” Luego, debe indicarse que a falta de un procedimiento específico, tal y como indica el dictamen C-41-2008, la designación de ese suplente debe realizarse a través de un acto de nombramiento formal y mediante el mismo procedimiento que se deba utilizar, conforme la Ley, para designar al miembro titular. Asimismo, es evidente que en ese funcionario suplente deben concurrir los mismos requisitos que se le exigen por Ley al titular Así las cosas, debe insistirse en que la Ley de Asociaciones Cooperativas no ha establecido la posibilidad de nombrar suplentes para suplir las ausencias de los miembros componentes de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. Sin embargo, en un caso extraordinario y grave, donde la ausencia de los titulares – por incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de que se forme el quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la actividad administrativa y daño al interés público, sería posible designar un suplente. Debe insistirse. Esto en el tanto la designación de ese suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar Por supuesto, se impone indicar que el nombramiento de ese suplente, aun cuando se trate de circunstancias graves y extraordinarias, debería realizarse a través de los procedimientos previstos en la Ley para nombrar a los miembros de la Junta. Esto implica, tratándose del supuesto que plantea la consulta, sea nombrar un suplente que reemplace a uno de los cuatro miembros titulares cuya designación corresponde por Ley al Consejo Nacional de Cooperativas, que dicho suplente debiera ser designado a través del procedimiento previsto en el artículo 141 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. Esto es a través de un procedimiento eleccionario en el plenario del Consejo Nacional de Cooperativas, previa postulación de ternas por cada sector, y por tanto garantizando la representación de todos los sectores cooperativos (Autogestión, cogestión y demás cooperativas). Se transcribe el artículo 141 reción citado “Artículo 141. Para la elección de representantes a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, cada uno de los sectores representados en el Consejo Nacional de Cooperativas presentará una terna a conocimiento del plenario de estas ternas se elegirá un representante de cada sector. El cuarto representante se elegirá libremente de cualquiera de los tres sectores.” En todo caso, debe indicarse que en el caso de que, por ejemplo, la incapacidad del titular se prolongue por más de seis meses o su alejamiento del país, aún con autorización de Junta, se extienda por más de tres meses, el nombramiento del titular se extinguiría, siendo lo procedente nombrar a un nuevo titular Nuevamente, la Ley de Asociaciones Cooperativas no ha establecido la posibilidad de nombrar suplentes a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, queda a salvo el caso extraordinario y grave, donde la ausencia de los titulares – por incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de que se forme el quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la actividad administrativa y daño al interés público. En este caso, por aplicación subsidiaria del artículo 95 de la Ley General, sería posible la designación de un suplente como el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar 7. Sobre los Quórum y las Suplencias en los Órganos Colegiados COLEGIADOS De previo a referirnos al fondo de la consulta, nos parece importante recordar los conceptos generales aplicables a los órganos colegiados, relacionados con el funcionamiento y la integración de este tipo de órganos En reiterados pronunciamientos, este Órgano Superior Técnico Consultivo, ha advertido que de previo a analizar el quórum necesario para que un órgano colegiado pueda sesionar y adoptar acuerdos, resulta indispensable que el colegio exista. Dicha existencia hace referencia a la necesidad de que la totalidad de los miembros que lo integran hayan sido designados, a efectos de que el órgano se considere como existente, y por ende, en capacidad para ejercer las funciones para las cuales ha sido creado. Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado que "… ha sido constante el criterio de la Procuraduría en cuanto que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente y por ende, esa integración es presupuesto indispensable para que pueda funcionar. En consecuencia, en caso de que uno de los puestos de director esté vacante, y la ley no haya previsto el supuesto de suplencia, el órgano no está integrado, y por consiguiente, no puede sesionar ... Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. … Luego la ausencia de integración completa del colegio entraña un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum estructural está asegurado por los miembros presentes. Es decir, el problema de integración del órgano tiene incidencia en la legalidad del acto, pudiendo provocar su nulidad absoluta. Pero además, cabría afirmar que existe incumplimiento de deberes de parte de quien se ha visto investido de la competencia para nombrar. Máxime que la inexistencia del órgano -por falta de nombramiento de uno de sus miembros-, la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determinan la nulidad de pleno derecho de lo actuado.” (Dictamen C-362-2003 del 17 de noviembre del 2003, en el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-298-2007 del 28 de agosto del 2007 y C-27-2010 del 17 de febrero del 2010, así como la opinión jurídica OJ-100-2009 del 19 de octubre del 2009, entre otros) Como se desprende de lo expuesto, la existencia debida del órgano, entendida como la investidura regular de las personas que lo integran, constituye un presupuesto para el ejercicio de la competencia, y no puede confundirse con el quórum estructural y el quórum funcional, necesarios para que el órgano pueda sesionar válidamente y adoptar sus acuerdos Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum funcional, Eduardo Ortíz Ortíz señala “El colegio exige, por su propia función, que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de que la deliberación que se adopte sea producto de una mayoría, no de una minoría. Hay al respecto dos tipos de requerimiento… i. El quórum estructural: es el número de componentes necesarios para que el colegio como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito de legitimación típico de los órgano colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y hora indicados. Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la deliberación, que puede ser mayor o menor ii. El quórum funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del colegio…..” [1] En el mismo sentido, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en resolución número 1172-2008 de las diez horas con veinte minutos del veintiocho de noviembre del dos mil ocho, señaló IV.-SOBRE EL FONDO. Quórum Necesario . La doctrina ha definido tres tipos de quórum, así: El quórum Integral que exige la presencia de todos sus integrantes para garantizar la validez de sus reuniones y la toma de los acuerdos de los órganos colegiados, el cual no es de aplicación a los Concejos Municipales. Por otra parte, se tiene el Estructural, que refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesario para que éste sesione, constituyéndose un elemento de organización del órgano estrechamente relacionado con la regularidad de la actividad administrativa siendo un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum fijado por ley permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.2 de la Ley General de la Administración Pública). Este tipo de quórum, en torno a los ayuntamientos, de conformidad con el artículo 37 del Código Municipal, es de la mitad más uno de los miembros que integran el Concejo, cantidad que según refiere el artículo 21 del mismo cuerpo normativo, depende del porcentaje de población del cantón respecto a la población total nacional. Por último, el quórum Funcional, sea la mayoría necesaria para adoptar una decisión, por lo que resulta evidente que el quórum estructural es condicionante del funcional, en tanto el número de miembros mínimo necesario para iniciar y desarrollar la sesión, limita la votación de un asunto al romperse el quórum y por ende no se puede realizar la votación. Pero, bien podría darse el caso de que aún habiéndose constituido el quórum estructural, una norma jurídica disponga un quórum funcional mayor, como lo sería cuando se determina para un aspecto en concreto la verificación de una mayoría calificada…. “ La Ley General de la Administración Pública regula, en los artículos 53 y 54, tanto el quórum estructural como el quórum funcional de los órganos colegiados. Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente Artículo 53.- 1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes 2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros Artículo 54.- 1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto 2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario 3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes 4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos De acuerdo con lo que disponen los artículos anteriores, como regla general, el quórum estructural, es decir, la cantidad de miembros que se requieren para que el órgano colegiado pueda sesionar, es la mayoría absoluta de los miembros que conforman el órgano, es decir, la mitad mas uno de la totalidad de los miembros que forman el colegio Asimismo, como regla general, el quórum funcional, es decir, la cantidad de miembros que se requieren para que el colegio pueda votar los asuntos sometidos a su conocimiento, será la mitad mas uno de los miembros presentes en la sesión Adicionalmente, debemos advertir que la jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo ha establecido la posibilidad de nombrar miembros suplentes, en casos excepcionales, aún y cuando no exista una norma jurídica que establezca el procedimiento. Al respecto, en el dictamen C-155-2014 del 20 de mayo del 2014, señalamos “En primer lugar, conviene señalar que el ordenamiento jurídico, en orden a permitir el funcionamiento de los órganos colegiados en ausencia de uno de sus miembros, ha establecido, como regla general, que dichos órganos puedan sesionar válidamente con la presencia de la mayoría absoluta de sus componentes (Quórum estructural). Esto por supuesto siempre que el órgano se encuentre integrado, sea todos sus miembros debidamente nombrados. Esto según doctrina del artículo 53.1 de la Ley General de la Administración Pública. … Luego es claro que la Junta Directiva podría seguir funcionando en dichos supuestos siempre que el resto de los miembros sea suficiente para alcanzar el quórum estructural, sea la mayoría absoluta de los componentes del colegio Por supuesto, es también notorio que podrían darse especies, por demás extraordinarias y fortuitas, en que más de tres (3) miembros de la Junta Directiva del Instituto deban ausentarse de las sesiones por incapacidad o por viaje prolongado Esto, por supuesto, implicaría un serio, grave y extraordinario desfase e interrupción en la actividad administrativa del Instituto. … Efectivamente, es notorio que en el extraordinario y fortuito caso en que la Junta Directiva del Instituto no pueda formar quórum estructural – durante un tiempo prolongado - por ausencia de más de tres miembros – ya sea por viaje o incapacidad -, el daño al interés público sería, por demás, severo, pues implicaría una paralización del Instituto Así las cosas, conviene señalar que para tales casos excepcionales y graves, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que sería posible designar un suplente al órgano colegiado, aplicando subsidiariamente