(ADMINISTRACIÓN PÚBLICA)


Rama del Derecho: Derecho
Descriptor: Conflicto de competencia
Administrativo

Palabras Claves: entes, órganos, conflicto de competencia administrativa

Fecha: 22 de junio
Fuentes de Información: jurisprudencia
de 2021

Investigador: Jimena Rueda


Contenido

RESUMEN 2

JURISPRUDENCIA 2

1. Principio de coordinación entre los entes y los órganos. 2

2. Diferencia entre ente y órgano. 3

3. Criterio de la Procuraduría General de la República sobre la relación del
Ministerio de Salud con otros entes del Sector Salud y hasta dónde debe llegar
su competencia. 5

4. Opinión jurídica: ¿Cuáles son los alcances y qué puede entenderse por
“conflictos de cualquier otra naturaleza” entre un ministerio y una institución
descentralizada o entre estas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 78 de la
Ley General de la Administración Pública que determina que el Presidente de
la República puede resolverlos? 3


 RESUMEN


El presente informe de investigación recopila opiniones jurídicas de la Procuraduría
General de la República y jurisprudencia relevante acerca de principio de coordinación
y el conflicto de competencia en materia administrativa


JURISPRUDENCIA


1. Principio de coordinación entre los entes y los órganos


Voto de mayoría


PRINCIPIO DE COORDINACIÓN

“(…) VI.- Sobre el principio de coordinación interadministrativa. Uno de los principios
rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación que debe
mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar
los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación, en cuanto
asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o
implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los
entes públicos. Esta puede ser interorgánica –entre los diversos órganos que
conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía– o intersubjetiva,
esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto
propio, autonomía y competencias específicas. La autonomía administrativa o de otro
grado de cuya titularidad gozan los entes públicos los obliga a coordinar sus acciones,
puesto que, no pueden estar sometidos recíprocamente a relaciones de jerarquía por
su naturaleza interorgánica. La coordinación administrativa tiene por propósito evitar
las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada
ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada; y se
logra a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de
información entre los entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de


Sala Constitucional. Resolución Nº 18896 - 2014 del 21 de Noviembre del 2014 a las 9:05 a. m
Disponible en la web: https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-641060

reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación. (…)”
VCG01/2021


2. Diferencia entre ente y órgano


Voto de mayoría

VIII.- Redacta el Magistrado Castillo Víquez. La Sala ha mantenido la línea
jurisprudencial de que los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos y
que la única autonomía que ostentan es la funcional, es decir, se les reconoce la
utilización de herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente,
con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. En primer
término, aunque resulte obvio es necesario hacer un repaso somero por las figuras
jurídico-administrativas. Lo elemental es la diferencia entre un órgano y ente. El
primero carece de personalidad jurídica y forma parte de un ente; el segundo, tiene
personalidad jurídica, y de conformidad con el artículo 1° de la Ley General de la
Administración Pública, capacidad de derecho público y privado. Asimismo, tenemos la
figura del órgano desconcentrado, que es aquel que tiene una competencia exclusiva y
excluyente pese a que no está en la cúspide administrativa o, como bien establece la
doctrina española, tiene el monopolio de la competencia. Finalmente, tenemos el
órgano persona, que es una creación de la doctrina de la República Oriental del
Uruguay, el cual se le conoce en nuestro medio como órgano con personificación
presupuestaria o personalidad jurídica instrumental, que es aquel órgano que tiene
una parte personificada y otra no, y en el que existe un órgano ejecutivo, el cual solo
puede ser creado por Ley formal, toda vez que, pese a ser un órgano, y no un ente, la
personalidad jurídica instrumental le permite tener, entre otras atribuciones: su propio
representante judicial y extrajudicial, tener bienes, cuentas corrientes, demandar y ser
demandado en juicio y, finalmente, tener su propio presupuesto separado del
presupuesto ordinario de la República; empero, en relación con esta última atribución,
esta le fue suprimida mediante Ley n.° 9524 del 7 de marzo de 2018, Ley de
Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del
Gobierno Central, ya que todos estos presupuestos, a partir de la entrada en vigencia
de esta Ley, se deben incorporar al presupuesto ordinario de la República. Hay que
tener presente, para evitar malas interpretaciones de la organización administrativa


Sala Constitucional. Resolución Nº 21271 - 2019 del 30 de Octubre del 2019 a las 12:10 p. m
Disponible en la web: https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-968697

costarricense, que, en el caso del órgano desconcentrado -regulado en el artículo 83
de la Ley General de la Administración Pública-, y el órgano con personalidad jurídica
instrumental estamos en presencia de un fenómeno jurídico-administrativo de
desconcentración, y no de descentralización administrativa, dicho de otra forma, el
órgano sigue siendo parte del ente respectivo, pues no se llega a crear un ente, el cual
formaría parte de lo que se conoce como la Administración Pública descentralizada,
sea esta por región o por servicio. Hay que tener muy claro que la Sala Constitucional
ha validado la constitucionalidad de los órganos con personalidad jurídica instrumental,
entre otras, en la sentencia n.° 2005-003629, por lo que resulta constitucionalmente
legítimo crear órganos con personalidad jurídica instrumental en el Estado -persona
jurídica mayor-, tal y como sucede con CONAVI, COSEVI, Consejo de Transporte
Público, el Registro Nacional, el Tribunal Registral Administrativo, etc., como en los
demás entes descentralizados -entes menores-, tal y como ocurre con los Concejos
Municipales de Distrito. Sobre este extremo, expresó la Sala Constitucional en la supra
citada sentencia lo siguiente

“b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el
criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica
instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización
administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido
considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un
órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia
del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás
aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de
mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano
pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo
cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios
fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal
suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones
previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables
para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la
competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá
contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el
cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de
que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables
a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y
fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y


los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de
control propio de la actividad de las instituciones públicas”

Por otra parte, en este análisis no se puede soslayar lo que establece el artículo
172 constitucional, cuando expresa que, para la administración de los intereses y
servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades pueden
crear concejos municipales de distritos, como órganos adscritos a la respectiva
municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos
procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una
ley especial, aprobada por dos tercios de los diputados, fija las condiciones especiales
en que pueden ser creados y regula su estructura, funcionamiento y financiamiento

