INFORME DE INVESTIGACIÓN
La incorporación como requisito para ejercer la profesión de
abogado (a)


Rama del Derecho: Colegios Profesionales Descriptor: Colegio de Abogados

Palabras Claves: Incorporación, abogado, abogada, examen de incorporación, Procuraduría
General de la República

Fuentes de Información: normativa y jurisprudencia Fecha: 26/05/2016


Contenido
1. Incorporación al Colegio Profesional como requisito indispensable para el
2. Implicaciones de la pertenencia obligatoria a los colegios profesionales y del
pago de la cuota mensual de colegiatura en el cumplimiento eficaz de las


RESUMEN

Se hace referencia al criterio imperante en nuestro medio en el sentido de la
obligación por parte del profesional en la rama del derecho de incorporarse al
Colegio de Abogados(as) como requisito primordial para ejercer la profesión


 NORMATIVA


1. Requisitos de incorporación al Colegio de Abogados


Artículo 2º.- Forman el Colegio los abogados graduados en Costa Rica e
incorporados en él, de acuerdo con las leyes y Tratados. Se tendrán desde luego
por inscritos los que actualmente figuran como miembros del Colegio, y de
pleno derecho quedarán inscritos también los abogados graduados o
incorporados por la Universidad


Artículo 6º.- Ante las autoridades de la República, sólo tendrán el carácter de
abogados los que estuvieren inscritos en el Colegio


Artículo 30.- Los abogados que forman parte del Colegio estarán obligados a
pagar una cuota mensual de diez colones (¢ 10.00), de los cuales se destinarán
ocho colones (¢ 8.00) a formar el Fondo de Mutualidad y Subsidios del Colegio
de Abogados y Abogadas(*), y dos colones (¢ 2.00), al fondo común del Colegio,
con destino al pago de los gastos que éste ocasione y al cumplimiento de los
fines que le están encomendados


El Fondo de Mutualidad y Subsidios será administrado por la Directiva, de
conformidad con las disposiciones generales de este capítulo y del Reglamento
que al efecto apruebe el Colegio


Artículo 33.El abogado que incurriere en atraso de seis meses en el pago de las
cuotas de mutualidad o hasta de dos meses, en el de las cuotas de los seguros a
que se hubiere obligado con el Colegio, será reconvenido y se le dará un mes de
plazo para el pago. Si vencido ese término no cumpliere con éste, será
suspendido en el ejercicio de sus funciones por resolución que dictará, sin


recurso alguno, la Directiva del Colegio y que se publicará en el "Boletín
Judicial", si se tratare de un abogado litigante; por la Corte Suprema de Justicia,
si el abogado fuere funcionario o empleado judicial; y en los demás casos, por
quien tenga facultades para decretar la suspensión


La sanción se impondrá, cuando no se refiera a abogados litigantes, con vista
del oficio del Secretario del Colegio, en que dé cuenta de la omisión de pago


La suspensión surtirá sus efectos a partir del día siguiente a la publicación del
aviso respectivo en el "Boletín Judicial", y subsistirá mientras no se publique el
aviso del Tesorero del Colegio en que dé cuenta de haber sido pagadas las
cuotas atrasadas, más un veinticinco por ciento de exceso en concepto de multa


El Tesorero dará cuenta a la Directiva del atraso referido, dentro de los ocho
días siguientes al vencimiento de los plazos respectivos; y por el
incumplimiento de esa obligación será corregido disciplinariamente


JURISPRUDENCIA


1. Incorporación al Colegio Profesional como requisito indispensable
para el ejercicio profesional


Según lo ha sostenido anteriormente esta Procuraduría General, al Estado le
corresponde velar por el derecho fundamental al ejercicio de la profesión(1), y
además el ejercer el control sobre determinadas profesiones tituladas, facultad
ésta última que ha sido delegada, conforme a la Ley, en organizaciones
corporativas: los Colegios Profesionales


(1) Si bien es cierto que la Constitución costarricense no consagra expresamente
la libertad profesional, según lo ha estimado la Procuraduría General, esa
libertad puede deducirse de la conjunción de varios derechos constitucionales,
tal como sucede con la libertad de contratación, y tiene como contenido esencial
el derecho de elección de la profesión y el derecho de ejercicio de la actividad
profesional escogida. (Véase al respecto el dictamen C- 054-2000 de 17 de marzo
de 2000). Y cabe advertir, que ese carácter de libertad fundamental ha sido
reconocido por la Sala Constitucional, en sus resoluciones Nºs. 1626-97 de 15:21
hrs. del 18 de marzo de 1997 y 7123-98 de 16:33 hrs. del 6 de octubre de 1998


Por el carácter público de las funciones delegadas que realizan -las cuales
trascienden la simple promoción y defensa de los intereses comunes de sus
agremiados-, los Colegios Profesionales son considerados Corporaciones de
Derecho Público, más concretamente, entes públicos no estatales, de afiliación
obligatoria para quienes deseen ejercer una determinada profesión titulada
(Entre otros, véanse los dictámenes C-328-82 de 20 de noviembre de 1982, C-
198-96 de 5 de diciembre de 1996 y C-127-97 de 11 de julio de 1997)


Al respecto, la Sala Constitucional ha sostenido lo siguiente


"...el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la
que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con
la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que
lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas" (resolución N
5483 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil
novecientos noventa y cinco). Tomando en cuenta que los Colegios
Profesionales tienen su base en la protección de los intereses públicos y que
operan por medio de una delegación del Estado en el control del ejercicio
profesional es que en estos casos no puede interpretarse que se esté ante el
supuesto de un derecho de asociación "puro" en el que la persona, guiada por el


principio de autonomía de la voluntad, está en capacidad de elegir si se afilia o
no al Colegio encargado de regular y controlar el ejercicio de su profesión, ya
que por este medio se haría nugatorio el control que pretende ejercerse en el
ejercicio profesional y la delegación realizada por el Estado a los Colegios
Profesionales en el desempeño de estas funciones...". (Resolución N. 6847-98 de
15:57 hrs. del 24 de setiembre de 1998. En sentido similar, las sentencias Nºs
5483-95 del 6 de octubre de 1995, 1386-90 del 24 de octubre de 1990 y 789-94 del
8 de febrero de 1994)


Y como tales, al ser considerados Administraciónes Públicas, están
inexorablemente sujetas al "principio de legalidad" o "principio de juridicidad
de la Administración", que informa y rige el accionar administrativo, que en su
construcción moderna apunta a la llamada "vinculación positiva", según la cual
"no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que
no sea desarrollado de una atribución normativa precedente"(2). De
conformidad con lo cual, los Colegios Profesionales están habilitados para
realizar las funciones públicas que encuentren fundamento en el ordenamiento
jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes


(2) DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. Primera reimpresión
Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214. Cita en Dictamen C-
310-2000 de 18 de diciembre del 2000


En esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha entendido que el
principio de legalidad "postula una forma especial de vinculación de las
autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su
definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y
solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para
hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las
autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté


constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les
esté autorizado les está vedado-; así como sus corolarios más importantes,
todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima que
tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en
este campo es casi absoluto...". (Sentencia número 1739-92 de 1 de julio de 1992)


Amén de lo anterior, tenemos que en las dos primeras preguntas formuladas en
su consulta, encontramos la duda respecto de si el Colegio de Abogados puede
decidir, "prima facie", denegar la incorporación a una persona cuyo título
académico haya sido emitido bajo ciertas supuestas irregularidades, o bien si
por el contrario, está obligado a incorporarla


Al respecto, debemos tener en cuenta, en primer lugar, que la pertenencia o
incorporación al Colegio profesional -como requisito ineludible para el ejercicio
de la profesión (C-148-97 de 11 de agosto de 1997)-, depende en nuestro medio
de una cualidad objetiva, cual es el poseer una profesión titulada, es decir,
ostentar un grado académico universitario, específicamente de Licenciado en
Derecho, que lo acredite como abogado graduado. Lo anterior se deriva de una
interpretación armónica de los artículos 2º de la Ley Orgánica del Colegio de
Abogados –Ley Nº 13 de 28 de octubre de 1941 y sus reformas- y 5º del
Reglamento Interior del citado Colegio –Decreto Nº 20 de 17 de julio de 1942 y
sus reformas-


En segundo término, debe considerarse que la Ley de Creación del Consejo
nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada –Ley Nº 6693 de 27 de
noviembre de 1981 y sus reformas-, en su artículo 14, reconoce plena validez a
los títulos expedidos por las universidades privadas, para efectos de ejercicio de
la profesión y de colegiatura (Véase al respecto el dictamen C-308-82 de 18 de
noviembre de 1982). Dicha norma, dispone lo siguiente


"Artículo 14.- Las universidades privadas estarán facultadas, para expedir
títulos académicos, que serán válidos para el ejercicio de la profesión, cuya
competencia acrediten. Para efectos de colegiatura, estos títulos deberán ser
reconocidos por los respectivos colegios profesionales"


Y aún más, el artículo 40 del Reglamento General del Consejo Nacional de
Enseñanza Superior Universitaria Privada –Decreto Ejecutivo Nº 25071-MEP de
26 de marzo de 1996 y sus reformas-, equipara dichos títulos, en cuanto a su
validez, a los expedidos por las universidades o instituciones de educación
superior estatales


En ese orden de ideas, es preciso recordar que, de conformidad con los
numerales 37, 38, 39 y 40 del Reglamento General del Consejo Nacional de
Enseñanza Superior Universitaria Privada –Decreto Ejecutivo Nº 25071-MEP de
26 de marzo de 1996 y sus reformas-, todo título expedido por las universidades
privadas, y que tengan por objeto acreditar un grado universitario, deberán ser
refrendados(3) previamente por la Secretaría Técnica del CONESUP e inscrito
ante ese órgano


(3) Para la Sala Constitucional el refrendo del CONESUP equivale al
reconocimiento oficial del título emitido por una universidad privada, ya que
"reconoce como oficial un título emitido por una universidad privada por
medio del refrendo, de forma tal que éste no es de ninguna forma un mero
formalismo, cuando en realidad lo que pretende es legalizar el título, puesto
que desde el momento en que le otorga el reconocimiento oficial a una
universidad, tiene la obligación de garantizar en beneficio del interés común
que los títulos que expidan estén ajustados a derecho y cumplan con las reglas
legales." (Voto 3390-94 de las quince horas con tres minutos del 7 de julio de
1994). Dentro de este marco de referencia normativo, es claro que el Colegio
Profesional en esta materia ejerce funciones de naturaleza pública, en razón de


lo cual está sujeto al principio de legalidad, pues es la ley la que determina su
competencia material y por ende, respecto de quienes puede ejercer las
potestades que el Estado le delega


Por lo que, de conformidad con la normativa dictada al efecto, esta
Procuraduría estima que, hasta tanto esa validez legalmente reconocida a los
títulos expedidos por las universidades privadas, no haya sido contrarrestada
por el CONESUP, por los medios que la Ley establece, sea mediante la
anulación contemplada en los artículos 173 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública o mediante el proceso de lesividad correspondiente(4),
no puede ese Colegio Profesional denegar "prima facie" la incorporación a
ninguna persona que presente un título universitario debidamente refrendado
por la Secretaría Técnica del CONESUP


(4) Es necesario determinar el tipo de nulidad o vicio en cada caso
Dependiendo de la calificación que se haga de él ( nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, nulidad absoluta o nulidad relativa), así será el procedimiento a
seguir. En el caso de la primera, se debe seguir el procedimiento del 173 de la
LGAP; en el supuesto de las otras nulidades, se debe acudir al contencioso de
lesividad


En otras palabras, deberá solicitarse al CONESUP la anulación del refrendo
dado a los títulos cuestionados, y hasta tanto dicha anulación no se dé, el
Colegio no podrá emitir ningún acto denegando la incorporación


No obstante lo expuesto, mientras solicita la oportuna y eficaz actuación del
CONESUP, para que éste revierta la validez de los títulos irregularmente
expedidos por las universidades privadas sujetas a su control y fiscalización,
por medio de cualquiera de los procedimientos antes indicados, ese ente
corporativo-profesional podría ordenar en forma excepcional, por acuerdo de
su Junta Directiva, la suspensión del procedimiento de incorporación


respectivo, como medida precautoria o cautelar; decisión que deberá
comunicar, en forma personal y oportuna, al interesado, con indicación expresa
y detallada de los motivos que la sustentan


La aplicación de este tipo de medida cautelar ha sido plenamente avalada por la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en diversos casos
tramitados recientemente en su jurisdicción; y como las sentencias de esa Sala,
de conformidad con los Artículos 9º del Código Civil, 5º de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, 7º de la Ley General de la Administración Pública, y 13 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, constituyen jurisprudencia vinculante "erga
omnes", cuya doctrina interpreta, informa, integra y delimita el ordenamiento
jurídico, con base en ella es que sugerimos dicha medida