el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública. Esto siempre y cuando el nombramiento del suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar. Esta fue la tesis expuesta en el dictamen C-41-2008 de 8 de febrero de 2008 – reiterado en el C-311-2011 de 13 de diciembre de 2011- “Y cabe indicar que en cuanto a la procedencia jurídica de la suplencia de miembros titulares de órganos colegiados, la Procuraduría General ya ha sentado su posición al respecto en diversas oportunidades, admitiéndola válidamente (dictámenes C-006-89 de 5 de enero de 1989, C-190-1998 de 8 de setiembre de 1998, C-016-2000 de 28 de enero de 2000 y C-274-2004 de 4 de octubre de 2004) Adoptando como marco de referencia la normativa de comentario y la situación de hecho por usted descrita, pero considerada por nuestra parte de modo abstracto, procedemos a responder genéricamente las cuestiones planteadas en su consulta Aún descartando la existencia de disposiciones normativas especiales que regulen la suplencia de los miembros titulares del Consejo Directivo a lo interno del CUC, resulta claro de lo hasta aquí expuesto que el ordenamiento jurídico prevé supletoriamente que en caso de ausencias temporales (que es lo que nos ocupa), estas pueden ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por un suplente que se nombra por parte de quien tiene poder para nombrar al titular que se quiere o debe suplir A falta de un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico para nombrar a los suplentes de los titulares de órganos colegiados, para que el acto de designación sea válido y eficaz, hemos afirmado que se debe observar el mismo procedimiento que se sigue para nombrar a sus titulares; esto con base en una elemental norma de aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, que señala que lo accesorio sigue a lo principal; en este caso, si para lo principal (entiéndase nombramiento de los titulares) existe un procedimiento puntual y bien definido en la ley, para lo accesorio (entiéndase el nombramiento de sus suplentes), debe seguirse el mismo procedimiento (dictámenes C-013-2002 de 14 de enero de 2002 y C-116-2006 de 20 de marzo de 2006) Lo anterior implica que a falta de disposición normativa –legal o reglamentaria- que ordene la publicación en el Diario Oficial “La Gaceta “ del acuerdo respectivo, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor (entre otros, los dictámenes C-285-82 de 3 de noviembre de 1982, C-002-2004 de 6 de enero de 2004 y C-419-2006 de 20 de octubre de 2006), el acuerdo respectivo de suplencia acordada por el órgano competente no requiere ser publicado, ya que basta su sola notificación al interesado para que surtan los efectos jurídicos correspondientes Obviamente con la suplencia la competencia propia del órgano es ejercida por quien no es el titular en virtud del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del órgano. Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente imposibilitado para ejercer la competencia, ese suplente lo sustituye para todo efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública), incluido el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene) y el derecho a voz (participar activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y acuerdos) y a hacer quórum (estructural y funcional) dentro del Consejo Directivo; es, entonces, una sustitución plena, pero limitada temporalmente en cuanto que cesará al momento en que termine la causa que motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictamen C-383-2007 de 1 de noviembre de 2007).” Luego, debe indicarse que a falta de un procedimiento específico, tal y como indica el dictamen C-41-2008, la designación de ese suplente debe realizarse a través de un acto de nombramiento formal y mediante el mismo procedimiento que se deba utilizar, conforme la Ley, para designar al miembro titular. Asimismo, es evidente que en ese funcionario suplente deben concurrir los mismos requisitos que se le exigen por Ley al titular Así las cosas, debe insistirse en que la Ley de Asociaciones Cooperativas no ha establecido la posibilidad de nombrar suplentes para suplir las ausencias de los miembros componentes de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. Sin embargo, en un caso extraordinario y grave, donde la ausencia de los titulares – por incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de que se forme el quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la actividad administrativa y daño al interés público, sería posible designar un suplente Debe insistirse. Esto en el tanto la designación de ese suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar.” (el resaltado es del original) SOBRE EL FONDO El Colegio de Licenciados y Profesores solicita nuestro criterio en torno a una posible violación al principio de jerarquía normativa, en el tanto se considera que el Reglamento General de ese Colegio Profesional, se excedió al reglamentar la Ley Orgánica, específicamente en cuanto crea miembros suplentes en el Tribunal de Honor de ese Colegio, que no son contemplados por la Ley Orgánica que los rige El Tribunal de Honor del Colegio de Licenciados y Profesores es creado por Ley Orgánica a efectos de que se conozcan las faltas que los agremiados cometan en el ejercicio profesional. Para lograr una mayor claridad, nos permitiremos transcribir los artículos que regulan dicho órgano y que resultan de interés para esta consulta Artículo 41.—El Tribunal de Honor del Colegio es un organismo integrado por el Presidente de la Junta Directiva, el Secretario y tres miembros del Colegio, sorteados de una lista de diez, elaborada por la Asamblea General en sesión ordinaria Artículo 42.