REPÚBLICA
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública

Palabras Claves: Contraloría General de la República, Concepto, Naturaleza, CGR, Artículo 1 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Artículos 183 y 184 de la Constitución
Política

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 29/06/2021

Nombre del Investigador: Lic. Esp. Simons Salazar García


Contenido


2. Concepto, Naturaleza y Atribuciones Generales de La Contraloría


3. Sobre las Atribuciones, Facultades, Funciones, Potestades y Deberes de


2. Naturaleza de la Contraloría General de la República y de sus


 3. Especialidad de la Auditoría Interna Municipal y la Naturaleza de la
4. Vinculatoriedad de los Dictámenes de la Contraloría General de la


RESUMEN


El presente informe de investigación realiza una reseña sobre el Concepto de la
Contraloría General de la República, considerando para ello, los supuestos normativos
de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República; además del criterio externado por la doctrina y
jurisprudencia nacionales


NORMATIVA


1. Sobre la Contraloría General de la República


Artículo 183. La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la
Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta
independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores

La Contraloría está a cargo de un Contralor y un Subcontralor. Ambos funcionarios
serán nombrados por la Asamblea Legislativa, dos años después de haberse iniciado el
período presidencial, para un término de ocho años; pueden ser reelectos
indefinidamente, y gozarán de las inmunidades y prerrogativas de los miembros de los
Supremos Poderes

El Contralor y Subcontralor responden ante la Asamblea por el cumplimiento de sus
funciones y pueden ser removidos por ella, mediante votación no menor de las dos
terceras partes del total de sus miembros, si en el expediente creado al efecto se les
comprobare ineptitud o procederes incorrectos


Artículo 184. Son deberes y atribuciones de la Contraloría

1) Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios
de la República

No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto
respectivo haya sido visado por la Contraloría; ni constituirá obligación para el Estado
la que no haya sido refrendada por ella

2) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e
instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación

3) Enviar anualmente a la Asamblea Legislativa, en su primera sesión ordinaria, una
memoria del movimiento correspondiente al año económico anterior, con detalle de
las labores del Contralor y exposición de las opiniones y sugestiones que éste
considere necesarias para el mejor manejo de los fondos públicos

4) Examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del Estado y de los
funcionarios públicos

5) Las demás que esta Constitución o las leyes le asignen


2. Concepto, Naturaleza y Atribuciones Generales de La Contraloría General
de la República


Artículo 1. Naturaleza Jurídica y Atribución General. La Contraloría General de la
República es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea
Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de
fiscalización que contempla esta Ley


 DOCTRINA


1. Concepto de Contraloría General de la República


Contraloría General de la República

 En Costa Rica, órgano con independencia funcional y administrativa,
constitucionalmente estatuido, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control
de la Hacienda pública y superior del sistema de fiscalización. Está encargada
de aprobar los presupuestos de instituciones autónomas, empresas públicas,
municipalidades y fondos públicos que administran personas privadas; de la
revisión legal y del refrendo de los contratos de las instituciones del Gobierno
de los estudios de gastos realizados por dichas instituciones y de la verificación
del cumplimiento de las leyes; y de la imposición de sanciones ante el manejo
ilegal de dineros y demás bienes estatales. La Contraloría General de la
República ejerce su competencia sobre todos los entes y órganos que integran
la Hacienda pública. Tiene competencia facultativa, entre otros, sobre los entes
públicos de cualquier tipo y los sujetos privados, que sean custodios o
administradores, por cualquier título, de los fondos y actividades públicos que
indica la Ley Orgánica de la Contraloría


2. Sobre la Competencia de la Contraloría General de la República


 En Costa Rica, conjunto de facultades de la Contraloría General de la República
que lo ejerce sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda pública
“Con respecto a la competencia de la Contraloría General de la República, la Ley
7428 establece: Artículo 4.- Ámbito de su Competencia. La Contraloría General
de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que
integran la Hacienda Pública. La Contraloría General de la República tendrá
competencia facultativa sobre: a) Los entes públicos no estatales de cualquier
tipo. b) Los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por
cualquier título, de los fondos y actividades públicos que indica esta Ley. c) Los
entes y órganos extranjeros integrados por entes u órganos públicos
costarricenses, dominados mayoritariamente por estos, o sujetos a su
predominio legal, o cuya dotación patrimonial y financiera esté dada
principalmente con fondos públicos costarricenses, aun cuando hayan sido
constituidos de conformidad con la legislación extranjera y su domicilio sea en
 el extranjero. Si se trata de entidades de naturaleza bancaria, aseguradora o
financiera, la fiscalización no abarcará sus actividades sustantivas u ordinarias
d) Las participaciones minoritarias del Estado o de otros entes u órganos
públicos, en sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras, de conformidad
con la presente Ley. […]. Los criterios que emita la Contraloría General de la
República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos
pasivos sometidos a su control o fiscalización


3. Sobre las Atribuciones, Facultades, Funciones, Potestades y Deberes de
la Contraloría General de la República


 En Costa Rica, poderes, oficios, desempeños, mandos, obligaciones y
compromisos que la Contraloría General de la República tiene como institución
auxiliar de la Asamblea Legislativa. La mayoría de las atribuciones, facultades,
funciones, potestades y deberes de la Contraloría General de la República están
escritas en el artículo 183 de la Constitución Política


4. Acerca de la Contraloría General de la República


La CGR es la institución encargada de vigilar el uso de los recursos
¿Qué es?
públicos que utilizan las instituciones del Estado