Interesa transcribir, al menos una de esas sentencias, la cual ilustra bien la
posición de esa Sala al respecto


"Procede aclarar que conforme lo dispone la Ley Orgánica del Colegio de
Abogados y su reglamento, uno de los fines de la institución es verificar que
aquellas personas que solicitan la incorporación al colegio profesional cumplan
efectivamente con los requisitos establecidos a tal efecto. De manera que,
tratándose de los procedimientos de incorporación al colegio profesional, el
Colegio de Abogados de Costa Rica podrá imponer las medidas cautelares que
estime pertinentes para garantizar el cumplimiento de sus fines, entre ellos, el
control del ingreso de profesionales al gremio. En todo caso, y como ha
indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, la aplicación de medidas
cautelares tampoco es irrestricta, deberá ser con carácter excepcional y
temporal, y en respeto del principio de razonabilidad, entendido éste como
adecuación entre el medio y el fin, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto. Consecuentemente, procede analizar si la medida cautelar
impuesta por el Colegio de Abogados excede o no los límites sintetizados


supra. En primer término, se estima que la medida cautelar impugnada sí
cumple con el carácter excepcional exigido, debido a que la suspensión del acto
de incorporación se fundamenta en el informe rendido por la Fiscalía de la
institución sobre las irregularidades detectadas en el otorgamiento de títulos
por parte de la Universidad (...) En este sentido, la medida impugnada resulta
además coherente con los fines atribuidos al Colegio de Abogados, en tanto se
dirige a garantizar que los amparados cumplen con los requisitos exigidos para
la incorporación respectiva. En cuanto al carácter temporal de la medida
impuesta, se observa que el plazo de la suspensión ordenada por la Junta
Directiva accionada es indeterminado, debido a que está condicionado al
tiempo que utilice el CONESUP para resolver sobre la denuncia presentada por
el Colegio de Abogados en contra de la Universidad (...) En este sentido,
corresponde aclarar que la Constitución Política no reconoce un derecho
fundamental a los plazos, sino a que las acciones y peticiones presentadas ante
los órganos del Estado sean resueltas en un plazo razonable. De manera que el
carácter temporal de las medidas cautelares no se fundamenta exclusivamente
en las exigencias propias del principio de proporcionalidad (la medida cautelar
impuesta no podrá de ser de tal magnitud que implique una sanción
encubierta) sino, y sobre todo, en la necesidad de garantizar el derecho a
obtener pronta respuesta o resolución. Consecuentemente, la indeterminación
del plazo de la medida cautelar impuesta no constituye, per se, una violación de
la garantía del debido proceso adjetivo, aunque si podría lesionar el derecho a
obtener justicia pronta y cumplida en aquellos casos en que tal indeterminación
posibilite que el órgano encargado de resolver quede excento de hacerlo dentro
del plazo otorgado por la ley al efecto (...) (Sentencia Nº 2000-04184 de las 16:47
hrs. del 16 de mayo del 2000, y en sentido similar, la Nº 2000-03372 de las 20:01
hrs. del 25 de abril del mismo año)


Conveniente indicar que, en razón de la naturaleza inminentemente
precautoria, cautelar y preventiva(5), que reviste la suspensión de la
incorporación al Colegio de Abogados, consideramos que no constituye un


requisito sine qua non, el que esa Corporación Profesional conceda a la parte
interesada, la oportunidad de manifestarse sobre la oportunidad y conveniencia
de la medida así adoptada, ya que al constituir ésta una determinación de
carácter meramente preventivo, ese ente tiene la potestad de adoptarla de
oficio, pues se trata, como bien lo indica la Sala Constitucional, de una medida
meramente cautelar y preventiva, dirigida a garantizar que los interesados
cumplan con los requisitos exigidos para la incorporación respectiva


(5)Sobre las características fundamentales o elementos configurativos de las
medidas cautelares, véanse las resoluciones Nos. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6
de diciembre de noviembre de 1994, 1181-98 de 20 de febrero de 1998 y 2161-98
de las 20:00 hrs. del 25 de marzo de 1998, todas de la Sala Constitucional


Lo anterior lo sustentamos en la doctrina reiterada, establecida por la propia
Sala Constitucional, según la cual, entratándose de la aplicación de medidas
cautelares no es necesario seguir el debido proceso. A manera de ilustración
transcribimos el siguiente extrecto de una de sus resoluciones


"Por su naturaleza, la medida cautelar se dicta y ejecuta con celeridad
precisamente para preservar una situación que podría afectar los intereses de
una persona, de donde se deduce que seguir el procedimiento ordinario
establecido por ley para una diligencia determinada, podría permitir que se
produzcan daños de difícil o imposible reparación.(…) (Sentencia Nº 906-91 de
14 de mayo de 1991, y en sentido similar, la resolución Nº 501-95 de 27 de enero
de 1995)


Eso sí, dada la naturaleza cautelar de la medida, jamás podría pretenderse
mantenerla en el tiempo, en forma irracional y desmedida. Por ello, este órgano
asesor estima que el plazo que se tome ese Colegio para resolver el asunto sobre


la respectiva incorporación, no debe extenderse más allá de lo razonablemente
necesario


Y no está de más advertir también, que según lo ha indicado la propia Sala
Constitucional, "una vez finalizada la respectiva investigación y si no se
constata anomalía alguna en la emisión de sus respectivos títulos por parte de la
Universidad (...), el Colegio deberá incorporarlos como en derecho
corresponde". (Sentencia Nº 2000-03372, op.cit.)


Según lo hemos sostenido en otras oportunidades, al Estado le corresponde
velar por este derecho fundamental al ejercicio de la profesión, además de
ejercer poder de dirección, normación y control sobre determinadas profesiones
liberales tituladas; facultades éstas últimas que han sido delegadas, conforme a
la Ley, en organizaciones corporativas de Derecho Público: los Colegios
Profesionales; entes públicos no estatales de afiliación obligatoria para quienes
deseen practicar una determinada profesión titulada


Entre las potestades de imperio delegadas en las Corporaciones Profesionales,
encontramos aquella referida a la autorización del ejercicio profesional, que se
produce cuando el Colegio respectivo acepta incorporar a un determinado
profesional. Y "en ese sentido, la colegiatura tiene dos efectos primordiales. En
primer término, permite al miembro el ejercicio profesional. En segundo
término, el colegiado asume los deberes propios de su condición de miembro
del Colegio y sujeto a una serie de disposiciones incluso de naturaleza ética, a
que no están sujetos quienes no son miembros" (Dictámenes C-054-2000 y C-
055-2001, Op. Cit.)


