PRESUPUESTARIA


Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Presupuesto

Palabras Clave: Políticas Salariales, Autoridad Presupuestaria, Dictámenes PGR, Jurisprudencia

Fuentes de Información: Dictámenes PGR y Jurisprudencia. Fecha: 10/08/2021

Investigador: Luis Daniel Morux Vargas


Contenido
1. Acción de inconstitucionalidad contra las directrices emitidas por la Autoridad
2. Acción de inconstitucionalidad con respecto a privilegios salariales en RECOPE


RESUMEN

La presente reseña refiere a la secretaria técnica de la Autoridad Presupuestaria, que
desde su creación en 1979, se encarga de la regulación del presupuesto nacional,
haciéndose cargo de las políticas salariales, sobre esto mismo se citan dos Dictámenes
de la Procuraduría General de la Republica y dos sentencias de la Sala Constitucional
que se refieren a este tema


 NORMATIVA


Dictamen 20 del 25/01/2010i

25 de enero, 2010
C-20-2010
Señor
Fernando Ferrero Castro
Viceministro
Ministerio de Justicia y Paz

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio DVJ-
0428-2009 del 24 de noviembre del 2009, en el cual solicita nuestro criterio en relación
con las siguientes interrogantes

“-Producto de una negociación entre el Ministerio de Justicia y una organización sindical
que representa a los policías Penitenciarios, se firmó un documento en el que una de
sus cláusulas indica “se acuerda la creación de un grupo de trabajo integrado por
representantes del patrono y representantes de la organización sindical, para efectos de
revisar las condiciones salariales de la Policía Penitenciaria con el fin de promover una
revalorización salarial extraordinaria y que responda a las especificidades de dicha
actividad” y en otra cláusula indica “en el tema de salarios, el punto 2) deberá estar
completado para el mes de diciembre del 2008”. No obstante dicho documento no salió
para esa fecha. ¿Constituye esto una obligación de la Administración para reconocer en
forma retroactiva la revalorización salarial?

-En materia de valoraciones y revaloraciones salariales para puestos excluidos del
Régimen de servicio Civil, la competencia para fijar o establecer los montos y vigencias
– o fecha de rige- de dichas valoraciones o revaloraciones corresponde a la autoridad
presupuestaria de conformidad con los decretos ejecutivos 34405-H y 34407-H,
emitidos el 5 de marzo del 2008 por el Presidente de la República y el Ministerio de
Hacienda? ¿Es la Autoridad Presupuestaria la única legitimada para acordar en forma
retroactiva el pago de la revaloración?

-¿Pueden los máximos jerarcas de un Ministerio, en materia de valoraciones y
revaloraciones salariales para puestos excluidos del régimen de Servicio Civil,
establecer o fijar de manera libre y voluntaria o de manera consensuada con los
trabajadores o sus representantes los montos y vigencias – o fecha de rige- de dichas
valoraciones o revaloraciones?

-Si partimos que el espíritu del acuerdo celebrado entre el Ministerio de Justicia y la
organización sindical – en su condición de representantes de los trabajadores-, al que
hicimos referencia en la primera pregunta, fue que la revaloración salarial producto del

estudio técnico que debía llevar a cabo la Administración, entrara a regir el 1° de enero
de 2009; ¿Puede retrotraerse los efectos de dicha valoración – una vez aprobada por la
Autoridad Presupuestaria –a la citada fecha, sin que se violente el ordenamiento
jurídico? ¿Cuál sería el procedimiento para ello? Puede aplicarse el párrafo segundo del
artículo 142 de la Ley general de la administración Pública? (sic)

Junto con la solicitud de consulta, se nos remite el criterio jurídico externado por la
Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia y Paz, emitido mediante oficio DJ-09-2728
del 26 de noviembre del 2009, y en el cual se señaló lo siguiente

“… al tratarse el presente caso de una situación de legalidad presupuestaria, no sería
jurídicamente procedente que el jerarca del Ministerio acordara internamente la
aplicación de la revaloración salarial extraordinaria a partir de una fecha determinada,
mientras que el Ente Rector en esta materia (sea la Autoridad Presupuestaria), en el
ejercicio de las competencias que legalmente le asisten, haya aprobado mediante un
acto administrativo válido y eficaz, una fecha de rige distinta, tomando como punto de
partida el análisis de la propuesta de revaloración emitida por este Ministerio, aunado a
la valoración previa de la disponibilidad presupuestaria para materializar ese acto
administrativo, con el fin de verificar el cumplimiento de las directrices vigentes en
materia salarial y de empleo

Con base en tales disposiciones, y de acuerdo al Principio de Legalidad que rige a la
Administración Pública, resulta claro que la Autoridad Presupuestaria goza de amplias
potestades en materia salarial dentro del Sector Público, como para hacer las fijaciones
periódicas salariales que más se ajusten técnicamente a los criterios que deben regir
los salarios mínimos, dentro de dicho sector (C-055-1992 de 24 de marzo de 1992),
resultan inválidos e ineficaces cualquier disposición de un ente ajeno a esta instancia
en cuanto a fijación de fechas de rige acerca de revaloraciones, de forma libre y
consensuada con los representantes de los trabajadores…

Como conclusión, considera esta Dirección que el Ministerio de Justicia no tiene la
competencia para acordar el pago en forma retroactiva al personal de la Policía
Penitenciaria, el estar claramente definido en el Ordenamiento Jurídico que la entidad
que cuenta con la legitimación para esos efectos. Siendo que la participación del
Ministerio de Justicia se debe limitar a señalar si se cuenta con los requisitos dispuestos
por la Ley General de la Administración Pública para que la Autoridad Presupuestaria
analice la viabilidad técnica y presupuestaria de dicho acto.”

PÚBLICOS

El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la
verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República. Así, los artículos 4 y 5 de aquel cuerpo
normativo, establecen requisitos en atención a la admisibilidad de las consultas que se
remitan para su análisis a este Órgano Asesor


Señalan los artículos en comentario lo siguiente

ARTÍCULO 4º. — CONSULTAS

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes
niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría
en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el
caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002,
Ley de Control Interno)

ARTÍCULO 5º. — CASOS DE EXCEPCIÓN

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos
propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida
por ley

A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría
ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de las consultas. En el
dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos

“Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica
que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría
General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia
administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes
requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo
de las solicitudes que nos presentan

*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución
pública

*Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva
asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio
específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente,
tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración

*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que
pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido
por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos
contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la
ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En el mismo sentido,
es posible revisar los pronunciamientos C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368
-2008 del 08 de octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007
del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007
del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20
de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del 2007.)

En el caso bajo análisis, el Ministerio de Justicia requiere de nuestro criterio para
determinar si una frase que integra una cláusula de un documento firmado por ese

Ministerio con la Asociación de Empleados Públicos, puede ser interpretada según se
indica en la solicitud de consulta

En razón de la naturaleza de lo consultado, este Órgano Asesor debe declinar el
ejercicio de la competencia consultiva en ese asunto, por dos razones. En primer
término, el documento cuya interpretación se solicita, no se acompaña a la consulta
efectuada. En efecto, en la solicitud de consulta únicamente se realizan transcripciones
parciales de frases del documento, que impedirían tener el contexto completo en el que
fueron insertas. Bajo estas circunstancias, cualquier interpretación que pueda realizar
esta Procuraduría, podría tener el problema de encontrarse descontextualizada en
relación con el resto de la cláusula a la que pertenecen o del documento como un todo,
lo que impide que ejerzamos la competencia consultiva

Por otra parte, es claro que la negociación efectuada por el Ministerio de Justicia puede
enmarcarse dentro de un caso concreto, por lo que de ejercer nuestra labor consultiva,
estaríamos sustituyendo a la Administración Pública en cualquier decisión que deba
tomar

Al respecto, en reiteradas ocasiones hemos indicado que

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose
abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de
decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando
la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro
pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos
contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley,
transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12
de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero,
C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto,
valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros
pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el
asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos,
presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se
circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,
abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos
concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la
indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos
generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión
administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter
este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual
pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa
en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter
vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las
responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase,
en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre
otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro
criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían


a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus
situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo
5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma
jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos
pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como
elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos
concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del
12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005). (Dictamen C-284-
2007 del 21 de agosto del 2007)

En este sentido, debemos recordar que la función consultiva de esta Procuraduría
General está dirigida a “aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la
peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento
obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa. Atendiendo a que la
Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole
cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa
en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a
la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en
particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas
jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un interprete jurídico
calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento"
(SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o
Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del
Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97
y 98. Las negritas no corresponden al original. “ (Dictamen C-188-2007 del 11 de junio
del 2007, el resaltado es del original)

A partir de lo expuesto, nos vemos imposibilitados a pronunciarnos sobre los alcances
de las frases transcritas en su oficio, por lo que limitaremos la respuesta de la presente
consulta a las cuestiones jurídicas sometidas a consulta, a efectos de que sea la
Administración la que determine el alcance del documento firmado, de conformidad con
el criterio que se emite


Nos consulta el Ministerio de Justicia cuál es el órgano competente para aprobar y definir
la fecha de rige de una revalorización salarial de un puesto incluido dentro de la
competencia de la Autoridad Presupuestaria

La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República ha
sostenido que la definición y regulación de los salarios en el sector público, constituye
una potestad de gobierno del Poder Ejecutivo y que por lo tanto, debe responder a una
política de salarios emitida según las disposiciones normativas aplicables. Al respecto,
hemos indicado

“En el sector público los salarios responden a criterios distintos de los que rigen en el
sector privado. En primer término, debe tomarse en cuenta que los salarios en dicho

sector responden a una política pública. Política que debe ser establecida por el
Poder Ejecutivo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 140, inciso 7 de la
Carta Política (“Disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de
acuerdo con las leyes”). En ese sentido, la determinación de los salarios es una
típica función de gobierno. Luego, esa función no se circunscribe al sector
descentralizado, sino que comprende la Administración Descentralizada y empresas
públicas, incluidas las entidades autónomas. La Sala Constitucional ha manifestado en
resolución N° 1822-01 de 15:46 horas del 7 de marzo del año 2001

"Al ser la política salarial parte de la política de gobierno, corresponde entonces
al Poder Ejecutivo adoptar con carácter vinculante las decisiones en ese campo
del sector público centralizado, quedando las entidades autónomas sometidas a
las directrices de carácter general que en materia de salarios dicte ese Poder de
la República. Consecuentemente con lo anterior, al estar la materia salarial fuera de la
autonomía de las instituciones autónomas y sometida a las disposiciones de rango legal,
al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política, es claro que no
puede el Poder Ejecutivo, vía decreto, otorgar, con fuerza vinculante, la decisión final
sobre el tema a las resoluciones emanadas de la Comisión Negociadora de Salarios del
Sector Público, como lo pretende hacer con el artículo 6 impugnado, ya que hacerlo
resulta opuesto a la Carta Fundamental"

Agregando

“La fijación de la política salarial para el sector público es una competencia
constitucionalmente atribuida al Poder Ejecutivo, de manera que este no puede
delegarla vía Decreto en la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, sin
transgredir el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política. En síntesis: es un principio
general del derecho de la Constitución, el que ninguno de los Poderes pueda delegar el
ejercicio de funciones que le son propias (párrafo segundo del artículo 9 constitucional)
y en desarrollo de ese principio, el Artículo 86 de la Ley General de la Administración
Pública ha dispuesto que no se pueden transferir competencias de los órganos
constitucionales de la Administración que estén regulados únicamente en la
Constitución y si la premisa de la que se parte para dictar esta sentencia, es la de que
la fijación de los salarios en el sector público le está reservado, por Constitución, al
Poder Ejecutivo, entonces la norma cuestionada, como se dijo, resulta contraria al
principio indicado"

Corresponde al Poder Ejecutivo, con sujeción a los principios de legalidad y
razonabilidad y los derechos constitucionalmente establecidos determinar los criterios
que fundamentan la política en materia de salarios. “ (Dictamen C-441-2005 del 20 de
diciembre del 2005. El subrayado y resaltado no corresponde al original. En el mismo
sentido, es posible ver los dictámenes C-055-2006 del 15 de febrero del 2006, C-344-
2006 del 25 de agosto del2006, C332-2007 del 13 de setiembre del 2007 y C-288-2008
del 20 de agosto del 2008, entre otros)

Bajo esta misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha señalado,
parafraseando a la Corte Plena cuando ejercía funciones de contralor de
constitucionalidad, que la fijación de salarios en el sector público es una materia típica


de gobierno, por lo que corresponde al Poder Ejecutivo definir una política pública en
esta materia. Al respecto, se indicó

“V.-Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido
a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no
comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado
para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la
administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte
integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de
empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como
Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los
siguientes términos: "Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el
Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial
que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona
individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los
demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión
en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse
el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna
cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la
toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como
política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal,
exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y
en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino
también necesaria y conveniente. " Corte Plena, sentencia del 16-6-84.” (Sala
Constitucional, resolución 3309-1994 de las quince horas del cinco de julio de 1994)

De las citas anteriores, podemos extraer como primera conclusión, que la política
salarial definida por el Poder Ejecutivo, resulta de obligado cumplimiento para el sector
público centralizado al que pertenece el Ministerio de Justicia

Ahora bien, de conformidad con el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, se otorga una competencia a la Autoridad Presupuestaria para
establecer propuestas de directrices generales en materia de salarios para el sector
público, propuestas que deben ser emitidas finalmente por el Poder Ejecutivo. Así,
dispone el artículo 21 de referencia, lo siguiente

ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano
colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de
la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones
específicas

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso
b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos
de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del
artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No
estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos
mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos

ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores
productivos a los que representan

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente
de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los
órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados
en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se
propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política
presupuestaria


En ejercicio de esta competencia, el Poder Ejecutivo ha emitido las directrices
contenidas en los decretos ejecutivos Nº 34405-H, Directrices Generales de Política
Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y
Demás Órganos Según Corresponda, Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad
Presupuestaria para el Año 2009 y Nº 35114-H, Procedimientos para la Aplicación y
Seguimiento de las Directrices generales de Política Salarial, Empleo y Clasificación de
Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y Demás Órganos Según
Corresponda, Cubiertos por Ámbito Autoridad Presupuestaria

El primer decreto, 34405-H establece las directrices generales de aplicación, que
resultan de aplicación durante el año 2009 a efectos de su ejecución, y durante el año
2008 a efectos de la formulación de los correspondientes presupuestos (artículo 19). Es
decir, resultan de aplicación para el momento en que se realiza el estudio de puestos y
la correspondiente revisión por parte de la Autoridad Presupuestaria en el caso que nos
ocupa

Dicho cuerpo normativo dispone, en lo que interesa a nuestra consulta, lo
siguiente

“Artículo 2º—La AP autorizará y hará extensivos los aumentos salariales por costo
de vida, de conformidad con lo que disponga el Poder Ejecutivo

La AP podrá también hacer extensivos los aumentos por concepto de revaloraciones,
modificaciones de escala, otros conceptos salariales y otros aspectos técnicos, que
sean iguales en montos o vigencias a los concedidos para los servidores cubiertos por
el Régimen de Servicio Civil y acorde con las limitaciones fiscales imperantes

Los ajustes técnicos derivados de las resoluciones emitidas por la DGSC y que haga
extensivas la AP, sólo podrán ser aplicados a los puestos de las entidades públicas
homologadas

Artículo 3º—Las revaloraciones por ajustes técnicos diferentes a los citados en el
artículo anterior, para las entidades públicas no homologadas, sólo procederán
en el contexto de la normativa sobre cambios en los manuales vigentes, que se
señala en el procedimiento para la aplicación de estas directrices y su
seguimiento

Artículo 4º—La AP establecerá la valoración en montos y vigencias de los puestos
excluidos del Régimen de Servicio Civil, a saber

a) Para los ministerios y sus órganos, los puestos referidos en los artículos 3º,
incisos b) y c), 4º y 5º con excepción de los incisos f), g) y h) del Estatuto de
Servicio Civil…

Artículo 17.—El incumplimiento de lo dispuesto en estas directrices podrá acarrear la
aplicación del régimen de responsabilidad de la Ley Nº 8131 establecido en el título X,
artículos 107 y siguientes

Por su parte, el segundo decreto 35114-H define los procesos a efectuar en
cumplimiento de la política definida en el decreto anterior. Dispone, en lo que interesa
el decreto, lo siguiente

Artículo 1º—Para efectos de la aplicación de las Directrices Generales de Política
Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos y de estos procedimientos se considerarán
las siguientes definiciones:…

2) Ajuste técnico: Revaloración salarial específica de una clase o grupo de estas,
basada en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida.…

17) Estudio integral: Análisis ocupacional de los puestos de cargos fijos, que afecte al
menos el 60% (sesenta por ciento) del personal de una entidad pública, ministerio u otro
órgano según corresponda, o de una o varias de sus dependencias, exceptuando los
puestos docentes…

23) Homologar: Equiparar la clasificación de las clases de puestos de un sistema de
clasificación y valoración, diferente al que se utiliza en el Régimen de Servicio Civil,
adquiriendo para todos los efectos posteriores una referencia específica con las clases
anchas y genéricas de ese Régimen, debiendo ajustar el proceso para que coincida en
cuanto a valoración y orientación general de requisitos académicos y legales…

45) Revaloración: Modificación del salario base de las clases de puestos por concepto
del aumento en el costo de vida o por razones de tipo técnico-jurídico

46) Revaloración por ajuste técnico: Revaloración salarial específica de una clase
o grupo de estas, basada en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida…

53) Valoración: Proceso mediante el cual se asignan las remuneraciones a las clases
de puestos, tomando en consideración el estudio de los factores de clasificación, los
índices de costo de vida, encuestas de salarios y otros elementos de juicio de uso
condicionado

Artículo 10. —Para realizar cambios en los manuales institucionales de clases, estudios
integrales u homologaciones, las entidades públicas, ministerios y demás órganos
según corresponda, considerarán los siguientes aspectos


a) Justificar los cambios orientados a lograr una mejoría en la prestación del servicio
público, en términos de eficacia, eficiencia y calidad en los bienes o servicios que se
brindan a los usuarios

b) Especificar para cada clase, las actividades más relevantes que permitan identificar
los cargos que la componen

c) Costo anual producto del estudio y fuente de financiamiento

d) Contar con una reorganización o reestructuración administrativa aprobada por el
Jerarca Supremo y debidamente registrada por el Ministerio de Planificación y Política
Económica (MIDEPLAN), excepto cuando se refiera a modificaciones en la
especificación de una clase o que obedezca a cambios en los procesos
organizacionales, actividades o productos, sin que eso signifique una variación en la
estructura organizacional

e) Comunicar a la STAP la fecha de inicio del estudio

f) Una vez concluido el estudio y antes de su presupuestación, el Jerarca Supremo
autorizará el envío del proyecto de cambios en el manual institucional de clases,
estudios integrales u homologaciones, con la documentación respectiva, para
estudio y verificación por parte de la STAP del cumplimiento de los
procedimientos vigentes

Cuando se trate de cambios en los manuales, que se refieran a modificaciones en
las especialidades de los puestos o actualización de funciones, sin variar los
factores de clasificación y que no impliquen una variación en la estructura
organizacional, serán remitidos a la STAP por el Jerarca Ejecutivo

g) La solicitud y la documentación pertinente se presentarán a la STAP en forma
completa. En caso contrario, se devolverá el documento sin el trámite correspondiente

h) Realizado el proceso de verificación por parte de la STAP, se le comunicará a la
Administración el resultado del estudio, para que efectúen los ajustes necesarios u
observaciones si las tuvieren

i) La aprobación definitiva por parte del Jerarca Supremo o Ejecutivo según
corresponda, se emitirá una vez agotadas las observaciones y terminado el
proceso de verificación por parte de la STAP

j) La fecha de rige, será el primer día del mes siguiente de la aprobación definitiva
por parte del Jerarca Supremo o Ejecutivo según corresponda. A partir de esa
fecha, la institución tendrá un plazo máximo de seis meses para ubicar en las nuevas
clases, a los funcionarios que cuenten con los requisitos académicos y legales
establecidos en estas

k) Aquellos que no reúnan los requisitos de grado académico y los legales exigidos para
una clase superior a la que ostentan, serán ubicados en una clase para la cual cuenten
con los requisitos mínimos exigidos dentro del manual institucional de clases vigente


CAPÍTULO IX

De las disposiciones finales

Artículo 20-El incumplimiento de lo dispuesto en este Decreto podrá acarrear la
aplicación del régimen de responsabilidad de la Ley Nº 8131 establecido en el Título X,
artículos 107 y siguientes

Como se desprende de las normas antes citadas, la aprobación definitiva de la
modificación salarial no se realiza por parte de la Autoridad Presupuestaria como
erróneamente se señala en el oficio de consulta

En efecto, el órgano competente para realizar dicha aprobación es el Jerarca Máximo
del órgano, entendiendo por tal: “Jerarca supremo: Es el órgano superior o máxima
autoridad que dirige la entidad pública, ministerio u órgano. Puede ser colegiado o
unipersonal, según lo establezca la normativa vigente.”

Sobre este particular, ya este Órgano Asesor se había pronunciado al respecto,
indicando

“De lo anterior, se deduce que la regla general es que para realizar un cambio en los
manuales institucionales se debe contar con una reorganización o reestructuración
administrativa aprobada por el Jerarca Supremo, entendiendo que se trata de un
“…Proceso político, administrativo y técnico, dirigido al fortalecimiento de la gestión
pública, que podría conllevar la modificación de unidades administrativas en cuanto a
su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y estructura de una
entidad pública, ministerio u órgano del sector público. Sin embargo, también podría
ocurrir que un manual institucional sea modificado sin alterar la estructura organizacional
de la entidad, en cuyo caso es la propia Administración de acuerdo a su necesidad
institucional, la que adopta la decisión de realizar el cambio, tal como sucede cuando se
modifica una especialidad manteniéndose la clasificación del puesto

En ambos casos sin embargo, resulta de aplicación el procedimiento dispuesto en el
numeral 10 del Decreto Ejecutivo 34407-H, pues la norma no hace la distinción entre las
dos categorías arriba señaladas, sino que por el contrario señala en términos genéricos
que “Para realizar cambios en los manuales institucionales de clases, estudios
integrales u homologaciones, las entidades públicas, ministerios y demás órganos
según corresponda, considerarán los siguientes aspectos:”

Es así como el inciso f) de la norma indicada señala que una vez que se haya concluido
el estudio y antes de su presupuestación, el Jerarca Supremo autorizará el envío del
proyecto de cambios en el manual institucional de clases, estudios integrales u
homologaciones para estudio y verificación por parte de la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria

Una vez que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria realiza la verificación
del cumplimiento de los procedimientos, y como lo establece el inciso g) del citado
artículo 10, deberá realizarse la aprobación definitiva por parte del jerarca supremo


De lo anterior, puede deducirse que para cualquier cambio en un manual institucional,
sea por reestructuración o por una simple modificación sin variar la clasificación del
puesto, es el jerarca supremo de la entidad el que debe realizar su aprobación definitiva,
con la única diferencia que en el primer caso la aprobación de la Autoridad
Presupuestaria constituye un requisito de eficacia de todo el proceso (al respecto ver
sentencia de la Sala Constitucional N° 939-98 del de las 10:18 horas del 13 de febrero
de 1998) y en el segundo, es la Administración la que fija las necesidades
institucionales, quedando en manos de la Autoridad Presupuestaria únicamente la
verificación del cumplimiento de las normas técnicas

De todo lo analizado en este apartado se puede concluir que los Decretos Nº 34405-H
y 34407-H, son claros en establecer que el encargado de aprobar de forma
definitiva los cambios que se efectúen en los manuales institucionales, es el
Jerarca Supremo, entendiendo por éste el órgano superior o la máxima autoridad
encargada de dirigir la entidad, ministerio u órgano que se trate, que puede recaer
en un órgano colegiado o unipersonal según lo disponga la normativa vigente
“(Dictamen C-423-2008 del 28 de noviembre del 2008. El subrayado no es del original
En el mismo sentido, es posible ver el dictamen C-322-2004 del 08 de noviembre del
2004)

Por otra parte, es claro que la aprobación final de ese jerarca supremo se encuentra
sujeta a que la Autoridad Presupuestaria haya realizado la verificación de la propuesta
de modificación, y por lo tanto, la fecha de rige de la modificación salarial no podrá ser
anterior a esta verificación, ni distinta a la que claramente disponen las directrices antes
señaladas

En efecto, de conformidad con las normas antes expuestas, podemos señalar que
cuando se requiera hacer una modificación en los salarios de un grupo de funcionarios
–revaloraciones por ajustes técnicos- el procedimiento para su aprobación definitiva
necesariamente requiere de la participación de la Autoridad Presupuestaria

Así, el Ministerio de Justicia debe someter la propuesta de modificación a la verificación
que efectúa la Autoridad Presupuestaria, debiendo realizarse las modificaciones y
observaciones que el órgano técnico requiera. Este procedimiento nos lleva a concluir
que el jerarca máximo no podría aprobar la realización de una modificación salarial ni
su debida incorporación al presupuesto del respectivo Ministerio, si no ha existido de
previo el proceso de verificación por parte de la Autoridad Presupuestaria

Esta circunstancia, como se desprende de lo dispuesto en los artículos
anteriores, tiene una incidencia directa sobre la fecha de rige de la modificación salarial,
que será, en términos del decreto señalado, el primer día del mes siguiente a que la
aprobación definitiva se realiza por parte del jerarca supremo, y presupone, insistimos,
el proceso de verificación efectuado por la Autoridad Presupuestaria

Siguiendo esta misma línea de pensamiento, debemos advertir que los
Tribunales Laborales de Justicia han considerado que los trámites efectuados de previo
a la aprobación de una modificación salarial, deben ser considerados como actos
preparatorios, y por ende, no tiene la fuerza de obligar a la Administración Pública a
reconocer el aumento salarial en una fecha anterior a la de la aprobación definitiva, una

vez que se han cumplido con los procedimientos establecidos en el ordenamiento
jurídico para la aprobación de los aumentos indicados. Así, el Tribunal de Trabajo del
Segundo Circuito Judicial de San José, al analizar un aumento salarial de funcionarios
cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, señaló