Adoptando como marco de referencia lo anterior, no encuentro que el numeral
primero de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley n.° 8173,
reformada por la Ley n.° 9208 de 20 de febrero del 2014, vulnere el Derecho de la
Constitución -valores, principios y normas-, toda vez que la personalidad jurídica
instrumental es una figura jurídico administrativo que no riñe con el numeral 169, 170 y
172 de la Carta Fundamental; más bien, es la figura jurídico-administrativo -órgano con
personalidad jurídica instrumental- que mejor se adecúa a los propósitos de hacer
posible la aplicación en lo que atañe a la administración de los intereses y servicios
distritales, lógicamente con los atributos derivados de la personalidad jurídica para
hacer realizar una gestión eficaz y eficiente del órgano de la municipalidad y con las
consecuencias establecidas supra que se derivan de la personalidad jurídica
instrumental. Hay que reiterar que la afirmación de que se trata de una municipalidad
dentro de otra municipalidad es una posición que no tiene sustento jurídico ni fáctico
Lo primero, porque el concejo municipal de distrito como órgano con personalidad
jurídica instrumental, sigue siendo un órgano, y no un ente; lo segundo, como órgano
que es, en este caso, no tiene su propio presupuesto, no puede crear impuesto
-atribución constitucional sólo del Concejo-, y su creación o su desaparición
corresponde también al órgano colegiado de la municipalidad. Así las cosas, como
bien lo sostiene la Procuraduría General de la República, la personalidad jurídica
instrumental lo es para efectos del manejo y ejecución de los recursos asignados para
el cumplimiento de sus tareas y competencias, por consiguiente, se descarta el vicio
de inconstitucionalidad

3. Criterio de la Procuraduría General de la República sobre la relación del
Ministerio de Salud con otros entes del Sector Salud y hasta dónde debe
llegar su competencia


[Procuraduría General de la República.]3

Voto de mayoría


I.- ANTECEDENTES

A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del órgano consultante

Mediante carta del 17 de marzo del 2005, suscrita por las Licenciadas Rita Cubillos
Jiménez e Isabel María Zúñiga Gómez, asesora legal de la ministra de Salud y
abogada de la Dirección de Asuntos Jurídicos, respectivamente, en lo que interesa, se
concluye lo siguiente

“De la trascripción de dichos artículos [se refiere al 342, 343 y 344 de la Ley
General de Salud] se desprende que el Ministerio de Salud como Ente Rector
en Salud, tiene amplias potestades de vigilar y controlar organismos públicos o
semipúblicos de administración descentralizada o desconcentrada en cualquier
grado, que tengan a su cargo la administración de interés público, tales como
el abastecimiento de agua potable, alcantarillado y recolección de residuos
sólidos, y otros cuyas acciones de salud sean de promoción, conservación o
recuperación de la salud de las personas o de rehabilitación de los pacientes”

“Resulta necesario mencionar que la potestad de Ente Rector en Salud, no
entra en conflicto con las competencias orgánicas en materia de aguas y otros,
en virtud de que los funcionarios no pretenden con su actuar administrativo,
invadir funciones específicas, la competencia de un ente rector es de vigilancia
y de control, que tiene un rol de supremacía que no interfiere en lo más mínimo
en las competencias internas conferidas por ley a las instituciones”

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República

En el desarrollo de este estudio estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos,
en especial a aquellos que se refieren a los órganos desconcentrados, a la personería
jurídica instrumental y a la dirección gubernamental


De acuerdo con los términos de su consulta y de lo que se infiere del dictamen de la
Asesoría Legal, el asunto que usted nos plantea está básicamente referido, desde el
punto de vista orgánico, a los órganos desconcentrados, con personería jurídica
instrumental y a los entes públicos que forman parte de la Administración Pública
descentralizada, por un lado; y, desde la óptica funcional, al ejercicio de las potestades
de dirección, control y vigilancia en relación, no solo con los órganos y entes ya


Procuraduría General de la República. Dictamen : 156 del 28/04/2005 . Disponible en la web
http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1
=PRD&param6=1&nDictamen=13117&strTipM=T

mencionados, sino también con entidades de naturaleza privada (servicios médicos
privados organizados como entes privados, cooperativas y empresas de autogestión
en el sector salud). En vista de la amplitud del objeto de la consulta, para efectos de
orden, vamos a separar los aspectos supra indicados

ENTES PÚBLICOS

Un primer gran tema está referido a la potestad de dirección de parte del Poder
Ejecutivo (en este caso el presidente de la República y la ministra de Salud) en
relación con aquellos órganos desconcentrados, con personería jurídica instrumental y
entes de la Administración Pública descentralizada que forman parte del Sector Salud
En este supuesto, el Poder Ejecutivo tiene las potestades de dirección, coordinación,
vigilancia y sanción con fundamento en lo que vamos a exponer a continuación. Sobre
el particular, ROJAS CHAVES, nos recuerda lo siguiente

“El Estado como organización necesita una actividad unitaria y coordinada. La
actividad de orientación política se dirige, en efecto, a asegurar la unidad
estatal y su propia existencia (1). Por lo cual, el Estado determina las líneas
generales de actuación de todos sus órganos. Esta orientación se realiza tanto
a nivel de los órganos constitucionales como a nivel de organismos
secundarios. El órgano de orientación es fundamentalmente el Poder
Ejecutivo. Respecto de los entes no constitucionales, esta actividad se cumple
mediante las potestades que el ordenamiento le atribuye para dirigir y controlar
a los entes descentralizados (artículos 26 y 27 de la Ley General de la
Administración Pública). Estas potestades de dirección y control tienden a
asegurar que el ente cumpla su cometido, realice el interés público y coordine
su actividad con la de los otros entes públicos


La tutela administrativa permite al Estado un mínimo de intervención en la vida
y funcionamiento del ente, que se manifiesta no solo a través de controles
impeditivos o sustitutivos sino también de la orientación de su actividad, por
medio de la relación de dirección y coordinación

La dirección es una relación de confianza, incompatible con órdenes,
instrucciones o circulares, que se expresa a través de un acto normativo

Esta relación tiene como objeto vincular la actividad del ente menor a un
determinado programa estatal: a través de las directrices se pretende que el
ente actúe conforme a ese programa. El medio de cumplimiento es la directriz
En la medida en que la directriz asegura el cumplimiento del plan o programa,
la potestad de dirección es un instrumento accesorio de la potestad de
programar o planificar (2)

La dirección es una relación de confianza entre dos órganos de administración
activa, con diversa competencia por razón de la materia. Relación en la cual un
órgano puede ordenar la actividad, pero no los actos del otro ente


La dirección administrativa posibilita la ejecución de los planes y políticas
formulados por el Estado. Al igual que la planificación, la dirección es un
instrumento para ordenar la actividad gubernamental y administrativa. La
relación de dirección permite, en efecto, ordenar la actividad de un ente,
imponiéndole las metas de su actividad y los medios que habrá de emplear
para alcanzarlas

La conexión entre planificar y dirigir implica que toda directriz debe ser dictada
con base en un plan o programa de Gobierno previamente elaborado
Consecuentemente, la elaboración de planes y directrices se realiza en
cualquier campo de la actividad estatal: económico, cultural, ambiental,
sanidad, vivienda o comercio