En definitiva, para esta Procuraduría, la incorporación al Colegio Profesional es
un requisito indispensable para el ejercicio profesional; y una vez materializada
dicha colegiatura, es que nace, de manera efectiva, el derecho fundamental al
ejercicio de la profesión (Véanse las Opiniones Jurídicas O.J.-123-2001 y O.J.-
105-2002 op. cit.)


Sin embargo, hemos sido claros en admitir que toda regulación que se pretenda
respecto de aquel derecho fundamental, que incida y condicione obviamente su
disfrute efectivo, y más concretamente, afecte el derecho al trabajo (Art. 56
constitucional), debe ser impuesta según lo exige el régimen jurídico de las
libertades públicas


Como es sabido, el régimen de los derechos fundamentales se caracteriza por
dos principios básicos: el de reserva de ley respecto de la regulación de tales
derechos y el "pro libertatis" que informa su interpretación. El primero
determina que sólo mediante una norma con rango de ley –en sentido formal y
material- o superior a ésta, pero nunca inferior, es posible regular y, en su caso,
restringir los derechos y libertades fundamentales, siempre y cuando la
restricción sea, además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", tendente
a satisfacer una necesidad social imperiosa (Ver en ese sentido, entre otras, las
resoluciones Nºs 4205-96 de las 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996, 6273-96 de
las 15:30 hrs. del 19 de noviembre de 1996, ambas de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia). Mientras que el segundo determina que toda norma
jurídica debe ser interpretada en forma que favorezca a la libertad


Interesa aquí la reserva de ley en materia de regulación del ejercicio profesional,
pues es claro que ello conlleva la aplicación de lo que la doctrina moderna ha
denominado "actos de gravamen", por cuanto reducen, privan o extinguen
algún derecho o facultad de los administrados, hasta entonces intactos, y que
cuando afecten a derechos sustanciales, deben legitimarse en preceptos de
rango de Ley (En tal sentido, entre otros, véase: GARCÍA DE ENTERRÍA,


Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I,
Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, p. 560)


Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado que


"El artículo 39 de la Constitución Política recepta (sic) el principio de reserva de
ley mediante el cual todos los actos gravosos para los ciudadanos, provenientes
de autoridades públicas, deben estar acordados en una ley formal...". (Sentencia
número 2812-96 de 11 de junio de 1996)


Refiriéndose en concreto a la restricción del ejercicio liberal de la profesión, en
razón de la prohibición, este Órgano Asesor ha sido conteste en afirmar que la
imposición de esta sólo resulta posible mediante una norma de rango legal–en
sentido formal y material -. Al respecto, se ha dicho


"La ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975 establece una compensación
económica para funcionarios que estén sujetos a prohibición del ejercicio
profesional. Para que opere esa compensación es requisito indispensable que el
ejercicio profesional privado o la realización de actividades privadas haya sido
prohibido por el legislador. Interesa resaltar ese punto: la prohibición es una
restricción al ejercicio de la profesión (ver en ese sentido dictámenes C-202-96
de 16 de diciembre de 1996 y 207-89 de 4 de diciembre de 1989). Como
restricción a derechos fundamentales, su establecimiento es reserva de ley, se
establece por ley. Así, a diferencia de otros institutos salariales, verbi gratia de
la dedicación exclusiva, la prohibición tiene origen en la ley. Lo que significa
que la Administración no es libre para establecer prohibiciones al ejercicio
profesional o a la realización de actividades vía reglamentaria o por acto
administrativo." (Dictamen C-200-97 de 21 de octubre de 1997)


 2. Implicaciones de la pertenencia obligatoria a los colegios profesionales
y del pago de la cuota mensual de colegiatura en el cumplimiento
eficaz de las funciones públicas que el estado le encomienda a esas
entidades


Como es bien sabido, el Estado delega en los Colegios Profesionales el
cumplimiento de determinadas funciones públicas, relacionadas con la
vigilancia, disciplina y fomento de la actividad de los agremiados, a la par de
las tareas dirigidas al puro interés particular de sus miembros, tomados tanto
singularmente como cuanto colectividad sectorial.[1]

En ese sentido, la Procuraduría en su dictamen n.° C-024-2007, del 2 de febrero
del 2007, señaló sobre el particular

“Los colegios profesionales son corporaciones de Derecho Público a quienes el
Estado delega la vigilancia y disciplina de una determinada profesión. El
colegio profesional ejerce función pública. Tienen esa naturaleza las funciones
de regulación y de policía, la defensa contra el ejercicio indebido de la
profesión, el procurar el progreso de una disciplina, así como la fiscalización, el
control respecto del correcto ejercicio de la profesión, lo que lleva implícito el
poder disciplinario sobre los colegiados. El carácter público se muestra,
entonces, en el ejercicio de potestades de imperio delegadas por el Estado. Estas
potestades tienen, necesariamente, que ser atribuidas por ley. La ley configura
cada uno de los colegios, atribuye sus funciones, determina su composición y
organización, sin perjuicio de que la corporación pueda establecer también
reglas de autoorganización y de regulación del ejercicio profesional (reglas
deontológicas)” (El subrayado no pertenece al original)

De igual forma la Sala Constitucional en su sentencia n.° 5483-95, de las 9:33
horas del 6 de octubre de 1995, sostuvo


"Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación
forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública
propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente
privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer
determinadas funciones públicas. (...) Así, a los Colegios profesionales se les
asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la
profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la
encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa
determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios

En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a
los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la
naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones
administrativas. (…) Además, ejerce su competencia en las materias que
suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la
actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que
utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la
profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el
control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de
ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la
actividad. En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran
la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y
administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la
jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e
imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del
ejercicio profesional” (Criterio reiterado en los votos números 2005-11048, de las
14:38 horas del 19 de agosto y 2005-05023, de las 13:36 horas del 29 de abril,
ambos del 2005). El subrayado no pertenece al original


 3. El requisito del examen de incorporación a los colegios profesionales


Ciertamente, el tema del examen de incorporación a un colegio profesional ha
sido desarrollado por este Organo Asesor, atendiendo a la importancia que el
mismo tiene para con el ejercicio de los derechos fundamentales al trabajo, a la
libertad profesional y al ejercicio profesional consecuente con ella. Así, en
dictamen C-054-2000 del 17 de marzo del 2000, se perfiló con amplitud los
diversos temas fundamentales de supeditar la incorporación a un ente
corporativo profesional a la aprobación de un examen que estableciera la
idoneidad del aspirante a la colegiatura