“En todo caso, nótese que el numeral en cita no excluye la participación del Poder
Ejecutivo en este caso, por medio de la Dirección General de Servicio Civil, a la luz de
lo dispuesto por los artículos 13 inciso a) y 48, ambos del Estatuto de Servicio Civil y 1
y 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, para que la propuesta de
incremento salarial, se convierta en un derecho subjetivo, si es que la citada entidad
resolvía aprobar la nueva escala salarial, lo que no hizo. Sólo entonces, surgiría a la
vida el derecho subjetivo reclamado. Mientras tanto, sólo estaríamos en presencia
de actos preparatorios del derecho subjetivo que se pretende, consistentes en el
diseño de una escala salarial y la previsión presupuestaria, actos que -repetimos-
por sí solos o en conjunto, no constituyeron el derecho subjetivo reclamado. El
comunicado del Despacho del Ministerio de Hacienda, del 26 de mayo de 2003, donde
indica el recurrente que se comunicaba el posible aumento, y cuyas copias no constan
completas en el expediente, en tanto se trate de una circular, no puede crear un derecho
subjetivo a favor de la actora pues para esa fecha ni siquiera consta que se haya
aprobado el estudio y el consecuente incremento salarial, ni tampoco que se hubiera
gestionado la correspondiente autorización presupuestaria. Es precisamente, la
ausencia de la respectiva aprobación de la escala salarial, lo que ocupa el presente
proceso. Una cosa es que la Dirección de Servicio Civil, haya diseñado y
presentado una nueva escala salarial y, otra muy diferente, que la misma hubiera
sido aprobada por esa entidad mediante el procedimiento establecido para esos
efectos. En consecuencia, mientras ese escollo no hubiera sido superado, lo que
existió a favor de la petente fue sólo una expectativa de derecho, ante el
cumplimiento de actos preparatorios y como tales tendentes a constituir el
derecho reclamado, lo que no ocurrió al no cumplirse con el procedimiento
requerido para esos efectos, dado que no emitió la resolución administrativa
aprobando el incremento salarial en los términos de la nueva escala salarial
(Resolución número N° 177 del Tribunal de Trabajo, Sección Tercera del Segundo
Circuito Judicial de San José, de las ocho horas del diecisiete de abril de dos mil nueve
El subrayado no es del original. En el mismo sentido, es posible ver las resoluciones N°
167 del Tribunal de Trabajo, Sección Tercera, de las diez horas cinco minutos del treinta
de marzo de dos mil nueve, N° 160 del Tribunal de Trabajo, Sección Cuarta, de las
dieciocho horas veinticinco minutos del veintiséis de marzo de dos mil nueve, N° 191
del Tribunal de Trabajo, Sección Segunda, de las ocho horas del veintitrés de marzo de
dos mil nueve, todos del Segundo Circuito Judicial de San José)

REVALORIZACIÓN EFECTUADA

Tal y como lo señalamos en los párrafos anteriores, la política salarial dispuesta por el
Poder Ejecutivo, resulta de obligado cumplimiento para la Administración Pública
Centralizada a la que pertenece el Ministerio de Justicia, ya que dicha política salarial
forma parte del ordenamiento jurídico presupuestario. Sobre este particular, esta
Procuraduría ha señalado que


“El artículo 21 antes transcrito atribuye a la Autoridad Presupuestaria el velar por el
cumplimiento de las directrices de política presupuestaria. La directriz se expresa
mediante un Decreto Ejecutivo que tiene carácter normativo. En razón de ese carácter,
debe ser cumplida por los destinatarios. Y aún cuando no fuere emitida por norma
jurídica, lo cierto es que al emitir las directrices el Poder Ejecutivo pretende que las
instituciones y órganos cubiertos por la Autoridad Presupuestaria adecuen su actuación
a lo preceptuado en esas directrices, de manera que puedan alcanzarse los objetivos
de la política macroeconómica del Estado

Es por ello que el artículo 9 de la Ley de Administración Financiera dispone

“ARTÍCULO 9.- Obligatoriedad de las normas y los lineamientos

Los proyectos de presupuesto de los entes y órganos del sector público deberán
prepararse acatando las normas técnicas y los lineamientos de política presupuestaria
dictados por el órgano competente”

El artículo 13 del Reglamento Ejecutivo a la Ley, Decreto Ejecutivo N° 30058 de 19 de
diciembre de 2001, es norma eco de la anterior disposición

“Artículo 13.—Obligatoriedad. Las directrices y lineamientos, generales y específicos, a
que se refiere el artículo anterior, una vez publicados serán de acatamiento obligatorio,
debiendo ser tomados en cuenta en la elaboración de los proyectos de presupuesto”

Los organismos sujetos a las directrices de la Autoridad Presupuestaria no son
libres para decidir si cumplen o no los lineamientos. En caso de que dichos
lineamientos no puedan ser acatados, requieren solicitar autorización, dispensa a la
Autoridad a efecto de que se modifique su situación respecto de las directrices
(Dictamen C-062-2004 del 23 de febrero del 2004. Lo subrayado no forma parte del
original)

Del carácter normativo que tienen las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo en
materia de política salarial, podemos concluir su pertenencia al ordenamiento jurídico
presupuestario, y por ende, su obligado cumplimiento forma parte del Principio de
Legalidad, contenido en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política, que disponen

ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los
ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante
todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá
exceder el de los ingresos probables

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para
dictar sus presupuestos

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de
enero al treinta y uno de diciembre

ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de
acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y
sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá
sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior

Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el
destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para
satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o
calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los
gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea
Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento

La norma anterior es desarrollada por los artículos 5 y 107 de la Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos, que disponen

ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios

Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios
presupuestarios


b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros
del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad,
atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento
pleno a la ley


ARTÍCULO 107.- Principio de legalidad

Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera,
deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala
jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de
órganos y entes públicos sujetos a la presente Ley, pero se admitirá prueba en contrario

El Principio de Legalidad Financiera supone una especial vinculación para las
Administraciónes Públicas, que les impide asumir deudas que no han sido previamente
autorizadas por el ordenamiento jurídico. Sobre el particular, esta Procuraduría ha
señalado

“Ahora bien, en el manejo, la administración, el destino y la custodia de los recursos
públicos rige el principio de legalidad financiera. En esta dirección, la Ley n.° 8131 de
18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos,
en su Artículo 5, que regula los principios presupuestarios, al conceptualizar el principio
de gestión financiera indica que la administración de los recursos financieros del sector
público se orienta a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de
economía, eficacia y eficiencia, CON SOMETIMIENTO PLENO A LA LEY. Por su parte,
su numeral 107, al referirse al principio de legalidad, señala que los actos y contratos
administrativos dictados en materia de administración financiera, deben conformarse
SUSTANCIALMENTE con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus
fuentes. Asimismo, el artículo 110 que regula los hechos generadores de

responsabilidad administrativa, indica, como un caso típico de ella, el empleo de los
fondos públicos sobre los cuales el funcionario tenga facultades de uso, administración,
custodia o disposición, con finalidades diferentes de aquellas a las que están
destinados por ley, reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas
finalidades sean igualmente de interés público o compatibles con los fines de la entidad
o el órgano de que se trate

Por otra parte, sobre este cardinal principio, en el dictamen C139-99 de 22 de noviembre
de 1999, expresamos lo siguiente

"No está de por demás recordar que las Administraciónes Públicas se encuentran
sometidas al principio de legalidad, con lo cual sólo pueden realizar aquellos actos que
el ordenamiento jurídico les autoriza (todo lo que no está permitido está prohibido). Esta
vinculación es aún más fuerte, cuando se trata del manejo de los fondos públicos (1)
Es por ello, que el artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la República,
N° 1279 de 2 de mayo de 1951, señala que ningún funcionario público puede contraer
compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización
legal. Como puede observarse, en esta materia hay reserva de ley

No sólo de la norma legal anteriormente indicada, se deriva el principio de reserva de
ley, sino que el mismo se encuentra recogido, aunque de forma imprecisa, en el artículo
140 inciso 8) de la Constitución Política que señala, como atribución del Presidente y el
respectivo Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de
acuerdo con las leyes. En este aspecto, la Constitución española de 1978 es más clara,
ya que en el inciso 4 del artículo 133 señala que las Administraciónes Públicas sólo
pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con la ley. Por su
parte, la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, en su artículo 115,
expresa que la emisión de deuda, así como la prestación de fianzas, garantías u otras
seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios económicos venideros,
requieren autorización mediante ley federal que fije o permita fijar su importe. En relación
con los patrimonios especiales de la Federación, se pueden autorizar mediante ley
excepciones a lo indicado anteriormente

Por su parte, la doctrina ha sostenido que existe reserva de ley para contraer
compromisos o deudas a cargo de las Administraciónes Públicas. Por consiguiente,
‘…todo actividad administrativa de la que se deriven gastos públicos o sea causa del
nacimiento de obligaciones ha de cumplir, además de la legalidad formal, la legalidad
material de cobertura presupuestaria. (2)’

Como es bien sabido, las obligaciones económicas de la Hacienda Pública pueden tener
origen en la ley – obligaciones ex lege-, en las sentencias judiciales firmes y en los
contratos y actos administrativos (a esta última fuente de las obligaciones la doctrina las
denomina voluntarias)

Ahora bien, en el caso de las obligaciones voluntarias se supone que las actuaciones
de las Administraciónes Públicas, a causa del principio de legalidad, está autorizada en
una norma del ordenamiento jurídico, concretamente en una ley, en cuya aplicación la
administración emite actos administrativos o contratos, de donde surgen obligaciones a
cargo de la Administración Pública. En otras palabras, ya sea de que se trate de

obligaciones que surgen directamente de una ley, verbigracia: cuando se reconoce un
derecho a favor de grupo de individuos, como sucedió con el aguinaldo; o de
obligaciones que tienen su origen en un acto administrativo o contrato, la Administración
Pública deberá contar siempre con una norma habilitante del ordenamiento jurídico, en
este caso de rango legal, para comprometer el patrimonio del Estado o de sus
instituciones." (Dictamen C-295-2004 del 15 de octubre del 2004)

Al tenor de lo expuesto, es claro que al existir una norma jurídica que define el
procedimiento de aprobación y la fecha de rige de los aumentos salariales originados
en las revalorizaciones por ajustes técnicos, en virtud del principio de legalidad
financiera, no sería posible desconocer esa norma jurídica y asumir gastos o deudas
contra el presupuesto nacional, en contravención con el ordenamiento jurídico aplicable

Cabe advertir que los propios decretos que establecen las políticas salariales y
los procedimientos para su aplicación, indican claramente que las normas que contienen
forman parte del ordenamiento jurídico financiero, y por ende, su incumplimiento podría
implicar la violación al artículo 107 de la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos antes citada

En apoyo a nuestra tesis, debemos señalar que tanto la Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos y la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento
Ilícito, contienen normas tendentes a sancionar a los funcionarios públicos que asuman
compromisos presupuestarios en contravención con el ordenamiento jurídico

Así, en el caso de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos,
el artículo 110 dispone, en lo que interesa, lo siguiente

ARTÍCULO 110.- Hechos generadores de responsabilidad administrativa

Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de
servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa,
independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los
mencionados a continuación


e) El empleo de los fondos públicos sobre los cuales tenga facultades de uso,
administración, custodia o disposición, con finalidades diferentes de aquellas a las que
están destinados por ley, reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas
finalidades sean igualmente de interés público o compatibles con los fines de la entidad
o el órgano de que se trate

Asimismo, los funcionarios competentes para la adopción o puesta en práctica de las
medidas correctivas serán responsables, si se facilita el uso indebido, por deficiencias
de control interno que deberían haberse superado razonable y oportunamente. …

i) El endeudamiento al margen de lo preceptuado por el ordenamiento jurídico
aplicable


o) Apartarse de las normas técnicas y los lineamientos en materia presupuestaria y
contable emitidos por los órganos competentes…

En el mismo sentido, el artículo 56 de la Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, tipifica como un delito el reconocimiento
de beneficios salariales que sean acordados en contravención con lo establecido por el
ordenamiento jurídico. Dispone la norma en comentario, lo siguiente

Artículo 56.—Reconocimiento ilegal de beneficios laborales. Será penado con
prisión de tres meses a dos años, el funcionario público que, en representación de la
Administración Pública y por cuenta de ella, otorgue o reconozca beneficios
patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento
jurídico aplicable

Al tenor de lo expuesto, en criterio de este Órgano Superior Técnico Consultivo,
ante la existencia de una norma jurídica que define la fecha de vigencia de la
modificación salarial efectuada, en razón del principio de legalidad no sería posible
establecer una fecha de vigencia para las modificaciones salariales distinta a la
establecida en aquella norma jurídica

IV. CONCLUSIONES

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente

1. Al tenor de lo establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, no es posible atender la consulta referida a los alcances del
documento suscrito entre el Ministerio de Justicia y la Asociación de Empleados
Públicos, al encontrarnos ante un caso concreto pendiente de resolución ante esa
Administración Pública

2. De conformidad con el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, y las directrices de política salarial vigentes para el año 2009
así como los procedimientos para su aplicación, Decretos 34405-H y 35114-H, el órgano
competente para aprobar una modificación salarial –revalorización por ajuste técnico-
es el jerarca máximo del órgano, en este caso, el Ministro de Justicia, previo
cumplimiento de los procedimientos de verificación que efectúa la Autoridad
Presupuestaria

3. La fecha de vigencia de la revalorización por ajuste técnico, debe establecerse de
conformidad con lo preceptuado por el Decreto 35114-H, es decir, regirán el primer día
hábil siguiente al mes en que se realiza su aprobación por parte del Jerarca, previo
cumplimiento de los procedimientos ante la Autoridad Presupuestaria

4. Ante la existencia de una norma jurídica que define la fecha de vigencia de la
modificación salarial efectuada, en razón del principio de legalidad no sería posible
establecer una fecha de vigencia para las modificaciones salariales distinta a la
establecida en aquella norma jurídica


Atentamente,

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta


Dictamen 288 del 20/08/2008ii


C-288-2008
20 de agosto, 2008
Licenciado
Mario Calvo Guevara
Gerente General a.i
Instituto Costarricense de Turismo

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato
referirme a su oficio n.° G-1721-2008 del 22 de julio del 2008, mediante el cual solicita
el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si: “¿puede la Junta Directiva
del ICT aprobar modificaciones en las escalas salariales alejándose de las directrices
emanadas de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y solamente
trasladar la modificación presupuestaria a la Contraloría General de la República?
¿Puede las instituciones autónomas recibir del Ejecutivo Central órdenes directas para
actuar obligando al ente a hacerlo o impidiéndole que actúe, o se pueden considerar las
directrices solamente como guías del Poder Ejecutivo para actuar?”

I.- ANTECEDENTES

A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante

En el oficio n.° DL-1351-2008 del 3 de julio del 2008, suscrito por el Licenciado Jimy
Álvarez García y el Licenciado Francisco Coto Meza, asesores legales del ICT, en lo
que interesa, se indica lo siguiente

“1- El artículo 2° de la Ley Orgánica del ICT, define a ésta como una Institución
Autónoma del Estado, con personería jurídica y patrimonio propios, la cual ejercerá su
gestión administrativa y comercial, guiándose exclusivamente por las decisiones de su
Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y
reglamentos pertinentes, y las normas comerciales de mayor conveniencia para el
fomento del turismo de Costa Rica. Es decir, descansa en la Junta Directiva del ICT la
función de administrar la Institución con absoluta independencia, limitándose al
ordenamiento jurídico vigente


2- Constitucionalmente, se establece que la Contraloría General de la República
establece el control presupuestario de todos los órganos públicos. Es así que
constitucionalmente es posible someter a las entidades autónomas en general a los
criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter
general dictadas por el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración
Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general)

3- Las instituciones autónomas, entonces, no pueden recibir del Ejecutivo Central
órdenes directas para actuar. Una directriz podría esencialmente regular que si el ICT
actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que
actúe

4.- Por ello, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia
administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal
modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones

Con fundamento en lo anterior, salvo mejor criterio, claramente la Junta Directiva del
ICT tiene la capacidad de modificar los salarios, puesto que es una función que la Ley
Orgánica le confiere en los numerales 2 y 32, inciso e), siempre y cuando se respeten
los límites que la misma Ley le establece; como podría ser el hecho que la Institución
debe estar claramente fiscalizada por la Contraloría General de la República, según lo
establece el numeral 10 ídem.”

B.- Criterio de la Autoridad Presupuestaria

Mediante oficio n.° ADPb-2895-2008 del 29 de julio del 2008, este Despacho dio
audiencia de esta consulta a la Licda. Mayra Calvo Cascante, directora ejecutiva de la
Autoridad Presupuestaria. Dicha funcionaria, en el oficio n.° STAP-1596-2008 del 11 de
agosto del 2008, concluye lo siguiente

“* El Instituto es un ente autónomo y por ende goza de la independencia administrativa
otorgada a los entes descentralizados

Esa entidad se encuentra bajo la potestad de dirección otorgada al Poder Ejecutivo en
materia de gobierno y en tal entendido sujeto a los lineamientos y directrices que éste
emita en lo referente a salarios y empleo

Toda modificación salarial pretendida por el Instituto, debe respetar los parámetros
señalados en esas directrices, no pudiendo –por principio de legalidad- apartarse de
ellas, pues hacerlo, no solo quebrantaría el principio de legalidad citado, sino que
además, superaría los límites de la autonomía administrativa consagrada en la
Constitución Política

Las directrices generales dictadas por el Poder Ejecutivo no impiden al ente la
satisfacción del fin público para el cual fue creado, en la medida que las mismas se
constituyen en instrumentos o normas generales que sirven de marco conceptual para
la toma de decisiones

Los actos del Instituto no están sujetos a la aprobación por parte de esta Secretaría
Técnica, más bien, la función de esta dependencia es la de verificar que dicho ente

cumpla con las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y aprobadas por
el Poder Ejecutivo en ejercicio de su potestad de dirección

La función de verificación de directrices que ejerce la Secretaría Técnica (artículo 22
de la Ley No. 8131 en relación con los numerales 16 y 20 inciso e) de su Reglamento),
tiene su fundamento en el principio de legalidad, el cual rige el actuar de la
Administración

En caso de que el Instituto no se ajuste a los lineamientos vigentes esta Secretaría
Técnica deberá comunicarlo al órgano competente con el fin de éste inicie el
procedimiento sancionatorio respectivo, a tenor de lo dispuesto en el Título X, artículo
110 inciso o) de la Ley No. 8131

El voto invocado por el Instituto es de acatamiento únicamente para esa entidad no
para la Autoridad Presupuestaria y esta Secretaría Técnica y sus alcances se
circunscriben únicamente al caso en él resuelto., toda vez que carece de los efectos
‘erga omnes’, propios de las resoluciones de la Sala Constitucional”

C.- Criterios de la Procuraduría General de la República

El Órgano Asesor, en su jurisprudencia administrativa, se ha referido de manera
abundante a las directrices que elabora la Autoridad Presupuestaria y que emite el
Poder Ejecutivo. Por tal motivo, y a causa de que las respuestas a las interrogantes que
se nos plantean se encuentran en esos pronunciamientos, estaremos recurriendo a ellos
para evacuar la presente consulta


El artículo 21 de la Ley n.° 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos, establece, como una competencia de la Autoridad
Presupuestaria, el formular, para la aprobación posterior del órgano competente según
el inciso b) de ese artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de
política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c)
(Administración descentralizada –se incluyen dentro de esta a las instituciones
autónomas- y las empresas públicas del Estado del artículo 1 de la citada Ley, incluso
lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento). No estarán sujetos a los
lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d)
del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una
legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan; así
como el velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política
presupuestaria. Sobre el particular, en el dictamen C-441-2005 de 20 de diciembre del
2005, expresamos lo siguiente

“b.- El ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria

Como ha indicado la Procuraduría en otras ocasiones, por ejemplo, dictamen N° C-296-
2001 de 26 de octubre de 2001, C-336-2001 de 5 de diciembre de 2001, C-125-2003 de
6 de mayo de 2003 y C-224-2003 de 23 de julio de 2003, entre otros, la Ley de
Administración Financiera no tiene un ámbito de aplicación uniforme. De su propio texto


se deriva que dicha ley no se aplica a todos los entes y órganos que manejan y
administran fondos públicos y que, en todo caso, sus disposiciones no se aplican
indistintamente a los organismos a quienes sí les resulta aplicable. Debe recordarse,
ante todo, que un número importante de artículos de la Ley está dirigido a normar la
administración financiera de la Administración Central. Por consiguiente, esas
disposiciones no resultan aplicables a la Administración Descentralizada ni a las
empresas públicas, aun cuando expresamente no se indique tal circunstancia. Luego,
otras normas explícitamente excluyen su aplicación a determinados entes u órganos
Por ejemplo, el artículo 1ª indica que la Ley sólo se aplica a los bancos públicos en lo
relativo a la aprobación de sus presupuestos y lo dispuesto en los artículos 57 y 94 y el
régimen de responsabilidad del Título X. En lo que se refiere a la Caja Costarricense de
Seguro Social, las municipalidades y universidades se dispone la aplicación de los
Títulos II y X de la Ley y en cuanto al deber de proporcionar al Ministerio de Hacienda
la información que éste requiera. Otras disposiciones de la Ley no les resultan
aplicables. Se considera, al efecto, que una aplicación de la ley podría ser contraria a la
amplia autonomía que la Constitución garantiza a esos entes. De modo que la
circunstancia de que una determinada entidad se encuentre dentro del ámbito de
aplicación de la Ley no determina, per se, la sujeción a todas las disposiciones
contenidas en la Ley. Por el contrario, debe estarse a los supuestos de aplicación
previstos por el propio legislador. Este es el caso de las directrices formuladas por la
Autoridad Presupuestaria y, por ende, respecto de la competencia de ese Órgano

En ese sentido, el artículo 21 de la Ley dispone en lo que aquí interesa

‘Autoridad Presupuestaria. Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector
público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además
de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá
las siguientes funciones específicas

a. Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del
presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política
presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso
lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los
lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d)
del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una
legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan’

Dichas disposiciones implican que las normas relativas a la Autoridad
Presupuestaria no resultan aplicables a las municipalidades, universidades públicas,
bancos públicos y a la Caja Costarricense de Seguro Social; así como a los entes
públicos no estatales que por no recibir recursos provenientes de una norma o partida
presupuestaria, no forman parte de la Hacienda Pública (cfr. Dictamen N° C-217-2005
de 13 de junio de 2005)

Fuera de esos supuestos expresamente señalados por el legislador, la
pretensión de la Ley N° 8131 es la de que los artículos relativos a la Autoridad
Presupuestaria se apliquen a los órganos de los incisos a y b) y a los entes
comprendidos en el inciso c), ambos del artículo 1 de la Ley 8131. Este inciso
comprende

“c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado”

En el dictamen C-224-2003 antes citado, señalamos, además, que es pretensión
de la Ley N° 8131 que ‘la competencia de la Autoridad Presupuestaria se ejerza sobre
los distintos entes públicos que expresamente se indica, sin que pueda considerarse
que excluye de la aplicación determinados entes no previstos en ella, o bien que
subsistan las excepciones anteriormente establecida’. Así, se indicó

‘Puede considerarse que en el tanto la Ley de Administración Financiera postula la
eficacia del artículo 21 respecto de todos los organismos públicos no excluidos
expresamente en dicho artículo y a quienes se aplica la Ley, sus efectos resultan
antinómicos respecto de las disposiciones legales que anteriormente excluyeron
determinados organismos de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria
En efecto, la inclusión en la competencia de la Autoridad Presupuestaria (efecto del
artículo 21) resulta contradictoria e incompatible con la exclusión que haya sido
establecida por otras leyes anteriores. Dicha antinomia debe saldarse conforme los
criterios de hermenéutica jurídica


El objetivo de la Ley N° 8131 es, precisamente, que las instituciones descentralizadas y
empresas públicas en su conjunto (salvo los supuestos expresamente contemplados)
queden de nuevo en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, a fin de que la política
financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y
metas y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo
Dicho objetivo no puede cumplirse cuando se excepciona la aplicación de las directrices
que tienden a asegurar el respeto a tal programación

Por demás, ha sido criterio de la Procuraduría que las leyes especiales se excluyen
entre sí dentro de su propio ámbito material. En otras palabras, la prioridad aplicativa de
la competencia de la Autoridad Presupuestaria no deriva de que la Ley N° 8131 regule
el régimen económico-financiero de un determinado ente descentralizado o empresa
pública y de que la ley orgánica tenga como contenido esencial regular la organización
y funcionamiento de ese ente o empresa. En el tanto estas leyes contengan
prescripciones relativas a la administración financiera, la definición de la política
financiera y presupuestaria del Ente podrá plantearse si esas disposiciones pueden ser
consideradas como “especiales” (por constituir especificaciones o excepciones de otras
más generales contenidas en la Ley 8131 y si resultan incompatibles con lo allí
dispuesto; por ende, cuál criterio hermenéutico resulta aplicable. Lo que implica que
siempre habrá que entrar a analizar la norma que en concreto se refiere al tema de
administración financiera, control presupuestario, regulación de inversiones, salarios,
formulación de directrices, etc.’

