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ADMINISTRATIVOS


INTRODUCCIÓN: A lo largo del presente informe, se realiza una
breve recopilación doctrinaria sobre la indexación o el reajuste
de precios en la contratación administrativa. A los efectos, se
valoran las teorías existentes al respecto, junto con una serie de
factores que inciden en la indexación de precios en los contratos
administrativos. Por último, se anexa un extracto donde la Sala
Constitucional hizo un análisis detallado sobre el ajuste de
precios


Índice de contenido
c. Criterios de la Sala Constitucional sobre Reajuste de


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DESARROLLO


1. Doctrina

a. Indexación de las Obligaciones
“Se ha caracterizado la indexación como un sistema de ajuste de
los valores monetarios que supone automaticidad, referencia a un
índice de precios y preexistencia del régimen
En lo referente a cuestiones terminológicas, si bien es cierto que
el término "indexación" está hoy mundialmente difundido y es
utilizado por economistas y juristas de valía, en nuestro país,
debido a razones de lingüística castellana, su uso no resulta del
todo ajustado, tanto es así que en la legislación referida al tema
no aparece tal locución, sino términos destinados a expresar el
mismo fenómeno; así, por ejemplo: ajuste a valor constante,
actualización, corrección monetaria, revaluación o revalorización,
son utilizados como sinónimos
En todo caso y cualquiera sea la denominación que quiera dársele
al sistema, se está ante una forma de protección del valor
económico de la moneda, sustrayendo la obligación monetaria del
ámbito del nominalismo. Para ello se aumenta el quantum de la suma
dineraria debida, multiplicando su monto nominal por el índice o
parámetro elegido en cada caso, para mantener el poder adquisitivo
de la moneda en que fue pactada la obligación
Si en un momento determinado de la historia jurídica de un país es
necesario acudir a la revaluación de las deudas dinerarias, es
porque el valor intrínseco de la moneda de curso legal se ha
deteriorado, y tal deterioro no es sino la consecuencia de un
proceso económico que altera las relaciones patrimoniales : la
inflación
Hay que tener en cuenta que medidas como la corrección monetaria
no son de aplicación constante sino que deben responder a una
política económica coherente, ya que no bastan por sí solas para
detener la marcha ascendente de los precios de bienes y servicios
causada por la inflación, en tanto actúan sobre los efectos y no
sobre sus causas, como ya lo hemos anticipado
Tampoco funciona en forma indiscriminada, es decir en cualquier
momento del desarrollo económico, ya que es bien sabido que en
ciertos casos el inflacionar el medio circulante es una medida de
gobierno que persigue, a corto o largo plazo, determinados
beneficios: estimular la mayor productividad de ciertos sectores