FUNDAMENTAL


El examen de incorporación a un Colegio Profesional concierne el derecho de
ejercicio de una determinada profesión, en este caso la jurídica. La
incorporación al Colegio es un requisito indispensable para el ejercicio
profesional pero se ha establecido un "requisito" previo para esa inscripción
Ante lo cual, debe considerarse el ejercicio profesional es parte de la "libertad
profesional" que puede ser conceptuada como derecho fundamental (A). En
tanto que tal, una libertad sujeta al régimen jurídico propio de las libertades
fundamentales (B)


A-. UNA LIBERTAD FUNDAMENTAL


La Constitución costarricense no consagra expresamente la libertad profesional
No obstante, esa libertad puede deducirse de la conjunción de varios derechos
constitucionales, tal como sucede con la libertad de contratación. En el presente


caso, la deducción se origina de lo dispuesto en los artículos 56 y 46 de la
Constitución Política, en virtud de los cuales se reconocen el derecho al trabajo
y la libertad de empresa que, para nuestros efectos, será entendida como
libertad de establecimiento


Ese carácter de libertad
fundamental ha sido reconocido por la Sala Constitucional, que en el voto N
1626-97 de 15:21 hrs. del 18 de marzo de 1997 afirmó


"...Como bien indicó la Procuraduría General de la República, dado que el
ejercicio profesional concierne al efectivo ejercicio de una libertad pública, éste
debe ser definido por la ley..."


Posteriormente, la Sala estimó que el ejercicio profesional es manifestación del
derecho constitucional al trabajo


"...El desempeño de profesiones tituladas es una modalidad de ejercicio del
derecho al trabajo, que es un derecho fundamental, y que está permeado por el
principio de libertad; su modulación jurídica es, pues, materia propia de la ley
formal, a la que debe subordinarse la potestad reglamentaria...". Sala
Constitucional, resolución N. 7123-98 de 16:33 hrs. del 6 de octubre de 1998


Al igual que estos derechos, la libertad profesional tiene como contenido
esencial el derecho de elección de la profesión y el derecho de ejercicio de la
actividad profesional escogida. El particular tiene el derecho de decidir a cuál
actividad profesional se va a dedicar, sin que sea concebible que la actividad sea
impuesta por el Estado o una autoridad administrativa. Correlativamente, el
Estado no puede imponer limitaciones a la elección de una profesión. El único
límite posible es la licitud de la actividad de que se trate. Se ha dicho, al efecto,
que la única restricción es la derivada de "la fuerza impediente de la realidad",


aquélla derivada de la organización (J.L PIÑAR MAÑAS: "La Configuración
Constitucional del derecho a la libre elección de profesión u oficio". Estudios
sobre la Constitución Española, II, Civitas, 1991, p. 1350), como puede ser el
hecho de que tratándose de una profesión titulada, la persona no logre ingresar
a la universidad o ingresando a ésta, no sea admitido a la carrera seleccionada
por ser de cupo restringido, o en caso extremo que quiera estudiar una carrera
que no se imparte en el país. El autor antes citado nos señala sobre este derecho


"La elección se entiende que forma parte del libre desenvolvimiento humano,
del desarrollo vocacional de la personalidad y, por lo tanto, no puede ser
sometida a trabas. Ni siquiera alegando saturación profesional, pues ello
equivaldría a negar la concurrencia libre y a sepultar las expectativas de los
mejores por venir ante los peores ya establecidos". (loc. Cit.)


Ergo, el Estado no puede intervenir en esa elección


Contrario a lo que sucede con la libertad de elección, la libertad de ejercicio
puede sufrir diversas limitaciones. Parafraseando a la Corte Plena, cuando
ejercía funciones de Contralor Constitucional, cabe afirmar que la persona es
libre para ejercer la actividad a que quiere dedicarse, pero una vez escogida
dicha actividad, está sujeta a todas las regulaciones públicas que se establezcan
Por ende, el ejercicio profesional está sumido al conjunto de disposiciones que
el Estado imponga respecto de la solvencia profesional o moral de la persona


No obstante, la potestad de regulación estatal se sujeta a determinados
principios, que informan el régimen jurídico de los derechos constitucionales


La Sala Constitucional se ha referido en diversos fallos al régimen jurídico de
las libertades públicas. Un régimen que se caracteriza por dos principios


fundamentales: el de reserva de ley respecto de la regulación y el de pro
libertatis que informa la interpretación de los derechos fundamentales. De
acuerdo con este último, toda norma jurídica debe ser interpretada en forma
favorable a la libertad. Interesa aquí la reserva de ley


El régimen de los derechos fundamentales determina que su regulación solo
puede provenir de una norma con rango de ley o superior a ésta. La materia de
derechos fundamentales debe ser regulada por una ley entendida en sentido
formal y material. Lo que implica que corresponde, en principio, al legislador –
como representante del pueblo- la regulación de estos derechos, quedando
vedado al Ejecutivo el regular con carácter originario el derecho en cuestión. Lo
que significa una prohibición explícita para el legislador de rehuir el establecer
la regulación, remitiendo al reglamento para que establezca los derechos y
obligaciones de los titulares del derecho. En ese sentido, la Sala ha dicho que el
régimen de la libertad fundamental contempla una prohibición de regularla por
reglamento ejecutivo y que de emitirse un reglamento ejecutivo sobre la
materia, debe ser ejecución de una ley preexistente. La conceptualización de la
Sala sobre dicho régimen se expresa en la sentencia N. 3550-92 de 16:00 hrs. de
24 de noviembre de 1992, en la cual se dijo


"...Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la
correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber


En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que
solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el
procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es
posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales
- todo , por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo
permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables -
...solo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos
de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones


establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar
rigurosamente su "contenido esencial"; y
En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los
autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley
delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está
habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial
Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es
necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades
discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia
reserva de ley...". (el subrayado es del original)
Pero el legislador encuentra otros límites en el ejercicio de su potestad. Son los
derivados del artículo 28 constitucional. La regulación debe ser razonable,
proporcionada y necesaria y dirigida a tutelar, sea los derechos de terceros, sea
la moral o el orden públicos. Ha señalado la Sala sobre este aspecto


"...no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a
determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son
necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y
constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u
"oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social
imperiosa que la sustente. En este orden de ideas, debe distinguirse entre el
ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho –que
ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo
pierde su particularidad, o lo que hace que sea reconocible como derecho
perteneciente a determinado tipo -, de manera que no caben las restricciones o
límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo
razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el
cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros
Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está
ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con
anterioridad –sentencia número 3550-92, así por ejemplo: 1-. Deben estar


llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2-. Para alcanzar ese interés
público, debe escogerse entre varias opciones aquélla que restrinja en menor
escala el derecho protegido; 3-. La restricción debe ser proporcionada al interés
que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4-.la restricción
debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional....". Resolución N. 4205-
96 de 14:33 hrs. de 20 de agosto de 1996