Por consiguiente, en tesis de principio, las disposiciones referidas a la Autoridad
Presupuestaria se aplican a las distintas entidades autónomas y a las empresas
públicas. Para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que
excluya esa aplicación y que sea posterior a la Ley N° 8131 (dictamen N° C-224-2003
antes citado)”


En vista de la contundencia del numeral 21 de la Ley n.° 8131, y ante la pretensión de
una institución autónoma, en el sentido de que su grado de autonomía la excluía de las
directrices que elaboraba la Autoridad Presupuestaria, el Órgano Asesor, en el dictamen
C-317-01 de 19 de noviembre del 2001, indicó, en forma clara y precisa, que dicha
institución autónoma, en lo referente a la autonomía de gobierno estaba sujeta a la ley
Ergo, “(…) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración
Financiera y Presupuestos Públicos, el PANI está sujeto a las directrices que en materia
de presupuesto y de empleo público formule la Autoridad Presupuestaria y emita el
Poder Ejecutivo”. Así las cosas, la sujeción de una institución autónoma a las directrices
que elabora la Autoridad Presupuestaria y emite el Poder Ejecutivo es un tema ya
zanjando en el ordenamiento jurídico costarricense

Prueba de lo venimos afirmando, es la postura que asumió el Tribunal Constitucional,
en el voto n.° 919-99, en el que indicó que la reforma que sufrió el numeral 188 de la
Carta Fundamental, que sujetó a las instituciones autónomas a la ley en materia de
gobierno, hizo “(…) constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en
general a criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices
de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de los órganos de la
Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizarla política general)
Como parte de esos órganos políticos fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con
el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre
otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de óranos de la Administración Central” (véanse,
además, los votos 4313-98, 835-98, 3309-94 y 5338-94)

Ya en vigencia la Ley n.° 8131, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 12019-02,
establece claramente una serie de reglas en el tema que nos ocupa. En primer término,
reitera que las instituciones autónomas están sujetas a las directrices del Poder
Ejecutivo. En segundo lugar, por medio de las directrices el Poder Ejecutivo, si el ente
actúa, puede indicarle que lo haga en determinada dirección, pero no obligarlo a hacerlo
o impedir que actúe. “Véase que incluso no es válido que el Ejecutivo ni ninguna otra
dependencia administrativa obligue a los entes autónomos a actuar, condicionados de
tal modo que, sin su autorización no puedan llevar a cabo sus funciones. Entonces, no
es posible la autorización o aprobación previa, ni se puede interferir en la ejecución
concreta de la directriz, no debe existir inspección a priori y es ilegítimo girarles
directrices específicas, dado que sólo cabe hacerlo respecto de todos los entes
autónomos, o en relación con un conjunto de ellos, o en áreas de acción general (como
por ejemplo, el gasto). Asimismo, la directriz debe exceder del ámbito singular de
actuación de cada institución”. Por otra parte, el Poder Ejecutivo o la Administración
central pueden evaluar el cumplimiento de las directrices y sancionar en los casos que
corresponda y conforme con lo que la Ley prevé. En cuarto término, la política de
salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir
un régimen de empleo público y universal, por lo que las instituciones autónomas están
sujetas a las directrices que emita el Poder Ejecutivo en esta materia

Así las cosas, la Junta Directiva del ICT, a la hora de aprobar modificaciones en las
escalas salariales, debe ajustarse a las directrices formuladas por la Autoridad
Presupuestaria, y promulgadas por el Poder Ejecutivo en materia salarial y de empleo
público con base en la potestad de dirección que le reconoce el ordenamiento jurídico


Por lo dicho hasta acá, resulta claro que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para
dar órdenes directas a las instituciones autónomas, obligándolas a hacerlo o
impidiéndoles que actúen, debido a que un acto en tal sentido traspasa el contenido de
la potestad de dirección que se expresa en una directriz. En este sentido, debemos
recordar que la directriz es un mandato de naturaleza especial que ordena la actividad
de un ente, y no un acto, fijando metas y objetivos y los medios para su consecución,
siempre y cuando tales metas y objetivos se engarcen dentro del ámbito singular de
actuación de cada institución. “En este contexto, puede decirse que la potestad de
gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos
discrecionales, mientras que la administración implica, fundamentalmente, la realización
de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando –y, por ende, estableciendo
a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas…”
(véase el voto n.° 12019-02)

La tesis que venimos desarrollando en este estudio no se ve afectada por lo que indicó
la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en la resolución n.° 2003-00613, toda
vez que esa sentencia solo tiene efectos para el caso concreto que resolvió. A diferencia
de las sentencias de la Sala Constitucional y de nuestra jurisprudencia administrativa
que tienen efectos “erga omnes” y es vinculante para la Administración Pública. Nótese
que incluso la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia está también vinculada
por la jurisprudencia y los precedentes de la Sala Constitucional, de forma tal que,
cuando haya una discrepancia entre la primera y la segunda, el operador jurídico deberá
optar siempre por lo resuelto por el Tribunal Constitucional, y no por la primera. No
obstante, en el caso que resuelve la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia uno
de los argumentos de la parte demanda (el ICT), alegando la falta de derecho de la
actora, fue que la recalificación del puesto de asistente de auditoría al cargo de
subauditora no la había autorizado la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria
empero la Sala Segunda considera que la Junta Directiva sí tenía las potestades
suficientes, a instancia del Gerente, de crear la plaza de subauditor, potestad que
también estaba reconocida en los lineamientos de la Contraloría General de la
República, basados en el Manual para el ejercicio de la Auditoría Interna en las
Entidades y Óranos Sujetos a Fiscalización de este Órgano Contralor, por lo que en
nada contradice la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la potestad del Poder
Ejecutivo de dictar directrices a los entes autónomos. Ergo, actúa en consecuencia con
los criterios de la Sala Constitucional, tal y como se desprende de la lectura del fallo

III.- CONCLUSIONES

1.- La Junta Directiva del ICT, a la hora de aprobar modificaciones en las escalas
salariales, debe ajustarse a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria,
y promulgadas por el Poder Ejecutivo en materia salarial y de empleo público

2.- El Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes directas a las instituciones
autónomas, obligándolas a hacerlo o impidiéndoles que actúen

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


Copia: Licda. Mayra Calvo Cascante, directora ejecutiva de la Autoridad
Presupuestaria


JURISPRUDENCIA


1. Acción de inconstitucionalidad contra las directrices emitidas por la
Autoridad Presupuestariaiii

No.6577-95

dieciocho horas veintisiete minutos del veintiocho de noviembre de mil novecientos
noventa y cinco

Acción de inconstitucionalidad promovida por Jorge Mario González Chaves, mayor,
casado, cédula de identidad número 1-437-670, en su condición personal y también
como apoderado Generalísimo de la Unión de Empleados del Banco de Costa Rica, en
contra de las leyes números 5525, de Planificación Nacional, 6821 de Creación de la
Autoridad Presupuestaria, 6955 de Equilibrio Financiero, 6999 modificación de la
anterior, 7107 de Modernización del Sistema Financiero de la República y los artículos
108 de la Ley 6406 y 74 de la Ley 6542, estas últimas leyes de Presupuesto Ordinario
de la República; contra los decretos Ejecutivos números 10855-H, 12806-H, 14375-H,
23646-H, 24305-H, 24306-H, 24307-H, 24329-H; contra la sesión de la Autoridad
Presupuestaria número 77-82 del cinco de agosto de mil novecientos ochenta y dos y
contra el Pronunciamiento de la Procuraduría número C-032-95 del seis de febrero del
año en curso

Resultando

1.- Que Jorge Mario González Chaves, en su condición personal y también como
apoderado Generalísimo de la Unión de Empleados del Banco de Costa Rica, promueve
acción de inconstitucionalidad en contra de las leyes números 5525 de Planificación
Nacional, 6821 de Creación de la Autoridad Presupuestaria, 6955 de Equilibrio
Financiero, 6999 modificación de la anterior, 7107 de Modernización del Sistema
Financiero de la República y los artículos 108 de la Ley 6406 y 74 de la Ley 6542 estas
últimas leyes de Presupuesto Ordinario de la República; en contra de los decretos

H, 24329-H; contra la sesión de la Autoridad Presupuestaria número 77-82 del cinco de
agosto de mil novecientos ochenta y dos y contra el Pronunciamiento de la Procuraduría
número C-032-95 del seis de febrero del año en curso, todos ellos en tanto contienen
regulaciones que contradicen el principio de autonomía que está reconocido en la
Constitución Política a los Bancos del Estado. Acusa que a estos órganos se les han
aplicado las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria, principalmente en lo
correspondiente al control sobre el presupuesto de gastos por concepto de salarios e
incentivos relacionados con ese rubro, lo cual transgrede la independencia en materia
de gobierno y administración que habían disfrutado las entidades bancarias. Señala que
la cuestión se agudiza más cuando la Ley de Modernización del Sistema Financiero de
la República, número 7106 expresamente excluye a los Bancos de la esfera de acción
de la autoridad Presupuestaria, norma que no ha sido respetada ni por este órgano, ni
por la Contraloría que pretende interferir sobre el presupuesto del Banco de Costa Rica,
eliminando derechos adquiridos por los empleados, mediante laudos arbitrales y
convenciones colectivas, bajo el pretexto de que estos últimos fueron eliminados por la
Sala Constitucional, pero sin tomar en cuenta que justamente se respetaron los
derechos adquiridos por los trabajadores

2.- Que la Ley de la Jurisdicción Constitucional en el artículo 9o. faculta a la Sala para
rechazar por el fondo cualquier gestión cuando existan suficientes elementos de juicio
para ello

Redacta el Magistrado Mora Mora; y

Considerando

I.- Las bases sobre las que se plantea esta acción de inconstitucionalidad son
fundamentalmente dos: a) el argumento de que todas las normas cuestionadas tienen
en común que facultan al Poder Ejecutivo para intervenir en la gestión administrativa de
las instituciones autónomas en temas que -como la cuestión salarial y de incentivos-
deben ser de exclusiva decisión de la máxima jerarquía de tales instituciones, con lo
que se transgrede el principio de autonomía plasmado en los artículos 188 y 189 de la
Carta Fundamental, y b), que tanto la Contraloría y la Procuraduría Generales de la
República, así como el Poder Ejecutivo y la Autoridad Presupuestaria y las altas
autoridades del Banco de Costa Rica, han interpretado y aplicado erróneamente la
legislación vigente (concretamente las leyes de Planificación Nacional, de Creación de
la Autoridad Presupuestaria y la de Equilibrio Financiero), entendiendo que ellas
incluyen dentro de su ámbito de aplicación a los Bancos del Estado, aplicando a los
empleados del Banco de Costa Rica, las diversas disposiciones tanto legales como
reglamentarias relativas a las políticas generales de salarios con lo que afectan los
beneficios y prebendas salariales a que tienen derecho los empleados del Banco,
desconociendo derechos adquiridos y aplicando unas normas en vez de otras sin
respetar el principio de jerarquía y prelación. No obstante, esta última cuestión no puede
ser analizada dentro de esta acción, por ordenarlo así el inciso b) del artículo 73 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, dado que se trata de una tema susceptible de ser
conocido por vía de amparo dentro del recurso que da base a esta acción, de manera
que la Sala se debe limitar en esta acción a analizar exclusivamente la alegada


infracción de la Constitución por parte del texto de las normas cuestionadas dejando de
lado cualquier estudio sobre su aplicación por parte de los órganos públicos

II.- Una vez restringido el ámbito de esta impugnación únicamente a las distintas normas
jurídicas acusadas y no a los actos de aplicación de ellas por parte de los órganos
involucrados, procede hacer otra limitación a su alcance, esta vez con base en el artículo
75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que contiene el principio de pertinencia o
relevancia de la acción de inconstitucionalidad, el cual exige que ella sea medio
razonable para la defensa de los derechos o intereses que el accionante pretenda hacer
prevalecer en un proceso determinado. Con lo anterior quiere indicarse que si -tal y
como sucede en este caso con las disposiciones que se dirán- se atacan normas o
disposiciones jurídicas cuya validez o invalidez constitucional no tiene, ni podría tener
efectos sobre la situación jurídica del accionante, tal cual ésta sido definida en el asunto
base, lo procedente es omitir cualquier pronunciamiento sobre tales normas rechazando
de plano la acción en cuanto a ellas; lo anterior en acatamiento de un principio básico
de nuestro sistema de revisión constitucional, cual es el de la inexistencia de la acción
popular o directa

III.- En la situación reción descrita se encuentran varias de las normas y disposiciones
impugnadas por el recurrente a saber: en primer lugar un grupo formado por los artículos
108 de la Ley 6406 y 74 de la Ley 6542, ambas leyes de Presupuesto Ordinario de la
República, los Decretos Ejecutivos números 10855-H, 12806-H, y la sesión de la
Autoridad Presupuestaria número 77-82 del cinco de agosto de mil novecientos ochenta
y dos, todos los cuales carecen de actualidad en relación con la lesión que el accionante
reclama cual es la falta de reconocimiento de derechos adquiridos a incentivos y salarios
diferenciados en el presupuesto del Banco de Costa Rica, a partir de la emisión de los
fallos de la Sala Constitucional números 1696-92 y 3285-92 relativos a los laudos y
acuerdos conciliatorios en el sector público. Lo anterior se concluye del estudio de las
normas reción citadas y en las que se comprueba que, por una lado, los mandatos y
disposiciones particulares de ellas, tuvieron una clara vigencia temporal, mientras que
sus reglas generales fueron recogidas posteriormente por la ley de Creación de la
Autoridad Presupuestaria y su reglamento y la ley de Equilibrio Financiero del Sector
Público y sus modificaciones, con base en las cuales se ha dado la intervención contra
la que se reclama. De esta manera, la declaratoria de inconstitucionalidad de los
artículos 108 de la Ley 6406 y 74 de la Ley 6542, los Decretos Ejecutivos números
10855-H, 12806-H, y la sesión de la Autoridad Presupuestaria número 77-82 del cinco
de agosto de mil novecientos ochenta y dos no puede producir ningún beneficio ni
perjuicio al accionante o sus representados por lo que la acción en cuanto se dirige
contra ellas debe ser rechazada de plano

IV.- En segundo lugar, dentro de las disposiciones que carecen de relevancia para el
accionante, se encuentra el Pronunciamiento de la Procuraduría número C-032-95 del
seis de febrero del año en curso que consiste en una aclaración a la Consulta número
C-147-94 y en la cual opinó que los Bancos Estatales están sujetos a las directrices que
elabore y proponga la Autoridad Presupuestaria en materia salarial, una vez que fueran
promulgadas formalmente por el Presidente de la República. La falta de interés para el
accionante se produce porque el pronunciamiento cuestionado no tiene ningún efecto
vinculante sobre la Administración, sino que se trata de una opinión consultiva que para


causar algún efecto jurídico en la esfera del accionante, habrá de ser concretada en un
acto administrativo concreto, de manera que la lesión derivaría entonces, no del
dictamen propiamente, sino del acto de aplicación que eventualmente se realice por
parte de alguno de los recurridos. Lo dicho permite concluir que el pronunciamiento del
ente asesor, no causa perjuicio al accionante no existe posibilidad de revisarlo en esta
Sede y la acción en cuanto a él es improcedente

V.- Por último, dentro de las disposiciones que, aunque han sido cuestionadas, no le
causan perjuicio alguno al accionante, está la Ley número 7107 del cuatro de noviembre
de mil novecientos ochenta y ocho, llamada " Modernización del Sistema Financiero de
la República". Esta Ley, específicamente en su artículo 6, reconoce un grado de
autonomía del sector bancario público, con relación a lo establecido en las leyes de
Planificación Nacional, de Creación de la Autoridad Presupuestaria y de Equilibrio
Financiero, de manera que su declaratoria de inconstitucionalidad, no sería de ningún
provecho para el accionante, sino eventualmente perjudicial para él, y por esa misma
razón, debe quedar también fuera de la cuestión su validez frente a la Carta
Fundamental y procede el rechazo de plano de la acción en cuanto a ella se refiere

VI.- De todo lo expuesto, se concluye que las únicas normas que pueden ser revisadas
dentro de esta acción son la ley número 5525, de Planificación Nacional, ley número
6821 de Creación de la Autoridad Presupuestaria, ley número 6955 de Equilibrio
Financiero, y la ley número 6999 que es modificación de la anterior, así como los
H. Respecto de ellas, debe analizarse primero la supuesta infracción general de todas
ellas, al principio de autonomía de las instituciones descentralizadas, contenido en la
Constitución Política. Sostiene el accionante que la intromisión de la Autoridad
Presupuestaria en particular y del Poder Ejecutivo en general, en los asuntos internos
de las instituciones autónomas, (dentro de la que se incluyen los Bancos del Estado),
es claramente perceptible en las normas reción citadas de manera que lo procedente
es que restablezca el imperio de la Constitución en este aspecto y se decrete la
imposibilidad jurídica de intervención del Ejecutivo en asuntos concernientes a cada una
de tales instituciones. Sobre el tema de los alcances de la autonomía, (y especialmente
en lo referido a las políticas salariales) ya la Sala emitió criterio en el fallo número 3309-
94 de las quince horas del cinco de julio del año pasado en el cual se indicó

"III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en
el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo
Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al
artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a
la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia,
pues la Constitución establecía

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en
materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión."

Luego de la reforma introducida por Ley #4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia
administrativa y está sujetas a la ley en materia de gobierno

Sus directores responden por su gestión."

Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de
autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su
competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que
ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se
invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la
competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la
Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos
de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración,
excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas
y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio
o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De
esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades
autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas
a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de
órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa
política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad
Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia
de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la
administración central

IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la
jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su
gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La
directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no
obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas
y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el
cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este
sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia
administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal
modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto
que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de
dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los
funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices,
cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones
(artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de
su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también
definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios
para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las
condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de
cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o
a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción
generales (inversión o endeudamiento externo)

IV.- Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo
administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La
Asamblea Legislativa si tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas


instituciones. Este es el significado de la expresión constitucional "...y están sujetas a la
ley en materia de Gobierno..." (art. 188). Si la autonomía opera frente a la administración
pública, ¿qué es lo que puede oponerse al ejecutivo? Dicho de otra manera, ¿que
competencias no se pueden delegar en la Administración? El tema está claramente
desarrollado en los artículos 26, 99, y 100 de la Ley General de Administración Pública
que señalan la posibilidad de dictar directrices a ente autárquico, más no de crear
mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia
institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a
priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la
responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el
sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa,
puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o
incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros
y de que los actos guarden su valor y eficacia

V.- Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido
a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no
comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado
para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la
administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte
integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo
público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal
Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos

"Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de
sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la
retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con
sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir
factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz"
debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de
alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la
toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política
general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o
predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción
de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y
conveniente. " Corte Plena, sentencia del 16-6-84

VI.- La razón por la que las instituciones descentralizadas no formaron parte de un
régimen o "estatuto" del servicio civil se debe aparte de las razones de índole política
El artículo transitorio del artículo 140 de la Constitución Política, refiriéndose al Estatuto,
establecía que

"...podrá disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos
departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá proteger a
la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso segundo del artículo 140, a
más tardar el ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve..."


Con lo que se definió una primera etapa en la que la totalidad del Poder Ejecutivo Central
formaría parte del régimen del Servicio Civil y paulatinamente serían incorporadas las
demás dependencias, lo que no ocurrió

VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario
reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las
injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas
instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un
régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que
el Título XV, Capítulo Unico de la Constitución Política tiene como antecedente
inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados
estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica,
entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por
un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de
empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del
Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder
Judicial

VIII.- Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central,
ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas,
pretendieron nunca dejar al libre albedrío de éstas últimas la política laboral y con ello
constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los
funcionarios y empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional
sobre el cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad #1696-92 de las 15:30 del
23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o laudos
arbitrales dictados para el sector público

IX.- De manera que si en el artículo 9 de la ley impugnada se otorgó a la Autoridad
Presupuestaria la facultad de velar porque hayan salarios iguales para trabajos iguales,
garantizando de esta manera el principio constitucional de derecho a un salario igual en
"idénticas condiciones de eficiencia" e impartiendo así los criterios necesarios para
uniformar el régimen de salarios de todos los servidores públicos, las actuaciones de la
Autoridad Presupuestaria deben respetar los artículo 57 y 68 de la Constitución Política
en tanto establecen

"Artículo 57: Todo Trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica
por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre
igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia."

Asimismo el párrafo 1( del artículo 68 de la Constitución Política indica que

"Artículo 68: No podrá hacerse discriminación respecto al salario, ventajas o condiciones
de trabajo entre costarricenses y extranjeros, o respecto de algún grupo de
trabajadores..."

Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en
general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente
justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo
concerniente a la política salarial de la Administración Pública

X.- Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la
medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de
la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo el diseño y posterior ejecución de
las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su
aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de
esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su
competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de
ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto
sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan
proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En
estas condiciones, no opera la inconstitucionalidad alegada

XI.- También debe desestimarse la acción en cuanto al artículo 9 de la Ley de creación
de la autoridad presupuestaria en lo que atañe a la validez y eficacia de la sentencia
arbitral #757 de las 10:20 del 28 de julio de 1989, dictada por el Tribunal Superior de
Trabajo y de los beneficios laborales obtenidos por los empleados del I.C.E., por cuanto
esta norma expresamente excluye de la competencia de la Autoridad Presupuestaria
"las convenciones y convenios colectivos de trabajo celebrados entre los sindicatos",
así como los derechos adquiridos. De manera que el vicio apuntado por los recurrentes
no sería atribuible a la ley, sino a lo sumo, a un acto concreto de la Autoridad
Presupuestaria; de manera que es en el amparo que sirve de caso previo a esta acción
en el que debe resolverse el punto

XII.- Sin embargo, un aspecto que debe analizarse como parte del cuestionamiento
hecho por el sindicato recurrente y que por conexidad y el efecto de la aplicación de la
ley, resulta necesario incluir en este el fallo, y el es relacionado con la facultad otorgada
a la Autoridad Presupuestaria para dictar por sí, las directrices en el campo de su
competencia. En este sentido el artículo 1 de la ley, resultaría inconstitucional si se
entendiese y aplicase de manera literal. Esto es, interpretando que la Autoridad
Presupuestaria ha adquirido la facultad de dictar directrices vinculantes para el sector
descentralizado del Ejecutivo. Por suerte, el artículo 2 del Reglamento a esa ley aclara
el sentido en que debe operar esta norma, sentido que la Sala prohija y declara, puesto
que reduce el accionar de la Autoridad a la elaboración y proposición de las Directrices,
pero reserva al Presidente su formal promulgación. Señala la norma reglamentaria

"Artículo 2.- La Autoridad Presupuestaria someterá las directrices elaboradas a
conocimiento del Presidente de la República, al cual corresponde emitirlas, previa
consulta del Consejo de Gobierno. Deberán ser publicadas en el Diario Oficial La
Gaceta»"

Véase además lo dispuesto por los artículos 26.b), 99 y 100 de la Ley General de la
Administración Pública. De modo que queda salvado el obstáculo constitucional que
plantearía el artículo indicado y los demás que se relacionan con el asunto, de
interpretarse y aplicarse conforme al correcto sentido que la Sala aquí declara

XIII.- Desarrollada y definida la tesis de la Sala sobre las cuestiones levantadas por la
parte accionante, sólo resta advertir que la Sala no efectuará un análisis integral de la
Ley aquí examinada, ni de las normas específicas sobre las que ha versado este caso
que podrían tener alguna relación con las expresamente impugnadas, en tanto esta

facultad de analizar "...los demás preceptos de ella, o de cualquier otra ley o disposición
cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia..." opera
en aquellas ocasiones en las que ha recaído una sentencia estimatoria. De manera que,
si la Sala ha desestimado la acción, no procede dispersar el escrutinio más allá de lo
claramente cuestionado. Por las razones expuestas y normativa aplicable, la acción
debe desestimarse en su totalidad."

Nada hay que agregar al pronunciamiento reción transcrito, en el sentido de que todas
las disposiciones cuestionadas en esta acción, -tanto las legislativas como las dictadas
por el Poder Ejecutivo- responden al ejercicio constitucionalmente legítimo de planear,
establecer y controlar de manera amplia y general, las políticas salariales de las
instituciones públicas descentralizadas, sin que exista base constitucional para excluir
de tal ejercicio a los Bancos del Estado, por lo que no hay roce con la noción de
autonomía que -para las citadas instituciones- recoge la Constitución Política

VII.- Los demás cuestionamientos del recurrente se dirigen individualmente contra una
o varias de las leyes o decretos citados en el considerando anterior, por lo que se
analizan separadamente en este considerando y los subsiguientes para mayor claridad
expositiva. La primera ley a revisar es la número 5525 de Planificación Nacional, de la
cual el recurrente cuestiona la omisión de determinar claramente a cuales instituciones
públicas se aplica, lo cual produce interpretaciones erróneas, como la de incluir a los
Bancos del Estado dentro de su campo de aplicación. Sobre el punto, debe aclararse
que no es cualquier tipo de omisión la que puede ser comprobada y declarada en esta
Sede sino que, debe tratarse de ausencia de conductas o actuaciones que por estar
ordenadas en algún precepto de la Constitución Política, se convierten en obligatorias y
exigibles en esta vía. No es este el caso de la omisión acusada, dado que debe
entenderse que la ley cuestionada -como todas las leyes en general- se dirige a todo el
conglomerado social, al cual se impone con carácter obligante, tal y como lo establece
el artículo 129 Constitucional, independientemente de la forma en que dicha obligación
asuma para cada uno de las personas físicas o jurídicas existentes en la sociedad, y
que consistir -en términos generales- desde un deber de actuar hasta una obligación de
abstenerse de actuar en contra de lo establecido. Es en este último aspecto, es decir la
distribución de las diversas cargas establecida por la ley de Planificación, donde radica
la queja el accionante, quien señala que la ley debió indicar claramente cual debía ser
carga impuesta en la ley para los Bancos del Estado, pero tal cuestión no tienen ninguna
regulación constitucional, por lo que está sometida únicamente a la discrecionalidad
legislativa. A igual conclusión se llega con respecto a las acusadas omisiones tanto del
Decreto Ejecutivo número 14375-H que es el Reglamento a la Ley de Creación de la
Autoridad Presupuestaria, como de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público,
número 6955 y sus reformas, por lo que respecto todas ellas lo procedente el rechazo
por el fondo de la acción al no existir conducta constitucionalmente exigida y que haya
sido omitida

VIII.- De la reción citada ley de Equilibrio Financiero número 6955 se discute la violación
del principio de igualdad por parte de sus artículos 2 inciso g) y el 4, primero porque
excluyen del control y regulación a las Municipalidades y el segundo porque equipara la
situación de las instituciones descentralizadas con la del Poder Ejecutivo, al establecer
regulaciones similares para ambos, sin reconocer las abismales diferencias entre dichas


organizaciones. En cuanto al artículo 2 inciso g) se observa que solamente es un listado
de las pautas a seguir por la Comisión de Ordenamiento Hacendario que se allí se crea
y cuya única función es la de elaborar proyectos de ley incluyendo las reformas
constitucionales necesarias, para llevar a cabo las reformas necesarias para mejorar la
eficiencia del sector público, de manera que funcionalmente no tiene forma de incidir en
la gestión de las instituciones descentralizadas. Por otro lado, el artículo 4 efectivamente
excluye a las Municipalidades de la obligación de remitir copia de los Presupuestos a la
Autoridad Presupuestaria, pero tal decisión lejos de violar el principio de igualdad más
bien responde a una diferenciación que existe en la propia Constitución Política y que
debe ser respetada en apego a la especial autonomía concedida a estas entidades por
el propio Constituyente y que se diferencia claramente de la otorgada a las instituciones
descentralizadas. Se descarta entonces la violación al artículos 11 y 33 así como la de
los artículos 121 a 129, todos de la Constitución Política

IX.- Deben analizarse por último los Decretos 23646-H, 24305-H, 24306-H, 24307-H y
24329-H que son -todos ellos- directrices emitidas por el Presidente de la República
junto con el Ministro de Hacienda para regular de manera general aspectos
procedimentales y de fondo en materia presupuestaria y salarial. Ninguno de estos
Decretos es contrario a la Constitución Política, porque están ajustados a las potestades
que la Carta Fundamental establece y además apegados a la legislación que los
autoriza. A dicha conclusión se llega fácilmente si observamos que todos ellos se dirigen
a reglar situaciones de las instituciones cubiertas por el ámbito de la Autoridad
Presupuestaria" tal y como se desprende de su propio título. No hay entonces ninguna
infracción constitucional en ellos, quedando por resolver en el recurso de amparo
respectivo sobre si la aplicación incorrecta de tales Decretos a instituciones no incluidas
en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, constituye o no una cuestión de
constitucionalidad, tal y como lo pretende el recurrente. Por todo lo dicho, debe
rechazarse por el fondo la acción en cuanto alega que los decretos Ejecutivos son
contrarios a los artículos 11, 56, 57, 68, 73, 74, 188, 189, 191 y 192 Constitucionales

X.- Como conclusión de todo lo explicado, ninguna de las normas acusadas es contraria
al principio de autonomía de las instituciones descentralizadas contenido en los artículos
188 y 189 de la Constitución. Tampoco son contrarias a la Constitución Política las
supuestas omisiones de la Ley de Planificación Nacional y Equilibrio Financiero
Igualmente, no existe violación de los artículos 11, 28, 33, 39, 49, 56, 57, 68, 73, 74,
121, 123, 129, 188, 189, 191 y 192 de la Constitución Política parte de ninguna de las
normas cuestionadas. Finalmente, debe excluirse cualquier análisis sobre las
actuaciones de las autoridades públicas involucradas en aplicación de las disposiciones
aquí discutidas para que sean revisadas dentro del amparo que sirve de base a la
acción

Por tanto: Se rechaza por el fondo la acción
Luis Paulino Mora Mora
Presidente
Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R
Jose Luis Molina Q. Alejandro Rodríguez V


 2. Acción de inconstitucionalidad con respecto a privilegios salariales en
RECOPE y la participación de la Autoridad Presupuestariaiv

2001-12953

dieciséis horas con veinticinco minutos del dieciocho de diciembre del dos mil uno.-

REPUBLICA, representada por la entonces titular del cargo de Defensora de los
Habitantes de la República, SANDRA PISZK FEINZILBER, mayor, divorciada,
politóloga, vecina de Escazú, cédula 1-357-156, para que se declaren inconstitucionales
GESTION PUBLICA DE LA EMPRESA" por estimarlos contrarios a los principios de
proporcionalidad y razonabilidad, legalidad e igualdad, y los artículos 11, 33, 50, 56, y
68 de la Constitución Política. Intervinieron también en el proceso ROMAN SOLIS
ZELAYA, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula 1-519-083, entonces
en su condición de PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA; MAYID BRENES
CALDERON, mayor, casado, abogado, vecino de Grecia, cédula 1-574-370, en su
carácter de APODERADO GENERAL JUDICIAL DE LA REFINADORA
COSTARRICENSE DE PETROLEO SOCIEDAD ANONIMA (RECOPE); así como
MARCOS GREGORIO RUEDA QUESADA, contador público autorizado, cédula 1-389-
666, JORGE BLANCO ROLDÁN, ingeniero eléctrico, cédula 1-387-769, OSCAR SOTO
PLA, ingeniero civil, cédula 2-286-640 y FERNANDO MILLS MOODIE, contador público
autorizado, cédula 7-050-1264, en calidad de coadyuvantes en la acción