En la medida en que la directriz fija objetivos de la acción, este acto constituye
un mecanismo del movimiento de racionalización del accionar administrativo
(3); particularmente, la directriz es un medio de ordenación del poder
discrecional (autonomía política de los entes autónomos), que permite al
Estado fijar y formalizar con anterioridad los fines y objetivos que debe
perseguir la Administración Pública en su conjunto. En ese sentido, Mauro
Murillo afirma que la dirección es el instrumento que permite al Ejecutivo
‘manejar directamente las instituciones descentralizadas, lo que probablemente
hoy día constituya el aspecto más interesante de las relaciones entre
Administración Central y Descentralizada’ (4)

La citada relación implica una subordinación particular, no jerárquica, del ente
dirigido (5). Sin embargo, es incompatible con la sujeción de éste. Por ser una
relación de confianza, el ente dirigido conserva la libertad para adoptar
discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a acogerla cuando
tenga grave motivo para hacerlo. Dicha discrecionalidad está garantizada en el
artículo 100, párrafo segundo, de la Ley General de la Administración Publica
el órgano director no tendrá potestad jerárquica sobre el ente dirigido (6), el
que posee discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las
circunstancias. Esta discrecionalidad deriva de que la directriz debe fijar las
‘condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de
actuación de cada institución’, sin que sea factible una directriz sobre el
ejercicio de la competencia específica del ente, aunque sí son posibles
aquéllas dirigidas a un conjunto de entes, por ejemplo los bancos o en áreas de
acción generales (Sala Constitucional, N° 3309-94 de las 15 hrs. de 5 de julio
de 1994)

No obstante, el dirigido debe justificar la inobservancia reiterada y grave de las
directrices emanadas del órgano director. El titular del ente dirigido que no
justifique esa inobservancia será sancionado con la remoción. Es decir, si
bien la directriz no es una orden, vincula en un cierto grado al dirigido

La potestad de remoción del titular del ente descentralizado es desarrollada por
el artículo 98 de la Ley General de la Administración Pública. El Poder
Ejecutivo podrá remover y sustituir, sin responsabilidad estatal, al titular de un
ente descentralizado que desobedezca reiteradamente las directrices que el


Poder Ejecutivo le haya impartido, sin dar explicación satisfactoria al respecto
Los motivos de la destitución son de oportunidad, pero de una urgencia
evidente. El Ejecutivo debe considerar un período amplio de gestión del ente y
no sancionar actos concretos. Se trata de una sustitución de titular que no
conlleva una sustitución en la acción del ente

La sustitución del titular del ente dirigido debe ser precedida de no menos de
tres intimidaciones que lo insten a justificar su conducta y a cumplir las
directrices. El silencio del titular es justa causa para la sustitución, cuyo objeto
es reorganizar y acondicionar al ente para que cumpla eficientemente su
actividad, adaptando su accionar a la política general definida por el Ejecutivo

Como se indicó, la dirección es una relación de confianza, no de jerarquía. Esa
relación de confianza es incompatible con un poder de mando del Ejecutivo
sobre los entes descentralizados. Ello determina el régimen jurídico de la
directriz

Una definición amplia de la directriz, comprensiva de todos los elementos de la
relación de dirección, la da el Lic. Ortiz: ‘...la directriz es un acto administrativo
vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los
medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un
acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio
margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido’ (7)

De conformidad con la definición transcrita, la directriz no constituye una orden
Esta, a diferencia de la primera, regula exhaustivamente la conducta ordenada,
en especial respecto de su contenido y motivo; además, elimina toda libertad
de determinación del ente al imponerle actos concretos (8). Por el contrario, la
dirección lleva implícito el poder de elegir cómo adaptar la directriz a la
situación del ente dirigido (9). La posibilidad de dar órdenes, instrucciones o
circulares, propias del poder de mando, violenta la autonomía administrativa
del ente, ya que a través de dichos actos, el Ejecutivo determinaría el objeto,
motivo y contenido de las decisiones del ente”. (Vid. ROJAS CHAVES, MAGDA
INÉS. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro, San José, 2°
edición, pp. 247-260)

Como puede observarse de lo anterior, el Poder Ejecutivo puede ejercer la
potestad de dirección en relación con los órganos y entes públicos que integran
el Sector Salud, salvo en relación con la Caja Costarricense de Seguro Social,
la universidades y las municipalidades, los cuales se incluyen en el Sistema
Nacional de Salud, mediante Decreto Ejecutivo n.° 19276-S de 9 de noviembre
de 1989, pues los grados de autonomía que gozan (autonormativa u
organizativa y política) impide ejercer esta potestad en relación con esos entes
(vid. dictamen C-216-99 del 1° de noviembre de 1999 y las resoluciones
números 919-99, 5445-99 y 6384-2002 de la Sala Constitucional)

Ahora bien, además de la potestad de dirección, el Poder Ejecutivo posee las
potestades de vigilancia y sanción para lograr la aplicación plena de la directriz, tal y
como se expuso supra


Mención especial merece la potestad de coordinación dada su importancia en el marco
de una sociedad más compleja, donde los problemas a los cuales se enfrenta la
Administración Pública desbordan, en mucho, las competencias de sus órganos y
entes. Al respecto, ROJAS CHAVES, nos recuerda lo siguiente

“La unidad de la acción estatal reclama una coordinación de los actos de diferentes
entes públicos. La potestad de coordinar la actividad estatal en su conjunto
corresponde al Presidente de la República, en tanto que entra en la esfera de
competencia del Ejecutivo el coordinar la Administración Central y Descentralizada

Podríamos definir la coordinación como una actividad tendiente a lograr la
armonía de la acción de diferentes organismos públicos para alcanzar las
metas y objetivos propuestos. Es una actividad que consiste en organizar las
relaciones convenientes entre varias autoridades administrativas, lo que
significa establecer una actividad coherente entre diversos centros de decisión

Esta armonización de acciones, mediante su coherencia, tiene como objetivo
último, entonces, la racionalización de la actividad del Estado. Para lo cual es
sumamente importante el descartar la duplicidad de acción administrativa. Es
aplicable lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de la Administración Financiera
de la República: la coordinación de los órganos de la Administración (en este
caso, de la financiera del Estado) tiene por objeto el ‘evitar posibles
duplicidades y omisiones en la labor conjunta a ellas encomendadas’

La acción del ente descentralizado es limitada y parcial en cuanto tiene por
objeto realizar el fin especializado para el cual fue creado. Para satisfacer los
fines estatales, generales e ilimitados, es necesario integrar toda la acción
especializada de los entes descentralizados con la actuación del Poder
Ejecutivo y de los otros entes descentralizados. La coordinación busca un
acomodamiento entre fines dispares, que se logra con criterios más amplios
que los de especialización. La coordinación es una consecuencia de la
especialización y de la necesidad de integración: ‘La especialización de una
parte, por consiguiente, y la creciente integración de la vida social, de la otra,
plantean el gravísimo problema de la coordinación entre ministerios diversos...’
(10). Esa coordinación permite que el funcionamiento de estos diferentes
organismos sea expresión de la unidad estatal, para lo cual se requiere el
impulso unitario que logre la integración de la actividad involucrada