¿Su origen? Fue creada en la Constitución Política de 1949


¿Quién Un Contralor/a General y un Subcontralor/a General. Les elige la
dirige la Asamblea Legislativa por ocho años y pueden reelegirse
CGR? indefinidamente


 JURISPRUDENCIA


1. Creación de la Contraloría General de la República

Voto de mayoría

IV. Como punto de partida general, conviene traer a colación lo que la Sala
Constitucional ha señalado con respecto a la labor contralora y fiscalizadora conferida
a la CGR: “(…) A tenor del ordinal 183 de la norma fundamental le compete a la
Contraloría General de la República auxiliar a la Asamblea Legislativa “(...) en la
vigilancia de la Hacienda pública (...) con “(...) absoluta independencia y administración
en el desempeño de sus labores”. La vigilancia de la Hacienda pública es un concepto
jurídico indeterminado, cuya concreción corre por cuenta del propio constituyente -al
definir, especificar y hacer un elenco no exhaustivo de sus competencias, tal y como
ocurre en el ordinal 184 constitucional- del legislador -dado que según se desprende del
inciso 5 del artículo 184, sus competencias no son numerus clausus- y la jurisprudencia
de este Tribunal Constitucional a través de su tarea hermenéutica del Derecho de la
Constitución. El concepto de vigilancia evoca, ineluctablemente, los de fiscalización,
supervisión y control de todos los extremos y aspectos que comprenden la Hacienda
pública. No cabe la menor duda que el constituyente originario erigió a la Contraloría
General de la República en un órgano rector de fiscalización superior de todos los
aspectos que atañen a la Hacienda pública. Esa es su competencia genérica y
originaria, de modo tal que cualquier desarrollo legislativo debe conformarse con ésta
para fortalecerla y extenderla en proporción con los fines propuestos y supuestos por el
constituyente originario. Cualquier norma, disposición o interpretación que redunde en
un cercenamiento, limitación o desnaturalización de la competencia constitucional
básica y fundamental de la Contraloría General de la República –“vigilancia de la
Hacienda pública”-, resulta per se inconstitucional. (…) IV.- COMPONENTES SUBJETIVO
Y OBJETIVO DE LA HACIENDA PUBLICA. En el considerando precedente se indicó que la
“Hacienda pública” es un concepto indeterminado cuya concreción le corresponde,
entre otros, al legislador. Así, en lo referente al alcance subjetivo del concepto, la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, en su numeral 4º, indica que ese
órgano ejerce su competencia “(...) sobre todos los entes y órganos que integran la
Hacienda pública” –sujetos pasivos de su control o fiscalización- con lo cual incluye a
todo ente u órgano público y empresas públicas extendiéndose, incluso, a sujetos de
Derecho privado cuando administren, custodien fondos públicos o reciban
transferencias públicas (artículo 8º, párrafo 3º, de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República). En lo tocante a la vertiente objetiva de la Hacienda pública el
artículo 8º de la supracitada ley estatuye que “(...) estará constituida por los fondos
públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar,

gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas administrativas y financieras,
relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y
externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos (...) Adicionalmente, el artículo
10º, párrafo 1º, del pluricitado texto legal dispone que el ordenamiento de control y
fiscalización superior comprende, entre otros aspectos, “(...) el conjunto de normas que
regulan (...) los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa
fiscalización o necesarios para éste” (…) Bajo esta inteligencia, si las normas jurídicas y
financieras relativas a la contratación administrativa, los procedimientos,
responsabilidades y sanciones de los funcionarios que en la gestión y disposición de los
fondos públicos destinados cometen alguna irregularidad, forman parte integral de la
Hacienda pública, no cabe la menor duda que la Contraloría General de la República
tiene una indeclinable e indiscutible competencia en la fiscalización y control de tales
extremos, siendo que tales atribuciones lejos de quebrantar el Derecho de la
Constitución lo actúan. En aras de hacer efectiva la competencia de vigilancia de la
Hacienda pública de la Contraloría General de la República y, más concretamente, de
las normas jurídicas y técnicas sobre la contratación administrativa, los
procedimientos, responsabilidad y sanciones de los funcionarios públicos que
intervengan en un eventual y presunto manejo irregular, indebido o impropio de los
fondos públicos, su ley orgánica habilita o faculta, expresa e inequívocamente, a ese
órgano para realizar auditorias (financieras, operativas y especiales) o incoar
procedimientos o sumarios administrativos sobre los sujetos pasivos (órganos y entes
públicos) y sus funcionarios o agentes públicos (artículos 21 y 22) (…) ese órgano de
fiscalización superior tiene competencias suficientes y absolutamente conformes con el
Derecho de la Constitución para recomendarle al sujeto pasivo la aplicación de una
sanción proporcionada al mérito del asunto, previa observancia del debido proceso y la
defensa (artículos 39, 41 de la Constitución Política y 68 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República)…” (Sentencia no. 2199-2004 de las 12 horas 59
minutos del 27 de febrero de 2004). Haciendo eco de los preceptos 183 y 184 de la
Carta Magna, esa autoridad constitucional también ha considerado: “Con fundamento
en estas dos disposiciones, en forma constante y reiterada, la jurisprudencia
constitucional se ha manifestado acerca de las especiales competencias que la
Constitución Política le asigna a la Contraloría General de la República en lo que
respecta a la vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de
los empleados públicos, y (sic) específicamente. En este sentido, resultan de obligada
consulta, entre otras las sentencias número 1991-2398, 1992-0660, 1994-3607, 01995-
016, 1995-2632, 1995-4284, 1995-5119, 1998-0998, 1999-9524, 2000-3027, la 2000-
6326 y la número 2001-4835. En todos y cada uno de los fallos citados, la Sala enfatiza
que por voluntad del constituyente se creó la Contraloría General de la República como
órgano -constitucional- auxiliar de la Asamblea Legislativa con una función específica y
determinada: la vigilancia de la Hacienda Pública, de manera que por mandato
constitucional –artículos 183 y 184- tareas como la fiscalización de los procedimientos