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas y cuarenta y tres
minutos del ocho de abril de dos mil (folio 1), la accionante solicita que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 13, 7 y 10 del Reglamento de Beneficios no
Salariales para los Funcionarios de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. que
participan de la Gestión Pública de la Empresa. Manifiesta que con el objeto de
reglamentar las condiciones de trabajo y las materias relativas a éste, en RECOPE se
suscribió una Convención Colectiva de Trabajo destinada a regular las condiciones de
trabajo y empleo de todas las personas que prestan servicios a la empresa. Sin
embargo, este instrumento no cobija a todos los trabajadores, pues se encuentran
exceptuados de su aplicación el Presidente, el Gerente General, los Directores
Generales, los Gerentes de Area, el Auditor General, el Subauditor General, los
Asesores y Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General, los Jefes de Dirección,
el Secretario de Actas de la Junta Directiva, así como quienes están nombrados en plaza
de Coordinadores Ejecutivos con independencia de las funciones que realicen. Esta
disposición encuentra fundamento en el artículo 4° de la Convención Colectiva de
RECOPE. Así las cosas, aduce que los beneficios e incluso privilegios injustificados que
figuran en la Convención Colectiva de la refinadora, y que han sido objeto de
cuestionamientos por parte de la Defensoría de los Habitantes en el pasado –en
concreto, los analizados en la acción de inconstitucionalidad número 99-008087-007-

CO-M–, no son de aplicación para los citados funcionarios. No obstante, señala que el
tres de febrero de mil novecientos noventa y ocho (sic), la Junta Directiva de RECOPE,
en sesión N° 3231-96, artículo 3, acordó aprobar el denominado "Reglamento de
Beneficios no Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión
Pública de la Empresa", que entró en vigor ocho días hábiles después de su aprobación
en firme. Afirma la accionante que la aprobación del referido Reglamento obedeció a un
afán de los promulgantes de recibir los mismos beneficios y "odiosos privilegios"
contemplados en la Convención Colectiva de la refinadora, aunque estableciéndolos
directamente por medio de un Reglamento dictado por la propia Junta Directiva de la
Institución. De este modo, se aseguraban sumas de dinero importantes –que pertenecen
a todos los costarricenses– para el gozo de sus vacaciones por medio de un
denominado "plus"; para cuando se retiraban de la Institución (prestaciones); e incluso,
permisos con o sin goce de salario sin restricción alguna. Así, el Reglamento, en su
artículo 13, prevé un mecanismo de pago del auxilio de cesantía que resulta, según
estima la Defensoría de los Habitantes, violatorio de los principios constitucionales de
legalidad, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. Dispone dicho artículo que cuando
los ejecutivos cesen por cualquier causa en su contrato de trabajo por tiempo indefinido,
la empresa deberá pagarles el auxilio de cesantía de la siguiente forma: después de un
trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de seis, con un importe igual a diez
días de salario; después de un trabajo continuo mayor de seis meses pero no menor de
un año, con un importe igual a veinte días de salario; y después de un trabajo continuo
mayor de un año, con un importe igual a un mes de salario por cada año de trabajo o
fracción no menor de seis meses. En ningún caso, el auxilio podrá exceder veinte meses
ni podrá aplicarse a un ejecutivo que haya incurrido en una de las causales de despido
justificado contempladas en el artículo 81 del Código de Trabajo, o que haya renunciado
al puesto que originó su pertenencia a esa categoría. Esta norma, sostiene, no sólo tiene
como antecedente el artículo 142 de la Convención Colectiva de la refinadora, sino que
resulta casi una copia literal del numeral citado. Por otra parte, añade la accionante que
desde su promulgación, la norma reglamentaria se ha aplicado en la liquidación de dos
Presidentes Ejecutivos y dos Gerentes de Area, lo cual ha significado la erogación de
treinta y cuatro millones seiscientos cinco mil setecientos noventa y siete colones con
cuarenta céntimos (¢ 34,605,797.40), todo lo cual es arbitrario, ilegal, irrazonable,
desproporcionado y violatorio del principio de igualdad, puesto que de esta forma se
contradicen normas como el numeral 63 de la Constitución Política y el artículo 29 del
Código de Trabajo, que son normas de carácter superior al artículo impugnado. En este
sentido, destaca que la contradicción que señala se da en relación con el límite en el
pago de la cesantía, puesto que mientras el Código de Trabajo establece una
determinada forma de pago del auxilio de cesantía, el Reglamento va mucho más allá y
hace posible el cobro de hasta veinte meses de indemnización, con lo que se favorece
a un grupo en detrimento del resto de los empleados del sector público. Esto, según
ella, crea y fomenta un privilegio (injustificado) en perjuicio de la colectividad y el resto
de los funcionarios del sector público. En cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 7°
del Reglamento, refiere la señora Piszk que éste contiene un "plus" para vacaciones
que se paga a los ejecutivos conforme a las siguientes reglas: a un año de servicio, siete
días de salario; de dos a cuatro años de servicio, catorce días de salario; de cinco a
nueve años, veinte días de salario; de diez a quince años de servicio, veinticinco días
de salario; de dieciséis a veinte años de servicio, veintisiete días de salario; de veintiuno
a veinticinco años de servicio, veintinueve días de salario; y de veintiséis años de

servicio en adelante, treinta días de salario. Destaca que esta norma –en forma similar
al caso anterior– tiene como antecedente el artículo 28 de la Convención Colectiva de
RECOPE (hoy anulado por voto N° 2000-7730 de las catorce horas cuarenta y siete
minutos del treinta de agosto del dos mil), que establecía un auxilio para el disfrute de
vacaciones según el cual la empresa -RECOPE- abonaba a sus trabajadores el
beneficio conforme a las siguientes reglas: a) a un año de servicio: siete días de su
salario oficial ordinario; b) de dos a cuatro años de servicio: catorce días de su salario
oficial ordinario; c) de cinco a nueve años de servicio: veinte días de su salario oficial
ordinario; d) de diez a quince años de servicio: veinticinco días de su salario oficial
ordinario; e) de dieciséis a veinte años de servicio: veintisiete días de su salario oficial
ordinario; f) de veintiún a veinticinco años de servicio: veintinueve días de su salario
oficial ordinario; g) veintiséis o más años de servicio: treinta días de su salario oficial
ordinario. Este auxilio se entregaba inmediatamente que el trabajador se reintegraba a
sus labores. Al analizar el denominado "plus" para el disfrute de vacaciones, la
accionante manifiesta que éste constituye una prestación que no deriva de derecho
laboral alguno, y que resulta injustificable y desmedido que los ejecutivos requieran de
un auxilio o un bono económico adicional para el disfrute de sus vacaciones, en la
medida de que ellas constituyen, más bien, un período de descanso remunerado que
requiere el trabajador para asegurar su salud física y mental; y, además, agrega que
este beneficio tampoco puede ser considerado como un estímulo para que los
funcionarios tomen el período de vacaciones completo, porque según lo establece el
Código de Trabajo, ello, por una parte, constituye una obligación del trabajador mientras
que, por la otra, es una obligación para el patrono (en lo relativo a su otorgamiento)
Esto hace que el referido "plus" aparezca claramente como un privilegio que resulta
irrazonable y desproporcionado, sobre todo si se considera que se paga con fondos
públicos que pertenecen a todos los costarricenses y que se destina a un grupo reducido
de funcionarios de la refinería. Según información brindada por RECOPE, a la fecha se
han cancelado una suma de nueve millones quinientos setenta y dos mil quinientos
noventa colones con cincuenta céntimos (¢ 9,572,590.50) por ese rubro, destinados
únicamente a diez personas. Por último, destaca la Defensora de los habitantes que el
artículo 10 del Reglamento citado dispone que la Junta Directiva de la refinadora podrá
conceder permisos sin o con goce de salario al ejecutivo que lo solicite por razones
personales (aunque la solicitud respectiva debe formularse debidamente fundamentada
ante la mencionada Junta Directiva). Reflexiona la accionante que esta norma, una vez
más, tiene como antecedente una disposición de la Convención Colectiva de RECOPE,
(en concreto, el artículo 33 de la citada Convención, también anulado en sentencia N°
2000-7730 de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos
mil), que establecía lo siguiente: "... podrán concederse permisos sin o con goce de
salario, según su turno, al trabajador que lo solicite por razones personales, de acuerdo
a sus necesidades y tomando en cuenta la importancia del mismo..." siempre que tales
permisos no excedan 250 días naturales. Aunque a la vigencia de la normativa
impugnada solamente se registra la concesión de un permiso sin goce de salario –que
no tuvo repercusiones económicas–, la Defensora Piszk considera que el ordinal aludido
constituye un serio abuso, dado el ejercicio de una discrecionalidad ilimitada para
otorgar permisos –con o sin goce de salario– que entraña. Refiere que en el derecho de
la Función Pública, los permisos o licencias que tienen por objeto la interrupción
temporal de la relación de servicio se otorgan en situaciones excepcionales, que han
sido previamente establecidas y calificadas por la normativa que regula la materia. Por

lo tanto, el numeral cuestionado es violatorio del principio de legalidad, en razón de que
la Junta Directiva goza de una discrecionalidad supuestamente ilimitada para otorgarlas,
dada la amplitud de los términos en que fue redactado el referido artículo. Sostiene que
constituye una violación al principio de legalidad el hecho de que, en relación a este
tema, la Administración de los fondos públicos quede expuesta a un margen de
discrecionalidad tan amplio que se carezca de una regulación expresa y taxativa de los
referidos permisos; en especial, cuando éstos se dan con goce de salario. Debe tenerse
en claro que de ningún modo la discrecionalidad puede entenderse como una libertad
absoluta de la Administración para actuar, porque su ejercicio encuentra límites en el
mismo ordenamiento jurídico; y por ende, cualquier norma que otorgue discrecionalidad
ilimitada para la administración y utilización de los fondos públicos, resulta contraria al
ordenamiento constitucional. Señala que esta Sala ha delimitado ya los alcances de los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, al indicar que las normas y los actos
públicos, incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, deben
ajustarse no sólo a las normas o preceptos concretos contenidos en la Carta Magna,
sino también al sentido de justicia comprendido en ella, el cual implica, a su vez, el
cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y
razonabilidad, entendidas como la idoneidad para realizar los fines propuestos, los
principios supuestos y los valores presupuestos por el derecho de la Constitución. Así,
una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de estar formalmente
acorde con la Constitución Política, está razonablemente fundamentado y justificado de
conformidad a la ideología constitucional. De este modo, el principio de razonabilidad
implica que el Estado puede limitar o restringir el ejercicio del derecho, pero debe
hacerlo en forma tal que la norma jurídica se adecue en todos sus elementos, como el
motivo o el fin que persigue, con el sentido objetivo que se contempla en la Constitución
Y esto quiere decir que debe existir una debida proporcionalidad entre la regla jurídica
adoptada y el fin que se persigue, referida a la imperiosa necesidad de que la ley
satisfaga el sentido común jurídico de la comunidad -expresado en los valores que
consagra la misma constitución-. Expresa que la Ley N° 6588 del treinta de junio de mil
novecientos ochenta y uno señaló claramente los objetivos que se le encargaba cumplir
a la Refinadora Costarricense de Petróleo: refinar, transportar y comercializar a granel
el petróleo y sus derivados; mantener y desarrollar las instalaciones necesarias para ello
y ejercer -en lo que corresponda- previa autorización de la Contraloría- los planes de
desarrollo del sector energía. Por ello, señala que la refinadora no puede hacer
préstamos ni donaciones, ni conceder subsidios o subvenciones, ni construir oleoductos
interoceánicos, sin autorización previa legal. En consecuencia, destinar fondos públicos
a fines que no son parte de los objetivos encomendados por ley a RECOPE, implica una
violación al principio de legalidad, según el cual, la Administración está sometida al
ordenamiento jurídico y solamente puede realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento además de asegurar una correcta
administración de los fondos públicos

2.- Por resolución de las quince horas cincuenta y cinco minutos del cinco de mayo del
dos mil, visible a folio 28, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad,
confiriéndose audiencia a la Procuraduría General de la República

3.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible en los folios del 30
al 48. Señala que la Defensoría de los Habitantes de la República interpone la acción

de inconstitucionalidad en forma directa, fundándose en el artículo 75 de la Ley de
Jurisdicción Constitucional, y por su parte indica que la facultad de interponer en forma
directa la acción de inconstitucionalidad que otorga el referido artículo a cada uno de los
órganos allí contemplados, debe entenderse como prevista para impugnar las normas
respecto de las cuales ellos tienen competencia, o bien que en alguna forma contrarían
los principios y valores que esos órganos deben tutelar, de conformidad con su ley
constitutiva. En el presente caso, la Defensoría de los Habitantes acude ante el contralor
de Constitucionalidad porque estima que hay un uso abusivo de los fondos públicos,
producto del reconocimiento a la clase gerencial de RECOPE de beneficios que califica
como desproporcionados e irrazonables, que la Convención Colectiva reconoce al resto
de los trabajadores. Es decir, la clase gerencial de RECOPE ha empleado la vía
reglamentaria para hacer extensivos a su favor los citados beneficios, que además se
financian con fondos públicos obtenidos de todos los habitantes. En este sentido, refiere
que en el expediente N° 99-80807-007-CO-M, acción de inconstitucionalidad interpuesta
por la Defensoría contra la Convención Colectiva que rige en RECOPE, la Procuraduría
consideró que la acción era admisible y que los argumentos señalados en esa
oportunidad son válidos para este caso. En efecto, debe recordarse que de conformidad
con la Ley N° 7391 de diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, la
Defensoría tiene por objeto la tutela, en general, de los derechos y los intereses de los
habitantes, por lo que en la medida en que estén en relación esos derechos -de cualquier
tipo- y esos intereses, ella puede intervenir. De ahí que en tanto RECOPE constituye
una empresa pública, propiedad del Estado, que como tal forma parte del sector Público
de la economía, la Defensoría tiene competencia respecto de esa entidad. A mayor
abundamiento, conforme a la definición de fondos públicos contenida en el artículo 9 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y de lo dispuesto en la Ley
N° 6588 de treinta de julio de mil novecientos ochenta y uno, los recursos obtenidos por
la venta de los bienes y servicios de la Refinadora Costarricense de Petróleo son fondos
públicos, sujetos al régimen jurídico correspondiente, por lo que no existe una libertad
de disposición por parte de la empresa, que debe destinarlos al cumplimiento de sus
finalidades. Por lo tanto, entiende la Procuraduría General de la República que dado el
carácter público de dichos fondos, la Defensoría de los Habitantes de la República
cuenta con una facultad per se para cuestionar el otorgamiento de beneficios a la clase
gerencial de RECOPE; especialmente si se toma en consideración que, por una parte,
los recursos que obtiene RECOPE son consecuencia de los precios de los productos
que expende -mismos que son cubiertos por todos los habitantes del país que los
adquieren- y, por otra parte, porque dichos precios -particularmente los de los
combustibles-, tienen un efecto de cascada sobre toda la economía del país, por lo que
inciden en forma indirecta sobre todos los habitantes de la República, aún cuando no
todos ellos sean adquirentes directos de combustibles. De allí que todos esos habitantes
ostenten, no sólo un interés, sino un verdadero derecho a que los recursos que obtiene
RECOPE sean utilizados en el cumplimiento de sus fines, en vez de serlo para cubrir
privilegios o ventajas de unos pocos. Concluye la Procuraduría General de la República
que como se está en presencia de intereses y derechos de todos los habitantes, la
accionante esta legitimada para acudir a esta vía en forma directa. Sobre el fondo de la
acción, considera, en lo medular, que conforme lo relata la Defensoría en su escrito, el
artículo 4° de la Convención Colectiva de Trabajo que rige RECOPE dispone que su
contenido no es de aplicación al Presidente, el Gerente General, los Gerentes de Area,
el Auditor General, el Subauditor General, los Directores Generales, los Asesores y

Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General, los Jefes de Dirección, el Secretario
de Actas de la Junta Directiva y todos los Coordinadores Ejecutivos. Dicha exclusión
habría provocado que la Junta Directiva de la empresa, en sesión 3231-367 celebrada
el tres de febrero de mil novecientos noventa y nueve, artículo 3, decidiera emitir el
Reglamento mencionado con el afán de regular los beneficios que "disfrutarán" los
citados funcionarios, a fin de definir su situación jurídica. Conforme el artículo 3 de la
Sesión Nº 3215-361 de veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, esos
funcionarios son el Presidente, el Gerente General, los Gerentes, el Auditor y el
Subauditor General de la empresa. Los puestos a que se hace referencia son, por su
propia naturaleza, puestos públicos sujetos a un régimen de Derecho Público. Son
puestos de "gestión pública", pero que entrañan, además, un poder de decisión y de
fiscalización, en su caso, superiores, debido a que son determinantes de la política y
accionar de la empresa como tal; y estas particularidades determinan que dichos
puestos estén sujetos a un régimen de Derecho Publico, de manera que quienes los
ocupen estarán sometidos a una relación de empleo público sujeta al Derecho Público
y no al Derecho Privado. Y es por tal razón que no pueden ser cubiertos por la
Convención Colectiva de la entidad. Esta diferencia, presente en la Ley General de la
Administración Pública, artículos 111.3 y 112, ha sido retomada por la jurisprudencia
constitucional. Así, en resolución N. 2308-95 de las dieciséis horas tres minutos de
nueve de marzo de mil novecientos noventa y cinco, la Sala resolvió

"Es innecesario recordar con amplitud aquí que la convención colectiva es el resultado
de una negociación bilateral que ha tenido lugar entre a entidad pública (para el caso,
JAPDEVA) y sus funcionarios. Evidentemente, los intereses de estos últimos en obtener
determinadas condiciones de empleo no necesariamente son coincidentes con los
institucionales, y basta en algunos casos pueden ser contrapuestos, habida cuenta de
que la entidad pública, que inscribe sus políticas o sus decisiones en materia de
personal en el marco mas amplio de las políticas o de las decisiones de gobierno, es
titular de intereses públicos, es la empleadora, frente a cual sus funcionarios o
empleados oponen sus propios intereses, que por ser suyos son realmente intereses
privados. La estructura de la negociación –en un extremo, la jerarquía que expresa la
voluntad y los intereses del empleador (la concreta Administración Pública) y en el otro,
el sindicato, que sostiene los de los empleados– explica y justifica la exclusión de
algunos funcionarios de la aplicación de los beneficios de la negociación. Se trata de
aquellos cuya posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la
posibilidad de tenerlos también como beneficiados del derecho de negociación
colectiva, sin riesgo del interés de la Administración, del interés público: puesto qué en
ellos radica realmente la capacidad de configurar y expresar la voluntad de la
Administración frente a los demás empleados, valga decir, puesto que ellos son quienes
detentan directamente o influyen de modo determinante en las decisiones que la
Administración tome en la negociación con sus empleados, la exclusión se impone al
sentido común como objetiva, razonable y, por ende, no discriminatoria. Toda esta
motivación subyace a lo resuelto por la Sala tanto en la resolución N. 564-T-94 como en
la N. 7596-94, citadas en el anterior considerando. Retomada ahora para aplicarla
específicamente y exclusivamente a la situación de los gerentes de JAPDEVA excluidos
de la aplicación de la convención por obra del inciso d) del Artículo 1, vale para
fundamentar el juicio de la Sala en el sentido de que la situación de hecho de esta
categoría de funcionarios autoriza un trato jurídico distinto del resto de los empleados a

quienes la convención es aplicable según dispone ese Artículo en otras partes, y que la
exclusión –que es la consecuencia de apreciar dicha situación– es objetiva y razonable
En este contexto, la distinción entre funcionarios y la exclusión del nivel gerencial de la
aplicación de los términos de la convención, no constituyen un caso de discriminación,
y no se oponen a la Constitución Política ni a los instrumentos de derecho internacional
que proscriben la discriminación (sobre todo en las condiciones de empleo)..."

En el mismo sentido, refiriéndose a la Convención Colectiva que rige el Banco Popular
y de Desarrollo Comunal, la Sala manifestó

"...es posible que se hagan restricciones o exclusiones de entre los posibles
beneficiarios de una convención colectiva de trabajo en razón de la especial ubicación
jerárquica institucional de los empleados, tal es el caso de los trabajadores o empleados
de confianza o de los que ocupan cargos de alto nivel, de dirección y de muy elevada
responsabilidad. Esta medida se justifica en virtud del conflicto de intereses que pueda
suscitarse, ya que estos empleados, que participan en las negociaciones con estrechos
vínculos con éstos –de conformidad con el artículo 4 del Reglamento Interior de Trabajo
del Banco citado, que establece en o que interesa: ‘las personas que ejerzan cargos de
Dirección, Jefatura o de Administración, son representantes patronales...’, pueden verse
beneficiados de estas negociaciones que dependen de ellos directa o indirectamente,
motivo por el que no es conveniente que sean cubiertos por convenciones colectivas de
trabajo..."

La norma que regule las relaciones de los citados funcionarios debe ser de Derecho
Público. Ello comprende no sólo las condiciones de ejercicio del puesto, sino también
los beneficios que pueden disfrutar los funcionarios aludidos. La exclusión de las
convenciones colectivas es total en el sentido de que está referida tanto a las ventajas
como a cualquier obligación que de ese texto se derive. De este modo, la llamada clase
gerencial no puede regirse directa o indirectamente por la convención. La regulación de
los derechos y obligaciones de esos funcionarios es de Derecho Público, y por lo tanto
es ese mismo Derecho el que regula los beneficios económicos que esos funcionarios
pueden recibir. Más concretamente, esos beneficios se regularán conforme lo establece
la Ley de la Autoridad Presupuestaria. Este órgano debe emitir directrices que regulen
el régimen salarial de los funcionarios públicos y, por ende, de la clase gerencial. La
competencia de la Autoridad no se limita a ese régimen, sino que abarca la potestad
para regular aquéllos aspectos que incidan directa o indirectamente en el gasto público
Lo anterior es importante por el título dado al Reglamento que aquí se cuestiona
"Beneficios no Salariales". Alguien podría pretender que la Autoridad Presupuestaria fija
los salarios, y al no estarse ante beneficios salariales, la Autoridad devendría en
incompetente. En ausencia de una entidad u órgano externo de RECOPE a quien la ley
haya atribuido competencia para fijar "beneficios no salariales" podría interpretarse que
esa competencia corresponde a la Junta Directiva de RECOPE. Empero esa
interpretación desconocería la amplitud de la competencia de la Autoridad
Presupuestaria y. particularmente, el hecho de que los beneficios no salariales son –en
último término– generadores de gasto público, por una parte, y además pueden
esconder una remuneración salarial, máxime si son contraprestaciones económicas por
la prestación del servicio. Tal es el caso del llamado bono vacacional, por ejemplo
Puesto que la competencia de la Autoridad Presupuestaria se extiende en general al


gasto público, debe entenderse, entonces, que dicha Autoridad puede formular
directrices en relación con esos beneficios llamados "extra–salariales". Y así lo ha hecho
en diversas ocasiones, porque todos esos beneficios inciden en el gasto público y tienen
una expresión presupuestaria. Sobre este aspecto, la Procuraduría, en dictamen N°
082-98 de seis de mayo de mil novecientos noventa y ocho, al referirse a la
improcedencia de emitir un Reglamento autónomo de servicio para regular el nivel
superior del Instituto Nacional de Seguros, expresó

"Como puede observarse, el legislador nunca restringió la potestad do dirección
atribuida a la Autoridad Presupuestaria a la materia estrictamente salarial, sino que la
refirió a la generalidad de beneficios que directa o indirectamente tuvieran impacto
presupuestario. Aparte de ello, nos encontramos ante una situación donde resulta
claramente aplicable el conocido adagio de que 'quien puede lo más, puede lo menos',
en otras palabras, que si existe autorización legal para regular las políticas relacionadas
con el salario, que es el extremo laboral de mayores repercusiones presupuestarias,
también resulta del todo razonable que se puedan regular otro tipo de beneficios
laborales, que aunque no sean tan relevantes económicamente, también afectan el
presupuesto de las instituciones y, en alguna medida, se relacionan con los salarios
devengados por los servidores"

Por Acuerdo N° 5711 de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se
determinó un único monto por concepto de salario mensual para los integrantes de la
clase gerencial (Presidentes Ejecutivos, Gerentes y Subgerentes), los cuales están en
relación con la responsabilidad y naturaleza del puesto y el salario total anteriormente
devengado. Para lograr transparencia en la política salarial, el Decreto N° 28538-H de
catorce de marzo de dos mil excluye a los citados funcionarios de la normativa sobre
Carrera Profesional y, además, por Decreto N° 28545-H de esa misma fecha se dispuso
que tanto los salarios aprobados por la Autoridad Presupuestaria para la serie gerencial
y para la serie de fiscalización superior sólo pueden crecer por ajustes de costo de vida
Esta restricción de los "beneficios salariales" se deriva de la situación fiscal del país, la
necesidad de racionalizar el gasto público y la de equilibrar el régimen salarial del
Estado. Advierte el señor Procurador que a este respecto se persigue establecer
"criterios uniformes (en) todo lo concerniente a la política salarial de la Administración
Pública". Asevera que es evidente, sin embargo, que estos objetivos no pueden lograrse
si las diversas organizaciones públicas sometidas a las directrices de la Autoridad
Presupuestaria pueden libremente establecer mecanismos que reconozcan mayores
ventajas para su clase gerencial y de fiscalización, acudiendo al expediente de llamar a
esas ventajas como "no salariales". Ello llevaría a considerar que la Administración no
puede reconocer propiamente pluses y montos salariales, pero que si los denomina en
forma diferente, estaría en capacidad de evadir la prohibición señalada. Lo anterior
implica una burla a la política presupuestaría y salarial formulada por la Autoridad
Presupuestaria y aprobada por el Ejecutivo y, por ende, una violación al ordenamiento
jurídico en la materia. En relación con el Reglamento impugnado, cabe señalar que su
nombre no se corresponde –en todo caso– con su contenido. En efecto, la pretensión
es dar a entender que no se están regulando remuneraciones que puedan considerarse
parte del salario, por lo que RECOPE no tiene que sujetarse a ninguna directriz de la
Autoridad Presupuestaria, por un lado, y no está sujeto a normas que limiten su
accionar, por el otro. Empero, el artículo primero del Reglamento define qué se entiende

por salario escolar y por salario. En cuanto a éste, se dispone sobre sus componentes,
qué es el salario base y sobre la indemnización por enfermedad. Luego, el artículo 4°
se refiere al "régimen de prohibición". Una prohibición no es precisamente un
"beneficio", aun cuando se reconoce que normalmente la prohibición se indemniza, en
cuyo caso constituye uno de los componentes del salario. Cabría además discutir si el
servicio de alimentación no forma parte del salario en especie de los funcionarios de
RECOPE. En orden a las alegaciones de inconstitucionalidad formuladas por la
Defensoría de los Habitantes, estima la Procuraduría que lleva razón en cuanto a que
los beneficios que han sido extendidos a los ejecutivos entrañan un indebido manejo de
los fondos públicos, violatorio de los principios de legalidad, igualdad, razonabilidad y
proporcionalidad, como de seguido se indica. El principio de igualdad jurídica determina
un tratamiento jurídico igual para quienes se encuentran en igualdad de situación y un
tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes. La diferencia
de situación puede ser real, o bien, determinada por la ley, en cuyo caso tal
determinación está sujeta al principio de razonabilidad para ser válida: la diferencia debe
ser razonable. Caso contrario, se incurre en una discriminación odiosa por irrazonable,
y como tal creadora de una situación que no se conforma con el principio del Artículo 33
constitucional. En ese sentido, señala que esta Tribunal ha considerado que la igualdad