—El Tribunal de Honor conocerá a) De las transgresiones al Código de Ética Profesional del Colegio b) De los conflictos graves, que afecten el honor, surgidos entre dos o más miembros del Colegio; y c) De las quejas que presenten los particulares contra alguno o algunos miembros del Colegio, por hechos que signifiquen desdoro para la profesión o cargos contra la moral y las buenas costumbres de sus miembros Artículo 46.—Las deliberaciones y votaciones del Tribunal de Honor serán secretas y las sanciones que puede imponer, fallando en conciencia son las siguientes a) Amonestación escrita b) Suspensión temporal de la condición de colegiado; y c) Expulsión del Colegio Artículo 48.—Los miembros del Tribunal de Honor no podrán conocer de causas en las cuales estén interesados igualmente sus familiares consanguíneos o afines hasta el tercer grado inclusive. Y deberán separarse del mismo cuando una de las partes así lo pida, con base en razones de indudable seriedad y fundamento. En estos casos la Junta Directiva del Colegio procederá a reintegrar el Tribunal, para el caso concreto, con uno de los colegiados que figuran en la lista a que se refiere el artículo 41 Por su parte, el Reglamento General del Colegio dispone, en lo que a este órgano se refiere, lo siguiente Artículo 30- Tribunal de Honor El Tribunal de Honor estará integrado por el Presidente y Secretario de la Junta Directiva y, tres miembros propietarios y tres suplentes, escogidos de acuerdo al artículo 41 de la Ley Orgánica del Colegio, quienes deberán ser de excepcionales condiciones morales, sin antecedentes disciplinarios o penales. Este Tribunal será nombrado por dos años Las ausencias temporales o vacantes, mientras no se haya realizado nombramiento, serán sustituidas, en su orden, por los suplentes, excepto el Presidente y el Secretario de Junta Directiva, que deberán sustituirse conforme lo disponen los artículos 25, 29 y 30 de la Ley Orgánica El Tribunal de Honor será presidido por el Presidente de la Junta Directiva o quien legalmente lo sustituya El Tribunal conocerá de las faltas o conflictos a que se refiere el artículo 42 de la Ley Orgánica El miembro del Tribunal de Honor que se negare, sin motivo legal, a servir el cargo o que interpusiese dificultades para que se conozca el asunto, será separado por la Junta Directiva (Reformado por la Asamblea General Extraordinaria del 13 de noviembre del 1999.) Tal y como se desprende de las normas transcritas, contrario a lo señalado en el dictamen de la Asesoría Jurídica que se adjunta, la Ley Orgánica del Colegio si establece un procedimiento y supuestos en los cuales resulta procedente el nombramiento de suplentes en el órgano colegiado En efecto, el artículo 48 de ese cuerpo normativo, regula el procedimiento por el cual debe suplirse a un miembro propietario que tenga una causal de impedimento o sea recusado por alguna parte, permitiendo para ello el nombramiento de un miembro suplente de la lista que originalmente estableció la Asamblea General. Cabe advertir desde ahora que la competencia para la designación de este miembro suplente recae en la Junta Directiva Por ello, es claro que es la propia Ley Orgánica la que permite el nombramiento de suplentes, sólo que lo permite para el caso concreto únicamente, y es aquí donde en nuestro criterio, el reglamento puede entrar en contradicción con la Ley Orgánica Ello por cuanto el procedimiento establecido en el Reglamento para el nombramiento de los suplentes, es un nombramiento general, que se establece para todos los casos de ausencias y lo establece de manera permanente Esta posición reglamentaria, en nuestro criterio, desconoce el procedimiento y la excepcionalidad que establece la Ley Orgánica, por lo que en nuestro criterio, sí se produce una contradicción entre lo establecido en el artículo 30 del Reglamento General del Colegio y lo que establece el artículo 48 de su Ley Orgánica, produciéndose un antinomia normativa que debe ser resuelta a favor de la Ley, en razón del principio de jerarquía normativa El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresamente señala Artículo 6º.- 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden a) La Constitución Política b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana c) Las leyes y los demás actos con valor de ley d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas 2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia 3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos En relación con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa señaló “Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango. Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen C-058-2007 del 26 de febrero de 2007.) Por lo expuesto, en nuestro criterio, lo procedente es que, en los casos en que se produzca una circunstancia como las normadas en el artículo 48 de la Ley Orgánica, el nombramiento del suplente debe ser efectuado de conformidad con esa norma, y para el caso concreto En los demás casos, en los que se produzca una ausencia temporal de un miembro colegiado, el Tribunal podrá continuar sesionando si existe el quorum estructural y funcional para ello, es decir, a pesar de que se produzca una ausencia temporal de un miembro, el órgano podrá sesionar si tiene el quorum estructural necesario para ello, y podrá adoptar las decisiones si tiene el quorum funcional suficiente para ello Por último, consideramos conveniente advertir que en aquellos casos en que la ausencia sea más prolongada o se produzca una ausencia de un número importante de miembros que impida al órgano funcionar válidamente, podríamos considerar que estamos ante una situación extraordinaria que permitiría el nombramiento de miembros suplentes para cubrir las ausencias temporales de estos miembros Sin embargo, en estos casos, lo procedente sería utilizar el mecanismo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica, que debería entenderse como aplicable en estos casos en forma supletoria 8. Quórum Funcional del Órgano Colegiado y Diferencia con el Quórum Estructural El artículo 29 de la Ley N.