La ley debe establecer las normas reguladoras para el ejercicio de cada
profesión y definir el ámbito de actuación válido (límites de actuación de cada
profesión). A la par de esta norma referida a la profesión en forma específica
(en el caso, Ley Orgánica del Colegio de Abogados, N. 13 de 28 de octubre de
1941), el profesional encuentra un conjunto de regulaciones que debe respetar
independientemente de que estén o no contenidas en la ley especial sobre la
profesión


El contenido de la regulación legal abarca derechos y obligaciones. La profesión
se formaliza o institucionaliza para exigir unas cautelas y precauciones respecto
de la actividad profesional, en aras del resguardo del interés público y del
propio ejercicio profesional. Ergo, pueden imponerse limitaciones al ejercicio
profesional. De lo expuesto anteriormente, se sigue que cualquier restricción al
ejercicio profesional debe estar prevista en la Ley, así como encontrar
fundamento en el interés público. Entre las posibles restricciones al ejercicio de
la libertad profesionales encontramos la exigencia de una titulación (profesión
titulada) y la colegiación misma. Restricciones que constitucionalmente son
válidas


Puesto que las restricciones al ejercicio profesional deben estar dispuestas en la
ley, interesa establecer si el examen de incorporación constituye una restricción
a la libertad profesional o bien si puede ser analizado como manifestación del
poder de dirección, normación y control que ha sido confiado a los colegios


profesionales. Lo que nos conduce a varias consideraciones en torno a estas
organizaciones. (…)"


A continuación, el dictamen de referencia se pronuncia sobre el caso concreto
de las competencias del Colegio de Abogados para que, por vía reglamentaria,
se estableciera el examen de incorporación, llegando a las siguientes
conclusiones


"Entre estas potestades encontramos aquélla de base: la autorización del
ejercicio profesional, que se produce cuando el Colegio acepta incorporar a un
determinado profesional. Es ese acto el que sujeta al profesional a la potestad de
imperio de la Corporación y particularmente, posibilita que ésta verifique si el
profesional cumple con sus obligaciones y ejerce correctamente la actividad
profesional. En ese sentido, la colegiatura tiene dos efectos primordiales. En
primer término, permite al miembro al ejercicio profesional. En segundo
término, el colegiado asume los deberes propios de su condición de miembro
del Colegio y sujeto a una serie de disposiciones incluso de naturaleza ética, a
que no están sujetos quienes no son miembros. La regulación disciplinaria
determina obligaciones de necesario cumplimiento para el colegiado y que se
derivan de la potestad que el Estado ha delegado a favor del Colegio. El
incumplimiento de esas obligaciones puede originar una sanción disciplinaria,
que alcanza inclusive la inhabilitación para el ejercicio de la profesión


El Colegio tiene un poder director y ordenador de la actividad profesional
Poder que puede manifestarse en el establecimiento de reglas. Entre ellas,
aquéllas que se dirigen a "promover y defender el decoro y realce de la
profesión de abogado" (artículo 1, inciso 4). La imposición del examen de
incorporación por vía reglamentaria podría considerarse como una
manifestación del ejercicio de éstas potestades que corresponden al Colegio
Dos aspectos deben, sin embargo, ser considerados


En primer término, las condiciones y requisitos para la incorporación a un
Colegio Profesional constituyen requisitos para el ejercicio profesional
Condicionan el disfrute del derecho al ejercicio. Por consiguiente, dichas
condiciones deben ser establecidas por ley. Cabe recalcar que incluso este ha
sido el criterio de la Sala, que en resolución N. 1626-97 de 15:21 hrs. de 18 de
marzo de 1997, señaló


"...en virtud de concernir al ejercicio de una profesión, las condiciones de la
incorporación a un colegio profesional, también deben ser reguladas por ley..."


Criterio que se contrapone frontalmente con los fundamentos del reglamento a
que se refiere esta consulta. En efecto, en este se considera que: "....Corresponde
al colegio profesional y sus competencias determinar cómo se ingresa al
ejercicio profesional". Continúa considerando el Colegio: "Corresponde al
colegio profesional determinar cuáles requisitos ha de cumplir el futuro
profesional para quedar habilitado para su ejercicio. Si para el colegio basta el
grado académico, entonces ha renunciado a parte importante de su cometido
No podrá, entonces, intentar manipular, controlar o determinar el contenido
académico y el quehacer universitario"


Haciendo abstracción de este criterio, alguien podría alegar que quien pretende
una colegiación no es titular de una libertad profesional, que conlleve el
ejercicio profesional, puesto que éste se adquiere con la colegiación. Por ende, al
no ser titular de la libertad no puede alegar en su favor el respeto al principio
de reserva de ley. No obstante, aun en el supuesto de que este argumento fuere
admisible, que no lo es, existe un obstáculo para considerar que el Colegio
Profesional puede imponer un requisito como el examen para efectos de la
incorporación del interesado. El Colegio ejerce sus potestades de ordenación y
dirección y, por ende, el poder reglamentario, respecto de quienes son sus
colegiados, no respecto de terceros. El profesional que pretende su inscripción
es un tercero respecto del Colegio. La incorporación es el acto que lo somete al


poder del Colegio y origina una relación que bien podría considerarse de
sujeción especial, en cuanto se limita su libertad y actuación. Si bien parte de la
doctrina discute la existencia de una relación de esa naturaleza (esa es la
posición de L, Martin-Retortillo Baquer: "El papel de los colegios en la
ordenación de las profesiones y en el control y vigilancia del ejercicio
profesional", Los Colegios Profesionales a la luz de la Constitución, Unión
Profesional, Editorial Civitas S. A,, Madrid, 1996, p. 345 , para quien lo que
caracteriza a un miembro de una corporación es estar en una relación
corporativa, que permite un "protagonismo" dentro del Colegio en orden a su
gobierno y funcionamiento, por lo que éste no es algo ajeno o alejado del
colegiado), la Sala Constitucional ha acogido ese criterio


"....estos colegios son titulares de potestades de imperio respecto de sus
miembros, los cuales entran en una relación jurídica administrativa de sujeción
especial como destinatarios de los actos administrativos, en ejercicio de aquella
potestad disciplinaria, expresiva de la función administrativa que desarrolla y
que dicta el Colegio Profesional..." (resolución N. 789-94 de 15:27 hrs. del 8 de
febrero de 1994)