Para que haya coordinación se requiere un plan de actividades. Ese plan debe
contemplar al ente no en su aspecto más especializado sino como parte del
Estado. La coordinación necesita, pues, el establecimiento de políticas y
programas que debe realizar la Administración Pública en su conjunto. De lo
que se deduce la necesidad de un proceso de planificación previo

El plan debe contemplar al ente en los aspectos en que pueda ayudar a otros
entes y al Estado. Desde este punto de vista, la coordinación es una potestad
del Gobierno que permite fijar fines y programas a los entes descentralizados
en función de los intereses estatales (11). Como señala don Eduardo Ortiz, con
la coordinación se regula "la conducta de las instituciones no desde el punto de


vista del interés de cada una, sino teniendo en cuenta otro distinto, superior y
más amplio, que es de la nación o de la comunidad a que todos sirven"(12)

La coordinación encuentra fundamento en la reforma constitucional que sujetó
la autonomía de gobierno de los entes autónomos a la ley. Como se dijo, con la
potestad de coordinación, el Poder Ejecutivo puede integrar y organizar las
diversas actividades y fines especializados de los entes descentralizados en
función de los fines estatales, lo que puede afectar, sin embargo, la autonomía
administrativa plena (13) de esos entes

La autonomía administrativa es la potestad de autoadministrarse conferida a un
ente. Si el Poder Ejecutivo determina imperativamente la actividad de una
institución, puede ocurrir que decida sobre la oportunidad, el momento y la
forma de la acción del ente, situación que afectaría la autonomía
administrativa. Lo anterior sobre todo si se toma en cuenta que la coordinación
presupone un poder de dirección y de orientación, cuyo objetivo es persuadir a
los entes para que ejerzan su competencia en un sentido prefijado por el Poder
Ejecutivo (14)

El respeto de la autonomía administrativa obliga, consecuentemente, a una
participación de los entes autónomos en los procedimientos de coordinación
Participación que debe manifestarse en los organismos de coordinación, sean
éstos sectoriales, comités interinstitucionales, de consulta o de asesoría e
incluso en la toma de decisiones. De manera que la coherencia de la acción no
sea producto de la coerción del Ejecutivo

La coordinación de la actividad estatal es necesaria para evitar la duplicidad en
la prestación de servicios, para procurar un mejor aprovechamiento de los
recursos financieros y humanos y para alcanzar, en general, una mayor
satisfacción de los fines públicos. No obstante, dado el riesgo de que se
diluyan las responsabilidades de quienes están al frente de los entes y
organismos coordinados, de una automatización del trabajo administrativo así
como de la centralización excesiva de la toma de decisiones, es preciso que la
ley regule los instrumentos y procedimientos de coordinación. Esa regulación
debe tener como objetivo el lograr un equilibrio entre la necesaria integración
de los fines especializados del ente con los del Estado, por una parte, y de la
autonomía administrativa de los entes, por otra parte”. (Vid. ROJAS CHAVEZ,
MAGDA INÉS, op. cit. pp. Xxx)

Sobre el deber de coordinación, en el dictamen C-070-2004 de 26 de febrero del 2004,
indicamos lo siguiente

“(…) En primer término, debemos agregar que la Procuraduría General de la
República no desconoce la actividad de coordinación que le impone el
ordenamiento jurídico a los órganos y entes públicos. Esta potestad y
actividad está reconocida en nuestra Ley General de la Administración Pública,
entre otros, en los numerales 26, 27 y 28. Por su parte, el Tribunal
Constitucional ha desarrollado el concepto, aunque referido al ámbito
municipal, al indicar, en el voto n.° 5445-99, lo siguiente


‘Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción
territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza
son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados
nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación
de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las
municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde
resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en
la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades
pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general,
relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley
(artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que
establece la obligación de ‘coordinación’ entre la municipalidades y las
instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias,
para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque
sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por
ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar
en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado
el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno
a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la
existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos
y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe
existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto
sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los
actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las
relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace
cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil
a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los
sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones
descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no
es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge
el imprescindible ‘concierto’ interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los
centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese
esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en
una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades
con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de
igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con
exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía,
que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de
coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la
necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a
través de la "tutela administrativa’ del Estado, y específicamente, en la
función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de
vigilancia general sobre todo el sector)

La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala
Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan
llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe
hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de

rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de
manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a
cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con
los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó
en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el
Considerando VIII de esta sentencia

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las
municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por
ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la
iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte
de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún
tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia
número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir
una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes
corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición,
sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente,
estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma
relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición
constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos
locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y
lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder
Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional
de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de
que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de
referencia, es que analizan las normas cuestionadas.’

También la Sala Constitucional ha extendido el deber de coordinación al ámbito
ambiental, al establecer dentro de los parámetros constitucionales para el uso y
disposición del ambiente, la regla de la coordinación entre las diversas
dependencias públicas a fin de garantizar su protección (véase el voto n.°
6322-2003)

Ahora bien, no sólo en el supuesto de las competencias concurrentes es
necesaria la coordinación. También debe recurrirse a ella, cuando un
problema desborda la competencia de un ente u órgano público y,
consecuentemente, afecta la competencia de otros, de forma tal que, la
única forma de resolverlo eficazmente es aunando esfuerzo y recursos de
todos los entes y órganos que se ven afectados; verbigracia: el flagelo de la
prostitución infantil no puede resolverse sin el concurso del Ministerio de
Seguridad Pública, el Instituto Costarricense de Turismo, el Patronato Nacional
de la Infancia, la Dirección General de Migración, etc. En otras ocasiones, se
debe recurrir a la coordinación, con el propósito de hacer un uso eficiente de
los recursos, donde el principio de escasez (los recursos son escasos y las
necesidades ilimitadas) adquiere mayor dramatismo cuando se trata de
sociedades en vía de desarrollo. Eventualmente, también se debe coordinar,
cuando un ente u órgano público planea intervenir en una actividad o función,
la cual, lógicamente, está dentro de la esfera de su competencia, pero, dado

los cambios que está produciendo la revolución tecnocientífica en el entorno
social, es indispensable participar a otras entes y órganos que han sido
forzados, por el desarrollo de los acontecimientos, a incursionar en actividades
novedosas. En fin, podríamos seguir dado supuestos en los cuales se impone
la necesidad de coordinar; empero, nuestra pretensión es más modesta
simplemente el señalar de que estamos conscientes de la necesidad que tiene
la Administración Pública de recurrir a esta importante actividad en una
sociedad cada vez más compleja e interrelacionada”