° 9356 de 24 de mayo de 2016, Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR), ha establecido que para el nombramiento y remoción del Director Ejecutivo, se requiera de una mayoría calificada de votos en la Junta Directiva ARTÍCULO 29.- Se requerirá una mayoría calificada de votos para la validez de los siguientes acuerdos a) El nombramiento y la remoción del director ejecutivo b) El nombramiento y la remoción del auditor interno c) La aprobación de los reglamentos relacionados con el Plan Estratégico Institucional Conviene precisar que, conforme el numeral 28 de la misma Ley N.° 9356, la regla general es que los acuerdos de la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, se toman por mayoría simple de los votos presentes. El mismo numeral 28 prevé, sin embargo, que existen supuestos en que se requiera una mayoría calificada para determinados acuerdos ARTÍCULO 28.- El quórum de la Junta Directiva lo conformará la mayoría absoluta de sus componentes. Los acuerdos se tomarán por simple mayoría de los presentes, salvo los casos en que legalmente se exija una mayoría calificada En caso de empate, el presidente resolverá con voto de calidad Ahora bien, es claro que, a pesar de que la Ley N.° 9356 se ha apartado de la norma común – prevista en el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública – en el sentido de que los acuerdos de la Junta Directiva de JUDESUR se toman por mayoría simple, y no por mayoría absoluta; lo cierto es que aquella Ley, específicamente su artículo 28, ha conservado el principio general de que los acuerdos de los órganos colegiados se toman por mayoría de los miembros presentes, solo que relajándola hasta el punto de que basta una mera pluralidad de votos para que se puedan concretar acuerdos válidos Ergo, es evidente que el Legislador ha provisto a la Junta Directiva de un procedimiento de votación que permite fácilmente concluir acuerdos, lo cual garantiza el funcionamiento y efectividad del órgano superior jerárquico de la Junta Desarrollo de la Región Sur de la Provincia de Puntarenas Conviene observar que la Procuraduría General ha remarcado que a diferencia del quórum estructural – necesario para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente y que es fijo -, el quórum funcional – sea el necesario para que el órgano colegiado pueda tomar acuerdos – varía dependiendo del número de directivos que asistan a las sesiones pero también de la materia que se conozca. (Ver los dictámenes C-77-2000 de 12 de abril de 2000 y C-301-2002 de 8 de noviembre de 2002) Se debe hacer hincapié, entonces, en que conforme el numeral 28 de la Ley N.° 9356 en relación con el artículo 15, para que la Junta Directiva de JUDESUR pueda sesionar válidamente se requiere la concurrencia de 7 integrantes, que sería la mayoría absoluta de los 11 directivos que conforman e integran dicho órgano colegiado. Este quorum estructural debe mantenerse durante toda la respectiva sesión para tomar acuerdos válidos. Pero para la toma de acuerdos, en principio, se requiere únicamente de la mayoría simple de votos presentes de la Junta Directiva, sea la sencilla mayoría relativa o pluralidad de votos, salvo cuando la Ley exige de una mayoría calificada Cabe acotar, por consiguiente, que si bien la Ley N.° 9356 ha previsto a la Junta Directiva de JUDESUR de un procedimiento de votación que permite concretar acuerdos fácilmente, tanto el artículo 28 como el 29 han prescrito supuestos donde se requiere de una concurrencia de votos que evidencie que particulares decisiones sean producto, más bien, de un extendido acuerdo entre los miembros del órgano superior jerárquico del ente De seguido, importa observar que el numeral 29 de la Ley N.° 9356, contempla 3 supuestos en que se requiere de la mayoría calificada para adoptar un acuerdo, a saber el nombramiento o remoción del Director Ejecutivo, el nombramiento y remoción del Auditor y la aprobación de los reglamentos relacionados con el Plan Estratégico Institucional cuyo objetivo es promover de manera planificada y eficiente el desarrollo socioeconómico integral de los cantones de Golfito, Corredores, Buenos Aires, Osa y Coto Brus, el cual tendrá una vigencia de cuatro años Al respecto, se impone denotar que los 3 supuestos previstos en el artículo 29 de la Ley N.° 9356 suponen decisiones fundamentales para la actuación, efectividad y control interno de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas. Así las cosas, es claro que el Legislador ha prescrito que dichos acuerdos se tomen por una mayoría tal de votos que dichas decisiones evidencien que se ha podido construir un amplio concierto entre los integrantes de la Junta que además son representantes de los más diversos sectores de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, a saber de las cooperativas, de las asociaciones de Desarrollo Comunal, de los Concesionarios del Depósito Libre, representantes de las municipalidades de la Región, representantes de pueblos indígenas y de organizaciones sociales Así las cosas, debe entenderse que la mayoría calificada que exige el artículo 29 de la Ley N.° 9356 para la designación y remoción del Director Ejecutivo, sería la conformada por dos terceras partes de los miembros de la Junta Directiva de JUDESUR, sea 8 votos lo cual patentizaría que se habría llegado a un acuerdo consensuado con la mayor parte de los integrantes del órgano colegiado los cuales suman 11 miembros En todo caso, es notorio que el hecho de que la Ley N.