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pleno empleo; captación de factores económicos ociosos, etc
Pero, como lo señala con acierto Nussbaum, la inflación origina
sucesivos períodos jurídicos que se van sucediendo a medida que
crece la depreciación de la moneda. Cuando ésta es aún moderada y
subsiste la ilusión de que será un fenómeno pasajero, nadie
cuestiona el nominalismo y los contratos se cumplen normalmente, y
en todo caso las tasas de interés vigentes pueden llegar a enjugar
el deterioro del valor económico de la moneda. Cuando la inflación
aumenta y los efectos jurídicos que hemos señalado se hacen
notorios, "ciertas categorías de acreedores como los empleados y
obreros, los entes prestatarios de servicios públicos, el fisco
mismo en materia de contribuciones, los beneficiarios de servicios
sociales, procuran proveerse de valorizaciones legales automáticas
con aplicación de índices de diverso tipo; los que están ligados
por contratos de duración sin cláusulas convencionales de
reajuste, tratan de encontrar el amparo en las diversas formas que
suele adoptar la teoría de la imprevisión y los acreedores de
sumas de dinero ponen en tela de juicio el nominalismo"
Llegados a este punto, economistas y juristas bregan por la
revalorización de las deudas pecuniarias pendientes de pago
mediante la adecuación automática de las magnitudes monetarias a
las variaciones del nivel de precios (indexación), con el fin de
mantener constante el poder adquisitivo, para lo cual se pueden
emplear diversos parámetros de referencia que, solos o combinados
entre sí, suelen ser el aumento del costo de vida, aumento de
precios mayoristas, salario del peón industrial, precio de
productos agropecuarios (trigo) o de servicios públicos
(electricidad), o referirse al valor del oro o de determinada
moneda extranjera
La corrección monetaria puede llevarse a cabo por tres vías
legal, judicial y convencional, pero en todos los casos la
finalidad es recomponer el valor intrínseco originario del crédito
dinerario, mediante la aplicación de cálculos matemáticos simples
que permiten un ajuste periódico y automático de salarios, rentas,
ahorros, impuestos, y en general todas aquellas prestaciones
originadas en obligaciones de duración
A) Corrección monetaria por vía legal
La corrección monetaria establecida por vía legal es un acto
político relacionado con la potestad del Estado de fijar el valor
de la moneda y que se implanta como parte integrante de un
programa de política económica predeterminada, que no tiende a
paliar únicamente los efectos jurídicos indeseables provocados por
la inflación, sino que además puede ser utilizado como elemento de
redistribución de la riqueza, bastando para ello establecer


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parámetros de reajuste diferenciales según los distintos sectores
de la economía que se quiera favorecer, e inclusive determinar
(con carácter de orden público) que ciertas obligaciones continúen
sometidas al principio nominalista
Se ha discutido en doctrina si medidas de esa naturaleza, por la
aparente injusticia que provocan en las relaciones entre
particulares, podrían considerarse lesivas de los derechos
subjetivos. En el Brasil, donde el tema ha sido puesto sobre el
tapete a raíz del sistema de corrección monetaria vigente, Araujo
Lima sostiene que tratándose de un acto político impuesto
colectivamente y no sólo a ciertos individuos o relaciones en
particular, dicha acción de gobierno escapa a la crítica jurídica,
porque en rigor la capacidad de las personas de adquirir,
modificar, trasferir o extinguir derechos se mantiene
inalterable ; lo que sí se daría es una restricción material de
oportunidades para cierta clase de individuos
Conviene volver a recalcar que la revalorización de las
obligaciones dinerarias puede constituir un elemento eficaz de
lucha contra la inflación, pero no deja de ser un accesorio (aun
adoptado el sistema por vía legislativa) que debe estar sometido
por lo menos a dos condiciones: I9) que asegure la protección del
equilibrio monetario, y 29) que permita el desenvolvimiento de la
vida económica del país
Dichas condiciones de eficacia del sistema podrían lograrse (según
lo prueba la experiencia de otros países) mediante la
discriminación de las obligaciones sujetas a reajuste, en un doble
sentido: por una parte se tendrá en cuenta el plazo en el cual la
deuda debe cumplirse, diferenciando para ello prestaciones a
largo, mediano y corto plazo, y por la otra se atenderá a la
naturaleza de la prestación, y es aquí precisamente donde el
Estado podrá utilizar la corrección monetaria como arma de
política económica, según lo vimos párrafos antes
Vayamos a un ejemplo: si, según se vio al tratar los efectos
económicos de la inflación, ésta produce una retracción del
mercado crediticio; al implantar medidas tendientes al reajuste de
los préstamos en dinero indudablemente se reactivará este sector
de la economía, pero si, además, lo que el gobierno persigue es la
inversión de los capitales ociosos en el sector "viviendas", podrá
disponer que sólo los créditos destinados a la construcción o a la
compra de unidades habitacionales estarán alcanzados por el
beneficio de la indexación, o como variante, que el reajuste se
efectúe mediante parámetros distintos del resto de las
obligaciones, que en definitiva signifique una ventaja apreciable
para el mutuante: sí, por ejemplo, todas las deudas dinerarias son