De conformidad con la Ley n.° 5395 de 30 de octubre de 1973, Ley General de Salud,
le corresponde al Ministerio de Salud dictar las normas técnicas a que deben ceñirse
las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, en esta materia (artículo 342)
Además, toda institución o establecimiento público, semipúblico o privado, que realice
acciones en salud sean estas de promoción, conservación o recuperación de la salud
en las personas o de rehabilitación de pacientes están sujetas a las normas técnicas
que el Ministerio de Salud dicte dentro de sus atribuciones, así como al control y
supervigilancia técnica de las autoridades de esa cartera (artículo 434). Por último,
también están sujetos a las anteriores potestades, los organismos públicos o
semipúblicos de la Administración Pública descentralizada o desconcentrada en
cualquier grado que administren servicios de interés público, tales como el
abastecimiento de agua potable, alcantarillados y recolección de residuos sólidos, y
otros cuyas acciones de salud sean de promoción, conservación o recuperación de la
salud de las personas o de rehabilitación de los pacientes (artículo 344)

Con fundamento en lo anterior, el ordenamiento jurídico le otorga al Ministerio de
Salud una serie de potestades para garantizar a los habitantes de la República su
salud. En primer término, le corresponde dictar las normas técnicas, las cuales son de
acatamiento obligatorio para todas las personas, físicas o jurídicas, públicas o
privadas. En segundo término, debe ejercer sobre estas personas el control y la
supervigilancia técnica con el fin de determinar si están o no cumpliendo con las
normas técnicas

Dicho lo anterior, se puede afirmar que, tanto de la primera potestad como de las
segundas, quedan sujetos los entes que conforman la Administración Pública
descentralizada como los órganos desconcentrados, independientemente en este
último caso, del grado de independencia que ostenten

Ahora bien, las potestades que goza el Ministerio de Salud son la consecuencia lógica
y necesaria de ostentar el carácter de órgano rector del Sector Salud, lo que le permite
dictar normas técnicas en la materia, ejercer control y vigilar su cumplimiento sobre
todos aquellos órganos y entes que, de una u otra forma, directa o indirectamente,
intervienen en actividades relacionadas con la salud de los habitantes de la República
Empero, lo anterior no significa, de ninguna manera, que puede invadir las funciones
específicas de los órganos desconcentrados y los entes que forman parte de la
Administración Pública descentralizada y, en el caso de estos últimos, vulnerar la
autonomía administrativa que les garantiza el Derecho de la Constitución (valores,


principios y normas). Lo que ocurre es algo muy diferente, el Ministerio de Salud, con
base en los criterios técnicos y científicos (artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública) está llamado por el ordenamiento jurídico a fijar las reglas
técnicas que deben observar todos los sujetos y a controlar y a vigilar su cabal
cumplimiento; nunca a sustituir a esas Administraciónes, ni mucho menos a asumir
funciones y competencias que son de su estricto resorte. Parafraseando el dictamen
C-384-2003 de 9 de diciembre de 2003, el cual está referido a la actividad financiera,
se puede afirmar que la materia de salud se encuentra sometida a una intensa
ordenación administrativa, fundada sobre todo en la imperiosa necesidad de proteger
la salud de los habitantes de la República, la cual es un derecho fundamental
garantizado y protegido por el Derecho de la Constitución

Como es bien sabido, el Tribunal Constitucional, en una prolifera y constante
jurisprudencia ha sostenido la tesis de que el derecho a la salud es un derecho
fundamental. En efecto, el Tribunal Constitucional, en una abundante jurisprudencia,
ha reconocido que el Derecho a la salud tiene cobertura constitucional. Según él, este
importante derecho, se deriva del derecho a la vida (artículo 21 constitucional) y de un
ambiente sano (artículo 50 del mismo cuerpo normativo). (Véanse, entre otros votos,
725-98 y 7154-94). Por consiguiente, el Estado tiene la responsabilidad de procurar
que todas las personas reciban los servicios de salud en forma oportuna (véase, entre
otras resoluciones, la n.° 4578-97 de la S. Const.). “Modernamente es innegable el
papel determinante que debe jugar el Estado, y en el caso que nos ocupa, el Estado
de Costa Rica, representado por el Ministerio de Salud en este campo, en cuanto al
establecimiento de programas para la protección de ese valor fundamental de todos
los ciudadanos.” (Véase el voto n.° 2522-97 del Tribunal Constitucional)

Ahora bien, el Estado no sólo tiene la responsabilidad de que todos los habitantes de
la República tengan acceso a los servicios de salud, con el fin de satisfacer ese
derecho fundamental que les asiste, sino que está llamado a protegerlo en forma
eficiente y rápida. (Véase el voto n.° 661-96 del Tribunal Constitucional). Lo anterior
significa, y dentro de una concepción contemporánea de la medicina que enfatiza en la
prevención más que en la curación, que el Derecho de la Constitución le impone al
Estado el deber de procurar, por todos los medios razonables y técnicamente viables,
que los habitantes de la República no sufran daños en su salud

Así las cosas, dada la importancia de la salud para los habitantes de la República,
todas aquellas personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, y dentro de las
públicas, descentralizadas o no, que, directa o indirectamente, prestan servicios o
actividades que inciden en la salud de los costarricenses están sometidas a un
especial régimen de supervisión administrativa, precisamente para garantizar el
derecho a la salud a la población en general. Lo anterior adquiere mayor dimensión
dado el carácter técnico de la materia, lo que le impide a la gran mayoría de la
población tener conocimientos precisos y ciertos sobre las consecuencias en la salud
de aquellas actividades y productos que se prestan y ofrecen en el mercado las
distintas personas. Ergo, la función de regulación y supervisión que ostenta el
Ministerio de Salud supone una intervención directa e inmediata en la actividad de
todos aquellos sujetos, tanto públicos o privados, que directa o indirectamente, con su
actividad o el ejercicio de sus competencias inciden o pueden incidir en la salud de los
habitantes de la República. Desde esta perspectiva, el sistema de regulación y

supervisión no solo resulta necesario para que el Ministerio de Salud cumpla fielmente
con los fines que le impone el ordenamiento jurídico, sino que constituye una
consecuencia lógica y necesaria para garantizarle a la población que los servicios que
recibe y los productos que consume no constituye un peligro, real o potencial, para su
salud. Amén de que esta materia existe un marcado interés público, dado de que está
en juego un bien esencial, frente al cual deben ceder cualquier otro interés