de contratación administrativa y el funcionamiento del sistema financiero, sobre todo
en lo que se refiere a la movilización de capitales a fin de que se mantenga la confianza
en la correcta administración de los entes bancarios, el manejo del presupuesto de
todas y cada una de las dependencias públicas, así como el control del personal que
"recibe, custodia, paga o administra bienes o valores del Estado" no están más allá de
las funciones encomendadas a este órgano contralor, sino todo lo contrario, ya que
responden al interés del buen funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas. Refuerza lo anterior, el hecho de que para que la Contraloría lleve en
forma efectiva esta tarea, la propia Constitución Política en su artículo 24 le dota de
una facultad especial, cual es la posibilidad de revisar los libros de contabilidad y sus
anexos con fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos
públicos respectivamente, facultad que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República desarrolla en el artículo 13. Estas competencias tienen su origen en normas
de rango constitucional, y están desarrolladas en leyes, tales como en la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, número 7428, la Ley de Equilibrio Financiero
del Sector Público, la Ley de Control Interno y la Ley de la Administración Financiera; y
en lo que respecta al control del presupuesto, contratación y recursos municipales, en
el propio Código Municipal vigente; y aún en normas reglamentarias, como el
Reglamento sobre el funcionamiento de empresas estatales estructuradas como
sociedades mercantiles, y en el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la
Contraloría General de la República, número R-CO-16-2007…” (Sentencia no. 9397-
2011 de las 14 horas 31 minutos del 20 de julio de 2011). De lo expuesto se colige, la
competencia genérica y originaria asignada a la Contraloría, en cuanto a la fiscalización
y control del amplio espectro cobijado por el concepto de “Hacienda Pública,
encuentra su concreción en el ejercicio de las potestades que la normativa legal le ha
reconocido en virtud del mandato constitucional. Dentro de esas potestades, y en lo
que al caso interesa, se encuentran contenidas la anulatoria y sancionatoria, sobre las
cuales se ahondará en los siguientes Considerandos


2. Naturaleza de la Contraloría General de la República y de sus
Procedimientos Administrativos

Voto de mayoría

CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA. Los artículos 183 y 184 de la Constitución
Política, definen al órgano contralor como una institución auxiliar de la Asamblea
Legislativa, con absoluta independencia en la vigilancia y control de la Hacienda


Pública. Establece el artículo 1 de su Ley Orgánica -N°7428 del 7 de setiembre de 1994-
“La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del
Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública
y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley”. De acuerdo con los
artículos 11 y 12 del mismo cuerpo legal, es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, que comprende el conjunto de normas que regulan
la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las
responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o que resulten
necesarios para llevarla a cabo. Como órgano rector del Ordenamiento, “…Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su
competencia, son de acatamiento obligatorio u prevalecerán sobre cualesquiera otras
disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan”. (suplido el énfasis) Dentro de
las competencias dadas, está la potestad de control de eficiencia, de fiscalización
presupuestaria, de aprobación de actos y contratos, de realizar auditorias, de
investigación y la reglamentaria -entre otras-. El numeral 29 del cuerpo legal de
referencia, describe la potestad consultiva, sobre la que señala: “La Contraloría
General de la República evacuará las consultas que le dirijan los órganos
parlamentarios o cuando lo soliciten al menos cinco diputados, que actúen
conjuntamente, y los sujetos pasivos. Asimismo, podrá evacuar las consultas que le
dirijan los sujetos privados no contemplados en el inciso b) del artículo 4. Tales
consultas deben ajustarse a las normas que, reglamentariamente se establezcan para
prever el buen uso de esta facultad. Los dictámenes de la Contraloría General de la
República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos
administrativos definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a
los sujetos pasivos (…)” (suplido el énfasis). La reglamentación a la potestad consultiva,
se dispuso en el "Reglamento sobre la recepción y atención de consultas dirigidas a la
Contraloría General de la República" Resolución R-DC-197-2011 de Despacho Contralor
de las ocho horas del trece de diciembre del dos mil once, mediante el cual, en la parte
considerativa, identifica como propósito de la misma, "emitir criterios jurídicos que
constituyen insumos para la toma de decisiones por parte de los sujetos consultantes
Pese a que los gestionantes tienen la facultad de acudir a la Contraloría General de la
República para la obtención de dichos criterios, cuando estos se emiten con carácter
vinculante quedan sujetos a lo que en ellos se disponga". A los efectos de esta acción,
son de necesaria referencia los artículos 5 y 7 de esa norma reglamentaria. Señala el
artículo 5: "Materia objeto de consulta ante la Contraloría General de la República. Los
dictámenes que se emitan con efectos vinculantes deberán tener relación con los
componentes de la Hacienda Pública y en general con el ordenamiento jurídico de
control y fiscalización de la Hacienda Pública". (suplido el énfasis) Por su parte, el
numeral 7 dispone: "Emisión de dictamen. Los dictámenes que emita la Contraloría
General de la República en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los
sujetos consultantes y para quienes sean integrados al procedimiento consultivo de