° 9356 exija de una mayoría calificada para la destitución del Director Ejecutivo supone una forma de garantizar que dicho Jerarca no pueda ser removido mediante la formación de una simple mayoría coyuntural, lo cual no se podría asegurar, de ninguna forma, si se entendiera, por el contrario, que la mayoría calificada pudiera ser formada contando meramente los directivos presentes, pues si así fuera el caso, se podría dar que el Director Ejecutivo fuera removido mediante un acuerdo formado por la votación de 5 votos, sea menos de la mitad de los integrantes de la Junta Directiva En consecuencia, es evidente que para que en el caso de nombramiento y destitución del Director Ejecutivo de JUDESUR, se forme una voluntad administrativa capaz de producir plenos efectos jurídicos – sea que sea válida -, se requiere que el respecto acuerdo de la Junta Directiva sea tomado por una mayoría calificada de los miembros de dicho órgano colegiado 9. Sobre la Legitimación del Órgano Colegiado para Plantear Consultas ante la Procuraduría General de la República 9 de octubre de 2017 C-226-2017 Dinia Porras Alemán Presidenta Concejo Municipal Municipalidad de Hojancha Estimada señora Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su documento de fecha 7 de setiembre del 2017, recibido el 22 de setiembre del 2017, en el cual requiere nuestro criterio sobre el nombramiento de los Comités Cantonales de Deporte En dicho documento nos plantea una serie de consultas relativas al caso de dos miembros de las Organizaciones Deportivas y Recreativas del cantón de Hojancha Indicándonos el caso específico del nombramiento de los mismos En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva De esa manera, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto que esté en estudio o que deba ser decidido por la Administración (al respecto ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014 y C- 99-2016) Al respecto, hemos dispuesto en reiteradas ocasiones que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni un asunto pendiente de resolver por el órgano consultante, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y en el ejercicio de sus funciones, desconociendo nuestra función consultiva. Más detalladamente, hemos indicado que “3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C- 151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero) Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C- 199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-250-2011 del 11 de octubre de 2011. En igual sentido véanse los dictámenes No. C-87-2014 de 19 de marzo de 2014 y C-111- 2016 de 11 de mayo de 2016) De tal manera, es claro que en esta ocasión se pretende que nos pronunciemos sobre el nombramiento de dos funcionarios específicamente del Comité Cantonal de Deportes. Acceder a ello implicaría trasladar a la Procuraduría la responsabilidad y competencia de resolver esa gestión concreta, y por lo tanto, la consulta resulta inadmisible Un segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, que dispone “Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico- jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán Al respecto, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante Y además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013 y C-220-2016 de 27 de octubre de 2016) La solicitud planteada incumple el requisito de admisibilidad de adjuntar el criterio de la asesoría legal de la institución sobre el tema consultado, por lo que resulta inadmisible Finalmente, se debe señalar que las consultas que se plantean a este Órgano Superior Consultivo, por parte de los órganos que integran la Administración Pública, deben cumplir, a efectos de su admisibilidad, con determinados requisitos establecidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General, entre los cuales cuenta la exigencia de que dichas consultas sean planteadas por un órgano jerárquico Así las cosas, es evidente que en el supuesto de que el jerarca administrativo sea un "órgano colegiado", compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiestan colectivamente la voluntad del órgano mediante sus acuerdos - Esto conforme el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública- se ha estimado que es el órgano, como tal, el que por decisión unánime o de mayoría absoluta de los miembros asistentes, tiene legitimación para plantear la consulta, requiriéndose de un acuerdo expreso en ese sentido; una condición que no puede ser subrogada individualmente por sus miembros integrantes, cuya calidad de servidor público es, para tales efectos, incompatible con la de autoridad administrativa. (Véase al respecto, entre otros muchos, los dictámenes C-311-2001, C-040-2002, C-084-2002, Ahora bien, es claro que, en el presente caso, el oficio de 7 de setiembre de 2017 ha sido suscrito por la Presidente del Concejo Municipal sin que conste un acuerdo de dicho órgano colegiado donde conste su decisión institucional de consultar a la Procuraduría General de la República En este orden de ideas, es notorio que, conforme los numerales 169 constitucional en relación con el numeral 12 y 13 del Código Municipal, el Concejo Municipal es el jerarca superior supremo de la respectiva Municipalidad, el cual es un órgano colegido del cual su Presidente es un miembro. Lo anterior sin perjuicio de las competencias que le competen al Alcalde como Jerarca unipersonal Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, la consulta que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica y por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido De Usted, atentamente, Jorge Oviedo Álvarez Amanda Grosser Jiménez Procurador Abogada de Procuraduría 10. Comparación del Quórum Funcional en la Ley General de la Administración Pública y Otros Regímenes Especiales El artículo 54.3 de la Ley General de la Administración Pública establece que, por regla general, los acuerdos de los órganos colegiados deban tomarse por mayoría absoluta de los miembros asistentes Así las cosas, debe indicarse que, por principio general, la validez de los acuerdos de los órganos colegiados está sometida a que, en su