En esta línea de pensamiento, queda claro que las prerrogativas que el ordenamiento
jurídico reconoce al Ministerio de Salud, en su condición del órgano rector del Sistema
de Salud, de naturaleza reguladora y supervisora en el ámbito técnico, son una
manifestación del poder de policía dirigido a garantizar el orden público, cuyo uno de
sus componentes esencial es el garantizar en forma eficaz y eficiente la salud de los
habitantes de la República, pues, como es bien sabido, en esta materia cualquier error
es fatal y, por consiguiente, no se deben escatimar esfuerzos en la adopción y el
cumplimiento de las normas técnicas que la ciencia y la tecnológica consideran
indispensables. En estos ámbitos, cualquier ausencia de control y vigilancia sobre los
sujetos que desarrollan actividades o manipulan productos que inciden, directa o
indirectamente, sobre la salud de los habitantes podría tener consecuencias nefastas
Por lo que estamos en presencia de una tarea fundamental del Estado costarricense,
donde los riesgos se deben reducir a la mínima expresión. En razón de este poder de
policía en materia de salud, se le permite al Ministerio de Salud regular, vigilar y
controlar a todos los sujetos, dictando normas técnicas que permitan garantizar la
salud de toda la población, así como vigilar su cumplimiento e, incluso, en caso de
incumplimiento ejercer las acciones legales pertinentes para que a los sujetos que las
hayan inobservado, se les impongan las sanciones que prevé el ordenamiento jurídico
De esta forma se orienta y dirige la actividad de los sujetos cuyas actividades inciden
en la salud pública


El Decreto Ejecutivo n.° 19276-S de 9 de noviembre de 1989, Reglamento General al
Sistema Nacional de Salud, incluye dentro de la estructura de este sistema a los
servicios médicos privados, las cooperativas y empresas de autogestión, es decir, que
además de componente público del Sistema Nacional de Salud, existe un componente
privado conformado por entes privados que prestan los servicios médicos o servicios
de salud

No cabe duda de que el Ministerio de Salud también ejerce sus potestades de
regulación técnica, control y vigilancia sobre los entes privados cuando estos
desarrollan actividades u ofrecen productos que pueden incidir en la salud de los
habitantes de la República. Lo anterior significa, ni más ni menos, que dichos entes
quedan sujetos a las normas técnicas que dicte el Ministerio en la materia, so pena de
quedar expuesto a las sanciones que establece el ordenamiento jurídico, en especial
aquellas que se encuentran en la Ley General de Salud

No obstante lo anterior, al Ministerio de Salud, en el ejercicio de sus potestades, no le
está permitido vulnerar el contenido esencial de las libertades que el Derecho de la
Constitución le reconoce y garantiza a los sujetos de derecho privado. En este sentido,


en el dictamen C-017-2002 de 16 de enero del 2002, tesis que también se adoptó en
el dictamen C-021-2002 de 17 de enero del 2002, expresamos lo siguiente

“A nuestro modo ver, el obligar a una clínica privada dental a que tenga
contratar una persona para que en ella realice el servicio social obligatorio, no
constituiría un medio razonable para velar y proteger el derecho de salud de los
habitantes de la República. Por otra parte, no podemos perder de vista de que
a pesar de la postura tan restrictiva que ha asumido el Tribunal Constitucional
en relación con la libertad de empresa, a lo dueños de las clínicas dentales
privadas le asiste el derecho de organizar y programar las actividades de ella,
lo cual les permite gozar de una amplia facultad en este campo. Más aún, al
Estado le está prohibido la intervención en este ámbito, con las excepciones de
la potestad de vigilancia que impone la legislación laboral y la normativa en
materia de salud. Fuera de ello, el propietario es enteramente libre para
determinar todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. Lo cual no
significa, de ninguna manera, que el Estado, a través del ordenamiento jurídico,
no puedan regular las relaciones jurídicas que surgen en el seno de la
empresa, así como disponer de las soluciones a los conflictos que emerjan de
esas relaciones, tal y como lo sostuvo la Corte Plena, cuando ejerció funciones
de juez constitucional, en la sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982

En resumen, para que una persona realice su servicio social obligatorio en una
clínica dental privada, se requiere del consentimiento de su dueño”

III.- CONCLUSIONES

1.- El Poder Ejecutivo tiene las potestades de dirección, coordinación, vigilancia y
sanción en relación con aquellos órganos desconcentrados, con personería jurídica
instrumental o no, y entes de la Administración Pública descentralizada que forman
parte del Sector Salud

2.- El ordenamiento jurídico le otorga al Ministerio de Salud, como órgano rector
del Sistema de Salud, las potestades de regulación (dictar las normas técnicas) y
vigilancia sobre todos los personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas

3.- Ergo, los entes que conforman la Administración Pública descentralizada, así
como los órganos desconcentrados, independientemente en este último caso del
grado máximo o mínimo que ostenten, deben cumplir con las normas técnicas que
dicta el Ministerio de Salud en la materia

4.- El ejercicio de las potestades de regulación y supervisión por parte del
Ministerio de Salud sobre los entes que conforman la Administración Pública
descentralizada y los entes desconcentrados, no implica una sustitución de su
actividad, ni mucho menos el ejercicio de las competencias que le son propias

5.- El Ministerio de Salud ejerce también sus potestades de regulación y vigilancia
sobre los sujetos privados que conforman el Sistema Nacional de Salud

6.- El Ministerio de Salud, en el ejercicio de sus potestades, debe respetar el
contenido esencial de las libertades públicas que el Derecho de la Constitución le
reconoce y le garantiza a los sujetos privados


Voto de mayoría

En ese sentido, valga resaltar que la consideración que la Procuraduría otorga a las
consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica de colaboración
de éste Órgano Asesor con el Poder Legislativo, anteponiendo siempre el interés
general y en razón de la trascendencia de la función legislativa que
constitucionalmente les es atribuida

Sobre el particular, remitimos a la Opinión Jurídica N° OJ-003-2008 del 15 de enero
del 2008, donde se indicó

“Igualmente, el asesoramiento que la Procuraduría presta a los señores
diputados no puede conllevar la mediatización de la función consultiva
impidiendo suministrar la debida asistencia a la Administración Pública. Téngase
en cuenta lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-034-2007 del 20 de abril de

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como
objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y
ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento
que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y
particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la
asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública
En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva y su eficiente ejercicio respecto de la
Administración Pública”

En definitiva, el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a
la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de
asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder
indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender
cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En
sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).” (Al
respecto, se puede consultar también el pronunciamiento N° OJ-034-2007 del 20
de abril de 2007)

Por su parte, se observa que en el segundo apartado de su consulta se pretende
exponer ante este órgano asesor un caso concreto, lo que no resulta viable a
tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra ley orgánica, tal y como en muy
reiteradas ocasiones lo ha indicado esta Procuraduría


Procuraduría General de la República. Opinión jurídica 004 - J del 18/01/2010. Disponible en
la web
squeda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=16
193&strTipM=T

I. SOBRE EL FONDO

El señor diputado plantea la interrogante en el sentido de qué puede entenderse
por “conflictos de cualquier otra naturaleza” entre un ministerio y una institución
descentralizada o entre estas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley
General de la Administración Pública –en adelante LGAP-, la cual establece
expresamente que la decisión en dicho tipo de situaciones corresponderá al
Presidente de la República. En primer término, valga indicar que una vez
analizada la normativa, jurisprudencia y doctrina existente sobre el tema, este
órgano considera que el fundamento de dicho numeral -en el cual se le atribuye
el Presidente de la República la tarea de decidir sobre los conflictos tanto de
competencia como de cualquier otra naturaleza entre ministerios y una institución
descentralizada o entre estos últimos-, encuentra su razón de ser en las
llamadas “relaciones intersubjetivas”. Es decir, la base de dicha disposición
normativa se cimenta en la figura de la llamada “Tutela Administrativa”, conocida
también como “Dirección Intersubjetiva” o “Dirección Gubernamental”