acuerdo con el trámite del artículo 12 de este reglamento, exceptuando a los órganos
parlamentarios y a los diputados de la República. Cuando la Contraloría General de la
República considera que su respuesta no tiene carácter obligatorio, así lo indicará de
forma expresa. Los dictámenes vinculantes constituyen doctrina legal cuando definen
una posición jurídica reiterada en más de dos oficios, orientando la aplicación del
ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública". (suplido el énfasis) De
las normas referidas, es claro que, el órgano contralor tiene la facultad de iniciar
procedimientos sancionatorios -dentro del marco legal del debido proceso y derecho
de defensa- es decir sujetos a la ley y a la tutela administrativa; y que se caracteriza
porque se enmarcan fuera de una relación jerárquica con el servidor investigado por
dos razones, primero porque esas potestades se habilitan, ante la posible infracción al
ordenamiento financiero del Estado o lesión a la Hacienda Pública; y en segundo lugar
porque la recomendación se dirige, precisamente al jerarca del sujeto fiscalizado para
que ejerza, conforme a sus competencias, el poder disciplinario. Esas sanciones
disciplinarias son parte integral de sus facultades de vigilancia y fiscalización superior
de la Hacienda Pública, la que está constituida por “los fondos públicos, las potestades
para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos
y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso
presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo la
responsabilidad de los funcionarios públicos” (artículo 8 LOCGR). La Constitución, la
normativa legal y reglamentaria, según se ha referido, le otorgan las potestades y
atribuciones necesarias de supervisión para determinar el grado de responsabilidad en
que puedan incurrir los sujetos sometidos a su control. El artículo 68 de su Ley
Orgánica, habilita al órgano contralor para recomendar la aplicación de sanciones
cuando en el ejercicio de sus competencias determine, previo cumplimiento del
debido proceso, que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las
normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización o ha provocado lesión
a la Hacienda Pública, mediante su criterio técnico vinculante, la aplicación de la
sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. El caso que se analiza,
responde precisamente a un procedimiento sancionatorio de hacienda pública
tramitado bajo el número DJ.05-2015, a través del cual se investigó y sancionó a los
actores, por haber omitido ordenar la paralización del Proyecto Range, a partir del
conocimiento que tuvieron del oficio 06172 (DCA-1467), dictado por la División
de Contratación Administrativa de la CGR y el 13577 (DC-0596) que confirmó el criterio
dado en el oficio 06172. La norma establece: “Artículo 68: Potestad para ordenar y
recomendar sanciones. La Contraloría General de la República, sin perjuicio de otras
sanciones previstas por ley, cuando en el ejercicio de sus potestades determine que un
servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran el
ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión
a la Hacienda Pública, recomendará al órgano o autoridad administrativa competente,
mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación de la sanción

correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La Contraloría formará expediente
contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la
oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en su favor. (...) Es criterio de este
Colegio, la norma prevé dos tipos de conductas que son castigables: la mera infracción
de normas de la LOCGR y la lesión a la Hacienda Pública. Definido lo anterior, los
actores pretenden con la interposición de este proceso, la declaratoria de ilegalidad y
nulidad de la "Resolución Número 14681-2015 del 13 de octubre de 2015, por medio de
la cual, la División Jurídica de la Contraloría General de la República dictó el Acto Final
dentro del Procedimiento de Hacienda Pública DJ-07-212 y de cualquier otro acto
conexo; así como de las sanciones impuestas por la Contraloría General de la República
consistentes en el despido son responsabilidad patronal así como la prohibición de
ingreso reingreso a la Hacienda Pública por un período de 3 años para el caso del
actor Vindas Garita y las sanciones consistentes en la prohibición de ingreso y reingreso
a la Hacienda Pública por 3 años en el caso de Alejandro Soto Zúñiga y de 2 años en el
caso de Claudio Bermúdez Aquart; nulidad que incluye se eliminen de cualquier registro
o sistema físico o electrónico de la Contraloría General de la República; y que las
actuaciones llevadas a cabo al dar impulso al proyecto RANGE y no ordenar su
paralización -desde los cargos de jerarcas del ICE-, no contravienen el deber de
probidad contenido en los artículos 3 y 4 de la Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y que en general, estuvieron al amparo del
bloque de legalidad; y la condena al Estado por concepto de daño moral subjetivo”. Es
entonces en el marco de las pretensiones deducidas que este Colegio revisará la
legalidad de la conducta desplegada por la CGR; señalando que no hay en los
reproches expuestos por los actores en sus demandas, alusión alguna a vicios en la
tramitación del procedimiento sancionatorio seguido por el órgano contralor. De los
argumentos expuestos por los actores "las competencias administrativas
sancionatorias del órgano contralor, fueron ejercidas de manera arbitraria,
desproporcionada e ilegal, concluyendo así, que las sanciones impuestas en nuestra
contra violentan el bloque de legalidad, ergo, se configuran los elementos necesarios
para decretar la nulidad (...) Concretamente se cometieron los siguientes vicios: a) mala
valoración de los elementos probatorios existentes en el expediente; b) una mala
interpretación de las competencias en materia de refrendo por parte de la Contraloría
General de la República (...); c) una mala interpretación de los alcances jurídicos del
oficio 06172 (DCA-1467) del 22 de junio de 2012 y su respectiva confirmación por el
Despacho de la Contralora, cuyo contenido se nos imputa como violentado; d)
inexistencia de daño Hacendario en las conductas que se nos reprochan; e) inexistencia
de una conducta dolosa o bien generada con culpa grave por parte de los suscritos; f)
imposición de una sanción sobre la base de actos administrativos válidos y eficaces sin
que hayan sido sometidos a juicio del Tribunal Contencioso Administrativo para su
previa declaratoria de nulidad; g) en última instancia una sanción que a todas luces
sobrepasa el principio de proporcionalidad y no guarda relación alguna con los hechos