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actualizadas por el índice de aumento del salario del peón
industrial (que es el más bajo de todos los índices oficiales),
los créditos destinados a vivienda podrían ajustarse por el índice
de aumento del costo de la construcción. Esto no significa que
para el caso concreto del ejemplo la corrección monetaria, como
medida de política económica, resulte el único instrumento a
utilizarse, sino que, además, se lo complementará con recursos
legislativos de otra naturaleza, como puede ser una desgravación
impositiva.”

b. La Doctrina de Revisión de Precios
“Esta doctrina tiene su origen en la teoría del riesgo
imprevisible, de la cual es una culminación, pero se sitúa en el
extremo opuesto: el de la previsión; ya que justamente lo que hace
es prever, de manera que, naciendo, pasó automáticamente a un
terreno, no sólo distinto, sino opuesto al concepto de lo
imprevisible, dando lugar, al agotamiento, en su campo de acción,
a la doctrina que le dio luz
Esta curiosidad, es lo que el autor español Moreno Gil llama "la
paradoja de la revisión de precios"
La doctrina del riesgo imprevisible trata de disminuir los riesgos
económicos no precalculados en el contrato; mientras que la de la
revisión de precios, trata de prever el riesgo
En el contrato de obras y servicios, la revisión de precios es una
brecha al principio del riesgo y ventura del contratista. Veremos
por qué
Principio de riesgo y ventura
Para García de Enterría, el principio de riesgo y ventura es un
principio básico de la contratación administrativa en virtud del
cual "la onerosidad mayor o menor que la prevista, que al
contratista cueste realizar la obra prometida, queda
exclusivamente a su cargo, sin que pueda afectar a la economía
contractual"
"Los riesgos no los sufre solo el contratista; los sufre o puede
sufrir, en su caso, la Administración, pues viene a incidir en el
contrato con el mismo riesgo y ventura por lo que hace a su propia
prestación: la onerosidad en el cumplimiento de ésta (diferencia
del valor monetario en el momento del pacto y el pago,
disminmución en el mercado del valor de las obras)"
Lo que ocurre es que estamos acostumbrados al aumento incesante de
los precios, pero y si fuera al revés, no sería la Administración


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ia perjudicada, que ha contratado para una obra o servicio por un
precio que luego ha bajado? Esto es verdad en teoría, pero en la
práctica, debido a la inflación galopante y fatal —verdadera plaga
de las sociedades modernas—, el riesgo quien lo corre es el
contratista
Se ha querido hacer al riesgo y ventura algo exorbitante, un
privilegio inaudito de la Administración, y no hay tal cosa, pues
lo encontramos en la vida empresarial privada constantemente"
Por lo anterior, es que la revisión de precios es un quiebre al
principio del riesgo y ventura del contratista
Podríamos decir que en nuestro ordenamiento jurídico sobre
contratación administrativa, este principio de riesgo y ventura
está contemplado en el artículo 87 del Reglamento de la
Contratación Administrativa, el cual exige un precio cierto, firme
y definitivo; y el de la revisión de precios en el artículo 49,
complementado por el 239, ambos del mismo Reglamento
La revisión de precios es un mecanismo justo siempre y cuando se
produzcan las siguientes circunstancias
1.—que lo solicite el contratista
2.—que no haya demora en el cumplimiento de las obligaciones del
contratista, pues si la hubiera no sería lógico pedir aumento de
precio cuando de haber hecho la prestación en su momento no le
hubiera afectado; y
3.—que el precio de los materiales o de los jornales haya
aumentado por precepto dictado por el poder público y con carácter
totalmente obligatorio
La legislación revisora implica para la Administración el
reconocimiento de un derecho irrenunciable
El empleo de la cláusula de revisión o de variación de precios se
generalizó después de la decisión del Consejo de Estado Francés,
en 1916, de adoptar la teoría de la imprevisión (Arret del "Gaz de
Bor-deaux"): "a los contratistas se les reconoció el derecho a
recibir del Estado y de las colectividades públicas, en ausencia
de cláusula contractual específica, una indemnización cuando
subrevinieren circunstancias, imprevistas en el momento de la
perfección del contrato, que alteraran la economía". (Traducción
personal, en lo conducente, de la Sentencia N° 34 de "Les grans
arrets de la jurisprudence administrative", de Long, Weil et
Braibant. 8? ed., 1984, págs. 129 a 136)
El término revisión se refiere a la inadecuación del precio
La revisión de precios se da en un contrato perfecto y que desde