Concretamente, la institución de la “tutela administrativa” ha sido definida en
doctrina como aquella “relación intersubjetiva de carácter horizontal que se
establece, básicamente, entre sujetos de derecho público y más concretamente
entre el ente público mayor o Estado y el resto de los entes públicos menores
para el logro de una acción administrativa globalmente coordinada, unitaria y
racional”; relación que se erige en aras de salvaguardar los intereses públicos

Respecto de este tema, ya esta Procuraduría General de la República ha
explicado que

“(…) Según refiere la doctrina nacional, la tutela administrativa o dirección
intersubjetiva que ejerce la Administración central respecto de los entes públicos
menores, con el objeto de asegurar el principio de unidad de mando propio de un
Estado unitario y lograr así la armonía, coordinación, coherencia y la unidad de la
gestión administrativa en aras del interés general, se traduce en potestades de
control sobre actuaciones administrativas (…)” (Dictamen N° C-297-2009 del 23
de octubre de 2009)

Por su parte, a efectos de ilustrar mejor el tema, el jurista nacional Eduardo Ortiz
Ortiz, nos explica con gran claridad, la razón de ser y los orígenes de la figura de
la tutela administrativa en los siguientes términos

“(…) Todo ente menor es creado por el Estado, que le da, al menos, nombre,
competencia y cometidos.(…) La creación del ente por el Estado –nota esencial
del ente público, como se verá- supone necesariamente un marcado interés del
Estado en que sea alcanzado cabalmente el fin del ente

Por su origen, los entes menores están subordinados al Estado, al menos con un
grado mínimo de subordinación. El ente trabaja al servicio del Estado y al cumplir
su fin propio cumple un fin que también es estatal. El Estado debe intervenir
sobre la vida del ente para asegurar ese cumplimiento (…)


Con ese fin de garantía, el ordenamiento atribuye al Estado una serie de
potestades para dirigir y controlar al ente, en grado más o menos intenso. Ese
grado depende de la mayor o menor coincidencia entre los fines del ente y los
del Estado (…)

La relación de subordinación que corre entre Estado y entes menores es llamada
de tutela administrativa (…)”

A continuación, explica el autor que la relación de tutela administrativa –que,
según dice, es un “poder de principio” inherente a la existencia de entes
descentralizados resulta necesaria a efectos de asegurar no sólo la coordinación
entre entes, sino también para la realización de su cometido; pero en ningún
caso puede el Estado sustituir su voluntad a la del ente so pretexto de la tutela
administrativa, salvo disposición legal en contrario

Valga señalar en este punto que una de las características más relevantes de la
relación de tutela administrativa es que no implica grado alguno de jerarquía,
pues lo que busca es respetar la autonomía que le asiste a los entes autónomos
o descentralizados. Es decir, la figura de la tutela administrativa es un control que
ejerce el Estado –Ente Público Mayor- frente a los Entes Públicos Menores, que
se traduce en una relación horizontal y limitada, a diferencia de la relación de
jerarquía que es vertical que se ejerce a lo interno de un ente

Sin embargo, la figura de la tutela administrativa no se contrapone a la
autonomía de dichos entes sino que más bien ambas instituciones van de la
mano, pues a tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de nuestra Carta
Fundamental, los entes autónomos gozan de independencia administrativa, pero
están sujetos a la ley en materia de Gobierno

Esta coexistencia entre la figura de la autonomía y la tutela administrativa ha sido
analizada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia quien al
respecto ha señalado:“(…) III.- La autonomía administrativa de las instituciones
descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía
frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia
de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no
era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado
en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución
establecía: "Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de
independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores
responden por su gestión." Luego de la reforma introducida por Ley #4123 del 30
de mayo de 1968, el texto es este: "Artículo 188: Las instituciones autónomas del
Estado gozan de independencia administrativa y está sujetas a la ley en materia
de gobierno

Sus directores responden por su gestión." Esto quiere decir que las
instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía
constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su
competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de
desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre
que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía

administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de
otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República
Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al
reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su
gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos
de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o
actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política
general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a
las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en
particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el
Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a
complementar o a fiscalizar esa política general). (…)” (El original no está
destacado) (Voto N° 3309-94 de las 15:00 horas del 05 de julio de 1994. Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

Así las cosas, de lo dicho se reitera que es criterio de este órgano asesor que la
potestad consagrada al Presidente de la República en el artículo 78 de la LGAP
debe entenderse dentro del ámbito de la tutela administrativa, pues sólo de esta
forma se justifica la intervención del Estado en asuntos que atañen a conflictos
entre un Ministerio y una institución descentralizada o entre estas, sin que ello
signifique una intromisión ilegítima en su autonomía

Ahora bien, tal y como se indicó anteriormente, la tutela administrativa se
encuentra limitada a cierto tipo de poderes que tiene el Estado respecto de los
entes públicos menores, los cuales ya han sido analizados por la doctrina y la
jurisprudencia; entre ellos podemos citar algunas de las principales potestades
que han sido destacadas por dichas fuentes, a saber, la potestad de planificación
o programación; potestad de dirección; potestad de coordinación; potestad de
control; potestad de evaluación de resultados

Así las cosas, y de conformidad con todo lo dicho hasta el momento, este órgano
asesor considera que la frase “de cualquier otra naturaleza” contenida en el
artículo 78 de la LGAP debe entenderse en el sentido de que dicho tipo de
conflictos se encuentra enmarcada dentro de las potestades antes enunciadas
por tratarse, según se explicó, de una atribución otorgada con fundamento en la
relación de tutela administrativa que ostenta el Estado frente a las instituciones
descentralizadas

Sin embargo, valga aclarar que al momento de analizar el contenido del artículo
78 de cita, no podemos dejar de lado lo dispuesto en el numeral 109 inciso b) de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional –que es ley posterior y que desarrolla el
canon 10 de nuestra Carta Fundamental-, el cual creó una nueva atribución de la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia consistente en que a dicho
Tribunal Superior le corresponde resolver, entre otros -y en lo que interesa-, los
conflictos que se presenten entre cualquiera de los Poderes –incluido
obviamente el Poder Ejecutivo- y las entidades descentralizadas,
municipalidades u otras personas de Derecho Público o de estas entre sí, en el
tanto que involucren atribuciones constitucionales
Concretamente, el artículo en cuestión dispone expresamente

“Artículo 109. Le corresponde a la Sala Constitucional resolver

a) (…)

b) Los conflictos de competencia o atribuciones constitucionales entre
cualquiera de los Poderes u órganos dichos y las entidades descentralizadas,
municipalidades u otras personas de Derecho Público, o los de cualesquiera de
éstas, entre sí.”