investigados y acreditados en el propio expediente administrativo..." ; colige este
Tribunal -de las razones expuestas en las que se sustentan los vicios aducidos-, la
disconformidad de los actos cuya nulidad se pide, se centra en el “elemento
motivo” del acto sancionatorio emitido por la Contraloría General de la República. Por
ello, se estima necesario hacer una breve alusión a la conceptualización y elementos
del acto administrativo, para que, a la luz de lo expuesto y analizados los vicios
señalados, pueda este Colegio, determinar la procedencia de los argumentos que
sustentan la presente acción contenciosa


3. Especialidad de la Auditoría Interna Municipal y la Naturaleza de la
Contraloría General de República

Voto de mayoría

II. SOBRE LA ESPECIALIDAD DE LA AUDITORÍA INTERNA MUNICIPAL: El presente caso
se origina en la inconformidad de la Auditoría Interna Municipal con un acuerdo
tomado por el Concejo Municipal vinculado con sus funciones. Con la aprobación de la
Ley General de Control Interno (Ley N° 8292) se derogaron tácitamente los artículos 51
y 51 del Código Municipal y en adelante, todo lo referente a la Auditoría Interna debe
regirse por la Ley N° 8292, según la siguiente interpretación: “Así las cosas, la Auditoría
Interna, es un órgano de la corporación municipal cuyo régimen jurídico está dado en la
Ley General de Control Interno, la que respecto de tal servidor derogó tácitamente los
artículos 51 y 52 CM, no obstante, tales artículos mantienen su vigencia
parcialmente, únicamente en cuanto regulan al Contadora Municipal.” (Ortíz
Eduardo. La Municipalidad en Costa Rica. Versión actualizada por Leiva Jorge y Milano
Aldo (2017) Editorial Jurídica Continental: San José). La auditoría interna es un
componente funcional del sistema de control interno regulado en el artículo 9 de la
Ley N° 8292, que a la letra dice: “Artículo 9º—Órganos del sistema de control interno
La administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a esta Ley,
serán los componentes orgánicos del sistema de control interno establecido e
integrarán el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública a que se refiere
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.” Asimismo, la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República Ley N° 7428 establece en el artículo 1 que la
rectoría en materia del sistema de control recae en el Órgano Contralor: “Artículo 1.-
Naturaleza Jurídica y Atribución General. La Contraloría General de la República es
un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa
en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que
contempla esta Ley”. Por lo tanto, los asuntos que versen sobre la Auditoría Interna en
el ejercicio de sus funciones debe ser conocido por la Contraloría General de la
República. Anteriormente, este Tribunal ha mantenido dicha interpretación: “conforme


a la interpretación contenida en la jurisprudencia constitucional sobre los alcances del
artículo 173 de la Constitución Política, la competencia del contralor no jerárquico se
limita a la revisión de la legalidad de algunas de las conductas formales que dicten los
Alcaldes y Concejos Municipales, a partir de los recursos de apelación que planteen los
administrados, o del veto que interponga el Alcalde Municipal, con excepción de
aquellos actos o acuerdos cuya legalidad corresponda revisarla a otros entes
u órganos, por disposición expresa del Código Municipal o de leyes especiales
Asimismo, en los caso s en que la Sección Tercera del Tribunal Contencioso
Administrativo, resulte competente, sólo podrá decidir dentro del límite de las
pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar
una norma no invocada en el recurso. En el caso concreto, la Ley General de Control
Interno, establece en el artículo 24 que: “…Artículo 24.-Dependencia orgánica y
regulaciones administrativas aplicables . El auditor y el subauditor internos de los entes
y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los
nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables
a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a
las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el
nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás
movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo
de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano. Las regulaciones de
tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de
auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor
interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo
correspondiente .” (el resaltado no es el original). A partir de lo anterior, este Tribunal
considera que corresponde al órgano contralor, en razón de sus competencias como
autoridad a nivel nacional en materia de auditoría interna del sector público, dilucidar
esta diferencia de criterio acaecida entre el Concejo Municipal de Cartago y su Auditor
Interno. Por la especialidad de la materia, impera la aplicación del artículo de cita, por
lo que sería innecesario e infructuoso que este contralor no jerárquico de legalidad
realice un análisis de lo actuado, si por ministerio de ley la Contraloría General de la
República debe proceder con esa misma tarea, en estricto apego a sus competencias
legales". (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resolución Nº 00206 - 2015,
30 de Abril del 2015, expediente: 14-004723-1027-CA). En consecuencia debe
declararse inadmisible el presente recurso, toda vez que es un tema que, por la
especialidad de la materia y por los sujetos que participan, corresponde conocerlo a la
Contraloría General de la República por los medios que dicha institución establezca y
no le corresponde a este Tribunal pronunciarse como jerarca impropio