De modo que aún cuando se llegare a concluir que quienes pretenden la
colegiatura no son titulares de la libertad de ejercicio profesional, es lo cierto
que el Colegio carecería de competencia, en ausencia de norma legal y por no
existir esa relación de sujeción, para dictar normas que vinculen a esos terceros
no colegiados." (En igual sentido, pueden consultarse dictámenes C-055-2001 de
27 de febrero del 2001 y C-200-2002 de 12 de agosto del 2002)


El criterio en cuanto a la exigencia de una ley formal que otorgue la
competencia para realizar pruebas de incorporación a un colegio profesional
fue reiterado en la opinión jurídica O.J.-055-2002 del 23 de abril del 2002, en los
siguientes términos


"Por ende, la incorporación al Colegio Profesional es un requisito indispensable
para el ejercicio profesional, y una vez materializada dicha colegiatura, es que
nace, de manera efectiva, el derecho fundamental al ejercicio de una profesión
específica. Sin embargo, hemos sido claros en admitir que las condiciones y
requisitos para la incorporación a un determinado gremio profesional,
constituyen requisitos para aquel derecho fundamental, pues inciden y
condicionan obviamente su disfrute efectivo (Dictamen C-054-2000, Op. Cit.) y
más concretamente el derecho al trabajo (Art. 56 constitucional)


Ahora bien, consideramos que el Colegio de Matemáticos y Actuarios podría
regular o bien restringir razonablemente el ejercicio profesional de los
matemáticos y actuarios en Costa Rica, pero en definitiva no estaría legitimado
para limitar "cualquier otra labor profesional de sus miembros temporales,
diferente de la actividad para la cual fueron contratados por el Estado u
organismos privados", máxime cuando esa labor resulta ser diversa de las
profesiones liberales tituladas (matemática y actuaría) cuya dirección,
regulación y control se pretende delegar, conforme a la ley, en esta nueva
Corporación Profesional que se pretende crear


Por otro lado, debemos ser claros en advertir que toda limitación al derecho
fundamental al ejercicio profesional, inexorablemente debe ser impuesta según
lo exige el régimen jurídico de las libertades públicas, es decir, sólo mediante
una norma de rango legal o superior a ésta, y no a través de un simple
reglamento como se pretende


En efecto, el régimen de los derechos fundamentales se caracteriza por dos
principios básicos: el de reserva de ley respecto de la regulación de tales
derechos y el "pro libertatis" que informa su interpretación. El primero
determina que sólo mediante una norma con rango de ley –en sentido formal y


material- o superior a ésta, pero nunca inferior, es posible regular y, en su caso,
restringir los derechos y libertades fundamentales, siempre y cuando la
restricción sea, además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", tendente
a satisfacer una necesidad social imperiosa (Ver en ese sentido, entre otras, las
resoluciones Nºs 4205-96 de las 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996, 6273-96 de
las 15:30 hrs. del 19 de noviembre de 1996, ambas de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia); mientras que el segundo determina que toda norma
jurídica debe ser interpretada en forma que favorezca a la libertad


Al respecto, la Sala Constitucional ha dejado entrever que tanto las condiciones
de incorporación a un colegio profesional, como derecho mismo al ejercicio
profesional, deben ser reguladas por ley; esto al sostener que


"...cuando la ley sujeta el ejercicio profesional a la incorporación a un colegio
profesional, se da el caso del surgimiento de un derecho a la inscripción
corporativa, que es expresivo de la libertad de ejercicio de la profesión para
cuya práctica se cuenta con un título académico idóneo. Ese derecho a la
inscripción corporativa está directamente vinculado al derecho al trabajo y a la
libre elección del trabajo (expresamente reconocidos, en ese orden, en el artículo
56 de la Constitución). Si el derecho a la inscripción corporativa se hace
impracticable por actos del colegio profesional (o de sus órganos) que no tienen
asidero legal, o si ese derecho se obstaculiza de modo irrazonable o injusto, se
produce inevitablemente un quebranto constitucional que, como es fácil
advertir, lesiona toda esa compleja área de derechos y libertades". (Resolución
Nº 2508-94, Op. Cit., y en sentido similar las Nºs 13-90 de las 16:15 hrs. del 5 de
enero de 1990, 2894-93 de las 15:09 hrs. del 18 de junio de 1993 y 1626-97 de las
15:21 hrs. del 18 de marzo de 1997)


Del anterior conjunto de dictámenes es dable concluir que la jurisprudencia
administrativa de esta Procuraduría General es clara en establecer que el
examen de incorporación, a efecto de acceder a la condición de miembro de un


colegio profesional, es un requisito que únicamente puede ser establecido y
regulado por vía de ley formal. Consecuentemente, no es aceptable que dicho
requisito sea de exclusivo desarrollo a través del reglamento, sea éste ejecutivo
o autónomo. Tampoco es admisible que, existiendo un campo de aplicación
definido en la ley para la realización del examen de incorporación, éste se vea
ampliado o extendido a otros supuestos que la ley no contempla. Las anteriores
conclusiones nos llevan, inexorablemente, a analizar el marco jurídico de
aplicación al gremio de las enfermeras


4. Las potestades de organización interna de los colegios profesionales


Ha sido consecuencia de diversas gestiones ante la Sala Constitucional que se
haya logrado consolidar una jurisprudencia aclaratoria de diversas facetas que
corresponden a la naturaleza jurídica y atribuciones de los colegios
profesionales en nuestro medio. Abarcando temas que van desde la colegiatura
obligatoria a las potestades disciplinarias sobre sus agremiados, el Tribunal ha
perfilado una doctrina que subsana la ausencia de una regulación de rango
legal que establezca los elementos básicos y aplicables a la generalidad de
corporaciones públicas no estatales, que agrupan a diferentes profesionales de
las ramas del saber científico


Atendiendo al específico tema que nos ocupa, conviene recordar un voto de la
Sala Constitucional que, por su importancia, amerita de transcripción literal