"…solo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva
y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe
ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir,
necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios
empleados y la finalidad propiamente dicha…" (Resolución N° 316-93 de nueve horas
treinta y nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y tres,
reafirmada por la sentencia N° 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del
dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, entre otras)

En el ámbito de la relación de servicio, podría considerarse válido que el Estado o la
Administración reconocieran a sus trabajadores en forma excepcional e individual,
desde un punto de vista económico, pero ello en el tanto se trate de un reconocimiento
por una conducta personal que supere el cumplimiento debido de la prestación de
trabajo. Cuando ese reconocimiento es general, y no tiene relación alguna con la mayor
o mejor prestación del servicio, se está en presencia de un privilegio, que como tal no
puede encontrar sustento constitucional. Acusa la Defensoría que tanto el artículo 28 de
la Convención como el 7° del Reglamento establecen una prestación que no deriva de
ningún derecho laboral, por lo que resulta injustificable y desmedido que los funcionarios
y empleados de RECOPE requieran de un auxilio económico adicional para el disfrute
de sus vacaciones, cuando éstas son pagadas. El "plus" no puede ser un estímulo para
que el funcionario tome las vacaciones en forma completa. Estima pues que tal beneficio
es un privilegio odioso e injustificado, que resulta irrazonable y desproporcionado porque
se paga a un grupo reducido de funcionados utilizando fondos que corresponden a todos
los costarricenses. Si se confronta este texto con el artículo 28 de la Convención
Colectiva, necesariamente se concluye que se está en presencia de una extensión de
los mismos beneficios. Los parámetros utilizados son iguales y el "plus" otorgado por
cada periodo es también idéntico, por lo que en estos elementos no existe diferencia
entre el personal subalterno de RECOPE y sus dirigentes y fiscalizadores. La diferencia


radica, sin embargo, en el momento de entrega del auxilio. En efecto, el artículo 28 de
la Convención estipulaba en su último párrafo

"Este auxilio se entregara inmediatamente que el trabajador se reintegre a sus labores"

Los Ejecutivos, en cambio, salen a disfrutar sus vacaciones teniendo en su poder el
dinero que se les reconoce como "plus", mientras que el resto de empleados lo obtenía
al regresar de vacaciones. El tratamiento para los ejecutivos es, entonces, más
favorable que para los empleados regulados por la Convención. Como fuera de esa
circunstancia el beneficio es el mismo, alega la Procuraduría que resulta aplicable lo
indicado en la acción de inconstitucionalidad contra la Convención Colectiva RECOPE
esto es, que con el "plus" RECOPE efectúa un doble pago por el período de vacaciones,
pero con posibilidad de excederlo cuando el bono reconoce más días que aquéllos a los
que se tiene normalmente derecho en el Sector Público (así respecto de quienes tienen
de cinco a nueve años de servicio y de diez a quince años). Se recompensa por salir a
vacaciones y por tener gastos durante este periodo, aún cuando RECOPE posea
centros de recreación, que también se sufragan con fondos públicos, lo que implica que
la generalidad de los habitantes del país tenemos que sufragar los gastos en que
incurren los empleados de RECOPE por acogerse a las vacaciones. Es decir, que el
disfrute del derecho de vacaciones por parte de funcionarios y empleados de RECOPE
no corre a cargo de su salario, como normalmente sucede con la generalidad de
empleados pagados con fondos públicos, sino que ese disfrute es pagado
excepcionalmente por el resto de habitantes del país; situación que resulta insólita y que
no se justifica en ninguna razón objetiva. Esta situación de privilegio se presenta también
con el artículo 13, y la única variación entre ese artículo y la cláusula 142 de la
Convención colectiva se encuentra en el punto d), ya que para el resto de los
trabajadores, el límite es de veinticuatro meses y no de veinte. Independientemente de
que se trate de veinte o de veinticuatro meses, lo cierto es que se está en presencia de
un tratamiento muy favorable para los funcionarios de RECOPE, que excede
marcadamente la situación del resto de ejecutivos públicos del país, que no pueden
beneficiarse de los privilegios que disfrutan los empleados de la refinería. Este privilegio
ha significado a la fecha para RECOPE una erogación de treinta y cuatro millones
seiscientos cinco mil setecientos noventa y siete colones con cuarenta céntimos (¢
34,605,297.40); una suma millonaria que han recibido cuatro funcionarios. En criterio de
la Procuraduría, la naturaleza de RECOPE –empresa pública organizada como
sociedad anónima– no es motivo razonable para fundar una desigualdad amparable
constitucionalmente. Al no estarse ante un criterio razonable de discriminación, los
artículos 7, 10 y 13 aquí cuestionados producen un tratamiento privilegiado,
desproporcionado e irrazonable en favor de los Ejecutivos de la Empresa. Cabe recordar
que los servidores de las empresas públicas no están colocados en la misma situación
de los servidores de la empresa privada, en razón de los fondos públicos (que emplean
o supervisan) y por el carácter público del nombramiento (Sala Constitucional,
resolución N° 6520-96 de quince horas nueve minutos del tres de diciembre de mil
novecientos noventa y seis). Las acusaciones de inconstitucionalidad de la Defensoría
de los Habitantes respecto de los fondos públicos se refieren a un desconocimiento del
destino legal de los fondos y al incumplimiento de los deberes de la función pública. En
cuanto a lo primero, tal como lo señala la Defensoría, la ley ha fijado un destino a los
recursos de RECOPE. La Ley N° 6588 de treinta de julio de mil novecientos ochenta y

uno fue dictada con el objeto de evitar que la Refinadora actuara como una "caja chica"
del Gobierno, tal como se le llamó en la época de aprobación de la Ley. Es decir, para
evitar que el Gobierno, como propietario de la Empresa, decidiera que ésta financiaría
parte de sus actividades, o que dispusiera que otras actividades fueran financiadas por
la Empresa. Se pretendía, además, evitar que los precios de los combustibles fuesen
manipulados para dar financiamiento a aspectos fuera de la actividad propia de
RECOPE. De esta manera, se sometió a la refinadora al principio de legalidad en el
manejo de los fondos públicos. Dispone en lo conducente el primer párrafo del artículo
60 de la Ley antes citada

"La Refinadora no podrá otorgar préstamos, hacer donaciones, conceder subsidios o
subvenciones, ni construir oleoductos interoceánicos, sin la previa autorización legal"

Esta disposición se aplica respecto de toda persona, pública o privada; el principio es
que la refinería no puede disponer de sus fondos para fines diferentes de los
establecidos en dicho artículo. Los derechos laborales de los trabajadores de RECOPE
constituyen un gasto financiable por los fondos de la empresa. Empero, no es admisible
que, existiendo una prohibición de donar y subsidiar, la Junta Directiva decida hacer
extensivo a las series gerencial y de fiscalización superior los beneficios que han sido
reconocidos a los empleados por la Convención Colectiva (beneficios que son privilegios
porque no encuentran una justificación que razonablemente los ampare). Por otra parte,
manifiesta el señor Procurador que este Tribunal ha señalado que el principio de
moralidad debe ser garantizado en la función pública, por lo que los funcionarios
públicos –aún los que laboran en una empresa pública– no pueden aprovecharse de su
condición para obtener beneficios desproporcionados e irrazonables. Las empresas
públicas manejan fondos públicos, tal como lo señala la resolución 6520-96 de quince
horas nueve minutos del tres de diciembre de mil novecientos noventa y seis de esta
Sala. Por consiguiente, la gestión de estos fondos debe sujetarse a los principios de
moralidad y legalidad administrativa y protección del patrimonio público. En
consecuencia, la circunstancia de que RECOPE haya sido organizada como una
sociedad anónima y sus empleados estén sujetos al Derecho Privado no justifica el
otorgamiento de beneficios desmedidos a cargo de sus fondos. El deber de austeridad
y razonabilidad en el gasto público y la prohibición de derrochar o administrar los fondos
públicos como fondos privados son imperativos que se imponen al servidor público, aún
tratándose de la Empresa Pública y que, por ende, deben convertirse en el norte de su
accionar; pero tal aspecto evidentemente ha sido descuidado en el presente caso en
que, según se indica, los beneficios que se cuestionan generan un gasto de "¢
446.960.640" (folio 46), encaminado a un grupo pequeño de trabajadores y financiados
por todos los habitantes del país. En orden a los permisos con o sin goce de salario,
agrega la accionante que la existencia del artículo 10 constituye un "serio abuso dado
el ejercicio de una discrecionalidad ilimitada para otorgar permisos con goce o sin goce
de salario", y sostiene que la norma es totalmente abierta y no establece controles, no
obstante que en el Derecho de la Función Pública los permisos o licencias que
interrumpen temporalmente la relación de servicio se otorgan en situaciones
excepcionales, previamente establecidas y calificadas por la normativa que regula la
materia. Considera que el artículo 10 contradice el principio de la buena prestación del
servicio público, máxime que con los permisos con goce de sueldo se está
comprometiendo el patrimonio público que pertenece a todos los habitantes. Refiere que

el artículo 10º permite el otorgamiento indiscriminado de permisos por motivos
personales y con la posibilidad de que sean remunerados sin que se establezca "bajo
cuáles supuestos pueden ser (concedidos) con goce de salario, el límite temporal del
permiso a las obligaciones que asume el funcionario ejecutivo" (folio 47). El artículo 10
otorga a la Junta Directiva una discrecionalidad absoluta para el otorgamiento de los
permisos; discrecionalidad que es aún mayor que la reconocida en la cláusula 33 de la
Convención Colectiva que rige para el resto de los empleados: libertad absoluta de
selección del motivo y libertad para configurar el contenido del acto; ambas atribuidas
por una norma de rango inferior pero que origina perjuicios en orden a la prestación
eficiente del servicio que presta RECOPE y a los fondos públicos. A este respecto,
advierte la Procuraduría que no se evidencia cuál es el interés público en el
otorgamiento de esos permisos; particularmente los financiados por todos los
costarricenses y, por ende, no puede determinarse qué beneficio genera en favor
primero de RECOPE, luego del Estado y, en general, de la sociedad entera, el
otorgamiento de esos beneficios. La ausencia de una justificación razonable para estos
permisos deviene en el establecimiento de una discriminación odiosa a favor de los
ejecutivos de RECOPE. Una potestad discrecional absoluta no puede sino contrariar el
principio de legalidad contenido en el numeral 11 de la Carta Política, como bien lo acusa
la Defensoría. Concluye el Procurador de la República que, por lo antes expuesto, es
su criterio que la Defensoría de los Habitantes está legitimada para interponer la Acción
que nos ocupa; que los artículos 13, 7 y 10 del "Reglamento de Beneficios no Salariales
para los funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa"
resultan contrarios a los principios constitucionales de igualdad jurídica, legalidad,
razonabilidad y proporcionalidad. Además, al entrañar un destino no previsto de los
fondos públicos, se está en presencia de un uso indebido de los mismos, con
incumplimiento de los deberes de legalidad y moralidad que rigen la actuación en el
Sector Público. Por último, señala que la regulación de los permisos con o sin goce de
sueldo infringe el principio de legalidad al brindar una discrecionalidad absoluta que abre
camino a la arbitrariedad

4.- Por resolución de Presidencia de la Sala de las nueve horas veinte minutos del tres
de julio del dos mil (folio 60), se acogió la solicitud de coadyuvancia presentada por
Rueda Quesada Marcos Gregorio, Blanco Roldán Jorge y Mills Moodie Fernando, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional

5.- Por escrito que corre agregado a folio 50 y siguientes en el expediente, los señores
Marcos Gregorio Rueda Quesada, Jorge Blanco Roldán, Oscar Soto Plá y Fernando
Mills Moodie manifiestan que la Defensoría de los Habitantes cuestiona el artículo 7° –
que establece un plus que va de siete días a treinta de salario por año, como bono
vacacional–, el numeral 10° –que prevé el otorgamiento de permisos incluso con goce
de salario por "razones personales"–, y el ordinal 13 –que rompe el tope de ocho meses
contemplado en el Código de Trabajo– del "Reglamento de Beneficios no Salariales
para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa"
Al respecto, aclaran que el Reglamento se debió dictar para precisar los derechos y
beneficios de aquellos servidores a quienes no se les aplica la Convención Colectiva de
Trabajo y que, sin embargo, son trabajadores que tienen (proporcionalmente) las
mismas necesidades que los que sí se encuentran protegidos por la Convención, y que
la empresa encuentra igualmente útil incentivar; aparte de que son beneficios de los que

ya venían disfrutando, de modo que se respeta una situación de derechos adquiridos
Recuerdan que la Empresa es un Ente Público No Estatal; que su régimen prevalente
de empleo se rige por el Código de Trabajo; y que aún para el personal regido por el
Derecho Público de Empleo, no existe ninguna ley general o especial que regule dicha
relación. Aseveran que el límite de la razonabilidad es de carácter general a la actividad
normativa pública, lo cual significa que la norma no solo debe ser "conveniente,
proporcionada o justa" sino que debe respetar "el mínimo debido" a fin de que los
Tribunales de Justicia no acaben coadministrando o colegislando. Y a lo anterior añaden
que estrictamente entendida, "…la ilegalidad se daría por violación a la ley y ello no es
perseguible en esta sede". Refieren que el bono vacacional no está previsto en la
Constitución Política ni en ninguna ley, aunque sí en algunas Convenciones Colectivas
de Trabajo, pero sostienen que esta falta de previsión no resulta en antijuridicidad
alguna del mismo, ya que es un error creer que en materia de beneficios en la relación
de empleo solo procede lo que la ley disponga. Por el contrario, –agregan– caben
jurídicamente aquellos creados por Costumbre o Reglamento. Aducen que al
establecerse un beneficio de éstos por Reglamento o disposición general de una
institución o empresa pública, no se viola la ley solo porque ésta no lo contemplase
originalmente, puesto que ninguna norma, principio constitucional o ley establece una
reserva de ley formal en la creación de tales beneficios. En el caso, el monto del bono
vacacional es razonable frente a las necesidades de quien pretenda usar efectivamente
las vacaciones, y frente a las posibilidades de la Empresa, dado su giro comercial. Este
beneficio no es discriminatorio en relación con los restantes servidores de RECOPE,
que sería el único aspecto jurídicamente relevante en cuanto al principio de igualdad
Que otros servidores de otras entidades públicas no lo tengan no constituye desigualdad
alguna porque se trata de patronos diferentes. De lo contrario, sería discriminatorio todo
derecho o beneficio creado por costumbre, Reglamento o convención vigentes en el
seno de un solo ente, o un sector determinado –e incluso las desigualdades creadas por
ley–. Al analizar los otros artículos impugnados, los coadyuvantes arguyen que el
numeral 10° puede estimarse muy amplio, pero no lo es tanto si se observa que la
solicitud debe formularse debidamente fundamentada, lo que "supone" una causa
razonable (folio 52, apartado 5°). Así las cosas, en la práctica este artículo no se ha
prestado para abusos y en todo caso, sería cuestión de ampliar la norma para
contemplar supuestos concretos, lo cual –según ellos– "no es asunto de
constitucionalidad". Sobre el artículo 13, replican que no se ve por qué no pueda
romperse el tope de cesantía en cualquier caso de cese, aun respecto de la clase de
servidores a que se refiere el Reglamento. Es sabido que la cesantía prevista en el
Código de Trabajo, y las causas que originan su otorgamiento son mínimos superables
Las normas del Código de Trabajo son de Derecho Privado y, por ende, superables por
la vía reglamentaria. Por lo demás, la tendencia, incluso legislativa, gira hacia la
configuración de la cesantía como un derecho real sin tope. De ahí que el límite de
veinte años que se regula en el Reglamento es razonable, coincide con varias
normativas que han superado el Código de Trabajo, e incluso es menor que el tope que
tienen los demás servidores de RECOPE, que es de veinticuatro años. Además,
recuerdan que desde mil novecientos ochenta y uno se les reconoce este beneficio a
las clases ejecutivas y de fiscalización superior. Sostienen que las normas impugnadas
son parte de un Reglamento que RECOPE podía dictar dentro de sus potestades de
reglamentación autónoma reconocidas expresamente por la Ley General de la
Administración Pública. En proporción con la magnitud de la empresa, en atención a la

evolución particular que están sufriendo ciertos derechos como la cesantía, en
consideración de la importancia de los puestos superiores, en relación con las
circunstancias y expectativas del mercado laboral e, incluso, con respecto con los
similares derechos y beneficios otorgados en otras Administraciónes públicas (y sobre
todo a partir de un análisis comparativo de lo que sería una remuneración total), los
beneficios cuestionados son plenamente razonables. Además, alegan que la acción es
inadmisible porque el artículo 75.3 faculta a la Defensoría a establecer directamente
acciones. Empero, el artículo 78 exige que el escrito de interposición esté "debidamente
autenticado". El abogado que autentica por virtud del Reglamento del Defensor de los
Habitantes de la República tiene dedicación exclusiva y no puede, por ende, ejercer la
profesión aunque sea gratuitamente. En cuanto al informe rendido por la Procuraduría
General de la República, los coadyuvantes dicen que ésta comete un doble error al
afirmar que dentro del régimen de la Autoridad Presupuestaria sólo caben directrices
salariales, no relativas a todos los derechos incluibles en la relación de empleo, pues
una cosa es una directriz y otra muy diferente una norma. La Autoridad Presupuestaria
degeneró el sistema y pasó de promover directrices a promover normas, de modo que
la Procuraduría pretende ahora elevar esta "espuria práctica" a principio vigente. Las
directrices son simples lineamientos de política que orientan la actividad general del
ente. Si constituyen mandatos "tipo órdenes o normas", son absolutamente nulos, como
ya ampliamente lo ha advertido esta Sala. Jurídicamente, a falta de leyes que definan la
materia (que es el caso de RECOPE), cada ente define los salarios que pagará, al igual
que todos los demás beneficios que reconocerá, dentro del marco de las verdaderas
directrices, que son las únicas que obligan. En tal sentido, argumentan que la Defensoría
no cuestiona la capacidad jurídica de RECOPE para reglamentar la materia, ni acusa
violación de las directrices. De esta manera, los argumentos nuevos que incluye la
Procuraduría no son revisables en esta sede. Por lo demás, la violación de directrices
no es tema de constitucionalidad, sino de mera legalidad. De ahí que dilucidar si son
beneficios salariales o no regulados por RECOPE, o si tienen o no contenido o
repercusión económica, es irrelevante para estos efectos. Fijar la política salarial y
"regular" salarios –aducen– no es lo mismo. "Regular" es normar, y la directriz no es una
norma: únicamente se le parece en que vincula, pero también la orden vincula. Que
quien puede lo más, puede lo menos (o sea, quien puede definir la política salarial puede
definir también lo relativo a los derechos en el empleo que puedan tener una repercusión
económica, que son casi todos) es inaceptable. En el Derecho Administrativo las
competencias no funcionan siempre así, y menos cuando se trata de restricciones que
afectan la autonomía de las instituciones o empresas –en donde la interpretación es
restrictiva–. El criterio que sostuvo la Procuraduría respecto de las facultades
reglamentarias del Instituto Nacional de Seguros también está errado, pues niega a esa
Institución las potestades de reglamentación autónoma que la Ley General de la
Administración Pública nítidamente le atribuye. Así las cosas, la determinación de la
Autoridad Presupuestaria (dic-99) sobre salarios de la clase gerencial es, precisamente,
absolutamente nula –como lo ha advertido este Tribunal–. Que al Gobierno no le
interese ni le preocupe el criterio de la Sala –que por Ley debería respetar– es otra cosa,
pero no puede la Procuraduría presentar un acto absolutamente nulo como "regulador
de una situación" en contradicción con un criterio vinculante de la Sala. La supuesta
necesaria uniformidad salarial dentro del Sector Público no existe, ni debe
necesariamente existir. La misma Sala ha valorado desigualdades y siempre será fácil
encontrar razones para las innumerables desigualdades existentes (universidades,

municipalidades, bancos, etcétera). RECOPE, por lo demás, es una empresa, no una
mera institución. Es un ente aparte, un patrono diferente (jurídicamente hablando) que
tiene un giro industrial, y no hay razón para que deba pagar salarios como si fuera
cualquier ente descentralizado. Alegan que se trata de una sociedad anónima
"degenerada" en un ente público contra toda lógica, e irrazonablemente sometida al
régimen de la Autoridad Presupuestaria, del que están excluidos los bancos estatales,
que son instituciones autónomas estatales (RECOPE ni siquiera es "estatal"). En suma,
en cuanto a las nuevas razones introducidas por la Procuraduría, aparte de la
improcedencia de esta introducción de causas, dicha entidad se equivoca al confundir
directriz con norma, al pretender que la Autoridad Presupuestaria está autorizada para
normar todo lo que tenga significado económico, aparte de que en su planteamiento se
niega la potestad reglamentaria autónoma institucional en materia de empleo. En
relación con los argumentos de razonabilidad, en donde la Procuraduría apoya a la
Defensoría, se insiste en poner a la Sala a ejercer un control de oportunidad de las
decisiones administrativas. Nada impide que no puede regularse en un Reglamento
autónomo de trabajo. El asunto es que no se acepta que RECOPE pueda otorgar
derechos a sus altos servidores más allá de lo que la Autoridad Presupuestaria admita,
aunque a ésta no le corresponda determinar derechos, sino al legislador. Lo que hay es
una comparación con los servidores públicos de las instituciones que les conceden
menos derechos, y ello –opinan los coadyuvantes– carece de lógica y de justicia
Aunque RECOPE esté sujeta al Principio de Legalidad y a otros principios que la obligan
a emplear sus recursos razonablemente, de allí no se sigue –según ellos– que ésta
carezca de facultades legales para poder otorgar otros derechos a sus altos servidores,
aparte del salario base. Y que RECOPE deba actuar con "austeridad" es una noción
política o de buena administración, pero no un parámetro válido de control de
constitucionalidad.-

6.- Por resolución del Magistrado Ponente de las catorce horas cuarenta y siete minutos
del veinticinco de octubre de dos mil, se le dio audiencia a la Refinadora Costarricense
de Petróleo, Sociedad Anónima (folio 65).-

7.- El señor Mayid Brenes Calderón, en su calidad de Apoderado General Judicial de la
Refinadora Costarricense de Petróleo, Sociedad Anónima, contesta a folio 67 la
audiencia concedida, manifestando que, al margen de las presuntas violaciones de
orden constitucional que argumenta la Defensoría de los Habitantes, secundada a su
vez por la Procuraduría General de la República, resulta importante señalar que el
origen de la promulgación de dicho Reglamento estriba en el disfrute real por parte del
nivel gerencial y de fiscalización de esa empresa, de beneficios económicos semejantes
a los conferidos al resto del personal de la Empresa. Tales beneficios, de larga data,
fueron concedidos a este grupo por la jerarquía máxima de la empresa, concretamente
por su Junta Directiva. A raíz de que en el tiempo se fue definiendo de una manera no
muy clara la naturaleza jurídica de esta empresa, nacida en principio para ser regulada
con criterios comerciales y privatistas, típicos de una empresa mercantil, hasta llegar a
una interpretación ius publicista de su naturaleza, que la califica como un Ente Público
No Estatal. En medio de este entorno jurídico, fue que se dictaron los artículos del
Reglamento cuestionados como inconstitucionales. Aunado a lo anterior, y con base en
pronunciamientos dictados por la Sala Constitucional relacionados con la competencia
de la Autoridad Presupuestaria –en el sentido de que su ámbito de competencia se

circunscribe al dictado de directrices generales a aquellas instituciones que ésta regule,
y no a definiciones puntales para una institución–, se interpretó en su momento,
mediante un razonamiento válido desde el punto de vista lógico jurídico, que la Junta
Directiva poseía competencia para dictar el susodicho Reglamento. Tómese en cuenta
que a nivel empresarial coexistían beneficios de índole económica otorgados a una parte
de los trabajadores de esa Empresa mediante Convención Colectiva y a otros (nivel
gerencial y de fiscalización), mediante acuerdos de Junta Directiva. En cuanto a los
artículos 7° y 10°, que guardan similitud con los artículos 28 y 33 de la Convención
Colectiva de la refinadora –hoy declarados inconstitucionales por la Sala–,
independientemente de los alegatos expuestos por las partes afectadas en defensa de
sus intereses, lo único que señala es que la redacción planteada en los referidos
artículos se hizo con la finalidad de normalizar per se una situación que desde el punto
de vista fáctico, gozaba el grupo gerencial y de fiscalización. En ningún momento se
consideró que los artículos pluracitados atentaran contra principios y parámetros de
rango constitucional. En lo que respecta al artículo 13 del Reglamento de repetida cita
que regula lo atinente al auxilio de cesantía, señala que desde la óptica del Derecho
Laboral y la ley ordinaria (sea el Código de Trabajo), lo que se establece es un parámetro
mínimo que debe garantizarse en las regulaciones obrero–patronales. Concatenando
esta idea, y frente a la promulgación de la Ley de Protección del Trabajador, que
pretende hacer una realidad el auxilio de cesantía, el tipo regulado en el citado numeral
cuestionado no hace más que conceder un beneficio que respeta y supera el mínimo
legal, por lo que en principio no se avisora una violación grosera a principios y
parámetros de rango constitucional como los que presuntamente señalan la Defensoría
de los Habitantes y la Procuraduría General de la República. En definitiva, el criterio de
esa representación es que la regulación plasmada en el numeral cuestionado se hizo
para normalizar una situación que desde vieja data se venía dando en la empresa. En
todo caso, solicita el informante que de declararse inconstitucionales las normas
impugnadas se dimensionen los efectos de las mismas de forma tal que se respeten los
derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas

8.- En escrito que corre agregado a folios 73 y siguientes, los coadyuvantes manifiestan
en relación con la acción de inconstitucionalidad 99-8087 que, aunque en ella esta Sala
hace un análisis de la razonabilidad de las normas, no repara en que existe una
diferencia entre la razonabilidad en el ámbito "meramente legal" y la razonabilidad propia
del ámbito constitucional. En su criterio, el examen hecho por este Tribunal sobre las
normas de la Convención Colectiva de RECOPE es un "claro" estudio de legalidad, de
tal manera que la Sala termina coadministrando, porque invade la esfera de la valoración
de oportunidad propia del campo administrativo. Sostienen que el principio de Legalidad
en esta materia no opera tal cual se exige para los actos de imperio, y que la
"razonabilidad" debe medirse en relación con parámetros como el de productividad,
rentabilidad, mercado y en consonancia con un examen global de todos los derechos y
beneficios (en su caso, en relación con todas las otras remuneraciones de su puesto)
Al respecto del bono vacacional, refuta el argumento de la Sala de que resulta
desproporcionado en relación con su finalidad, y sostiene que en el caso de la clase
gerencial, resulta un incentivo plenamente congruente con la necesidad de que las
vacaciones sean efectivas y lógicamente aprovechadas, y no puede tenerse como
inconstitucional por que ningún otro ente lo tenga


9.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 103, 104 y 105 del Boletín
Judicial, de los días treinta y treinta y uno de mayo, y primero de junio del dos mil,
respectivamente (folio 49)

10.- De conformidad con lo que disponen los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, se prescinde de la audiencia oral y pública por dictarse esta sentencia
con fundamento en precedentes de este Tribunal (Artículo 9 ídem)

11.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley

Redacta el magistrado Sancho González; y,

Considerando

I.- OBJETO DE LA ACCIÓN.- La acción se interpone para que se declare que los
artículos 13, 7 y 10 del "Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios
de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa" son contrarios a los
artículos 10, 11, 25, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política, por violación de los
principios de los deberes de la función pública, de razonabilidad y proporcionalidad de
las normas, de legalidad y de igualdad

II.- NORMATIVA IMPUGNADA.- Las normas del Reglamento referido que se impugnan
en esta acción literalmente disponen


"RECOPE pagará a los Ejecutivos un plus de vacaciones, conforme a las siguientes
reglas

Un año de servicio: 7 días de salario

De 2 a 4 años de servicio: 14 días de salario

De 5 a 9 años de servicio: 20 días de salario

De 10 a 15 años de servicio: 25 días de salario

De 16 a 20 años de servicio: 27 días de salario

De 21 a 25 años de servicio: 29 días de salario

De 26 o más años de servicio: 30 días de salario

Este auxilio se entregará al salir el Ejecutivo a vacaciones y no constituye salario."