 4. Vinculatoriedad de los Dictámenes de la Contraloría General de la
República y su Naturaleza

Voto de mayoría

V.- Sobre el contenido del acto de la CGR y la competencia de ejecución de la
sanción. Como segundo aspecto se discute que el acto emitido por la instancia
contralora se limita a recomendar una sanción, más no a imponerla, por lo que no cabe
ejecutar lo que no se ha dispuesto. Este Tribunal respeta más no comparte en modo
alguno lo indicado por el petente. A tono con lo estatuido por el artículo 68 de la
LOCGR, cursado el procedimiento respectivo, la CGR recomendará la aplicación de una
sanción, de manera vinculante. Sobre la naturaleza y contenido de esas actuaciones,
en el voto número 13926-2006 de las 14 horas 44 minutos del 20 de septiembre del
improcedente la impugnación de los artículos 4 y 68 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, en tanto denota una confusión del accionante en
atención a las prerrogativas que la Constitución Política le confiere a éste órgano
constitucional de control y fiscalización de la hacienda pública, y que la ley se encarga
de desarrollar. En efecto, se advierte que la vinculatoriedad de los dictámenes de la
Contraloría está referida no a los estudios que anteceden un procedimiento
administrativo –que corresponden a la etapa preliminar de los procedimientos
administrativos–, sino a la decisión que resuelve ese procedimiento administrativo, en
el que se determina la sanción a aplicar, en el que se dan plenas garantías del debido
proceso, como lo señaló este Tribunal en la citada sentencia número 2003-13140. "[...]
la facultad impugnada se concreta como consecuencia de la aplicación de un
procedimiento administrativo ordinario sancionador, en el que se dan pleno respeto y
cumplimiento de las garantías del debido proceso, en el que el investigado puede
ejercer de una forma efectiva su derecho de defensa, de manera que puede refutar los
cargos que se le imputan, aportar la prueba que estime necesaria, acceder al
expediente, formular los recursos que estime convenientes, y por supuesto, la
motivación de todos los actos que se dicten; de manera que la potestad de emitir una
recomendación vinculante, nace y se concreta, únicamente cuando la Contraloría tenga
por acreditada la infracción de las normas que integran el ordenamiento de control y
fiscalización (normas y principios constitucionales de la contratación administrativa y
de la elaboración y ejecución del presupuesto, la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República y la Ley de Control Interno), o cuando constate una lesión a la Hacienda
Pública;" Lo anterior tiene sentido por cuanto se aclara al accionante que aún cuando
se ha reconocido la potestad sancionatoria de la Contraloría General de la República, la
misma está referida a iniciar, instruir y decidir ese procedimiento administrativo, de
manera que no es el órgano encargado de aplicar la sanción al servidor sujeto de la

fiscalización, sino la autoridad de la que que depende –organizativa, disciplinaria y
jerárquicamente– el sujeto requerido (superior jerarca). Así, esta vinculatoriedad deriva
de las mismas normas constitucionales –183 y 184–, esto es, del reconocimiento de la
función de control y fiscalización de la hacienda pública que le ha sido otorgada –se
insiste– por mandato constitucional a la Contraloría. Por ello, lejos de ser
inconstucionales son conformes con el Derecho de la Constitucional los artículos 4 y 68
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en tanto reconocen y
disponen la vinculatoriedad de los dictámenes de este órgano constitucional, como
condición indispensable para que cumpla el cometido que la Carta Fundamental le ha
encomendado. (...)". En ese contexto, la norma aludida (artículo 68) fija la potestad de
la CGR de iniciar el procedimiento y disponer la sanción a aplicar, aplicación que
recomienda de manera vinculante a determinada Administración Pública. El debate
que presenta el promovente gravita en torno a la competencia para aplicar esa
recomendación vinculante. Como se ha señalado, el actor postula que a falta de norma
habilitante, ni el TSE ni el Concejo Municipal pueden imponer y ejecutar dicha sanción
el primero porque los hechos en virtud de los cuales se pretende aplicar el régimen
sancionatorio escapa a la materia electoral y desborda la sanción de cancelación de
credenciales, que el Código Electoral confiere a esa autoridad. Sobre el Concejo
Municipal, por no ser el jerarca del alcalde, sino un órgano interno de la Municipalidad
con quien comparte un deber de coordinación inter administrativa. Sobre ese
particular cabe destacar lo que de seguido se expone. El Alcalde forma parte de las
autoridades que componen el gobierno municipal, según se colige del ordinal 169 de la
Carta Magna. En esa línea, el numeral 12 del Código Municipal, Ley No. 7794, establece
que "El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado
Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su
respectivo suplente, todos de elección popular." Se trata de un funcionario de elección
popular, cuya designación puede ser cesada mediante la cancelación de la credencial
respectiva mediante el trámite estipulado por las normas respectivas. No interesa en
este caso ese tema en particular por no haber sido la sanción impuesta. Empero, vale
precisar que a tono con el Código Electoral vigente, Ley No. 8765, es competencia del
TSE la cancelación de la credencial de los alcaldes, según se define a partir del canon
253 de ese cuerpo legal. Sin embargo, cuando la sanción a imponer derive de una
lesión al régimen de tutela de la Hacienda Pública (tema que interesa), debe
discriminarse los casos en que esa transgresión sea una causal de cancelación de
credenciales, de aquellos supuestos en que la sanción sea una suspensión en el
ejercicio del cargo. En la primera (cancelación de credenciales) si bien la competencia
de la cancelación pertenece al TSE, como se ha señalado, el numeral 259 del Código
Electoral establece la obligatoria participación de la CGR como instancia rectora en
este campo. En este supuesto, la competencia aludida es reiterada por el ordinal 73 de
la LOCGR en cuanto señala: "Artículo 73.-Cancelación de credencial (*) Será causa
para la cancelación de la respectiva credencial, la comisión de una falta grave por parte