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su nacimiento tenía vocación de permanencia hasta su ejecución en
todas sus cláusulas. Es decir, quienes contrataron no previeron
que habría de experimentar variaciones, y por ello, no hicieron
estipulaciones específicas de variación, pero en el plazo de
ejecución de la prestación por el contratista surgieron
alteraciones que, con base en la doctrina del riesgo imprevisible,
hacen considerar a las partes la necesidad de revisar el contrato,
esto es de enmendarle porque no se adecúa a la nueva e
imprevisible situación. Si la situación se hubiera previsto no
haría falta revisar lo que se previo
La revisión llevará a la modificación o la extinción de la
relación contractual, es por eso que la revisión de precios es una
innovación objetiva del contrato
Como ya sabemos, los requisitos que hacen posible las
modificaciones son dos
1.—que haya realmente algún cambio
2.—que no impliquen la extinción de la obligación
Y ambos requisitos se dan en la revisión de precios
La cláusula de revisión de precios tiene una función estabiliza-
dora. Cuando la cláusula de revisión opera, el contrato continúa
en las mismas condiciones que antes. El contrato ni siquiera ha
variado respecto de los precios, que siguen siendo idénticos
Lo que ha aumentado, aunque eventuaímente podría disminuir
(cambio) es el valor de la parte de prestación cumplida, lo que
se manifiesta en el addendum respectivo que se debe hacer al
contrato original
En definitiva, las adiciones producidas por revisión son meros
ajustes de precios, que pueden realizarse de una sola vez, al
final, o en sucesivas ocasiones, según el contrato va siendo
cumplido por el contratista
En cada contrato puede haber unos ajustes parciales, que siempre
serán previos, y un ajuste final o definitivo
Umbral de la revisión
Umbral por su etimología significa expectativa
Debe tenérsele identificado con la zona enmarcada con toda clase
de límites cuyo desbordamiento condiciona el nacimiento del
derecho revisor
La variación económica constituye el mínimo elemento del
presupuesto de hecho para que se dé la revisión de precios.”


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c. Criterios de la Sala Constitucional sobre Reajuste de
Precios
“La empresa U.T.C. presentó recurso de amparo en contra de la
Caja, al considerar que la actuación de esta última se oponía a
los preceptos constitucionales. Según lo manifestado por los
representantes de la recurrente, la Caja se encuentra obligada a
acoger su solicitud de reajuste de precios
En su defensa, la representación de la Caja hace un detallado
informe sobre las instancias en las cuales ha sido ampliamente
discutido el reclamo de la empresa recurrente. En resolución No
6494-00, la Sala Constitucional acoge este informe y declara sin
lugar el reclamo, por existir cosa juzgada material. En lo que
interesa, dicho fallo a la letra dice
(...) Alega la parte recurrente que los efectos de las violaciones
constitucionales subsisten en el caso, por cuanto la autoridad
recurrida nunca propuso una fórmula para restablecer el equilibrio
de la ecuación económica financiera del contrato que suscribió con
la Caja Costarricense de Seguro Social. Por su parte, la autoridad
recurrida informa a la Sala, bajo la fe del juramento de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, sobre los hechos que dan base al
recurso e indica que el problema suscitado entre la empresa
recurrente se derivó de que precisamente no se presentó la
documentación en su oportunidad, y dado que las peticiones no
estuvieron conforme a la Ley de Administración Financiera y su
Reglamento de Contratación Administrativa vigente hasta el 31 de
abril de 1996. Que los convenios que se suscribieron para
reconocer los daños y perjuicios, fueron presentados a la
Contraloría General de la República, todo lo cual se hizo, sin
embargo fue rechazado por esa entidad. Por último se indica que
los recurrentes interpusieron proceso ordinario Contencioso
Administrativo, ante el Juzgado Contencioso Administrativo, siendo
que las pretensiones ya fueron resueltas por sentencia número
717-98 de las ocho horas del veinticuatro de noviembre de 1998,
existiendo cosa juzgada mate-rial sobre este asunto. Ciertamente,
las violaciones a los derechos constitucionales y administrativos
de que se quejan en el recurso los accionantes, ya fueron
discutidas en una sede más plenaria que la que garantiza el
recurso de amparo, a la luz de lo dispuesto por el artículo 49 de
la Constitución Política. Según se evidencia de las copias del
expediente judicial del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil
de Hacienda, las pretensiones a que se refieren los recurrentes
fueron desestimadas por sentencia No.71 7-98 de ese Despacho,