adopción, concurran los votos de una mayoría absoluta de aquellos miembros que asistan a una determinada sesión En este orden de ideas, conviene notar que la regla general prevista en el numeral 54.3 de la Ley General de la Administración Pública, es aplicable, en principio, a la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos pues el artículo 54 de su Ley de creación, ha establecido, a su vez, que los acuerdos de ese órgano colegiado, por regla general, se deban tomar igual por mayoría absoluta de los votos de los miembros presentes, sin perjuicio del voto de calidad que se le otorga al Presidente de ese colegio en caso de empate. El artículo 54 en comentario establece que aquella regla general es aplicable en todos los asuntos que conozca la Junta Directiva, salvo los casos en que la Ley exija de una mayoría calificada Al respecto, debe indicarse que el artículo 55 de la misma Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos ha establecido, en efecto, determinados supuestos en que se requiere de una mayoría calificada para la validez de particulares acuerdos que competen a la Junta Directiva de esa institución autónoma. Para mayor claridad, se transcribe el numeral 55 que nos ocupa Artículo 55 - Validez de acuerdos Se requerirán por lo menos cuatro votos afirmativos, para la validez de los siguientes acuerdos a) La resolución de las apelaciones en materia de fijación de tarifas y precios b) El otorgamiento, la revocatoria o la ampliación de las concesiones que por ley le corresponda c) El nombramiento y la remoción del Auditor Interno d) La aprobación del estudio de cánones e) La aprobación de las operaciones de endeudamiento Es decir que el Legislador ha dispuesto que para los supuestos expresamente establecidos por el numeral 55, se requiera que la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, deba realizar una mayor ponderación y deliberación Esto debido a la importancia y relevancia de los asuntos previstos en esa norma. Al respecto, importa citar lo que la Procuraduría General ha dicho desde hace mucho tiempo sobre el instituto de la Mayoría Calificada “MAYORIA CALIFICADA: La exigida por encima de la estricta mayoría absoluta; como los dos tercios o tres cuartos de los votos o votantes. Se reserva para decisiones importantes, en que no se quiere exponer a una precipitación o un apasionamiento momentáneo la actitud, quizás irrevocable, en un grave asunto" (Dictamen C-173-86 de 7 de julio de 1986) Dicho de otra forma, el Legislador ha previsto que para los asuntos contemplados en el artículo 55 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, la Junta Directiva deba procurar en dichos casos, una más profusa deliberación para formar y adoptar una decisión que refleje no un mero acuerdo mayoritario de sus miembros, sino, más bien, un consenso – aunque no unanimidad – entre ellos Cabe precisar que en el caso de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, la mayoría calificada deberá ser constituida por cuatro de los miembros de dicho órgano colegiado. Esto debido a que, de acuerdo con los artículos 46 y 54 de su Ley, la Junta Directiva está integrada por cinco miembros Luego, la consulta del señor auditor se relaciona con los efectos jurídicos que se producirían en el eventual supuesto de que sometido a votación uno de los asuntos enumerados en el artículo 55, no se alcance la mayoría calificada allí requerida En este orden de ideas, conviene indicar que tratándose de los asuntos que requieren mayoría calificada – previstos en el numeral 55 en comentario - el efecto jurídico de una votación insuficiente, dependerá de la naturaleza del asunto En este sentido, conviene apuntar, en primer lugar, que cuando el asunto en cuestión implique el ejercicio de una competencia potestativa – verbigracia la aprobación del estudio de cánones o de las operaciones de endeudamiento -, una votación insuficiente – menor a la mayoría calificada – implicaría que deba entenderse que el respectivo asunto ha sido, más bien, improbado Al respecto, cabe aclarar que no solamente la aprobación de los estudios de cánones y de las operaciones de endeudamiento son competencias potestativas, pues es claro que el otorgamiento, revocatoria y ampliación de concesiones – lo mismo que el nombramiento y remoción del auditor interno – conllevan también el ejercicio de competencias potestativas. Así las cosas, es claro que en caso de que no se alcance la mayoría calificada necesaria para otorgar, revocar o ampliar una concesión – o para nombrar o remover al auditor - debe entenderse dicha votación como una improbación del acuerdo. Esto en virtud de que tratándose del ejercicio de competencias potestativas, debe aplicarse el principio que se expresa en el aforismo jurídico “Semper praesumitur pro negante” De seguido, y en segundo lugar, conviene hacer referencia a aquel caso, previsto en artículo 55.1 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, en que la competencia es, más bien, de ejercicio obligatorio, sea la resolución de las apelaciones en materia de fijación de tarifas y precios Al respecto, conviene tomar nota de que el artículo 53.j de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, le atribuye a la Junta Directiva la competencia para resolver las apelaciones que se interpongan contra las resoluciones a través de las cuales se hayan fijado tarifas y precios. (Sobre esta atribución, ver el dictamen C-217- 2011 de 8 de setiembre de 2011) Luego, es claro que la atribución para resolver las apelaciones formuladas contra la fijación tarifaria, es una competencia de ejercicio obligatorio, pues existe un deber de la Junta Directiva de resolver los recursos de apelación que se le eleven, pues su omisión implicaría un quebranto al derecho a una pronta resolución y justicia administrativa tanto de las personas usuarias de los servicios públicos como de los concesionarios de servicios públicos que hayan hecho una solicitud de fijación tarifaria Dicho de otra forma, a diferencia de las competencias potestativas que también tiene la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, la atribución para resolver las apelaciones, conlleva el deber de la Junta Directiva de conocer la admisibilidad y, eventualmente, el fondo del respectivo recurso para adoptar, en su caso, una determinación, sea revocando, modificando o confirmando la resolución administrativa venida en alzada. Al respecto, importa insistir en que el derecho a una pronta resolución y justicia administrativa, abarca el deber de la administración de resolver los recursos que se presenten contra sus actos. Al respecto, conviene citar la resolución de la Sala Constitucional N.