"La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene
que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los
miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un
grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin
inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus

miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por
ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las
respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio
indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio
profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la
protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares,
desarrollar su formación y promoción, etc.- Es evidente que todos estos son
fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan
sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta
base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la
sustancia de estos entes, es lo que ha sólido justificar su inclusión en la categoría
de Administraciónes Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad,
como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por
delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son
propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la
"auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a
ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les
asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la
profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la
encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa
determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En
realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración
(descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas
funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y
siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un
ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo
dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y
servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las
necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario
(sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales
públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha


quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se
cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho
público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros
calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga
derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus
especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a
quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del
grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del
grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos
órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del
grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o
extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los
asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas,
presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta
directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas
dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y
administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el
origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación
con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son
electos por la asamblea general y representan su voluntad. (…) En el Derecho
costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los
Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones
(universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y
ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y
simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala,
invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la
organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia
obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer
competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque
también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran
el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración


Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello
conduce, a su vez, a que en el funcionamiento de los Colegios profesionales,
puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre
otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la
legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la
condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son
competentes los Colegios para darse su propia organización interna
(funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o
junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la
presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce
su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los
miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y
digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia
que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del
intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de
honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la
vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen,
la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad
reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración
en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se
concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las
sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio
profesional. (Voto 5483-95 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de
octubre de mil novecientos noventa y cinco. Lo resaltado no corresponde al
original)


El tema de la competencia para que las corporaciones profesionales emitan la
reglamentación interna que norme su organización, fue reiterado en Voto N°
.2251-96 de las quince horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil
novecientos noventa y seis, cuando se indicó que


"… también conviene indicar que ya esta Sala ha externado criterio positivo en
relación con la posibilidad de que los colegios regulen a través de normativa
emanada de ellos mismos, cuestiones que tengan que ver con su régimen
interno, en desarrollo de las que en principio contienen sus leyes orgánicas."


Igualmente, esta Procuraduría General ha emitido una abundante
jurisprudencia administrativa en diferentes aspectos que se relacionan con los
colegios profesionales. A modo de ejemplo, y atendiendo al tema de la presente
consulta, nos permitimos la siguiente transcripción


"La regulación profesional es una competencia del Estado que la expresa por
medio de la ley. Al Estado corresponde, además, velar por el derecho al
ejercicio de la profesión. Empero, el control sobre determinadas profesiones
tituladas ha sido delegado en organizaciones corporativas: los Colegios
Profesionales


La configuración de los Colegios, en particular las funciones, composición y
organización es determinada obligatoriamente por la Ley, sin perjuicio de que
la corporación puede establecer también reglas de autoorganización y de
regulación del ejercicio profesional (reglas deontológicas). (…)
Por consiguiente, está prohibido a todo ente público autoatribuirse, por vía
reglamentaria o no, potestades de imperio. Estas sólo pueden ser concedidas
por el legislador. De modo que la potestad reglamentaria y en general, un poder
normativo interno sólo puede ser utilizado en los supuestos de habilitación
previa, en aspectos previamente definidos en la propia ley o bien, respecto de
puntos no relevantes." (Lo resaltado no corresponde al original) (C-054-2000 del
17 de marzo del 2000)


También se ha precisado que no cabe el ejercicio de la potestad reglamentaria,
sea en manos del Colegio Profesional, sea en manos del Poder Ejecutivo, en
tratándose de materias propias de la ley, tales como los requisitos de


incorporación, o similares que afecten o limiten el ejercicio del derecho
fundamental al ejercicio de la profesión


"Si bien es cierto que nuestra Constitución no consagra expresamente la libertad
profesional, esa libertad fundamental, que tiene como contenido esencial el
derecho de elección de la profesión y el derecho de ejercicio de la actividad
profesional escogida, puede deducirse de la conjunción armónica de varios
derechos constitucionales; concretamente de lo dispuesto en los artículos 46 y
56 de la Carta Política, en virtud de los cuales se reconocen el derecho al trabajo
y la libertad de empresa. (Véanse al respecto, los dictámenes C-054-2000 de 17
de marzo del 2000 y C-055-2001 de 27 de febrero del 2001, así como las
resoluciones Nºs 2508-94 de las 10:27 hrs. del 27 de mayo de 1994, 1626-97 de las
15:21 hrs. del 18 de marzo de 1997 y 7123-98 de las 16:33 hrs. del 6 de octubre de
1998, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)


(NOTA DE SINALEVI: La trascripción de cita guarda algunas diferencias con lo
dispuesto en el dictamen C-055-01 del 27 de febrero del 2001; siendo que el
pronunciamiento C-054-00 del 17 de marzo del 2000, no contiene la trascripción
Según lo hemos sostenido en otras oportunidades, al Estado le corresponde
velar por este derecho fundamental al ejercicio de la profesión, además de
ejercer poder de dirección, regulación y control sobre determinadas profesiones
liberales tituladas; facultades éstas últimas que han sido delegadas, conforme a
la Ley, en organizaciones corporativas de Derecho Público: los Colegios
Profesionales; entes públicos no estatales de afiliación obligatoria para quienes
deseen practicar una determinada profesión titulada


Entre las potestades de imperio delegadas en las Corporaciones Profesionales,
encontramos aquella referida a la autorización del ejercicio profesional, que se
produce cuando el Colegio respectivo acepta incorporar a un determinado
profesional. Y "en ese sentido, la colegiatura tiene dos efectos primordiales. En


primer término, permite al miembro el ejercicio profesional. En segundo
término, el colegiado asume los deberes propios de su condición de miembro
del Colegio y sujeto a una serie de disposiciones incluso de naturaleza ética, a
que no están sujetos quienes no son miembros" (Dictámenes C-054-2000 y C-
055-2001, Op. cit.)


Por ende, la incorporación al Colegio Profesional es un requisito indispensable
para el ejercicio profesional, y una vez materializada dicha colegiatura, es que
nace, de manera efectiva, el derecho fundamental al ejercicio de una profesión
específica. Sin embargo, hemos sido claros en admitir que las condiciones y
requisitos para la incorporación a un determinado gremio profesional,
constituyen requisitos para aquel derecho fundamental, pues inciden y
condicionan obviamente su disfrute efectivo (Dictamen C-054-2000, Op. cit.) y
más concretamente el derecho al trabajo (Art. 56 constitucional)


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de utilizar el material indicado


i Congreso de la República de Costa Rica. Ley Orgánica del Colegio de Abogados y
Abogadas de Costa Rica. Ley Nº 13 del 28 de octubre de 1941. Publicado en Colección de
leyes y decretos: Año: 1941 Semestre: 2 Tomo: 2 Página: 677

ii Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 055 del 27 de febrero de 2001


iii Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 209 del 21 de agosto de 2002


iv Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 447 del 13 de diciembre de 2007


v Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 221 del 28 de agosto de 2002


vi Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 200 del 12 de agosto 2002