de un regidor o síndico, propietario o suplente, contra las normas del ordenamiento de
fiscalización y control de la Hacienda Pública contemplado en esta Ley, y contra
cualesquiera otras normas relativas a los fondos públicos; o al incurrir en alguno de los
actos previstos en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función
pública, como generadoras de responsabilidad administrativa. Esto se aplicará cuando
el infractor haya actuado en el ejercicio de su cargo o con motivo de él./ Cuando la
falta grave sea cometida en virtud de un acuerdo del concejo municipal, los regidores
que, con su voto afirmativo, hayan aprobado dicho acuerdo, incurrirán en la misma
causal de cancelación de sus credenciales./ Asimismo, será causal de cancelación de la
credencial de regidor o de síndico, propietario o suplente, la condena penal firme por
delitos contra la propiedad, contra la buena fe en los negocios y contra los deberes de
la función pública, así como por los previstos en la Ley contra la corrupción y el
enriquecimiento ilícito en la función pública. La autoridad judicial competente
efectuará, de oficio, la comunicación respectiva al Tribunal Supremo de Elecciones." Por
otro lado, cuando la sanción aplicable no sea la citada cancelación, el ordinal 68 de la
LOCR (que regula competencia genérica de fiscalización y sanción) se limita a indicar
que la CGR "...recomendará al órgano o autoridad administrativa competente,
mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación de la sanción
correspondiente de acuerdo con el mérito del caso...". Así, en el supuesto concreto de
los alcaldes municipales, en tesis de inicio, ese mandato no define con claridad la
autoridad que deberá ejecutar la sanción cuando no se trate de la cancelación de
credenciales. En este punto debe realizarse una precisión que este Tribunal considera y
estima fundamental en el debate que se aborda en este caso; y es que no se presenta
una ausencia de regulación legal expresa en cuanto a la conducta reprochable y la
sanción asociada a esa falta (caso de acreditarse). No se produce entonces una falencia
regulatoria en cuanto a la sanción o a la conducta que le da cabida, por lo que no se
observa, ni por asomo, riesgo alguno de la infracción a la garantía constitucional de
tipicidad de las faltas o reserva de ley en menesteres de regulación de conductas
sancionables (nulla crimen nulla poena sine legem). Es claro que tanto el ordinal 68 de
la LOCGR, como las regulaciones contenidas en los ordinales 39, 41 y 42 de la Ley No
8292, así como en los mandatos 38, 39, 40, 41 y 43 de la Ley No. 8422, fijan las
referencias normativas legales que de previo califican las conductas e imponen las
sanciones aplicables a los diversos comportamientos que configuren lesiones a las
normas del ordenamiento de control y fiscalización superiores de la Hacienda Pública
No existe por ende debate alguno en cuanto a una eventual lesión a esa garantía. El
asunto se centra en la divergencia interpretativa (si es que existe laguna) respecto de
la competencia o potestad para aplicar las sanciones que la CGR recomiende de
manera vinculante en el ejercicio de esas potestades, y a tono con el marco
procedimental previsto en el precepto 68 de su Ley Orgánica. En este punto cabe
señalar que ya un antecedente de este Tribunal Contencioso Administrativo, en
concreto, la sentencia No. 69-2015-VII de las 10 horas 45 minutos del 20 de julio del

2015, de la Sección VII, se analizó un aspecto semejante al que se atiende en este
proceso, pero referido al Alcalde de Coto Brus. En ese sentido, esa sección de este
Tribunal Contencioso Administrativo consideró que no existía laguna alguna en cuanto
a la potestad de aplicar las sanciones de suspensión del alcalde local que recomendaba
la CGR, dado que la Ley No. 8292 y la No. 8422 establecen que en los casos de los
alcaldes, la CGR remite el expediente con la respectiva recomendación al TSE, para que
se aplique la sanción pertinente, a partir de lo cual estimó que la potestad cuestionada
correspondía a esa autoridad electoral. Como se ha dicho ese criterio se sustentó en la
interpretación que se realiza de las normas indicadas, a partir de las cuales,
desprendieron esos juzgadores que lejos de existir laguna regulatoria, las normas eran
claras en la asignación de esa potestad a favor del TSE. Sobre tal aspecto se indicó: "X.-
(...) No obstante lo dicho, conforme se dirá, los artículos 42 de la Ley de Control Interno
No.8292 del 31 de julio del 2002 y el artículo 43 de la Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública No. 8422 del 6 de octubre del 2004, de
manera expresa disponen que tratándose de sanciones administrativas a los alcaldes
municipales, compete al Tribunal Supremo de Elecciones la aplicación de las sanciones
que en materia quebranto de las normas de fiscalización, control y vigilancia de la
Hacienda Pública ordene la Contraloría General de la República en los procedimientos
administrativos implementados para tales efectos, por lo que no existe un vacío legal
en la materia. (...) Las disposiciones citadas de manera expresa, establecen que en caso
de que el quebranto de las disposiciones relacionadas con faltas contenidas en la Leyes
en cuestión, sean atribuidas a los miembros de los supremos poderes (entre los que se
encuentran los Alcaldes Municipales), la Contraloría General de la República, deberá
informar lo pertinente, en este caso, al Tribunal Supremo de Elecciones, con el fin de
que proceda a imponer las sanciones correspondientes. Conforme se dispone de
manera específica y cristalina en las normas citadas, contrario a lo argumentado por el
Estado, le compete también al citado órgano electoral ejecutar las sanciones
administrativas vinculantes distintas a la cancelación de credenciales, que en el
ejercicio de sus potestades constitucionales y legales recomiende de manera vinculante
la Contraloría General de la República en procedimientos en las que se atribuya a los
presuntos responsables el quebranto de disposiciones de normas que integran la
Hacienda Pública, contenidas entre otros en la Ley de Control Interno y la Ley contra el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. En este mismo sentido, contrario a lo
argumentado por el actor (...), no existe en la materia un vacío legal, siendo que las
disposiciones citadas, resultan compatibles con el sistema de responsabilidad personal
y rendición de cuentas a que están sujetos los funcionarios públicos -incluidos los
alcaldes municipales- por disposición del artículo 11 de la Carta Magna. (...)" Luego del
análisis de las normas en las que ese fallo sustenta su decisión final, este Tribunal
respeta por demás la postura expresada, más no se comparte, en la medida en que si
bien esos preceptos, con mayor énfasis el canon 43 de la Ley No. 8422 fija que en el
caso de los alcaldes, la CGR informará al TSE para que imponga las sanciones