° 5078-2007 de 3:54 horas del 13 de abril de En reiterados pronunciamientos la Sala ha indicado que en sede administrativa también procede aplicar lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política, que literalmente indica: "Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta y cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes". En cuanto a la justicia pronta, es evidente que la duración excesiva y no justificada de los procesos administrativos implica una clara violación a ese principio, pues los reclamos y recursos puestos a conocimiento de la Administración deben ser resueltos, por razones de seguridad jurídica, en plazos razonablemente cortos. Sin embargo, esto no significa la constitucionalización de un derecho a los plazos, sino el derecho de toda persona a que su causa sea resuelta en un plazo razonable, lo que ha de ser establecido casuísticamente, atendiendo a la complejidad del asunto, la conducta de los litigantes y las autoridades, las consecuencias para las partes de la demora, y las pautas y márgenes ordinarios del tipo de proceso de que se trata En esta misma línea de ideas, conviene apuntar que, de acuerdo con el artículo 136.1.b de la Ley General de la Administración Pública, el acto o acuerdo que resuelva un recurso administrativo, sea en uno u otro sentido, debe ser siempre un acto motivado con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos. Debe insistirse. En virtud del artículo 41 de la Constitución, la persona que apele una fijación tarifaria, tiene derecho a obtener de la Junta Directiva, una resolución que decida motivadamente su recurso Lo anterior implica que en caso de que una votación del órgano colegiado no alcance la mayoría necesaria para la resolución del respectivo recurso administrativo, no conduce a que se pueda comprender ni presumir que dicho recurso haya sido, entonces, denegado, pues siendo que la potestad de resolver las apelaciones es una competencia de ejercicio obligatorio, es claro que la Junta Directiva se encuentra en el deber de dictar, a su vez, una resolución motivada final para lo cual se requiere de un acuerdo tomado por una votación afirmativa de la mayoría calificada de sus miembros Expuesto de otra manera, el hecho de que sometida a discusión y votación una apelación contra una resolución tarifaria, en dicho no se llegue a alcanzar la mayoría calificada que exige el numeral 55 tantas veces citado, no puede ni debe interpretarse o reputarse tal votación como un acto denegatorio de aquel recurso, pues al no tratarse de una competencia potestativa sino, por el contrario, de una atribución de ejercicio obligatorio; la Junta Directiva se encuentra en el deber de dictar una resolución motivada en cualquiera de los sentidos posibles para lo cual requiere de un acuerdo que, por imperio de ley, debe ser tomado por mayoría calificada Es decir que tratándose de los acuerdos necesarios para resolver las apelaciones en materia tarifaria, independientemente de que se acoja o no el respectivo recurso, se requerirá, para su validez, de una mayoría calificada de miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos sin que se pueda reputar que el hecho de no alcanzar la mayoría calificada en una determinada votación, implique la denegatoria del recurso ADVERTENCIA: El Centro de Información Jurídica en Línea (CIJUL en Línea) está inscrito en la Universidad de Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en esta línea de trabajo responde a las consultas que hacen sus usuarios elaborando informes de investigación que son recopilaciones de información jurisprudencial, normativa y doctrinal, cuyas citas bibliográficas se encuentran al final de cada documento. 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Versión de la Norma 14 de 14 del 25/01/2016 Publicada en Colección de leyes y decretos Año: 1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403 Usual del Poder Judicial. Consultado el 06 de mayo de 2021. Desde la web https://diccionariousual.poder-judicial.go.cr/ PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 12 del veintidós de enero de dos mil dieciocho PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 246 del veintiséis de junio de dos mil veinte PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 464 del veinticinco de noviembre de dos mil veinte PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 326 del veintisiete de noviembre de dos mil quince PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Opinión Jurídica 129-J del diecisiete de octubre de dos mil diecisiete PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 230 del veintidós de octubre de dos mil trece PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 34 del veinticuatro de febrero de dos mil quince PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 335 del veinte de diciembre de dos mil dieciocho PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 226 del nueve de octubre de dos mil diecisiete PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 302 del catorce de diciembre de dos mil diecisiete