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quedando la misma firme toda vez que la apelación planteada fue
rechazada por extemporánea. Así, en ella se indicó
Se tiene demostrado que la firma (...) finalizó la entrega de
materiales quirúrgicos a la Dirección de Recursos Materiales de la
Caja Costarricense de Seguro Social, que es para lo que fue
contratada, el 30 de junio de 1993, y presentó el reclamo de
reajuste de precios el 28 de setiembre de 1993, sobrepasando por
casi tres meses la fecha límite para la solicitud propuesta, pues
el artículo 239 en mención, bien claro es en definir que solamente
se podrá hacer la gestión si el contrato está pendiente de
iniciarse o en curso de ejecución. Sobre el convenio mencionado en
autos, del estudio del expediente administrativo -al no aportarse
prueba al respecto- se desprende que certero ha sido el rechazo
que realizó la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría
General de la República, pues efectivamente, la parte accionante
realiza la gestión de reajuste de precios en el momento equivocado
y fuera de tiempo, no siendo contemplada su solicitud de esta
manera en nuestra legislación
(...) Finalmente, es importante mencionar que los reajustes de
precios no son de carácter contractual, en virtud de que están
reconocidos en todo contrato que realice la Administración
reconocerlos sin necesidad de que se estipulen en el contrato
Pero definitivamente se configuraría una violación a nuestra
legislación, el no cumplir con los requisitos determinativos que
se extraen del nominal 239 del Reglamento citado
Bajo estos supuestos, la Sala estima que el recurso debe
desestimarse, toda vez que la parte accionante acudió a la
jurisdicción del contencioso administrativo, el cual tiene
raigambre constitucional en el artículo 49 de la Constitución
Política, y en el que, en su oportunidad se analizaron y
discutieron los derechos constitucionales que ahora reclama en
esta vía sumaria. De este modo, habiendo sido sus argumentos
analizados por un Juez de la República, y existiendo cosa juzgada
material en el caso, por cuanto el recurso de apelación planteado
fue presentado a destiempo, como consta en los hechos probados de
esta sentencia, no es procedente reabrir los plazos como se
pretende hacer, y lo que procede es declarar sin lugar el recurso


FUENTES CITADAS


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1 GURFINKEL DE WENDY, Lilian N. Efectos de la Inflación en los
Contratos. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1979. pp. 24-28

2 CERVANTES GAMBOA, Rosa Iris. La Revisión de Precios en la Contratación
Administrativa. Revista de Ciencias Jurídicas. (No. 58): pp. 91-94,
San José, setiembre-diciembre 1987

3 CORDERO FERNÁNDEZ, Rodrigo. Reajuste de precios. Cosa juzgada
material. Revista Jurídica de Seguridad Social. (No. 11): pp. 89-90,
julio 2001