correspondientes, al considerar ese contenido con la potestad que estatuye el canon
259 del Código Electoral (Ley No. 8765), que refiere a la cancelación de credenciales,
pero omite referencia en cuanto a otras sanciones, se colige un espacio de poca
claridad en cuanto al tema debatido, sea, la instancia competente para aplicar las
sanciones recomendadas por la CGR contra los alcaldes diversas a la cancelación de
credenciales, sanción esta última que atañe con toda claridad al TSE. Sin embargo, se
estima, esa misma pureza regulatoria no se observa en el caso de las demás sanciones
Con todo, la ausencia de regla expresa no es óbice para este Tribunal defina el punto
en cuestión, dado que la misma Ley Orgánica del Poder Judicial, No. 7333, indica en el
párrafo segundo del mandato 5, que la imposibilidad de excusarse de ejercer su
autoridad o de fallar en los asuntos de su competencia por la falta o claridad de norma
que aplicar, señalando que la labor jurisdiccional en el caso concreto debe satisfacerse
acorde a las normas escritas y no escritas del ordenamiento, atendiendo a la escala
jerárquica de las fuentes. Desde esa arista, es necesario que a tono con los mandatos 7
y 9 de la LGAP, este Tribunal proceda a integrar el Ordenamiento Jurídico Público y
proceda a interpretar y concluir sobre las reglas aplicables ante este aparente vacío
normativo. Para ello es necesario advertir que a tono con las pautas interpretativas
que fija el precepto 10 de esa LGAP, la norma administrativa deberá ser interpretada
de manera en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige. Desde
luego que esa labor ha de realizarse con pleno respeto de los derechos e intereses de
las personas y considerando si el lenguaje utilizado por el legislador en la redacción de
la norma, permite el nivel de alternativas de solución (polisemia), en cuyo caso, es
primario considerar el valor categórico a tutelar (fin o valor último), así como los
medios jurídicos que de manera más adecuada y racional, permitan la tutela y
satisfacción de aquel fin (criterios de rendimiento). No obstante, es necesario indicar
que ante este panorama, es el legislador a quien corresponde definir de manera clara e
indubitable el tema debatido, por lo que la siguiente postura se encuentra supeditada
a lo que en este sentido pueda eventualmente definirse en las fuentes legales
respectivas. Ergo, la siguiente postura deriva de la interpretación de las normas que a
consideración de esta Cámara, darían respuesta a la situación bajo análisis, pero con la
advertencia que su pertinencia se encuentra condicionada a la regulación expresa legal
que sobre el tema pueda realizarse por la ley. Con todo, y luego de esa aclaración, a
juicio de este cuerpo colegiado, ante el dilema en cuestión emergen varios escenarios
posibles, a saber: a) La imposibilidad de ejecutar la sanción por ausencia de regla
expresa que asigne la competencia; b) Competencia del Concejo Municipal; y c)
Competencia del TSE. De seguido se ingresa al examen de las posibles soluciones


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FUENTES BIBLIOGRÁFICAS


ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de la República de Costa Rica
del siete de noviembre de 1949. Vigente desde: 08/11/1949. Versión de la Norma 23 de 23 del
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ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 7428 del siete de septiembre de mil novecientos noventa y
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Sentencia 79 de las nueve horas quince minutos del quince de junio de dos mil diecisiete
Expediente: 12-000143-1027-CA

SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Sentencia 58 de las nueve horas treinta minutos
del treinta de agosto de dos mil diecinueve. Expediente: 16-010015-1027-CA

SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL SAN JOSÉ. Sentencia 89 de las diez horas y cuarenta minutos del
diecinueve de febrero de dos mil diecinueve. Expediente: 18-006041-1027-CA

SAN JOSÉ. Sentencia 173 de las nueve horas treinta minutos del veintidós de noviembre del
dos mil dieciséis. Expediente: 12-000166-1027-CA