"La Junta Directiva podrá conceder permisos sin o con goce de salario al Ejecutivo que
lo solicite por razones personales. Esa solicitud deberá formularse debidamente
fundamentada ante la Junta Directiva."

–Artículo 13°

"Cuando los Ejecutivos cesen por cualquier causa en su contrato de trabajo por tiempo
indefinido, la empresa deberá pagarle (sic) el auxilio de cesantía conforme a las
siguientes reglas

• Después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de seis, con
un importe igual a diez días de salario

• Después de un trabajo continuo mayor de 6 meses pero no menor de un año,
con un importe igual a veinte días de salario

• Después de un trabajo continuo mayor de un año, con un importe igual a un mes
de salario por cada año de trabajo o fracción no menor de seis meses

• En ningún caso podrá exceder dicho auxilio de 20 meses

• No tendrá derecho a acogerse a esta indemnización

e.1) El ejecutivo que haya incurrido en cualquiera de las causales establecidas en el Art
81 del Código de Trabajo como generadoras de despido con justa causa

e.2) El Ejecutivo que renuncie al puesto que originó su pertenencia a esta categoría, y
regrese al puesto que ocupaba antes del ascenso a la clase ejecutiva

• Para efecto del computo del tiempo servido para pago de cesantía se
reconocerán los servicios prestados en el Sector Público, siempre y cuando no
medie solución de continuidad, ni pago de prestaciones; (sic)"

III.- SINTESIS DE LOS ALEGATOS DE LAS PARTES.- En términos generales, en la
acción se alega que las normas impugnadas son inconstitucionales, porque resultan
violatorias de los principios constitucionales de legalidad, igualdad, razonabilidad y
proporcionalidad. Los alegatos de las partes, de manera resumida, son los siguientes
A) Criterio de la Defensora de los Habitantes.– La accionante solicita que se declare
la inconstitucionalidad de los artículos 13, 7 y 10 del "Reglamento de Beneficios no
Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la
Empresa", pues aduce que los beneficios e incluso privilegios injustificados que
figuraban en la Convención Colectiva de la refinadora analizados en la acción de
inconstitucionalidad número 99-008087-007-CO-M, han sido reproducidos en la
normativa cuestionada, aunque establecidos directamente por medio de un Reglamento
dictado por la propia Junta Directiva de la Institución. Sostiene que el artículo 13
impugnado prevé un mecanismo de pago del auxilio de cesantía que resulta violatorio
de los principios constitucionales de legalidad, igualdad, razonabilidad y
proporcionalidad, pues es arbitrario, ilegal, irrazonable y desproporcionado porque
contradice el numeral 63 de la Constitución Política y el artículo 29 del Código de
Trabajo, que son normas de carácter superior al artículo impugnado, todo esto en virtud
de que el Código de Trabajo establece una determinada forma de pago del auxilio de
cesantía, pero el Reglamento hace posible el cobro de hasta veinte meses de
indemnización, con lo que se favorece a un grupo en detrimento del resto de los
empleados del sector público. En cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 7° del

Reglamento, refiere la acción que contiene un "plus" para vacaciones que se paga a los
ejecutivos y que constituye una prestación que no deriva de derecho laboral alguno; que
resulta injustificable y desmedido que los ejecutivos requieran de un auxilio o un bono
económico adicional para el disfrute de sus vacaciones, en la medida de que ellas
constituyen, más bien, un período de descanso remunerado que requiere el trabajador
para asegurar su salud física y mental; y consecuentemente, el referido "plus" es un
privilegio que resulta irrazonable y desproporcionado, sobre todo si se considera que se
paga con fondos públicos que pertenecen a todos los costarricenses y que se destina a
un grupo reducido de funcionarios de la refinería. Por último, destaca la Defensora de
los Habitantes que el artículo 10 del Reglamento citado constituye un serio abuso porque
permite el ejercicio de una discrecionalidad ilimitada para otorgar permisos con o sin
goce de salario. B) Criterio de la Procuraduría General de la República.- En primer
término manifiesta que la Defensoría se encuentra legitimada para accionar en forma
directa según el artículo 75 de La Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues según el
artículo 1º de la Ley Nº 7391 de diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y
dos, tiene como cometido no sólo la tutela de los derechos fundamentales, sino, en
general, la de los derechos y los intereses de los habitantes y, en la medida en que
estén en relación esos derechos -de cualquier tipo- e intereses, ésta se encuentra
legitimada para intervenir. Sobre el fondo de la acción, considera que en virtud de que
el artículo 4° de la Convención Colectiva de Trabajo que rige RECOPE dispone que su
contenido no es de aplicación al personal que integra la clase gerencial de la refinería,
la Junta Directiva de la empresa optó por emitir el "Reglamento de Beneficios no
Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la
Empresa" con el propósito de hacer extensivos los mismos beneficios de la Convención
Colectiva a los funcionarios aludidos. No obstante, los puestos a que se hace referencia
son, por su propia naturaleza, puestos de "gestión pública"; es decir, puestos públicos
sujetos a un régimen de Derecho Público, ya que entrañan un poder de decisión y de
fiscalización superiores puesto que son determinantes de la política y el accionar de la
empresa. La naturaleza pública del régimen comprende no sólo las condiciones de
ejercicio de cada puesto, sino también los beneficios que pueden disfrutar los
funcionarios aludidos y la exclusión de las convenciones colectivas es total: está referida
tanto a las ventajas como a cualquier obligación que de ese texto se derive. Los
beneficios que pueden recibir los integrantes de esta clase se regulan conforme lo
establece la Ley de la Autoridad Presupuestaria, que es el órgano llamado a emitir
directrices que regulan el régimen salarial de los funcionarios públicos. Puesto que la
competencia de la Autoridad Presupuestaria se extiende en general al gasto público,
debe entenderse que dicha Autoridad puede formular directrices en relación con los
beneficios llamados "extra–salariales", porque todos esos beneficios inciden en el gasto
público y tienen una expresión presupuestaria. Los beneficios no salariales son –en
último término– generadores de gasto público, por una parte, y además pueden
esconder una remuneración salarial, máxime si son contraprestaciones económicas por
la prestación del servicio. Tal es el caso del llamado bono vacacional, por ejemplo
Advierte que en el presente se persigue establecer "criterios uniformes (en) todo lo
concerniente a la política salarial de la Administración Pública" pero agrega que es
evidente que tales objetivos no pueden alcanzarse si las diversas organizaciones
públicas sometidas a las directrices de la Autoridad Presupuestaria libremente
establecen mecanismos para conceder mayores ventajas a sus clases gerenciales y de
fiscalización, valiéndose para ello del subterfugio de llamarlas ventajas "no salariales"

Lo anterior implica una burla a la política presupuestaría y salarial formulada por la
Autoridad Presupuestaria y aprobada por el Ejecutivo y, por ende, una violación al
ordenamiento jurídico en la materia. En orden a las alegaciones de inconstitucionalidad
formuladas por la Defensoría de los Habitantes, estima la Procuraduría que lleva razón
en todo, empezando con el hecho de que los beneficios que han sido extendidos a los
ejecutivos entrañan un indebido manejo de los fondos públicos, violatorio de los
principios de legalidad, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, como de seguido se
indica. Comparte el criterio de la Defensoría de que tanto el artículo 28 de la Convención
como el 7° del Reglamento establecen una prestación que no deriva de ningún derecho
laboral, por lo que resulta injustificable y desmedido que los funcionarios y empleados
de RECOPE requieran de un auxilio económico adicional para el disfrute de sus
vacaciones, cuando éstas son pagadas. El "plus" no puede ser un estímulo para que el
funcionario tome las vacaciones en forma completa. Considera pues que tal beneficio
es un privilegio odioso e injustificado, que resulta irrazonable y desproporcionado porque
se paga a un grupo reducido de funcionados utilizando fondos que corresponden a todos
los costarricenses, de tal modo que RECOPE efectúa un doble pago por el período de
vacaciones, pero con posibilidad de excederlo cuando el bono reconoce más días que
aquéllos a los que se tiene normalmente derecho en el Sector Público (así respecto de
quienes tienen de cinco a nueve años de servicio y de diez a quince años). Todo esto
implica que la generalidad de los habitantes del país sufragan los gastos en que incurren
los empleados de RECOPE por acogerse a las vacaciones. Con relación al Artículo 13
cuestionado, señala que la única variación entre ese artículo y la cláusula 142 de la
Convención colectiva se encuentra en el punto d), ya que para el resto de los
trabajadores, el límite es de veinticuatro meses y no de veinte. Independientemente de
que se trate de veinte o de veinticuatro meses, lo cierto es que se está en presencia de
un tratamiento muy favorable para los funcionarios de RECOPE, que excede
marcadamente la situación del resto de ejecutivos públicos del país, que no pueden
beneficiarse de los privilegios que disfrutan los empleados de la refinería. Manifiesta
que, tal como lo señala la Defensoría, la ley ha fijado un destino a los recursos de
RECOPE, que no se aviene con lo dispuesto en los artículos 7° y 13° impugnados. Así,
no es admisible que, existiendo una prohibición de donar y subsidiar, la Junta Directiva
decida hacer extensivo a las series gerencial y de fiscalización superior los beneficios
que han sido reconocidos a los empleados por la Convención Colectiva (beneficios que
son privilegios porque no encuentran una justificación que razonablemente los ampare)
Por otra parte, recuerda que este Tribunal ha señalado que el principio de moralidad
debe ser garantizado en la función pública, por lo que los funcionarios públicos –aún los
que laboran en una empresa pública– no pueden aprovecharse de su condición para
obtener beneficios desproporcionados e irrazonables. Y, en tanto las empresas públicas
manejan fondos públicos, la gestión de estos fondos debe sujetarse a los principios de
moralidad y legalidad administrativa y protección del patrimonio público. En
consecuencia, no se justifica el otorgamiento de beneficios desmedidos a cargo de sus
fondos. En orden a los permisos con o sin goce de salario, agrega que la existencia del
artículo 10 constituye un "serio abuso dado el ejercicio de una discrecionalidad ilimitada
para otorgar permisos con goce o sin goce de salario", y sostiene que la norma es
totalmente abierta y no establece controles, no obstante que en el Derecho de la Función
Pública los permisos o licencias que interrumpen temporalmente la relación de servicio
se otorgan en situaciones excepcionales, previamente establecidas y calificadas por la
normativa que regula la materia. Considera que el artículo 10 contradice el principio de

la buena prestación del servicio público, máxime que con los permisos con goce de
sueldo se está comprometiendo el patrimonio público que pertenece a todos los
habitantes. Refiere que el artículo 10º permite el otorgamiento indiscriminado de
permisos por motivos personales y con la posibilidad de que sean remunerados sin que
se establezca "bajo cuáles supuestos pueden ser (concedidos) con goce de salario, el
límite temporal del permiso a las obligaciones que asume el funcionario ejecutivo" (folio
47) El artículo 10º otorga a la Junta Directiva una discrecionalidad absoluta para el
otorgamiento de los permisos que origina perjuicios en orden a la prestación eficiente
del servicio que presta RECOPE y a los fondos públicos. A este respecto, advierte el
señor Procurador que no se evidencia cuál es el interés público en el otorgamiento de
esos permisos. C) Criterio de los coadyuvantes.- Sostienen éstos que el "Reglamento
de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la
Gestión Pública de la Empresa" se dictó para precisar los derechos y beneficios de los
servidores a los que no se les aplica la Convención Colectiva de Trabajo. Que aunque
el bono vacacional no está previsto en la Constitución Política ni en ninguna ley, sí ha
sido contemplado en algunas Convenciones Colectivas de Trabajo. Sostienen que esta
falta de previsión no entraña antijuridicidad, ya que es un error creer que en materia de
beneficios solo procede lo que la ley dispone ya que, según ellos caben jurídicamente
aquellos creados por Costumbre o Reglamento. Aducen que al establecerse un
beneficio por la vía del Reglamento o de una disposición general de una institución o
empresa pública, no se viola la ley solo porque ésta no lo contemplara originalmente,
puesto que ninguna norma, principio constitucional o ley establece una reserva de ley
formal en la creación de tales beneficios. En el caso, el monto del bono vacacional es
razonable frente a las necesidades de quien pretenda usar efectivamente las
vacaciones, y frente a las posibilidades de la Empresa, dado su giro comercial. Los
coadyuvantes arguyen que el numeral 10° puede estimarse muy amplio, pero no lo es
tanto si se observa que la solicitud debe formularse debidamente fundamentada, lo que
"supone" una causa razonable (folio 52, apartado 5°). Así las cosas, en la práctica este
artículo no se ha prestado para abusos y en todo caso, sería cuestión de ampliar la
norma para contemplar supuestos concretos, lo cual –según ellos– "no es asunto de
constitucionalidad". Sobre el artículo 13, alegan que no se ve por qué no pueda
romperse el tope de cesantía en cualquier caso de cese, aun respecto de la clase de
servidores a que se refiere el Reglamento. Es sabido que la cesantía prevista en el
Código de Trabajo, y las causas que originan su otorgamiento son mínimos superables
Las normas del Código de Trabajo son de Derecho Privado y, por ende, superables por
la vía reglamentaria. Por lo demás, la tendencia, incluso legislativa, gira hacia la
configuración de la cesantía como un derecho real sin tope. De ahí que el límite de
veinte años que se regula en el Reglamento es razonable, coincide con varias
normativas que han superado el Código de Trabajo, e incluso es menor que el tope que
tienen los demás servidores de RECOPE, que es de veinticuatro años. Además,
recuerdan que desde mil novecientos ochenta y uno se les reconoce este beneficio a
las clases ejecutivas y de fiscalización superior. Sostienen que las normas impugnadas
son parte de un Reglamento que RECOPE podía dictar dentro de sus potestades de
reglamentación autónoma reconocidas expresamente por la Ley General de la
Administración Pública y que los beneficios cuestionados son plenamente razonables
Además, alegan que la acción es inadmisible porque el artículo 75.3 faculta a la
Defensoría a establecer directamente acciones, pero que el artículo 78 exige que el
escrito de interposición esté "debidamente autenticado" y que el abogado que autentica

por virtud del Reglamento del Defensor de los Habitantes de la República tiene
dedicación exclusiva y no puede, por ende, ejercer la profesión aunque sea
gratuitamente. En cuanto al informe rendido por la Procuraduría General de la
República, los coadyuvantes dicen que ésta comete un doble error al afirmar que dentro
del régimen de la Autoridad Presupuestaria sólo caben directrices salariales, no relativas
a todos los derechos incluibles en la relación de empleo, pues una cosa es una directriz
y otra muy diferente una norma. La Autoridad Presupuestaria degeneró el sistema y
pasó de promover directrices a promover normas, de modo que la Procuraduría
pretende ahora elevar esta "espuria práctica" a principio vigente. Las directrices son
simples lineamientos de política que orientan la actividad general del ente. Si constituyen
mandatos "tipo órdenes o normas", son absolutamente nulos, como ya ampliamente lo
ha advertido esta Sala. Jurídicamente, a falta de leyes que definan la materia (que es el
caso de RECOPE), cada ente define los salarios que pagará, al igual que todos los
demás beneficios que reconocerá, dentro del marco de las verdaderas directrices, que
son las únicas que obligan. En tal sentido, argumentan que la Defensoría no cuestiona
la capacidad jurídica de RECOPE para reglamentar la materia, ni acusa violación de las
directrices. De esta manera, los argumentos nuevos que incluye la Procuraduría no son
revisables en esta sede. D) Criterio de RECOPE.- El señor Mayid Brenes Calderón, en
su calidad de Apoderado General Judicial de la Refinadora Costarricense de Petroleo,
Sociedad Anónima, manifiesta que el origen de la promulgación del Reglamento cuyas
normas se cuestionan yace en el afán de la Junta Directiva de RECOPE de lograr el
disfrute real por parte del nivel gerencial y de fiscalización de esa empresa de beneficios
económicos semejantes a los conferidos al resto del personal de RECOPE. Con base
en pronunciamientos dictados por la Sala Constitucional relacionados con la
competencia de la Autoridad Presupuestaria –en el sentido de que su ámbito de
competencia se circunscribe al dictado de directrices generales a aquellas instituciones
que ésta regule, y no a definiciones puntales para una institución–, se interpretó en su
momento, mediante un razonamiento válido desde el punto de vista lógico jurídico, que
la Junta Directiva poseía competencia para dictar el susodicho Reglamento. Tómese en
cuenta que a nivel empresarial coexistían beneficios de índole económica otorgados a
una parte de los trabajadores de esa Empresa mediante Convención Colectiva y a otros
(nivel gerencial y de fiscalización), mediante acuerdos de Junta Directiva. En cuanto a
los artículos 7° y 10°, que guardan similitud con los artículos 28 y 33 de la Convención
Colectiva de la refinadora –hoy declarados inconstitucionales por la Sala–,
independientemente de los alegatos expuestos por las partes afectadas en defensa de
sus intereses, lo único que señala es que la redacción planteada en los referidos
artículos se hizo con la finalidad de normalizar per se una situación que desde el punto
de vista fáctico, gozaba el grupo gerencial y de fiscalización. En ningún momento se
consideró que los artículos pluracitados atentaran contra principios y parámetros de
rango constitucional. En lo que respecta al artículo 13 del Reglamento de repetida cita
–que regula lo atinente al auxilio de cesantía–, señala que desde la óptica del Derecho
Laboral y la ley ordinaria (es decir, el Código de Trabajo), lo que se establece es un
parámetro mínimo que debe garantizarse en las regulaciones obrero–patronales
Refiere que el tipo regulado en el citado numeral cuestionado no hace más que conceder
un beneficio que respeta y supera el mínimo legal, por lo que en principio no se avisora
una violación grosera a principios y parámetros de rango constitucional como los que
presuntamente señalan la Defensoría de los Habitantes y la Procuraduría General de la
República

la Jurisdicción Constitucional, en cuanto a la legitimación, sigue, en principio, el sistema
de la vía incidental. Esto significa que, para plantear una acción de inconstitucionalidad,
se requiere la existencia de un asunto previo. No obstante, el artículo citado prevé un
cierto número de casos de excepción –generalmente asociados a determinados
supuestos muy calificados–, en los que es posible acceder al control de
constitucionalidad de manera directa. Y, en este contexto, cabe observar que tal vía
directa generalmente se reserva para sujetos calificados que, como la Contraloría
General de la República, la Procuraduría General de la República, el Fiscal General de
la República y el Defensor de los Habitantes, están llamados a desarrollar una misión
definida –de interés público– en el esquema del Estado Costarricense. Ahora bien, la
Defensora de los Habitantes de la República acude ante esta vía en forma directa,
invocando para ello las normas que disciplinan los supuestos dichos en el artículo 75 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional. A este respecto, debe indicarse que la Sala ha
declarado en el pasado "…a) que el ordenamiento jurídico le ha otorgado al Defensor
de los Habitantes una esfera de competencias sumamente amplia, que no es excluyente
de otras competencias constitucionales o legales sobre la materia; b) que le compete
supervisar el correcto funcionamiento de la Administración, para contribuir a asegurar
su apego al Principio de Legalidad, así como proteger los derechos e intereses de los
habitantes y, en esta medida, la ley le brinda todos los mecanismos necesarios para
desempeñar esa tarea, sobre todo si como en el caso concreto, el valor de los beneficios
que obtienen los trabajadores por las normas de la convención colectiva que se
cuestionan, inciden sobre los costos de los combustibles, como ya se dijo; c) que la
Defensoría puede acudir a la vía de la acción de inconstitucionalidad, del recurso de
amparo, de habeas (sic) corpus y demás acciones que sean necesarias para realizar
sus cometidos. Esta es la regla general y en consecuencia, lo que procede, prima facie,
es declarar que la Defensoría de los Habitantes, sí tiene legitimación para interponer
esta acción de inconstitucionalidad" (sentencia N° 2000-7730 de las catorce horas
cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos mil). Consecuentemente, procede
también aquí –prima facie– declarar que la Defensora de los Habitantes ostenta la
legitimación para interponer esta acción.-

GERENCIAL.- La Jurisprudencia de la Sala ha admitido reiteradamente que RECOPE,
formalmente es una Empresa Pública, que se encuentra organizada de conformidad con
la normativa propia del Derecho Mercantil -es una sociedad anónima constituida según
las reglas del Código de Comercio- pero que, de acuerdo con la Ley N° 5508 de
diecisiete de abril de mil novecientos setenta y cuatro, tiene al Estado como dueño de
su capital accionario, en reconocimiento del carácter especialmente sensible de las
labores realiza; aspecto que, por cierto, no ha pasado inadvertido para este Tribunal
(vid. sentencia número 7044-96). El que la refinadora forme parte del sector público no
financiero de la economía entraña una serie de consecuencias en cuanto al régimen
jurídico que exhibe. En efecto, el artículo 3º inciso 2) de la Ley General de la
Administración Pública dispone que el Derecho Privado regulará la actividad de los
entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse
como empresas industriales o mercantiles comunes. Así, en tanto que es Empresa
Pública, a RECOPE le corresponde darse su propia organización con el objeto de
asegurarse la distribución eficiente y económica de los derivados del petróleo (véase

Voto 1743-91) y su régimen financiero no se encuentra comprendido en el Presupuesto
Nacional. No obstante, la Sala ha dejado en claro que a pesar de que, en principio,
RECOPE está regulada por el Derecho Privado, también se encuentra, por fuerza,
sometida a un conjunto de normas de orden público que se le imponen en razón de los
fines que debe cumplir y de la naturaleza de los recursos que emplea. Esto significa que
existen una serie de regulaciones de Derecho Público que disciplinan tanto la actividad
de la refinadora, como la utilización que hace de los recursos públicos. Y esto, dicho de
otro modo, significa que, pese a que RECOPE formalmente es una sociedad anónima,
de todos modos se encuentra sometida a una serie de controles de tipo administrativo
Este problema ya ha sido analizado por la Sala en ocasiones anteriores. Así, puede
citarse lo siguiente

"Restan solamente dos cuestiones por resolver: la primera relativa a la denuncia de que
se ha entregado la administración del monopolio a una empresa privada en vista de que
la Refinadora Costarricense de Petróleo, es una sociedad anónima, regida por el
derecho privado, según amplia jurisprudencia. Para resolver esta alegación, debe
tomarse en cuenta que la ley cuestionada crea el monopolio en favor del Estado, con lo
cual se cumple el contenido formal del precepto constitucional, dado que fuera de tal
requisito no existe ninguno en relación con la forma en que debe organizarse su
funcionamiento, mientras que no resulte de hecho un desprendimiento de los poderes y
competencias públicas, lo cual se cumple a cabalidad con vista de los controles y
restricciones a que está sometida la empresa encargada del monopolio por parte de su
dueño exclusivo, el Estado Costarricense." (Voto 7044-96)

Y respecto de las restricciones y los controles señalados, existe también copiosa
jurisprudencia. En ella se analiza, entre otras cosas, los aspectos relativos a la
supervisión presupuestaria que ejerce el Estado sobre RECOPE

"De conformidad con la citada resolución, se tiene que RECOPE es una empresa
pública, cuyo régimen financiero no se encuentra incluido en el Presupuesto Nacional
En este sentido, el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República autoriza a este órgano para que examine y apruebe los presupuestos de las
empresas públicas. Con fundamento en lo expuesto, el artículo 12, inciso 29, de las
Normas de Ejecución del Presupuesto, resulta violatorio de los artículos 176, 177, 178,
179 y 180 en relación con el numeral 125, todos de la Constitución Política, por regular
materia ajena a la presupuestaria y por disponer de los recursos de RECOPE para
financiar gastos ordinarios del presupuesto, desconociendo la competencia que en esta
materia corresponde por ley a la Contraloría General de la República." (Voto 7598-94)

Y, también, la necesaria sumisión que la empresa debe tener a los principios de la
Administración financiera

"En efecto a RECOPE como empresa pública que es, le corresponde darse su propia
organización, con el objeto de asegurarse la distribución eficiente y económica de los
derivados del petróleo y ello incluye por supuesto, definir, establecer, administrar y
contratar los centros de almacenamiento de esos productos y de los recursos que en
última instancia pertenecen al Estado.- En consecuencia, avalar el mantenimiento de
una situación deficitaria como la que venía produciendo la planta de Golfito, sería
violentar los principios de la Administración Financiera de la República, en perjuicio del

interés general." (Sentencia número 1743-91, de las catorce horas treinta y ocho
minutos del cinco de setiembre de mil novecientos noventa y uno)

Todos estos precedentes jurisprudenciales dejan en claro que, aunque la actividad de
la refinadora se rige en su mayor parte por el Derecho Privado, existe una también una
importante injerencia del Derecho Público en el régimen jurídico de la Empresa, en virtud
del evidente interés público que existe en supervisar lo concerniente al desempeño
económico de la sociedad. Esta supervisión se realiza también por medio de órganos
de control y fiscalización de la gestión de la refinería que comprenden, en su mayor
parte, a los controles ejercidos por la asamblea de accionistas –que debe nombrar a los
administradores de la empresa–, pero que también incluyen a los mecanismos de
supervisión ordinarios, fundamentados y orientados por normas constitucionales (como
por ejemplo, la Contraloría General de la República). El carácter mixto de Derecho
Público y Derecho Privado del régimen jurídico de RECOPE se extiende también, por
las razones acotadas, a las normas que rigen las relaciones entre la refinadora y sus
empleados, a pesar de lo que podría interpretarse de la lectura de los artículos 111 y
112 de la Ley General de la Administración Pública. En este sentido, este Tribunal ha
señalado lo siguiente

"Debe quedar claro para la resolución del presente asunto que esta Sala ha indicado en
su jurisprudencia que RECOPE es una empresa del Estado, por lo que está sujeta a las
regulaciones del derecho público, aún en lo que atañe a sus empleados. Existen varios
aspectos que deben ser analizados respecto del despido del señor Pérez Brais, como
lo es el hecho de insistir por parte de RECOPE en catalogar al funcionario como de
confianza, lo cual no es posible de ser acogido, ya que bien es sabido que contra este
tipo de funcionarios no se hace necesario el inicio de un procedimiento tendiente a
sancionarlo disciplinariamente, en el caso del aquí accionante se procedió de dicha
forma, con lo cual se desvanece el argumento de la institución recurrida…" (Voto 1246-

Y ese mismo carácter mixto del régimen jurídico de los empleados de RECOPE se
reafirma en la siguiente sentencia

"El régimen jurídico de RECOPE es el de empresa pública por lo que no son de
aplicación los procedimientos contenidos en la Ley General de la Administración Pública
-aún cuando lo sean sus principios- por lo que no encuentra la Sala violación al principio
de legalidad como garantía integrante del debido proceso, si no se siguieron ante la
oposición del cierre de los accionantes, los procedimientos que al efecto dispone el
artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.-" (Voto 1743-

Por consiguiente, puede concluirse que el régimen jurídico de los empleados de
RECOPE -en principio- es de carácter mixto: se aplica la legislación laboral común,
siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias
del Derecho Público. Empero, aquí es necesario enfatizar la frase "en principio", puesto
que precisamente en virtud de la naturaleza Pública de la refinería y de las
"consideraciones de orden superior" que se derivan de este hecho, existen casos de
excepción al régimen general: existen empleados de las empresas públicas que asumen
la calidad de verdaderos servidores públicos. En efecto, la Ley General de la

Administración Pública contempla criterios para discernir aquellos supuestos en que
empleados de empresas públicas asumen el carácter de servidores o funcionarios
públicos. Dispone esa ley

"Artículo 111.-

1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y
por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz
de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo,
remunerado, permanente o público de la actividad respectiva

2. A este efecto considéranse equivalentes los términos " funcionario público "," servidor
público " empleado público ", " encargado de servicio público " y demás similares, y el
régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la
situación indique lo contrario

3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios
económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común."