Esta nueva situación planteada por el legislador en el artículo 109 de cita
conlleva una nueva interpretación del artículo 78 en estudio pues, tal y como lo
ha señalado la Sala Constitucional, aquella norma implicó la creación de una
nueva categoría de conflictos surgidos entre entes descentralizados los cuales
deberán ser solucionados o dirimidos por dicho Tribunal Constitucional en razón
del tipo de atribuciones otorgadas a los entes en conflicto

Concretamente, respecto de este tema, la Sala Constitucional ya ha indicado que

“(…) V.- Es necesario apuntar que la reforma operada en 1989 al
artículo 10 de la Constitución, desarrollado por el Título V (artículo
109.b) la Ley De la Jurisdicción Constitucional (LJC), creó una nueva
categoría de conflictos entre entes descentralizados, que son los que
nos interesan: los conflictos de atribuciones o competencias
constitucionales. Entonces, resulta necesario delimitar las funciones
del Presidente de la República con las de la Sala constitucional. En
primer término podemos definir las instituciones autónomas cuyas
competencias han sido contempladas por la constitución que son: a) la
Caja Costarricense del Seguro Social, (art. 73); el Patronato Nacional de
la Infancia (art. 5); la Universidad de Costa Rica y las otras instituciones
de educación superior universitaria del Estado (art. 84) y las
Municipalidades (art. 170). Es únicamente respecto de éstas que la
Sala Constitucional podría pronunciarse en cuanto a sus fines y
propósitos en relación con otra entidad de similar naturaleza. Sin
embargo escapa de la función de la Sala los casos suscitados entre
la demás entidades autónomas, en tanto sus (sic) fines y
propósitos han (sic) sido determinados por ley, hipótesis en la cual la
declaratoria de la Sala se limitaría a defender precisamente la
autonomía administrativa frente a las demás instituciones del Estado o a
lo demás órganos de la Administración Pública Central u otros poderes,
pero no incursionaría la Sala en la decisión sobre el fondo de la
controversia si se trata de un problema de gobierno, caso en el
cual compete la solución al Presidente.(…)” (Al respecto, véase voto
N° 3855-93 de las 09:15 horas del 11 de agosto de 1993)

Así las cosas, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, en
caso de existir un conflicto negativo o positivo entre el Poder Ejecutivo y una entidad
descentralizada o de estos últimos entre sí que involucren atribuciones otorgadas
constitucionalmente, el encargado de conocer y pronunciarse respecto de la contienda
será la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; mientras que cuando
refieran a atribuciones otorgadas por una norma inferior (una ley, por ejemplo) le

corresponderá decidir al Presidente de la República, de conformidad con lo previsto en
el artículo 78 de la LGAP; ello sin perjuicio claro está, de que las entidades
involucradas decidan plantear su conflicto ante la jurisdicción
contencioso-administrativa

Vaga indicar en este punto que la definición de “atribuciones constitucionales” no se
encuentra concretamente definida ni en la Constitución Política ni en la ley, por lo que
deberá analizarse cada caso concreto atendiendo al grado de evolución y desarrollo
que sobre el particular haya alcanzado nuestro ordenamiento jurídico

Por último, en caso de que el consultante considere necesario ahondar más sobre el
tema a efectos de establecer con mayor profundidad el espíritu del legislador en
relación con la disposición estudiada, valga recordar que, como es de sobra conocido,
el medio o instrumento jurídico idóneo para aclarar el sentido y alcances de una norma
–en éste caso una disposición legal- lo es el instituto denominado "Interpretación
Auténtica", el cual por disposición del artículo del artículo 121 inciso 1) constitucional
constituye una función única y exclusiva de la Asamblea Legislativa, ello es así en
virtud de que el único legitimado para señalar el espíritu de una norma es aquel que
participó en su creación, en este caso, el legislador

Al respecto, ya esta Procuraduría ha explicado

"(…) La interpretación auténtica de las leyes es una de las potestades que
compete ejercer, de forma exclusiva, a la Asamblea Legislativa, según
disposición expresa de la Carta Fundamental. El inciso 1) del artículo 121 de
dicho cuerpo jurídico señala que a la Asamblea le corresponde el “(d)ictar (sic)
las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho
en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”

La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de
aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra
fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada
norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido
de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo
mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la
interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público,

“…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta
inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó,
para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en
este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el
tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente
hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de
interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor
de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea
que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial
Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42). (…)" [12] (El original no está subrayado)


II. CONCLUSIÓN


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que


1. La potestad otorgada al Presidente de la República en el artículo 78 de la Ley
General de la Administración Pública contenida en la frase “de cualquier otra
naturaleza” debe entenderse dentro del ámbito de la tutela administrativa, pues de
esta forma se justifica la intervención del Estado en asuntos que atañen a conflictos
que involucran al menos una institución descentralizada, sin llegar a constituir una
intromisión ilegítima en su autonomía

2. El texto del artículo 78 de la LGAP debe necesariamente relacionarse con el inciso
b) del numeral 109 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que crea, como
atribución específica de la Sala Constitucional, la posibilidad de dicho Tribunal
Superior de resolver los conflictos que se presenten entre cualquiera de los Poderes
–entre ellos el Poder Ejecutivo- y las entidades descentralizadas, municipalidades u
otras personas de Derecho Público o de estas entre sí, que involucren atribuciones
constitucionales

3. En caso de existir un conflicto negativo o positivo entre el Poder Ejecutivo y una
entidad descentralizada o entre estos últimos entre sí, que involucren atribuciones
otorgadas constitucionalmente, el encargado de conocer y pronunciarse respecto de la
contienda será la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a tenor de lo
expresamente establecido en el artículo 109 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional; mientras que cuando refieran a atribuciones otorgadas por una norma
inferior (una ley, por ejemplo), le corresponderá decidir al Presidente de la República
de conformidad con lo previsto en el artículo 78 de la LGAP; ello sin perjuicio claro
está, de que las entidades involucradas decidan plantear sus conflictos ante la
jurisdicción contencioso-administrativa


FUENTES BIBLIOGRÁFICAS


Sala Constitucional. Resolución Nº 18896 - 2014 del 21 de Noviembre del 2014
a las 9:05 a. m. Disponible en la web
https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-641060

Sala Constitucional. Resolución Nº 21271 - 2019 del 30 de Octubre del 2019 a
las 12:10 p. m. Disponible en la web
https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-968697

Procuraduría General de la República. Dictamen : 156 del 28/04/2005
Disponible en la web
http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.as
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Procuraduría General de la República. Opinión jurídica 004 - J del 18/01/2010
Disponible en la web
squeda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&
nDictamen=16193&strTipM=T