"Artículo 112.-

1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la
Administración y sus servidores públicos

2. Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan
de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3, del artículo
III, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos

3. Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o
reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad
y moralidad administrativas, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo

4. Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos."

Las normas transcritas deben leerse en conjunto con lo establecido por este Tribunal en
la sentencia Nº 1696-92 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de
mil novecientos noventa y dos que, con ocasión del problema de los arbitrajes en el
Sector Público, analizó el tema de la incorporación del régimen estatutario para los
servidores del Estado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 y dijo, entre otras
cosas

"… De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la
figura del empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de
un régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus
servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también
al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna pues,

'... toda norma u acto inconstitucional lo viola, por definición, en tanto que consagra el
principio de legalidad según el cual los funcionarios públicos no pueden ejercer otras
funciones que las que les están otorgadas por el ordenamiento y este no las otorga en

ningún caso para realizar los que sean contrarios a la Constitución' (Sala Constitucional,
Resolución Nº 550-91, de las dieciocho horas cincuenta minutos del quince de marzo
de mil novecientos noventa y uno),

quedando en claro que se quebranta el principio de legalidad pues falta un régimen
administrativo laboral adecuado a la Constitución Política, y una norma administrativa
expresa que permita al Estado someterse a los tribunales de arbitraje en aras de
solucionar entre otros problemas, los conflictos colectivos. Ese quebrantamiento se
originó en la necesidad, de seguro sentida, de contar con alguna respuesta del
ordenamiento, solo que, como queda expuesto, deberá realizarse la regulación del
asunto, que por lo pronto no existe.-

VII. Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances
parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo
como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito
competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de
las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no
tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por
otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la
relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los
servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de
despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las
preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que
tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos
no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es
decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de
los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no
autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de
empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.-

VIII. No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir
de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había
venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio
al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones
de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple
recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y
sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita,
debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil
novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de
Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las
oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no
fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión
existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de
Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro
normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender,
que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor
público.-


IX. Tampoco desconoce la Sala el hecho de que en 1978 la Ley General de la
Administración Pública pretendió definir la relación entre los servidores públicos y la
Administración, como regulada por el Derecho Administrativo (artículo 112.1). Pero
nuevamente encontramos que se trata de un intento insuficiente para con esa sola
declaración, barrer de la praxis jurídica, toda una tradición que aplica en mayor o menor
medida un régimen más propio de las relaciones laborales privadas, en donde rigen
principios tan flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos
mínimos, mientras que la administración está sujeta por todo un bloque de legalidad
(esta a su vez ordinaria y constitucional). En efecto, la normativa laboral común se
inscribe dentro de una filosofía de beneficios mínimos, ergo, superables por las partes,
a fin de armonizar los factores de la producción (artículo 397 del Código de Trabajo), lo
que justifica incluso la participación de personas legas en derecho, que llegan a resolver
en conciencia, valga decir, sin sujeción a parámetros claramente establecidos como ha
sucedido ya, peticiones de la más diversa calidad y cantidad. La experiencia de los
tribunales de arbitraje en materia de conflictos económicos sociales, ha sido pletórica
en estos años recientes. Incluso puede agregarse, como ha sido señalado en estudios
especializados, que se llegó a la utilización de esta vía, cuando otros que se venían
utilizando, por diversos motivos, dejaron de serlo.-

XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política,
fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho
Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea
Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración
Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias
derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no
solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces
contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca
la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, Administraciónes)
pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional)
que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En esos
casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas
limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes,
Reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos
no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no
abogados. Esta declaración se formula con base en las facultades legales que tiene la
Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretación del conjunto de su
decisión. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos alegados en
la acción."

De lo dicho en la sentencia parcialmente transcrita, es de gran importancia la clara
definición de los alcances del sistema estatutario que regula las relaciones entre el
Estado y sus servidores –aunque con las connotaciones tan especiales de no haberse
promulgado como un sistema integral–. La Sala se manifestaba, en esa oportunidad,
por la inconstitucionalidad de la normativa que conducía a la solución de los conflictos
colectivos de trabajo por la vía de la conciliación y arbitraje, declarando que son nulos
los laudos en el sector público. La Sentencia N° 3053-94,de las nueve horas con
cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y cuatro,
abordó y completó lo relativo a esta problemática, ya que en ella la Sala entró a resolver

expresamente el tema de las convenciones colectivas en el sector público. Así, es a
partir de esta resolución que se complementa la sentencia sobre los llamados "laudos
arbitrales"

"SEGUNDO. Cabe acoger parcialmente el amparo pedido por el Sindicato recurrente y
sin que sea necesario otorgarle plazo para formalizar acción de inconstitucionalidad
contra la resolución de la Procuraduría del 24 de junio de l991 que rechaza la
reconsideración solicitada por la J.A.S.E.C. del dictamen rendido el 12 de diciembre de
l985: en fallo recaído a las 15:30 horas del 23 de agosto de l992, esta Sala resolvió que
los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la
administración pueden ocurrir a los procedimientos de resolución de los conflictos
colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del
Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los
'servidores públicos', o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a
nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido
y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública
establece que 'las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no
participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del
artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos' (Ley General
de la Administración Pública, artículo 112, inciso 2). No procede acoger, por haber sido
ya resuelto en sentido contrario en la acción de inconstitucionalidad mencionada, el
amparo pedido en cuanto a la denegatoria de negociación colectiva opuesta a los
'servidores públicos' de la J.A.S.E.C. Pero sí cabe amparar al Sindicato recurrente en
cuanto la resolución de la Procuraduría del 24 de junio de l993 (ver folios 134 a 139),
debió reconsiderar de oficio el dictamen rendido el 12 de diciembre de l985 (inciso b del
artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) y distinguir
entre funcionarios públicos y trabajadores que no participan de la gestión pública de la
administración, porque someterlos a todos a la prohibición aludida contradice el fallo
varias veces citado y la garantía prevista por el artículo 62 de la Constitución Política,
obviamente en el entendido de que la determinación de la categoría de trabajadores que
no participan de la gestión pública de la administración es cuestión de mera legalidad…"

En este contexto, en lo que respecta propiamente a las clases gerenciales de
instituciones autónomas y empresas públicas como RECOPE, la Sala ha entendido en
casos precedentes que la ubicación de un funcionario público en el nivel gerencial
ciertamente ha servido como elemento idóneo para justificar una regla de trato
diferenciado en materia de Convenciones Colectivas –como bien lo recuerda la
Procuraduría–

"Es innecesario recordar con amplitud aquí que la convención colectiva es el resultado
de una negociación bilateral que ha tenido lugar entre la entidad pública (para el caso,
JAPDEVA) y sus funcionarios. Evidentemente, los intereses de estos últimos en obtener
determinadas condiciones de empleo no necesariamente son coincidentes con los
institucionales, y hasta en algunos casos pueden ser contrapuestos, habida cuenta de
que la entidad pública, que inscribe sus políticas o sus decisiones en materia de
personal en el marco más amplio de las políticas o de las decisiones de gobierno, es
titular de intereses públicos, es la empleadora, frente a la cual sus funcionarios o
empleados oponen sus propios intereses, que por ser suyos son realmente intereses


privados. La estructura de la negociación -en un extremo, la jerarquía que expresa la
voluntad y los intereses del empleador (la concreta Administración Pública), y en el otro,
el sindicato, que sostiene los de los empleados- explica y justifica la exclusión de
algunos funcionarios de la aplicación de los beneficios de la negociación. Se trata de
aquellos cuya posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la
posibilidad de tenerles también como beneficiarios del derecho de negociación
colectiva, sin riesgo del interés de la Administración, del interés público: puesto que en
ellos radica realmente la capacidad de configurar y expresar la voluntad de la
Administración frente a los demás empleados, valga decir, puesto que ellos son quienes
detentan directamente o influyen de modo determinante en las decisiones que la
Administración tome en la negociación con sus empleados, la exclusión se impone al
sentido común como objetiva, razonable, y, por ende, no discriminatoria.'

De lo anterior se deduce que en el caso del promovente no se lesionó el principio de
igualdad, ya que la distinción con relación a los demás trabajadores de su Departamento
tiene una justificación objetiva y razonable, por lo que, sobre este punto, debe declararse
sin lugar el recurso." (Resolución Nº4325-96 de las nueve horas veintiún minutos del
veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y seis)

Asimismo, otro tanto se ha discutido en lo relativo a cuestiones de organización y
condiciones del trabajo; ello, con relación a los funcionarios que se encuentran en
niveles inferiores de la estructura administrativa. Así por ejemplo, se ha dicho lo
siguiente

"II.- Para la resolución de este caso resulta de mucha importancia destacar la abundante
jurisprudencia -judicial y administrativa- vertida en el sentido de que los funcionarios
ubicados en el 'nivel gerencial' de las instituciones autónomas son considerados
representantes del patrono -el Estado- y en tal concepto, obligan a este (sic) en sus
relaciones con los servidores del Ente, de tal modo que, los incrementos salariales
acordados para los empleados no pueden disfrutarlos y su estipendio, (sic) en
consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un procedimiento distinto del de aquellos
De lo expuesto se colige que los funcionarios de nivel gerencial -al que pertenecen los
promoventes- no se encuentran en una misma condición que el resto de los servidores
a favor de los cuales se aprobó el incremento salarial, de manera que, no pueden alegar
discriminación alguna en su perjuicio y el recurso deviene en improcedente." (vid
sentencias números 7199 de las catorce horas con cuarenta y ocho minutos del siete
de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; 7596 de las once horas con doce
minutos del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; 2308 de las
dieciséis horas tres minutos del nueve de marzo de mil novecientos noventa y cinco; y
3599-97 de las diecisiete horas con dieciocho minutos del veinticinco de junio de mil
novecientos noventa y siete, entre otras)

De esta manera, partiendo del hecho de que la propia Convención Colectiva de
RECOPE, en su artículo 4°, dispone excluir de su ámbito de aplicación al Presidente, el
Gerente General, los Directores Generales, los Gerentes de Area, el Auditor General, el
Subauditor General, los Asesores y Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General,
los Jefes de Dirección, el Secretario de Actas de la Junta Directiva, así como quienes
están nombrados en plaza de Coordinadores Ejecutivos con independencia de las


funciones que realicen, resulta de rigor presumir que estos servidores realizan funciones
de "Gestión Pública" que, como señala la Procuraduría, entrañan "…un poder de
decisión y fiscalización, en su caso, superiores…" (folio 34) y que, por ende, conllevan
un régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente por el Derecho Público

EMPLEO PUBLICO.- Ahora bien, si como se dijo anteriormente, los miembros
integrantes de la denominada "Clase Gerencial" de RECOPE ven regulada
íntegramente su relación de servicio con la Institución mediante el Derecho Público,
entonces forzosamente están sometidos a todos los principios y normas del Derecho
Constitucional y Administrativo que disciplinan la prestación de servicios en la
Administración Pública y, asimismo, al gasto público. Esto entraña una serie de
consecuencias en cuanto a la regulación de los beneficios que pueden recibir, y –en
especial– a la injerencia que la Autoridad Presupuestaria puede tener en el otorgamiento
de los mismos –aspecto en el que hace hincapié el Procurador de la República–. Pero
¿cúales son estas consecuencias? La sentencia de este Tribunal número 3309-94 de
las quince horas del cinco de julio de mil novecientos noventa y cuatro, da la respuesta
Dicha resolución, en lo conducente, indica

"II.- SOBRE EL FONDO: Procede en primer término, transcribir lo que establecen las
normas impugnadas

'Artículo 1: Crease una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas
funciones principales serán las siguientes

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en
los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios'.

'Artículo 9: En materia salarial, la Autoridad Presupuestaria, se guiará por el precepto
constitucional que busca salarios iguales para trabajos iguales en idénticas condiciones
de eficiencia, y respetará las normas que al efecto se señalen los convenios colectivos
de trabajo, las convenciones y convenios colectivos de trabajo celebrados entre los
representantes del Estado, sus instituciones o empresas, y las organizaciones
sindicales; asimismo respetará los derecho adquiridos'.

III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el
Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo
Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno.

IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la
jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su
gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La
directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no
obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas
y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el
cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este
sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia
administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal
modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. ...C) Queda

también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de
medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las
condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de
cada institución.

IX.- De manera que si en el artículo 9 de la ley impugnada se otorgó a la Autoridad
Presupuestaria la facultad de velar porque hayan salarios iguales para trabajos iguales,
garantizando de esta manera el principio constitucional de derecho a un salario igual en
'idénticas condiciones de eficiencia' e impartiendo así los criterios necesarios para
uniformar el régimen de salarios de todos los servidores públicos, las actuaciones de la
Autoridad Presupuestaria deben respetar los artículo 57 y 68 de la Constitución Política
en tanto establecen

'Artículo 57: Todo Trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica
por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre
igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.'

Asimismo el párrafo 1° del artículo 68 de la Constitución Política indica que

'Artículo 68: No podrá hacerse discriminación respecto al salario, ventajas o condiciones
de trabajo entre costarricenses y extranjeros, o respecto de algún grupo de
trabajadores...'

Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en
general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente
justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo
concerniente a la política salarial de la Administración Pública

X.- Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la
medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de
la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo el diseño y posterior ejecución de
las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su
aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de
esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su
competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de
ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto
sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan
proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En
estas condiciones, no opera la inconstitucionalidad alegada…"

Así las cosas, al contemplar lo concerniente a las políticas que adopta la Autoridad
Presupuestaria en relación con RECOPE, ha dicho la Sala

"En cuanto a la necesaria vinculación de una empresa pública como RECOPE, con las
políticas emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de gasto público, la ley
de Creación de la Autoridad Presupuestaria, en el inciso b) del artículo 2, señala a
RECOPE como integrante del Sector Público Financiero no Bancario, sujeto a las
órdenes, directrices, Reglamentos y decretos emanados de esta Comisión que se
refieran a política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios) y al gasto

público en general. En este sentido, RECOPE es parte del Sector Público, para el que
las directrices emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de su competencia,
son de obligado acatamiento y no fue excluida de los alcances de la ley N°6821, que en
su artículo 15 sí exceptuó a las Universidades, Instituto Tecnológico de Costa Rica y
gobiernos locales, de su aplicación. A mayor abundamiento, la Sala observa que el
artículo 1 del decreto N°19887-H, al definir su ámbito de aplicación, incluye dentro de la
denominación de Institución Pública, entre otras, a las empresas públicas cubiertas por
el ámbito de la Autoridad Presupuestaria." (Voto 6680-93)

De donde se colige que: a) las Empresas Públicas mantienen la iniciativa de su propia
gestión y el Ejecutivo central no puede ordenarles directamente como deben actuar; b)
estos entes guardan además la autonomía necesaria para ejecutar por sí mismas sus
tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales; c) la autonomía comprende asimismo
la fijación de los fines, las metas y los tipos de medios para cumplirlas; d) por lo tanto,
las directrices que emane la Autoridad Presupuestaria en materia de política
presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios), son de obligado acatamiento para
RECOPE, e) pero, no obstante, la actuación de la Autoridad Presupuestaria debe
permanecer en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales
sobre política, y la injerencia de dicha autoridad no puede llegar al extremo de interferir
en la ejecución concreta de esas directrices. Esto significa que la mencionada Autoridad
no está en capacidad de dar órdenes concretas o someter aprobación los actos
específicos de ejecución, que son parte de la autonomía administrativa de esas
entidades, pero sí puede –y debe– fiscalizar el cumplimiento de las directrices que
promulga y que el Poder Ejecutivo adopta, haciéndolas o convirtiéndolas en oficiales,
de tal forma que si éstas son incumplidas por los entes fiscalizados, a la Autoridad le
queda abierta la posibilidad de proceder de conformidad con su ley y con la General de
la Administración Pública. En este punto, sin embargo, resulta evidente que no le
corresponde a este Tribunal el entrar a analizar si una norma cualquiera, dictada por
una Empresa Pública, se aviene o no con las directrices que emane la Autoridad
presupuestaria: tal discusión es, en esencia, un problema de mera legalidad, que debe
ventilarse en las instancias apropiadas. Empero, lo que sí puede hacer este Tribunal es
confrontar el contenido de las normas cuestionadas por la Defensora de los Habitantes
con los principios del Derecho de la Constitución que disciplinan la materia del empleo
público, como en efecto lo hace a continuación.-

De lo anteriormente expuesto, se desprende que cualquier beneficio que se le otorge a
los miembros integrantes de la denominada "Clase Gerencial" de RECOPE, debe
respetar de la manera más estricta los principios de los deberes de la función pública,
de razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de legalidad y de igualdad que –
como lo señala la Defensora de los Habitantes– constituyen los derroteros esenciales
del accionar del Sector Público. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste
en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de
constitucionalidad. Ahora bien, en este contexto, la Sala entiende que cualquier análisis
que en este sentido quiera practicarse, debe partir precisamente de la noción de
"razonabilidad" que ya ha sido abordada en el pasado en la jurisprudencia
constitucional. En la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco


minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, se intentó por primera
vez definir este principio, de la siguiente manera

"La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un
paso más en la tradición jurisprudencial anglo-norteamericana, al extenderse el
concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo
o sustancial -substantive due process of law-, que, en realidad, aunque no se refiere a
ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte
Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados
federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros,
sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de
razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como
requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no
sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de
justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias
fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como
idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores
presupuestos en el Derecho de la Constitución

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para
su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos
debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas,
principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de
orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de
razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando,
además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y
justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo
que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios
seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces
entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y
fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial,
a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad
de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos
derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza
y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que
funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

Ahondando en el tema, se ha dicho

"En efecto, el principio de razonabilidad implica que el Estado puede limitar o restringir
el ejercicio abusivo del derecho, pero debe hacerlo de tal modo que la norma jurídica se
adecue en todos sus elementos, como el motivo y el fin que persigue, con el sentido
objetivo que se contempla en la Constitución. Quiere ello decir que debe existir una
proporcionalidad entre la regla jurídica adoptada y el fin que persigue, referida a la
imperiosa necesidad que la ley satisfaga el sentido común jurídico de la comunidad,
expresado en los valores que consagra la misma Constitución (Voto 1420-91). En este
sentido, la sentencia n° 5236-99 de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos
noventa y nueve, indicó


'Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en
primer término, la llamada 'razonabilidad técnica' dentro de la que se examina la norma
en concreto (ley, Reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada
para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el
medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de 'razonabilidad técnica' hay que
analizar la 'razonabilidad jurídica'. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a)
razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre
cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una
determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma
es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración
jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales
consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se
valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro
de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente
adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación
que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin
se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los
derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden
consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco
minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis
horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y
ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la 'razonabilidad' al
lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que
'...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición
impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la
medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo
pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para
alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos
posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone
que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no
debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea
'exigible' al individuo…' (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas
cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el
sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución
en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de
'razonabilidad': Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal
Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en
los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata
los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace
inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible
hacer un análisis de 'razonabilidad' sin la existencia de una línea argumentativa
coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no
se trate de casos cuya 'irrazonabilidad' sea evidente y manifiesta.'

De esta manera, es necesario determinar si las normas cuestionadas carecen de la
legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad que demanda el parámetro de


control de constitucionalidad.-" (sentencia N° 2000-7730 de las catorce horas cuarenta
y siete minutos del treinta de agosto del dos mil).-

igual manera, los artículos 7, 10 Y 13 del "Reglamento de Beneficios No Salariales para
los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Publica de la Empresa"
deben respetar estrictamente el principio de legalidad que, consagrado en el artículo 11
de la Constitución Política, establece que los actos y comportamientos de la
Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego,
el sometimiento a la Constitución, a la Ley y, en general, a todas las normas del
ordenamiento jurídico, sea en última instancia, lo que se conoce como el "Principio de
Juridicidad de la Administración" (ver sentencia No. 897-98). Así, se ha dicho que en los
términos más generales, "…el principio de legalidad en el estado de derecho postula
una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al
ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o
institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre
apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -
para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté
constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté
autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía
dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales
exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi
absoluto. En nuestra Constitución Política, el principio general de legalidad está
consagrado en el artículo 11, y resulta, además, del contexto de éste con el 28, que
recoge el principio general de libertad -para las personas privadas-…" (Voto 440-98)
De esta manera, aunque RECOPE es una empresa pública que se rige por el Derecho
Privado en el ejercicio de su actividad comercial, pertenece al sector público concebido
en el sentido más amplio de su significado y, por esta razón, no está en modo alguno
eximida de cumplir con el principio de legalidad. Esto se aplica especialmente en lo
referente al "Principio de Regulación Mínima", que enuncia que el acto administrativo
debe estar expresamente regulado, al menos en cuanto a su contenido o motivo
RECOPE fue creada con miras a satisfacer el interés general (ver sentencia 7044 de las
diez horas nueve minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y
seis) y funciona con fondos públicos, generados por los precios que de los combustibles
y derivados del petróleo, pagan todos los habitantes del país, por lo que queda
enmarcado en el artículo 9° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
No. 7428 que, que dispone que son Fondos Públicos "…los recursos, valores, bienes y
derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos…". De
esta manera, nuestro ordenamiento jurídico exige que se ejerza un control económico
sobre ella; es decir, que la utilización de los referidos fondos debe estar sometida a un
mínimo de regulación, capaz de asegurar el correcto y razonable empleo de los mismos,
y en estricto apego al "Principio de Interdicción de la Arbitrariedad". Esto tiene
especiales repercusiones en lo relativo a la creación de beneficios en un marco
completamente conformado por el Derecho Público –como es el caso en esta acción–
En efecto, la adhesión a los principios expuestos debe ser total en cualquier acto que
otorgue ventajas como las cuestionadas


Derecho, la actuación de la Administración Pública se desarrolla dentro del orden
jurídico y de acuerdo con los fines de la ley. Este principio esencial puede hallar
satisfacción en grados diferentes, dando lugar a dos formas en que la Administración
ejerce su poder: la actividad reglada, o vinculada, y la actividad discrecional. Así, los
actos que la Administración emite en ejercicio de una u otra de ellas son llamados actos
reglados o discrecionales, respectivamente. Si bien, ambos tipos de actividad persiguen
ejecutar la ley, entendida aquí en un sentido amplio (Constitución, ley formal y ley
material), en el ejercicio de la primera –la actividad reglada–, la Administración
permanece estrictamente vinculada a una o más normas cuyo contenido establece
reglas precisas de conducta, que deben ser observadas celosamente, y que
predeterminan y reglan la emisión del acto resultante. Es por esta razón que,
comúnmente, se habla de una predeterminación específica de la conducta
administrativa: en presencia de una determinada situación de hecho, se espera que la
Administración adopte una decisión también determinada; en otras palabras, ella puede
elegir entre varias posibles decisiones qué conducta a seguirse le está señalada de
antemano por la regla de derecho. En el ejercicio de la actividad discrecional, en cambio,
la Administración actúa con mayor libertad, ya que su conducta no está predeterminada
por normas legales, sino por una finalidad legal (o supra legal) que la actividad
administrativa está llamada a realizar. Por consiguiente, se ha afirmado que esta
predeterminación de la conducta administrativa puede calificarse de genérica. La
Administración no está aquí constreñida por una norma a adoptar determinada decisión
en presencia de determinados hechos o situaciones, queda facultada para valorarlos o
apreciarlos, y resolver luego si, de acuerdo a tales hechos o situaciones, se cumple o
no la finalidad perseguida por la norma. Por ello, se ha afirmado que más que un juicio
de legalidad, la Administración realiza aquí un juicio de oportunidad, pues al respecto la
Administración tiene libertad para la selección de criterios y de fórmulas. Sin embargo,
la dicotomía resultante en la actividad administrativa según si ésta es reglada o
discrecional, es, de alguna manera, más aparente –epidérmica, si se quiere– que real
en efecto, sin importar si la actividad administrativa se desarrolla de uno u otro modo,
se entiende que debe desenvolverse siempre dentro del ámbito jurídico–legal. Por eso
se ha dicho, con acierto, que la división de la Administración en reglada y discrecional,
vale como clasificación de los modos de ejecutarse la ley. En ejercicio de la actividad
reglada la Administración actúa de acuerdo a normas legislativas, sean éstas formales
o materiales. En contraste, en el ejercicio de su actividad discrecional, la Administración
actúa de acuerdo a normas o criterios no legislativos –pues la actividad administrativa
en este caso no está predeterminada por normas legales, sean éstas constitucionales o
meramente legislativas, formales o materiales–, pero en el entendido de que tal actividad
queda determinada, por un lado, por datos revelados por la técnica o la política con
relación al caso concreto que se considere (datos que representan el mérito,
oportunidad o conveniencia del acto) y, por el otro, por una finalidad esencial que le
impone el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, al emitir el acto discrecional, la
Administración debe acomodar su conducta a dichos datos, valorándolos de
conformidad con el objetivo perseguido –de ahí lo discrecional de su actividad–; y por
eso se ha dicho que potestad discrecional es, pues, elección de comportamiento en el
marco de una realización de valores. De ahí que, a la sazón, potestad discrecional
significa que el orden jurídico presta validez jurídica a todo medio considerado como
adecuado para la realización del valor de que se trate. En este punto, queda claro que

aunque se califique a la actividad discrecional de la Administración como enteramente
libre, en realidad su ejercicio ha de mantenerse dentro del ámbito que le es impuesto
por el orden jurídico vigente, que obliga al órgano administrativo a respetar celosamente
la finalidad de la norma y los respectivos valores morales que la informan (el elemento
moral es fundamento indispensable de todo acto administrativo, sea éste reglado o
discrecional). En consecuencia, discrecionalidad no equivale –ni puede equivaler– a
arbitrariedad. La primera está rodeada de juridicidad; la segunda de antijuridicidad. Así,
el acto administrativo discrecional es necesariamente legítimo y el acto arbitrario, en
cambio, es siempre ilegítimo: el acto administrativo discrecional tiende a satisfacer los
fines de la ley, es decir, los intereses públicos, mientras que el acto arbitrario, aun
aparentando a veces legitimidad, se aparta de la finalidad a que el acto emitido debe
responder, y produce el vicio conocido como desviación de poder. La diferencia entre
acto discrecional y acto arbitrario es evidentemente teleológica. La arbitrariedad, se ha
dicho, hace caso omiso de los fines de la ley para evadirlos o contrariarlos. Y aunque
ambas –discrecionalidad y arbitrariedad– están inmersas en la noción del ejercicio de
libertad, en realidad son sustancialmente diferentes, en virtud de que la primera
responde al ejercicio de una libertad que se ve limitada por el fin a que debe responder
el acto correspondiente, en tanto que la segunda se corresponde con una libertad
desenfrenada y mal orientada. Consecuentemente, cualquier acto discrecional de la
Administración debe ser capaz de resistir una análisis de la razonabilidad de su
contenido y sus fundamentos, como es el caso de las normas previstas al emitirse un
Reglamento como el que aquí nos ocupa

en el artículo 33 de nuestra Carta Fundamental, postula que no debe tratarse en forma
diferente a aquellas personas que se encuentren en las mismas condiciones. La
igualdad es ante todo, un límite de la actuación de los poderes públicos, a la vez que
instrumento que se coloca en manos de los administrados para combatir la arbitrariedad
Dicho de otro modo, si bien los poderes públicos pueden dar un trato distinto a diferentes
personas, éste debe fundamentarse en razones objetivas que lo justifiquen, y jamás
puede ser fruto de la arbitrariedad. Por consiguiente, el elemento condicionante de una
distinción entre personas debe ser real y además aparejar una trascendencia jurídica de
tal naturaleza o magnitud que haga razonable y justificable el trato diverso (véase en
este sentido la sentencia 7261-94)

XI.- SOBRE EL FONDO. Una vez delimitado el ámbito de los presentes
cuestionamientos, la Sala procede realizar el análisis de las normas individuales que se
han impugnado


En esencia, la Sala ya se pronunció sobre la problemática que aparejan los
denominados "bonos vacacionales" de RECOPE; ello, en la sentencia N° 2000-7730 de
las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos mil, en la cual,
en lo conducente, se concluyó lo siguiente


vacacional): La Defensoría impugna el auxilio para el disfrute de vacaciones
establecido por artículo 28 de la Convención Colectiva, porque estima que constituye un
privilegio irrazonable y desproporcionado que atenta contra los principios de legalidad e
igualdad y lesiona abiertamente los deberes de la función pública. Esta suma, que se
paga solamente cuando el trabajador disfruta la totalidad de las vacaciones, constituye,
en su criterio, una prestación que no deriva de derecho laboral alguno, lo cual la hace
un privilegio que se paga a un grupo reducido de funcionarios con fondos públicos que
pagan y pertenecen a todos los contribuyentes. Igual criterio expresa la Procuraduría
General de la República para quien la cláusula otorga una recompensa injustificada por
disfrutar vacaciones, pese a que Recope cuenta con centros de recreación sufragados
también con fondos públicos. El beneficio determina un doble pago por el período de
vacaciones, con la posibilidad de exceder el límite determinado, cuando el bono
reconoce más días de vacaciones a los que se tiene normalmente derecho en el Sector
Público (así respecto de quienes tienen de cinco a nueve años de servicio y de diez a
quince años). Esto hace que la generalidad de los habitantes del país, terminen
costeando los gastos en que incurren los empleados de la refinadora que se acogen a
vacaciones. El Secretario General de SITRAPEQUIA objeta estos cuestionamientos y
aduce básicamente que

• La desigualdad establecida por el artículo 28 tiene como fundamento una base
razonable de diferenciación, como lo es la existencia de una Convención
Colectiva, que marca una situación diferente con el resto de los empleados del
sector público o privado, y que no es generalizable

• Que la situación jurídica de los trabajadores amparados en la Convención
Colectiva de RECOPE no es comparable la de los 'funcionarios públicos' porque
la actividad de la Refinadora Costarricense de Petróleo no es realizada por
ninguna otra empresa

• Se trata de una labor que demanda que los servidores de la refinería tengan un
grado de especialización importante y poco común en nuestro medio

• Que precisamente el objeto de la misión de RECOPE, la importancia de la
misma, y la naturaleza de su actividad, además de ser únicas en el país,
demandan un esfuerzo y sacrificio especial de sus trabajadores. No obstante las
medidas de seguridad y de higiene ocupacional adoptadas por la Institución, se
trata de tareas peligrosas, que conllevan que el personal se desenvuelva en
condiciones de trabajo que son extremas (algunos trabajadores llegan a
desempeñar sus funciones a temperaturas de 55 grados centígrados, o bien a
gran altura), se exponga a una serie de emanaciones gaseosas perjudiciales
para la salud, a la posibilidad de que se produzca una explosión accidental, etc
Tales riesgos –según él- existen hasta para empleados que, como auditores,
contables y demás personal técnico o administrativo cuyas labores, que en
principio no parecerían peligrosas, requieren de presentarse periódicamente en
la refinería y exponerse en mayor o menor grado a los mismos peligros. Además,
por razones técnicas se debe laborar sin interrupción las veinticuatro horas del
día, dado que de no hacerlo el país se paralizaría


 • Y que, por lo tanto, tomando en cuenta la naturaleza estratégica del servicio
brindado por la refinadora, el trato distinto tiene una base razonable: mantener a
RECOPE en las mejores de condiciones de producción posibles

Con base en esas razones, aduce que el 'bono vacacional' obedece a la necesidad de
desincentivar el trabajo durante el período de vacaciones, pues los sueldos que paga la
empresa no son muy altos y los trabajadores pueden verse empujados a trabajar a
destajo durante esa época, con el consiguiente riesgo potencial que se genera para la
empresa, en el caso de llegar a tener trabajadores cansados desempeñando labores
peligrosas. Por lo anterior, RECOPE y su personal han ideado brindar un incentivo que
es proporcional a los años de servicio en la empresa, ya que cuanto mayor es el
desgaste, mayor es el incentivo de descanso real. La Sala estima que en RECOPE, en
tanto se comporte como una empresa pública que se rige por el Derecho Privado, según
se ha dicho en los considerandos anteriores, sus trabajadores tienen, efectivamente,
derecho a celebrar negociaciones colectivas, pero eso sí, en los términos indicados por
la jurisprudencia constitucional que se ha citado y se confirma en esta sentencia, en el
sentido de que ese derecho no es irrestricto ni ilimitado. Recuérdese que RECOPE es
una empresa pública que está a cargo de fondos públicos y por lo tanto, no puede
sustraerse de los principios y valores de orden constitucional que tutelan el destino de
tales fondos. Ello significa que el contenido de las negociaciones colectivas que se
celebren en su seno debe tener una adecuación razonable y proporcionada con los fines
previstos por el legislador para la empresa, todo de conformidad con el Derecho de la
Constitución. En este sentido, no es admisible que, como justamente lo señala la
accionante, con ocasión de una de estas negociaciones -so pretexto del giro empresarial
de la refinería- se pacten cualquiera y todos los beneficios para sus trabajadores, en
detrimento del resto de los habitantes del país. Varios aspectos deben analizarse, en
consecuencia, sobre esta cláusula de la convención: a) violación del principio de
igualdad: el determinar si el artículo 28 de la Convención Colectiva de RECOPE es
inconstitucional por rozar con el artículo 33 de la Constitución Política, implica, en primer
lugar, realizar una comparación entre la situación los servidores de RECOPE y otros
trabajadores que se encuentren en una situación similar ('Tertium Comparationis'). La
Defensoría invoca la pretendida violación del Principio de Igualdad y aunque por
principio sería a ella a quien le correspondería, lógicamente, la carga de la prueba y
aportar parámetros idóneos a fin de que se pueda efectuar una comparación plena, que
permita cotejar si se produce esa desigualdad, el ejercicio, para los efectos de resolver
la acción resulta inocuo, puesto que es más que evidente que la desigualdad existe ente
los empleados de RECOPE y los trabajadores -sentido lato- del resto del país. Pero
como no toda desigualdad es por sí misma inconstitucional, el examen debe dirigirse
hacia la razonabilidad y proporcionalidad del beneficio, par poder llegar a una conclusión
válida. b) violación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad: para
determinar si la cláusula 28 viola estos principios, se debe analizar si existe ese grado
de adecuación del que se ha hablado anteriormente, entre el fin querido -el
funcionamiento óptimo de la Refinadora- y los medios empleados ('bono vacacional')
Mientras la Defensoría encuentra injustificada la norma, por irracional, la Refinadora y
SITRAPEQUIA la defienden afirmando que es razonable por las razones apuntadas
anteriormente. La Sala no encuentra de recibo los argumentos de descargo del
Presidente de la Refinadora, ni los del sindicato, que justifican la medida cuestionada
En efecto, con solo partir de tales argumentaciones, se cae en cuenta de que si la idea

de las partes contratantes era la de desincentivar el trabajo a destajo durante las
vacaciones, para evitar que los empleados desempeñaran actividades riesgosas
estando en malas condiciones personales, no resulta racional ni razonable que la
disposición impugnada les conceda el citado beneficio a todos los servidores de la
empresa, puesto que es ilógico pensar que todos estos servidores tienen las mismas
responsabilidades o laboran en las mismas condiciones de riesgo. Esto por supuesto,
aunque es señal de lo inconsistentes que son dichas defensas, no agota en modo
alguno el análisis de proporcionalidad y razonabilidad que debe efectuarse de la norma
impugnada. En este sentido, es necesario recordar que, si bien el propósito esencial de
las vacaciones es el de permitirle al trabajador el compensar el desgaste de energía que
naturalmente se produce después de largos períodos de actividad, por lo que, huelga
decir, constituyen una necesidad biológica, social y moral del ser humano que ha sido
reconocida y recogida en el artículo 59 de nuestra Constitución Política (con el carácter
de vacaciones anuales pagadas), ello no significa que una institución como RECOPE,
que emplea fondos públicos, pueda utilizar cualquier medio para alcanzar la misma
finalidad. Lo anterior, dicho de otro modo, significa que aunque el referido ordinal
constitucional establece claramente una obligación del patrono de otorgar a sus
empleados el beneficio de las vacaciones con goce de salario, dicha obligación se agota
al concederlas: la cuestión de cómo y dónde dispone el trabajador de ellas es su
responsabilidad. Asimismo, si el trabajador hace un uso indebido del período de
descanso, ello resulta ser un asunto de su exclusiva incumbencia que, no obstante, no
lo exime de cumplir con la mayor eficiencia sus obligaciones una vez que se reintegre
al trabajo. Ahora bien, tal eficiencia será una condición de su trabajo que –por otra parte-
su patrono estará en plena capacidad de exigirle. En estas condiciones, el pactar y
otorgar un beneficio en los términos del 'bono vacacional' que aquí nos ocupa,
constituye, en esencia, un doble pago por el mismo rubro y, por ende, en el fondo lo que
permite es un enriquecimiento ilícito de los trabajadores de la refinería. No es pues el
instrumento jurídico idóneo para lograr el objetivo propuesto. En consecuencia, aunque
la finalidad perseguida por la cláusula 28 de la Convención Colectiva de RECOPE
aparece como legítima, es evidentísimo que el medio empleado no guarda ninguna
proporción con dicha finalidad; y también se hace obvio que esta norma mas bien prohija
un indebido manejo de fondos públicos, razón por la que resulta inconstitucional por
infringir los principios de proporcionalidad y razonabilidad; y, por ende, los artículos 11,
33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política."

En tanto estos razonamientos son enteramente aplicables al artículo 7° del Reglamento
de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de la Refinadora Costarricense de
Petróleo, S.A., también aquí procede declarar la inconstitucionalidad del artículo aludido
No obstante, estima la Sala necesario advertir que, si en la acción de
inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente 99–08087-0007-CO,
SITRAPEQUIA alegó que el ordinal 28 la Convención Colectiva de RECOPE –que es el
antecedente de la norma que aquí se cuestiona– tenía como "ratio" desincentivar el
trabajo a destajo de aquellos servidores de la empresa llamados a desarrollar labores
peligrosas, entonces el artículo 7° que aquí se impugna carece totalmente de
justificación (y ni se hable aquí de una presunta justificación "razonable"). En efecto, es
obvio que los ejecutivos de la refinería no realizan labores técnicas de gran peligrosidad
Por lo tanto, la naturaleza de las funciones de la clase gerencial no demandan que
quienes las desempeñen deban permanecer en un estado de alerta absoluta, puesto

que es clarísimo que si cometen un error por causa de la fatiga, éste no va a traducirse
en un accidente que apareje la pérdida de vidas humanas (ello, sin mencionar que es
difícil contemplar como servidores que devengan salarios de ejecutivos se vean
empujados "por la necesidad" a conseguir empleo durante sus vacaciones). En otras
palabras, este tipo de puestos simplemente no amerita que la empresa procure evitar el
trabajo durante el período de vacaciones. Por consiguiente, el "plus vacacional" que les
es concedido se manifiesta claramente como un beneficio que no tiene ninguna causa
objetiva y que, por ende, constituye un enriquecimiento ilícito de su parte con los fondos
públicos que le pertenecen al Estado Costarricense. Por otra parte, no es cierto lo que
sostienen los coadyuvantes Rueda, Blanco, Soto y Mills en el escrito visible a folio 73 y
siguientes, porque el presente beneficio exhibe una inconstitucionalidad evidente y
manifiesta, de manera que no se invade la esfera de valoración que es propia de la
Administración Pública (juicio de oportunidad, como ellos lo alegan). En efecto, la Sala
no entra aquí a discutir si las remuneraciones –como un todo– de la clase gerencial, son
muy bajas o muy altas y, de hecho, tampoco se refiere al problema de que otros entes
públicos las tengan o no las tengan –como se esfuerzan en señalar a folio 75–. Lo que
hace en realidad es simplemente exponer lo obvio: que es totalmente irracional e
irrazonable el disponer el pago de un beneficio para el disfrute de las vacaciones, porque
la naturaleza de éstas –per se– lo hace incompatible. De ahí que si la Administración
considera que, por supuestas razones de equidad e interés público, debe aumentar –en
términos generales– la remuneración de la clase gerencial, está en perfecta capacidad
de revalorar los salarios por los medios jurídicos vigentes; obviamente, esto significa
que el mecanismo de revisión de los salarios debe ser plenamente justificado. En efecto,
lo que la Sala estima como inconstitucional no es el reconocimiento de las mejoras
salariales en sí, sino el medio elegido para hacerlo. El "plus vacacional", simplemente,
es un mecanismo antijurídico para alcanzar la finalidad querida por los coadyuvantes
Además, los coadyuvantes Rueda, Blanco, Soto Y Mills, en su escrito de
apersonamiento al expediente (folios 50 y siguientes), al explicar la razón de ser del
Reglamento que contiene las normas impugnadas, expresan que como se trata de un
grupo de servidores que no están cobijados por la Convención Colectiva, en virtud de lo
que dispone su artículo 4, pero que tienen las mismas necesidades que los demás de
la Empresa, se les reconocieron esos beneficios que ya venían disfrutando, en el
mencionado Reglamento. En otras palabras, que RECOPE encontró un medio
sucedáneo para incorporar los beneficios de la Convención Colectiva en las relaciones
estatutarias de estos servidores a los que les está vedado el camino del Derecho
Colectivo. En síntesis, la realidad es que se proveyó de un subterfugio, de aparente
legalidad y evidente inconstitucionalidad, para vadear el impedimento jurídico de origen
En consecuencia, si en su momento se imponía declarar la inconstitucionalidad del
artículo 28 de la Convención Colectiva de RECOPE, con mucha mayor razón debe
declararse inconstitucional el artículo 7° que aquí se analiza, puesto que los vicios que
éste exhibe con relación a los principios constitucionales son flagrantes


Al igual que el artículo 33 de la Convención Colectiva de RECOPE que le sirve de
precedente, esta norma permite que la clase gerencial de la refinadora pueda obtener

permisos con o sin goce de salario por razones personales, siempre que el gestionante
lo solicite en forma debidamente fundamentada ante la Junta Directiva. De esta manera,
las razones que llevaron a la anulación del referido artículo 33 de la Convención
Colectiva, le son enteramente aplicables al artículo 10. En efecto, que el ordinal
mencionado le permita a la Junta Directiva de RECOPE otorgar permisos con goce de
sueldo a los Ejecutivos de la empresa por razones personales, es claramente
inconstitucional. Recuérdese que la refinadora lleva a cabo una función de interés
general –como Empresa Pública que es– y debe orientar y determinar el curso de todas
sus actuaciones en pos de dicha finalidad. En consecuencia, al desempeñar esta labor,
RECOPE hace –o debe hacer– acopio de fondos públicos únicamente con el objeto de
realizar el interés público, que en este caso consiste en potenciar las necesidades del
servicio que debe brindar. Y entonces, si ésta permite que sus ejecutivos se ausenten
del trabajo con goce de salario, lo lógico es esperar que tales ausencias se fundamenten
en una necesidad de orden institucional, que reporte algún beneficio a la entidad
autorizante. De este modo, si se da pie –como lo hace la norma cuestionada– para que
los ejecutivos puedan obtener permisos con goce de salario por razones personales –
que obviamente no se corresponden con las mencionadas necesidades del servicio–, a
la sazón se actúa en detrimento de la austeridad y corrección que debe imperar en el
manejo de los fondos públicos, puesto que pagarle a los empleados de RECOPE por
atender sus asuntos, en el fondo, hace posible que éstos se enriquezcan ilícitamente
con tales fondos públicos. Y, evidentemente, no se requiere efectuar un exhaustivo
análisis para concluir que la norma aludida carece de cualquier razonabilidad en ese
sentido. Empero, las consideraciones anteriores no agotan el tema en discusión, en
tanto que cualquier intérprete jurídico que confronte el citado artículo 10° con aquellos
principios derivados de una correcta inteligencia de la discrecionalidad administrativa,
se topa con otro vicio elemental: si el artículo 10° del Reglamento de Beneficios no
Salariales para los Funcionarios de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A
postula que el trabajador interesado debe presentar su solicitud de permiso
debidamente fundamentada, paradójicamente no exige lo mismo de la resolución
mediante la cual la Junta Directiva o la Presidencia en su caso eventualmente autorice
dicha solicitud. Ahora bien, que la Administración cuente con un grado de
discrecionalidad para actuar, evidentemente, no significa que pueda hacer lo que le
venga en gana. "Discrecionalidad" no significa "arbitrariedad". El acto administrativo
"discrecional" debe dirigirse a satisfacer los fines de la ley –y por ende, indirectamente
de la constitución–, mientras que el acto "arbitrario", aun cuando pueda ostentar visos
de legitimidad, responde a una teleología completamente ajena al interés público. Lo
anterior implica que, en aras de una correcta transparencia en la gestión pública, es
necesario que la legitimidad intrínseca de cualquier acto administrativo pueda –y deba–
ser objeto de control y fiscalización, ya que solo de ese modo se evitan las típicas
desviaciones de poder que afligen a la Gestión Pública. Y este control se ejerce –en la
mayoría de los casos– a la hora de examinar la fundamentación del acto emitido
correspondiente. No obstante, como ya se dijo, la norma cuestionada hace exactamente
lo opuesto: coloca el deber de fundamentar en hombros del solicitante, y dispensa al
órgano autorizante de hacer lo mismo al momento de resolver. Así, aun si no se toma
en cuenta que estos permisos se brindan por motivos personales, persiste el problema
de RECOPE puede otorgarlos sin dejar entrever cuáles son las razones de su decisión,
y ello hace imposible ejercer una adecuada vigilancia sobre el otorgamiento de dichos
permisos, con lo que se coloca a los fondos públicos en una situación objetiva de riesgo

La falta de fundamentación aludida, por otra parte, incide también en aquellos casos en
que se contempla el otorgamiento de un permiso sin goce de salario, porque impide
fiscalizar que los referidos permisos se autoricen de conformidad con parámetros
objetivos y razonables. En efecto, la situación objetiva de riesgo, de la que se hablara
líneas atrás, se ve comunicada a los trabajadores de la refinería, que no tienen manera
de saber si sus solicitudes son rechazadas por motivos válidos. Piénsese, por ejemplo,
en dos ejecutivos hipotéticos que piden se les permita ausentarse sin goce de salario
por un tiempo, aparentemente por las mismas razones, y sin embargo ven como la Junta
Directiva decide aprobar una solicitud y rechazar la otra. Sin motivación que revisar,
¿cómo puede tenerse la certeza de que la diferencia de trato expuesta se debe a
razones de peso y no a favoritismos del órgano autorizante? Y si, en efecto, el
tratamiento distinto se debiera a un afán de perjudicar a uno de los empleados, ¿cómo
podría éste demostrarlo?. Por lo tanto, partiendo de estas consideraciones, se hace
evidente que la norma impugnada permite que se den situaciones de discriminación en
el seno de RECOPE, y lesiona con ello el derecho fundamental que tienen todos sus
empleados de ser tratados de la misma forma si se encuentran en igualdad de
condiciones. En consecuencia, el artículo 10° del "Reglamento de Beneficios no
Salariales para los Funcionarios de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A."
resulta inconstitucional porque viola los principios de igualdad, legalidad,
proporcionalidad, razonabilidad y de moralidad, los deberes de propios de la función
pública y permite un indebido manejo de fondos en el sector público, de modo que
infringe los artículos 11, 33, 50, 56 y 62 de la Constitución Política, y así debe declararse

Cesantía").-

La Junta Directiva de RECOPE, al aprobar en sesión N° 3231-96, artículo 3, el
denominado "Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de
RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa", dispuso crear un
mecanismo de pago del auxilio de cesantía que excede ampliamente las prestaciones
previstas en el artículo 29 del Código de Trabajo. El artículo 13 en cuestión establece
que, cuando los ejecutivos de la refinadora cesan por cualquier causa en su contrato de
trabajo por tiempo indefinido, tienen derecho a recibir un auxilio de cesantía de
conformidad con las siguientes reglas: después de un trabajo continuo no menor de tres
meses ni mayor de seis, con un importe igual a diez días de salario; después de un
trabajo continuo mayor de seis meses pero no menor de un año, con un importe igual a
veinte días de salario; y después de un trabajo continuo mayor de un año, con un importe
igual a un mes de salario por cada año de trabajo o fracción no menor de seis meses (el
auxilio no puede exceder jamás veinte meses ni tampoco debe aplicarse a los ejecutivos
que hayan incurrido en una de las causales de despido justificado contempladas en el
artículo 81 del Código de Trabajo, o bien que hayan renunciado). En este contexto, cabe
repetir que, dada la naturaleza pública de la relación de servicios entre RECOPE y sus
ejecutivos, esta norma debe llenar las siguientes exigencias: debe ser razonable y
cumplir con las exigencias de legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto; debe cumplir con el Principio de Legalidad; debe conformarse al
Principio de Juridicidad de la Administración; al "Principio de Regulación Mínima"; y

también al "Principio de Interdicción de la Arbitrariedad" (recuérdese que RECOPE fue
creada para satisfacer el interés general y funciona con fondos públicos, cuya
administración debe estar sometida a un mínimo de regulación, capaz de asegurar el
correcto y razonable empleo de los mismos, como ya se dijo). Ahora bien, lo anterior
conduce ante todo a que, para ser razonable, cualquier gasto que la refinadora pretenda
realizar –en el marco de una relación de Derecho Público– debe ser capaz de satisfacer
un interés de orden institucional. De esta manera, no basta que la Junta Directiva de la
Empresa tenga presuntamente la competencia para dictar el Reglamento aludido –lo
cual la Sala menciona sin entrar a analizar cuáles son efectivamente las competencias
de este órgano–, sino que además, de optar por crear un beneficio como el que nos
ocupa, debe hacerlo atendiendo expresamente los principios del Derecho de la
Constitución y del Derecho Administrativo a los que se ha hecho referencia
anteriormente. Por ende, debe justificar plenamente cualquier medida que decida
adoptar mediante una decisión que resulte impecable desde el punto de vista de la
técnica jurídica. De ahí que no pueda simplemente sostenerse –como lo hace el
representante de RECOPE– que respecto de la prestación del auxilio de cesantía, la
Ley viene a fijar un parámetro mínimo que debe resguardarse en las relaciones obrero–
patronales; recuérdese que la situación de la clase gerencial de RECOPE es
sustancialmente diferente de la de cualquier otro empleado de la refinadora, porque se
trata de funcionarios públicos que ven fijados sus beneficios salariales mediante
mecanismos distintos. Asimismo, tampoco puede alegarse que el fundamento de la
norma estriba en hacer extensivos los beneficios económicos que disfrutan los otros
empleados de la refinería, para respetar un supuesto derecho a la igualdad de los
Ejecutivos de RECOPE (ver folios 57 y 67). En efecto, ya se ha dicho en considerandos
anteriores –como se reitera aquí– que los funcionarios ubicados en el "nivel gerencial"
de las empresas públicas y las instituciones autónomas son considerados
representantes del patrono -el Estado- y no se encuentran en una misma condición que
el resto de los servidores de estas instituciones, de tal forma que no pueden alegar
discriminación alguna en su perjuicio. Así las cosas, para ser razonable, la medida
impugnada aquí debe tener otra justificación; en esencia, una "ratio" que le dé validez y
le preste legitimidad. Pero entonces, ¿cúal es esa "ratio"? La verdad es que, una vez
analizados los alegatos de las partes, este Tribunal sencillamente no encuentra ninguna
razón que justifique el conceder este beneficio a los ejecutivos de RECOPE, de tal
manera que el artículo 13 impugnado resulta inconstitucional por arbitrario

XII.- Conclusión

Dado que de todas estas consideraciones se colige que los artículos 13, 7 y 10 del
"Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de RECOPE que
participan de la Gestión Pública de la Empresa" son contrarios a los artículos 10, 11, 25,
33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política, por violación de los principios de los
deberes de la función pública, de razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de
legalidad y de igualdad, y de los deberes de la función pública, lo que procede declarar
con lugar la acción y anular dichas disposiciones; todo ello sin perjuicio de los derechos
adquiridos de buena fe; es decir, que los efectos de esas cláusulas deben cesar a partir
de la notificación de esta sentencia a las partes del proceso.-

Por tanto


Se declara CON LUGAR la acción y en consecuencia, se anulan por inconstitucionales
los artículos 13, 7 y 10 del "Reglamento de Beneficios no Salariales para los
Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa",
Sociedad Anónima. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de
las normas que se anulan, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De
conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, se dimensionan los efectos de la sentencia en el tiempo, para señalar
que los efectos de las normas que se anulan, cesan a partir de la notificación de esta
sentencia a todas las partes del proceso. Reséñese este pronunciamiento en el Diario
Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese y
Notifíquese


Luis Fernando Solano C
Presidente
Alejandro Batalla B. Gilbert Armijo S


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 REFERENCIAS


20-2010. Dirigido al Señor Fernando Ferrero Castro, Viceministro del Ministerio de
Justicia y Paz. Redactado por: la Procuradora Adjunta, Grettel Rodríguez Fernández

288-2008. Dirigido al Licenciado Mario Calvo Guevara, Gerente General a.i. del Instituto
Costarricense de Turismo. Redactado por Dr. Fernando Castillo Víquez, Procurador
Constitucional, con Copia a la Licda. Mayra Calvo Cascante, directora ejecutiva de la
Autoridad Presupuestaria

SALA CONSTITUCIONAL. Resolución Nº 06577 - 1995. Fecha de la Resolución: 28
de Noviembre del 1995 a las 6:27 p. m. Expediente: 95-003573-0007-CO. Redactado
por: Luis Paulino Mora Mora. Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

SALA CONSTITUCIONAL. Resolución Nº 12953 - 2001. Fecha de la Resolución: 18
de Diciembre del 2001 a las 4:25 p. m. Expediente: 00-003411-0007-CO. Redactado
por: Eduardo Sancho González. Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad