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RESUMEN: En el siguiente informe investigativo, se examina el tema
de la concesión en la zona restringida de la zona marítimo
terrestre. De esta forma, se examina desde el punto de vista
doctrinario la delimitación de la zona marítimo terrestre, su
ocupación legítima y las condiciones y prohibiciones generales que
pesan sobre el otorgamiento de concesiones en dicha área
Finalmente, se incorpora la normativa relacionada, así como
múltiples extractos jurisprudenciales administrativos, donde la
Procuraduría General se ha pronunciado sobre la naturaleza
jurídica de los derechos que ostentan los particulares sobre la
zona marítimo terrestre, así como sobre las concesiones que se
otorgan en la llamada zona restringida


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DESARROLLO


1. Doctrina

a. Delimitación de la Zona Marítimo Terrestre
“El artículo primero de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre
indica que "la zona marítimo terrestre constituye parte del
patrimonio nacional, pertenece al Estado v es inalienable e
imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos
naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de
todos los habitantes del país. Su uso v aprovechamiento están
sujetos a las disposiciones de esta ley." Por lo que siendo la
zona marítimo terrestre parte de la denominada "zona costera",
integra la "zona de influencia directa v mutua entre el mar
litoral y el borde continental, donde los factores y procesos
ambientales de ambas presentan un grado de traslape efectivo, o
dan origen a otros procesos ambientales y bióticos específicos."
En palabras más sencillas la zona costera viene a ser "aquella
parte de la tierra afectada por el mar y aquella parte del océano
afectada por su proximidad a la tierra." Es así que la zona
marítimo terrestre constituye territorio inalienable e
imprescriptible lo cual ha sido ratificado en cuanto a su carácter
público por la misma Sala Constitucional indicando: "La Sala acoge
la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien
de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código
Civil... El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o
ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde
tiempo inmemorial v el Derecho Romano mismo recoce ese estatus,
como "res comunes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda
claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter
público de esa franja, como una zona marina adyacente al
territorio nacional, en la que se ejerce su soberanía."
Por consiguiente, de acuerdo a este voto la zona marítimo
terrestre se encuentra dentro de las "cosas públicas" que están
destinadas de modo permanente al servicio de la utilidad general,
y al uso público, de conformidad con el artículo 261 del Código
Civil. La inalienabilidad hace alusión a su no pertenencia al
comercio de los hombres, es decir, no pueden ser enajenados, por
ningún medio de derecho público o privado. No son reducibles al
dominio particular bajo ninguna forma
Derivación del voto 7-93 citado, resulta la "imprescriptibilidad


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de los bienes", ya que "al no ser susceptibles de apropiación
privada, nadie puede alegar válidamente prescripción positiva
sobre los mismos a su favor, no importa el tiempo que se hubiera
ocupado. Ningún tipo de posesión es válida para reclamar derechos
de propiedad en ellos"
Este principio se deriva también de la lectura del artículo 7 de
la Ley 6043 Sobre la Zona Marítimo Terrestre en cuanto indica que
"Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser
objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán
apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro
medio." Resulta entonces, la concesión el medio lícito normal
establecido por la Ley 6043 para usar la zona marítimo terrestre
"Resulta claro, en consecuencia, que siendo los terrenos y demás
formaciones comprendidas en la zona marítimo terrestre de dominio
público, se debe descartar la posibilidad legal de su reducción a
dominio privado bajo forma alguna; la única manera en que los
sujetos privados pueden usar y gozar de dichos terrenos -sin que
ello implique su apropiación privada- es mediante la concesión que
las municipalidades hagan, pero solo en los 150 metros de la zona
restringida o bien inscrito entre 1970 y 1974 - de conformidad con
el transitorio III de la Ley N. 4559 de 1970". (el énfasis es
nuestro)
II. Zona pública y zona restringida
El artículo 9 de la Ley 6043 define la zona marítima terrestre
como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de
los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que
sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de
la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en
descubierto en marea baja. Esta línea es para el litoral Pacífico
el contorno o curva de nivel que marca la altura de 115
centímetros sobre el nivel medio del mar y para el litoral
Atlántico, es el contorno que marca la altura de 20 centímetros
sobre ese mismo nivel, (art. 2 inc. ch) del reglamento de la Ley
6043)
Asimismo, el artículo 10 de la Ley 6043 divide la zona marítima
terrestre en dos secciones: la zona pública -faja de cincuenta
metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria- y la zona
restringida -constituida por la franja de los ciento cincuenta
metros restantes.”


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b. Ocupación Legítima de la Zona Restringida
A. Las concesiones
Tratándose de la zona restringida, es posible su ocupación
legítima mediante el otorgamiento de concesiones, siendo la
concesión la figura idónea para el disfrute particular del dominio
público conforme a lo establecido por la Ley 6043, aunque, como
veremos, también es posible la ocupación de la zona restringida
por medio de los permisos de uso, cuya regulación es pobre
Las concesiones sobre la zona restringida son otorgadas únicamente
por las municipalidades (arts. 39 y 40 ibidem) requiriendo además
de la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo cuando se
trate de área turística y del Instituto de Desarrollo Agrario en
las demás áreas (art. 42 ibidem). Las concesiones pueden ser
cedidas siempre y cuando se cuente con la autorización expresa de
la municipalidad respectiva, y el Instituto Costarricense de
Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario según corresponda
Estos contratos pueden ser otorgados por un plazo que va de los
cinco a los veinte años. Los requisitos para solicitar una
concesión se encuentran dentro del Reglamento a la Ley Sobre la
Zona Marítimo Terrestre
B. Permisos de uso
Junto con las concesiones y con el fin de utilizar el dominio
público, los autores del derecho administrativo reconocen como
válidos, a la par de las concesiones, los permisos de uso. La
primera diferencia básica con la concesión, es que el permiso de
uso debe provenir de una acto unilateral de la Administración
Pública, y al igual que con la concesión debe manifestarse en
forma expresa, no bastando para su perfección el acto simple de
presentación de una solicitud. Por lo que la presentación de las
solicitudes por parte de los particulares ante la Municipalidad no
produce legitimación alguna para ocupar la zona marítimo
terrestre, salvo que hubiere mediado en su favor una asertiva
manifestación expresa por parte de la Municipalidad. El permiso de
uso se otorga en los casos en que no es posible jurídicamente
otorgar concesiones en las zonas marítimos terrestres sin plan
regulador, por lo que la única figura aplicable desde el punto de
vista del dominio público es el permiso de uso. Sin embargo una de
las características del derecho de uso es su carácter precario
"La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial
a la figura v alude a la posibilidad que la administración, en
cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado
de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública


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al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo
ello en la medida que si llega a existir una contraposición de
intereses entre el fin del bien v el permiso otorgado debe
prevalecer el uso natural de la cosa pública"
Los requisitos del permiso de uso son por un lado que no afecte
las condiciones naturales, ni entorpezcan el libre aprovechamiento
de la zona pública; y por el otro, su ejecución no limita en
absoluto la futura implementación de un plan regulador. En este
último sentido no podría concebirse, previo al plan regulador el
levantamiento de construcciones con carácter de adherencia
permanente al terreno, por cuando dichas instalaciones vendrían a
obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento
planificado. Solo cabría autorizar obras menores de fácil y rápida
remoción. El permiso no es un sustituto de la concesión en
ausencia de un plan regulador; su otorgamiento es excepcional y no
se puede usar para legitimar la indebida ocupación de la zona
marítimo terrestre.”

c. Normas Generales para el Otorgamiento de Concesiones

i. Condiciones
“Para el otorgamiento de concesiones se deben de respetar
condiciones como la del artículo 41
“Las concesiones serán únicamente para el uso y disfrute de áreas
determinadas en la zona restringida, por el plazo y bajo las
condiciones que ley establece n; o la del Artículo 43: " Aunque no
se exprese en los documentos respectivos, todas las concesiones
otorgadas de conformidad con esta ley están sujetas a la condición
de que los concesionarios no podrán variar el destino de su
parcela y las edificaciones o instalaciones que hagan en ella, sin
el consentimiento de la municipalidad respectiva y del Instituto
de Tierras y Colonización o del Instituto Costarricense de
Turismo, según corresponda."
Las concesiones se otorgarán bajo el principio de Derecho, de
primero en tiempo primero en derecho, pero en el reglamento se
podrá establecer un orden de prioridades atendiendo a la
naturaleza de la explotación y mayor conveniencia pública, pero
hace la acotación de que en igualdad de condiciones se preferirá
al ocupante del terreno que lo haya poseído quieta, pública y
pacificamente en forma continua
Es el artículo 57 del reglamento» se establecen estas prioridades
cuando se presentan varias solicitudes para un mismo terreno, para


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usos diferentes, que se ajusten al plan de la zona
"a) En las zonas declaradas como turísticas, tendrán prioridad
1.- Actividades turísticas declaradas como tales por el ICT
2.- Actividades recreativas y deportivas
3.- Uso residencial
4.- Actividades comerciales y artesanales
5.- Esplotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o
industriales
b) En las zonas declaradas no turísticas, el orden de prioridades
será el siguiente
1.-Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o
industriales
2.- Uso residencial
3.- Actividades comerciales y artesanales
4.- Explotaciones turísticas
En caso de núcleos poblados que no cuenten con un plan de
ordenamiento urbano, el uso residencial tendrá prioridad sobre los
demás."
En resumen, en las zonas turísticas tienen prioridad las
actividades propiamente turísticas declaradas por el ICT, y en las
no turísticas es para el uso agropecuario y de pesca no deportiva
o industriales
La Ley establece que el plazo de las concesiones serán por un
plazo no menor de cinco ni mayor veinte años y se indicará el
monto del canon a pagar y su forma de pago, el cual se sustituye
el impuesto territorial. El canon es la remuneración que hace el
concesionario por el disfrute del derecho que le fue concedido y
su monto depende del avalúo que determine la Dirección General de
Tributación Directa y de acuerdo al uso de la parcela, así tenemos
que corresponde un 2% por el uso agropecuario, por uso
habitacional un 3%, uso hotelero, turístico o recreativo un 4% y
por uso comercial, industrial, minero o extractivo un 5%, sin
perjuicio de las tasas que se pagan por explotar en forma mecánica
las acumulaciones de piedra, arena, grava o similares de acuerdo
con la Ley de Aguas. Los cánones corresponderán a las respectivas
municipalidades, eximiéndose del pago sólo los proyectos conjuntos
de desarrollo turístico entre la municipalidad y el ICT; y se
pagará por anualidades adelantadas y en el caso de personas de
escasos recursos que residan permanentemente en virtud de una
concesión de vivienda, la municipalidad podrá rebajar el canon


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hasta el 1%
Los ingresos percibidos por concepto de cánones de las concesiones
en la Zona Restringida se distribuirán de la siguiente forma: un
20% para formar un fondo de pago de mejoras, un 45% para obras de
mejoramiento en las zonas turísticas e incluyendo todas las
inversiones necesarias en servicios de asesoría y gastos de
administración requeridos para los fines de la ley 6043, y si
estos ya no son necesarios para el desarrollo de la zona
turística, a juicio del INVU y del ICT, el remanente podrá
destinarse a otras necesidades del respectivo cantón; y el 40%
restante será para invertirlos en obras de mejoramiento del
cantón
Las parcelas deberán tener las siguientes cabidas: en las zonas
declaradas turísticas destinadas a uso habitacional, de
esparcimiento, descanso y vacaciones, tendrán un frente mínimo de
15 metros y máximo de 30, y el área mínima será de 300 metros
cuadrados y la máxima de 2000; en usos comerciales los mínimos
serán de 10 metros y 150 de área y el frente máximo será de 20
metros y como área máxima de 1000 metros cuadrados y la dimensión
para otros usos serán las que se establezcan en el plan de
ordenamiento de la zona y en ausencia de éste, por la
municipalidad con la aprobación del ICT y del INVU. También todas
las construcciones tendrán retiros laterales y frontales, no
menores de tres metros, y se exceptúan del requisito del frente
máximo, aquellas parcelas destinadas a uso habitacional o
comercial cuando, cumpliendo con la área máxima, la extensión del
fondo esté limitada por condiciones topográficas, obstáculos
naturales, caminos y servidumbres públicas, manglares y esteros, u
otros impedimentos físicos determinados por el ICT, y en cuyos
casos el fondo mínimo será de veinticinco metros, cuando es para
uso habitacional y quince para uso comercial....).”

ii. Prohibiciones
“La Ley 6043, establece las siguientes prohibiciones
Eael artículo 37: " Ninguna municipalidad podrá autorizar
proyectos de desarrollo turístico que ocupen áreas de la zona
declarada turística, sin la previa aprobación del Instituto
Costarricense de Turismo mediante acuerdo de su Junta Directiva, o
sin autorización legislativa cuando se trate de islas o
islotes...Igual autorización se requerirá del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo aplicándose al efecto los mismos
procedimientos anteriores"; el procedimiento a que se refiere este
artículo, es el de la presentación de los proyectos a aprobar, en
el cual las dos instituciones citadas deberán resolver dentro de


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los tres meses siguientes al recibo de la gestión, de lo contrario
se tendrá por otorgada tácitamente, en otras palabras, esto quiere
decir que opera el Silencio Positivo de la Administración
En el artículo siguiente se estipula que las municipalidades no
podrán otorgar concesiones, en las zonas turísticas, sí el LC.T y
el LN.V.U no hayan aprobado los planos de desarrollo de esas
zonas
Además las concesiones serán únicamente para el uso y disfrute de
áreas determinadas en la zona restringida, por el plazo y bajo ías
condiciones que establece la ley, según lo estipulado en el
artículo 41
Se establece que es prohibido ceder o comprometer, o en cualquier
forma traspasar o gravar, total parcialmente, las concesiones o
los derechos derivados de ellas, sin la autorización expresa de la
municipalidad, del ICT o del IDA , según el caso y dichos actos o
contratos carecerán de validez si se realizaren sin la debida
autorización. Lo riguroso de la prohibición anterior, se debe a
que la concesión no es un derecho de propiedad pleno, como la
propiedad civil, donde hay libertad de disposición, sino que está
sometida a un régimen de dominio público, donde el interés público
se sobrepone al privado, en este caso se tutela que la persona que
vaya a gozar de la concesión, pueda cumplir con las exigencias por
las cuales se otorgó dicha concesión
La prohibición del artículo 46, es de fundamental importancia para
el presente trabajo, que en los próximos títulos se analizará a
fondo, por lo que ahora sólo locitaremos
“La municipalidad correspondiente, en la zona bajo su jurisdicción
no podrá otorgar ninguna concesión a favor de sus regidores,
propietarios o suplentes, o del ejecutivo municipal, o de sus
parientes en primero o segundo grados por consanguinidad o
afinidad. Tanto respecto a ellos como para quienes intervinieren
en el otorgamiento o autorización de concesiones y en general,
regirán las disposiciones que establece el artículo 107 de la Ley
de la Administración Financiera de la República No 5901 de 20 de
abril de 1976. Se exceptúan las concesiones otorgadas antes de
elegirse o nombrarse el funcionario respectivo."
Para finalizar con las prohibiciones, hay que mencionar que no se
otorgarán concesiones a extranjeros que no hayan residido en el
país por lo menos durante cinco años, a las sociedades anónimas
con acciones al portador, a sociedades o entidades domiciliadas en
el exterior o constituida en países extranjeros o que las acciones
u cuotas o capital, correspondan en más de 50 % a extranjeros; y
las que tuvieren concesiones no podrán ceder o traspasar cuotas o


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acciones, ni tampoco sus socios a extranjeros, de lo contrarío no
tendrán validez.”

2. Normativa

a. Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre4


Artículo 39.-

Solamente en la zona restringida podrán otorgarse concesiones
referentes a la zona marítimo terrestre, salvo disposiciones
especiales de esta Ley

Artículo 40.-
Unicamente las municipalidades podrán otorgar concesiones en las
zonas restringidas correspondientes a la zona marítimo terrestre
de su respectiva jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en
esta ley, salvo las excepciones que ella establece

Artículo 41.-

Las concesiones serán únicamente para el uso y disfrute de áreas
determinadas en la zona restringida, por el plazo y bajo las
condiciones que esta ley establece

Artículo 42.-

Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación
del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la
zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto
de Tierras y Colonización
Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta
viole la ley, lo que deberá indicar expresamente, en forma
razonada
Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte
de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea
Legislativa

Artículo 43-

Aunque no se exprese en los documentos respectivos, todas las
concesiones otorgadas de conformidad con esta ley están sujetas a


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la condición de que los concesionarios no podrán variar el destino
de su parcela y las edificaciones o instalaciones que hagan en
ella, sin el consentimiento de la municipalidad respectiva y del
Instituto de Tierras y Colonización o del Instituto Costarricense
de Turismo, según corresponda

Artículo 44.-

Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el
primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, el
reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades
atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor
conveniencia pública de ésta; pero en igualdad de condiciones se
ha de preferir al ocupante del terreno que lo haya poseído quieta,
pública y pacíficamente en forma continua

Artículo 45.-

Es prohibido ceder o comprometer, o en cualquier otra forma
traspasar o gravar, total o parcialmente, las concesiones o los
derechos derivados de ellas, sin la autorización expresa de la
municipalidad respectiva y del Instituto Costarricense de Turismo
o del Instituto de Tierras y Colonización, según sea el caso
Carecerán de toda validez los actos o contratos que infringieren
esta disposición

Artículo 46.-

La municipalidad correspondiente, en la zona bajo su jurisdicción,
no podrá otorgar ninguna concesión a favor de sus regidores,
propietarios o suplentes, o del ejecutivo municipal, o de sus
parientes en primero o segundo grados por consanguinidad o
afinidad. Tanto respecto a ellos como para quienes intervinieren
en el otorgamiento o autorización de concesiones y en general,
regirán las disposiciones que establece el artículo 107 de la Ley
de la Administración Financiera de la República No.5901 de 20 de
abril de 1976. Se exceptúan las concesiones otorgadas antes de
elegirse o nombrarse el funcionario respectivo

Artículo 47.-

No se otorgarán concesiones
a. A extranjeros que no hayan residido en el país por lo menos


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durante cinco años
b. A sociedades anónimas con acciones al portador
c. A sociedades o entidades domiciliadas en el exterior
ch. A entidades constituidas en el país por extranjeros; y
d. A entidades cuyas acciones o cuotas o capital, correspondan en
más de cincuenta por ciento a extranjeros
Las entidades que tuvieren concesiones no podrán ceder o traspasar
cuotas o acciones, ni tampoco sus socios, a extranjeros. En todo
caso, los traspasos que se hicieren en contravención a lo
dispuesto aquí, carecerán de toda validez
(*) La constitucionalidad de los incisos a), c) ch), d) y del párrafo último del
presente artículo ha sido cuestionada mediante Acción No. 06-005252-0007-CO. BJ#
115 de 15 de junio del 2006


Artículo 48.-
Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de cinco ni
mayor de veinte años y deberán indicar el canon a pagar y su forma
de pago. Ese canon sustituye el impuesto territorial
El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la
solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en
cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial,
con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la
zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras
disposiciones que se estimaren necesarias para regular las
relaciones entre las municipalidades y los concesionarios


Artículo 49.-
En caso de fallecimiento, o ausencia declarada del concesionario,
sus derechos podrán adjudicarse a sus herederos o presuntos
herederos parientes. Si no los hubiere, la concesión se tendrá
como cancelada y volverá a la municipalidad respectiva incluyendo
las construcciones y mejoras existentes


Artículo 50.-
Las concesiones podrán prorrogarse sucesivamente, al término de su
vencimiento o de la prórroga anterior, por plazo no mayor que el
estipulado en el artículo 48, siempre que lo solicite el
interesado, lo acuerde la municipalidad respectiva y lo apruebe el
Instituto correspondiente
La solicitud deberá presentarse dentro de los tres meses


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siguientes al aviso que dé la municipalidad al interesado sobre su
vencimiento del plazo de su concesión. Tales avisos podrá darlos
la municipalidad, directamente o por medio de publicación en el
Diario Oficial. Para tramitar la solicitud es indispensable que el
interesado se encuentre al día en el pago del canon respectivo y
que esté a derecho en el cumplimiento de las obligaciones que
establece esta ley; si no lo estuviere o se encontrare atrasado en
el pago se tendrá como presentada su solicitud en la fecha en que
haga el pago o cumpla sus obligaciones. La solicitud de prórroga
presentada extemporáneamente se tendrá como nueva solicitud de
concesión
En caso de prórroga, el canon a pagar será el vigente, conforme al
reglamento correspondiente, a la fecha que se acuerde la prórroga
por la municipalidad respectiva


Artículo 51.-
La municipalidad o el instituto correspondiente podrán denegar la
prórroga de concesiones por motivos de utilidad pública o
conveniencia general, porque la parcela haya quedado ubicada en la
zona pública o se requiera para planes o desarrollos urbanísticos
o turísticos debidamente aprobados por el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, o
por incumplimiento de las obligaciones del concesionario
establecidas en la ley, sus reglamentos o en el contrato. En todo
caso los motivos deberán ser debidamente comprobados


Artículo 52.-
Las concesiones se extinguen por cualquiera de las siguientes
causas
a. Por vencimiento del plazo fijado sin haber solicitud de
prórroga en forma legal
b. Por renuncia o abandono que hicieren los interesados
c. Por fallecimiento o ausencia legal del concesionario sin
hacerse adjudicación a los herederos o presuntos herederos
parientes
d. Por no acordarse su prórroga conforme establece el artículo
anterior, y
e. Por cancelación de la concesión


Artículo 53.-
Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad


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respectiva, o el Instituto Costarricense de Turismo o el de
Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los
siguientes eventos
a. Por falta de pago de los cánones respectivos
b. Por incumplimiento de las obligaciones del concesionario
conforme a la concesión otorgada o su contrato
c. Por violación de las disposiciones de esta ley o de la ley
conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión
d. Si el concesionario impidiere o estorbare el uso general de la
zona pública; y
e. Por las demás causas que establece esta ley
De toda cancelación, una vez firme, se deberá informar al
Instituto Costarricense de Turismo, si éste no la hubiere
decretado
Las cancelaciones deberán anotarse en la inscripción de la
concesión en el Registro que indica el artículo 30


Artículo 54.-
De cada concesión deberá extenderse el respectivo contrato con los
requisitos que señale el reglamento de esta ley


Artículo 55.-
Extinguida una concesión por causas ajenas al concesionario, se le
deberá reconocer a éste el valor de las edificaciones y mejoras
que existieren en la parcela objeto de la concesión
Extinguida una concesión por motivos imputables al concesionario,
las mejoras, edificaciones e instalaciones que hubiere en esa
parcela quedarán en favor de la municipalidad respectiva, sin que
ésta deba reconocer suma alguna por aquéllas. Lo anterior sin
perjuicio del derecho de la municipalidad para demandar al
concesionario la reparación civil correspondiente por su
incumplimiento o por los daños y perjuicios respectivos,
rebajándose de éstos el valor de dichas mejoras y edificaciones


Artículo 56.-
Extinguida una concesión, el uso y disfrute plenos de la parcela
revertirán a la municipalidad respectiva


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Artículo 57.-
En las zonas declaradas turísticas por el Instituto Costarricense
de Turismo, además de las normas anteriores, las concesiones
quedan sujetas a las siguientes disposiciones
a. Los lotes o parcelas destinados a edificar en ellos residencias
o quintas de recreo para uso del concesionario y sus allegados, y
que no constituyan actividad lucrativa, serán concedidos de
acuerdo con el plan de desarrollo de la zona. Estos planes
procurarán una distribución y uso racional de la tierra de acuerdo
con las técnicas urbanísticas, determinarán la localización, el
tamaño y el destino de los lotes, sin permitir cabidas menores a
las mínimas establecidas por las normas sanitarias
b. Las parcelas destinadas a establecimientos de centros de
recreo, instalaciones hoteleras, restaurantes y similares,
residencias o quintas para alquilar, negocios comerciales, u otra
clase de actividades fuera de las indicadas, podrán otorgarse por
el área máxima que sea técnicamente necesaria de conformidad con
los respectivos proyectos, de acuerdo con la planificación de la
zona, previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo
c. Hasta una cuarta parte de la zona deberá ofrecerse, como
concesiones, para fines de esparcimiento, descanso y vacaciones, a
cooperativas de turismo, agrupaciones gremiales o asociaciones de
profesionales, sindicatos de trabajadores, federaciones de
estudiantes, federaciones o confederaciones sindicales, juntas
progresistas, asociaciones comunales o de desarrollo de la
comunidad, o entidades de servicio social o clubes de servicio,
sin ánimo de lucro. En estos casos las concesiones llevan la
condición implícita de que las instalaciones que se construyan no
podrán dedicarse a fines lucrativos ni usarse para fines político
electorales, todo lo cual les estará prohibido
d. En ningún caso podrán darse parcelas para industrias que no
sean las relacionadas con la explotación turística; y
e. Ninguna persona junto con su cónyuge e hijos menores, podrá
tener más de una concesión


Artículo 58.-
Las concesiones para fines agropecuarios deberán indicar el
destino que se dará a los terrenos y la cabida de la parcela o
lote respectivo, a cuyo efecto deberá levantarse el plano del área
a concederse. Quedan sujetas a la condición de que el
concesionario no podrá impedir, antes bien la facilitará, la
construcción de vías de acceso a la zona pública, sin que el
Estado o sus instituciones, ni las municipalidades deban reconocer


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suma alguna por las áreas tomadas para esas vías ni por los
trabajos para hacerlas


Artículo 59.-
Los ingresos que perciban las municipalidades por concepto de
concesiones en la zona restringida se distribuirán en la forma
siguiente
a. Un veinte por ciento se destinará a formar un fondo para el
pago de mejoras según lo previsto en esta ley
b. Un cuarenta por ciento será invertido en obras de mejoramiento
en las correspondientes zonas turísticas, incluyendo en aquéllas
todas las inversiones necesarias en servicios de asesoría y gastos
de administración requeridos para los fines de la presente ley
Cuando los fondos indicados en los dos incisos anteriores, no
fueren total o parcialmente necesarios para el desarrollo de la
zona turística, a juicio del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo y del Instituto Costarricense de Turismo, el remanente
podrá destinarse a otras necesidades del respectivo cantón; y
c. El cuarenta por ciento restante será invertido en obras de
mejoramiento del cantón


Artículo 60.-
El otorgamiento de concesiones se efectuará directamente con los
solicitantes; pero en los casos en que se haya pagado por concepto
de expropiación o de mejoras una suma mayor a la fijada por los
incisos c) de los artículos 93, 94 y 95 de la Ley de la
Administración Financiera de la República No.5901 de 20 de abril
de 1976, el lote o parcela con las mejoras y construcciones que
originaron dicho pago, sólo podrá ser objeto de concesión mediante
licitación privada o pública conforme a las normas de esos
artículos


3. Jurisprudencia

a. Deber de desalojar a los infractores de la zona marítimo
terrestre
MARITIMO TERRESTRE


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El aprovechamiento de la zona marítimo terrestre está sujeto a
disposiciones normativas especiales que, entre otros fines,
pretenden garantizar la atención de las necesidades de las
poblaciones costeras, así como la determinación de los diferentes
tipos de uso y su localización, con miras a lograr su desarrollo
equilibrado y sostenible (dictamen C-100-95 del 10 de mayo de
1995)
Nuestra normativa costera ordena al Municipio respectivo tomar
acciones destinadas a evitar el desarrollo irregular del demanio
litoral y contrarrestar los efectos inconvenientes a sus
ecosistemas y recursos naturales, a través del ejercicio de las
potestades de autotutela demanial (Ley 6043, artículos 3, 12, 13,
17 y 34)
Entonces, en caso de constatarse, previa información levantada al
efecto, que se ocupa o se ha construido sin autorización
administrativa, salvo en los casos en que el infractor se allane
expresamente a la actuación municipal, hay obligación de desalojar
a los infractores y destruir las edificaciones, con el auxilio de
la fuerza pública si fuere necesario, cobrando el costo de tales
tareas a los infractores, y sin perjuicio de interponerse la
respectiva denuncia penal ( Ley 6043, numerales 12 y 13; Sala
Constitucional, voto 447 del 21 de febrero de 1991; dictámenes
números 28-PA-77 de 2 de mayo de 1977, 32-PA-77 de 5 de mayo de
1977, C-289-80 de 22 de diciembre de 1980, C-066- 1 de 31 de
marzo de 1981, C-214-81 de 18 de setiembre de 1981, C-003-85 de 4
de enero de 1985, C-313-85 de 4 de diciembre de 1985 y C-127-96 de
31 de julio de 1996)
Sobre la razonabilidad de estas medidas, en vista de los frágiles
ecosistemas que tutelan, la Sala Constitucional ha indicado
"...hablamos de tierras cuyo régimen de construcción, uso,
disfrute y explotación, está completamente regulado por la ley. En
el caso de procedimientos administrativos o jurisdiccionales en
que se impute la infracción a las disposiciones legales
relacionadas con la zona marítimo terrestre, es indudable que todo
lo construido o edificado sin autorización de los entes
respectivos, tanto en la zona pública como en la zona restringida,
debe ser demolido. La comprobación que ha de realizarse es
precisamente, en el caso de la zona pública, que no se trate de
uno de los casos de excepción que la misma ley señala y, en el
caso de la zona restringida, si se contaba con concesión en
primera instancia, en qué condiciones estaba otorgada y si existía
autorización para realizar las obras, construcciones o mejoras que
se hallan hecho y que sean objeto de discusión en el proceso
Constatada la ausencia de autorización por los entes competentes,


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según sea el caso, lo procedente es la demolición de lo construido
y el desalojo de los ocupantes, sin perjuicio de las
responsabilidades penales que correspondieren..."
(N° 5756 de 14:42 hrs. del 30 de octubre de 1996)
Igual parecer sostuvo la citada Sala en su sentencia número 9740
de las 14:32 hrs. del 1° de setiembre del 2004
“(...) En el caso de procedimientos administrativos o
jurisdiccionales en que se impute la infracción a las
disposiciones legales relacionadas con la zona marítimo terrestre,
es indudable que todo lo construido o edificado sin autorización
de los entes respectivos, tanto en la zona pública como en la zona
restringida, debe ser demolido. La comprobación que ha de
realizarse es precisamente, en el caso de la zona pública, que no
se trate de uno de los casos de excepción que la misma ley señala
(la negrilla es suplida) y, en el caso de la zona restringida, si
se contaba con concesión en primera instancia, en qué condiciones
estaba otorgada y si existía autorización para realizar las obras,
construcciones o mejoras que se hallan hecho y que sean objeto de
discusión en el proceso. Constatada la ausencia de autorización
por los entes competentes, según sea el caso, lo procedente es la
demolición de lo construido y el desalojo de los ocupantes, sin
perjuicio de las responsabilidades penales que correspondieren,
tal y como el mismo artículo consultado lo establece. Además,
habría que comprobar si la construcción se encontraba ya, aún
antes de la entrada en vigencia de la ley, o si se trata de uno de
los “casos especiales” que la misma ley contempla. Salvo esas
comprobaciones que por sentido común, prudencia y buen juicio hay
que realizar, en nada prejuzga sobre la responsabilidad penal del
imputado la destrucción de lo construido, o el desalojo, pues
siempre se tratará de obras hechas en infracción a la ley, o de
situaciones de ocupación en terrenos no autorizados, con
independencia de quién las haya construido o cómo hayan ingresado
al inmueble, de modo tal que no lesiona el debido proceso y el
derecho de defensa del imputado en la causa penal, porque a esos
efectos, la construcción o la ocupación no autorizada es un dato
objetivo frente al cual procede la demolición de la obra, o en su
caso, el desalojo de los ocupantes ilegales, sin detrimento de que
en sede penal no le sea imputable la construcción o la usurpación,
por ausencia de dolo, por la existencia de una causa de
justificación, un error de prohibición, en fin, por cualquier
causa de atipicidad, exclusión de la antijuridicidad o de la
culpabilidad que pudiera acreditarse en juicio. Si ello fuere así,
en nada desmejoraría el hecho de que lo construido sin
autorización deba demolerse, o que no pueda seguir ocupándose el
inmueble, claro está sin perjuicio de la responsabilidad civil que


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pudiera caberle al Estado o a los particulares por autorizaciones
o traspasos ilegales, en detrimento de la buena fe de los terceros
afectados.”
De todo lo anterior pueden colegirse varias conclusiones de
especial relevancia para la interpretación y aplicación de la
norma impugnada: 1) como primer aspecto, surge la necesidad de que
previo a la demolición de las obras, se compruebe que
efectivamente tal construcción se realizó contra el régimen
dispuesto en la Ley sobre la zona marítimo terrestre, régimen que
contempla tanto las normas generales como los casos de excepción
(ver texto resaltado en la transcripción anterior); 2)en segundo
término, como regla general, debe levantarse una información
previo a realizar la demolición, en donde se otorguen todas las
garantías del debido proceso, con la única excepción de aquellos
casos en donde el presunto infractor acepte expresamente que su
realización; y 3) en tercer lugar, debe resaltarse que la
Administración o Autoridad Jurisdiccional siempre será responsable
por dicha demolición, lo cual implica que si su actuación es
ilegítima debe responder con las consecuencias civiles y (o)
penales que correspondieren
IV.- Conclusión. Así las cosas, concluye este Tribunal, con base
en lo que ha desarrollado en su propia jurisprudencia, que el
artículo 13 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre no es
inconstitucional siempre y cuando previo a su aplicación, se
levante una información al respecto, donde se otorgue el pleno
respeto a los derechos y garantías que componen el debido proceso
y se verifique que las obras fueron construidas en oposición al
régimen dispuesto en la Ley sobre la zona marítimo terrestre
(normas generales y excepciones).”
La demolición de las construcciones forma parte de la reparación
del daño provocado, aún cuando se hubiese extinguido la acción
penal, incluso, si después de construir se otorga la concesión,
ello no implica la eliminación del delito (Tribunal Superior de
Casación Penal, sentencias números 213-F-96 de las 11:35 hrs. del
18 de abril de 1996 y 834-F-97). Y, ante naturaleza especial de
la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podría alegarse la
aplicación de otras disposiciones normativas tendientes a evitar
el procedimiento reparador normado por el numeral 13 de la 6043
“...cabe indicar que la Ley sobre la Zona marítimo-terrestre tiene
una naturaleza especial, por lo que no resulta aplicable al caso
lo dispuesto en la Ley de Construcciones, contemplando además la
primera, el procedimiento a seguir en estos casos e incluso
autorizando a los funcionarios de la jurisdicción correspondiente
y a las municipalidades respectivas, para que en aquellos casos en


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que se realice una construcción en contra de lo que ella dispone,
puedan proceder tanto al desalojo de los infractores como a la
destrucción o demolición de lo construido (ver artículo 13 de la
Ley citada Nº 6043 del 2 de marzo de 1977).” (Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia, N° 167-F-92 de 8:35 hrs. del 22 de mayo
de 1992)
La razón es obvia; no hay derecho alguno para reclamar por obras
no autorizadas. La tardanza de la Administración para poner freno
a ese tipo de actos transgresores, no beneficia ni otorga derechos
a los infractores, quienes no pueden alegar la excepción de
prescripción ante la naturaleza de dominio público del bien
Tampoco tienen derecho al pago de mejoras (Sala Constitucional,
resoluciones números 2306 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de
1991, 6758 de 22 de diciembre de 1993 y 6192 de 16:42 hrs. del 14
de noviembre de 1995; Tribunal Superior Contencioso
Administrativo, Sección Primera, N° 1019-88; Tribunal Agrario
números 101 de las 14:30 hrs. del 2 de febrero de 1995 y 776 de
11:10 hrs. del 13 de noviembre de 1998, Considerando VII y
dictámenes C-221-88 del 7 de noviembre de 1988, C-004-98 del 7 de
enero de 1998 y C-128-99 del 24 de junio de 1999)
La obligación de los gobiernos locales de desalojar a los
ocupantes ilegítimos se mantiene aún cuando los terrenos hayan
sido otorgados en concesión a otras personas, pues la actuación
municipal en resguardo de la franja costera no cesa nunca. Y en
caso, de llegarse a constatar situaciones negligentes o abusivas
de los concesionarios o demás personas legitimadas para aprovechar
la zona marítimo terrestre, el municipio debe prevenirles la
corrección de su proceder que, de continuar, dará cabida a la
cancelación de su condición especial (Ley 6043, artículos 34, 35 y
53; dictamen C-169-95 del 4 de agosto de 1995)
Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad, que deben actuar siempre sometidos a los principios
(entre otros el de transparencia y sana administración) y normas
del ordenamiento jurídico, y no pueden hacer caso omiso o negarse
a cumplir los mandatos contenidos en éste (artículos 11 de la
Constitución y 11 de la Ley General de la Administración Pública
Sala Constitucional, votos números 1372-92, 3410-92, 74-98, 634-
98, entre otros). Frente a un acto ilícito, la Administración
debe hacer cuanto esté a su alcance para combatirlo (Sala
Constitucional, voto 897-98; oficio número AAA-296-2003 del 26 de
abril de 2003)
La omisión de actuar conforme a lo indicado, puede hacer incurrir
a los funcionarios municipales en responsabilidades disciplinarias
y penales (Ley 6043, artículos 3, 13, 17, 20, 34, 35 y 63; Código


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Penal, artículos 331 y 332; Sala Constitucional, sentencias 2233-
93, 846-95, 5559-96, 8429-01 y 12777-01, dictámenes números 28-PA-
77 de 2 de mayo de 1977, 32-PA-77 de 5 de mayo de 1977, C-289-80
de 22 de diciembre de 1980, C-066-81 de 31 de marzo de 1981, C-
214-81 de 18 de setiembre de 1981, C-003-85 de 4 de enero de 1985,
C-313-85 de 4 de diciembre de 1985, C-127-96 de 31 de julio de
1996 y C-230-97 de 4 de diciembre de 1997).”

b. Derechos adquiridos y prohibición de titular tierras en la
zona marítimo terrestre
“III.- DERECHOS ADQUIRIDOS
La Ley 6043 excepciona de su aplicación las propiedades
debidamente inscritas a nombre de particulares (artículo sexto)
Reafirma el mandato constitucional de respeto a los derechos
adquiridos al amparo de leyes anteriores; sean, los que a la
emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar parte del dominio
privado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por
cambios de legislación
Los únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y
166, que no podría desconocer la 6043 son los incorporados, a su
vigencia, en el patrimonio de sus titulares
Por tales, ha de entenderse la expresión utilizada en su artículo
Nótese que no se trataba de propiedades obtenidas por usucapión,
cumpliendo determinados requisitos legales, sino de una mera
liberalidad, bajo ciertos requisitos y compromisos que asumían los
“agraciados”, como se les denominó. (Arts. 5° de la
Ley N° 35 y 6° de la Ley 166, art. 6°)
(Agraciado es el beneficiario de una “gracia”, concesión gratuita
o donación. Vid. Diccionario de la Real Academia y Diccionario de
Buenos Aires; voz. “Gracia”)
El derecho se consideraba cierto e intangible, hasta que fuera
constituido en firme por el Gobernador, en un acto conferitivo
válido e indispensable del que dependía, luego de que el
solicitante llenaba los trámites y exigencias legales
Acto que estaba precedido de otro autorizatorio de ocupación
provisional, con obligaciones a cargo del solicitante. (El
Gobernador –se acotó- tenía la potestad de rechazar la solicitud y
denegar la adjudicación. Arts. 4° y 5° de la Ley 35, y 5° y 6° de


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la Ley 166)
(Las Ordenanzas Municipales, Ley N° 20 del 24 de julio de 1867,
arts. 47 a 78, instituyeron la figura del Gobernador, que mantuvo
el Código Municipal anterior, Ley N° 4574 de 1970 (art. 185), pero
desapareció con la derogatoria de aquellas hecha por el actual,
Ley 7794 de 1994, artículo 174, inciso b. La SALA CONSTITUCIONAL,
en sentencia 6469-97, declaró inconstitucional el artículo 55 de
esas Ordenanzas. Vid. Dictamen C-077-2001)
Al ser el derecho de carácter patrimonial y disponible, la
facultad legal de quienes estuvieron en su día en posibilidad de
solicitar su otorgamiento era susceptible de renuncia tácita, por
falta de ejercicio (decadencia) bajo el imperio de las leyes que
lo consintieron. Más aún los ocupantes tenían seis meses (plazo de
caducidad) para gestionar la adjudicación. (Ley 35, art. 6°; Ley
166, art 7°)
Esas simples esperanzas o expectativas no las protege el principio
de irretroactividad. Vale aquí lo dicho por la SALA CONSTITUCIONAL
en la sentencia 10419-2000: “Derecho adquirido es aquél que se
encuentra consolidado no sólo con el paso del tiempo, sino
mediante un acto declarativo que lo establezca como tal”. Una
expectativa “no se ve consolidada como derecho adquirido hasta que
se cumpla con los requerimientos” del caso. (Sobre la diferencia
entre derechos adquiridos y simples expectativas, cfr., entre
otros, de la SALA CONSTITUCIONAL, el voto 738-2003)
Si el derecho, en definitiva, no llegó a nacer o constituirse
legalmente, tampoco pudo incorporarse al patrimonio particular, ni
ser afectado por la normativa posterior que incorporó al demanio
la franja de la zona marítimo terrestre para satisfacer el interés
público. En la hipótesis que se comenta no es invocable la
doctrina de la “supervivencia del derecho abolido”. Este no
existiría
Y ninguna persona tiene un “derecho a la inmutabilidad del
ordenamiento, es decir, a que las reglas nunca cambien”. ( SALA
CONSTITUCIONAL 1027-90, 7331-97; 2765-97)
Una ley, sin producir efectos retroactivos, puede modificar hacia
el futuro situaciones jurídicas objetivas o generales, que se
“derivan de las normas o de un acto condición.” (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 05660-2000).”


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“La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su
traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en
los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la
SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público
"no pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción
administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el
dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92,
1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-
94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96,
4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchos
Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio
público la posesión animus domini de los particulares, o facultad
de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para
ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese
propietario (SALA DE CASACIÓN sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936)
Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales
Superiores, que atribuyen al ente público titular la posesión
iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la
afectación del bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre
esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo su
poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. TRIBUNAL
resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones
números 10019, 10166 y 10418 del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior
Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987)
Ello hace inaceptable las titulaciones posesorias o discusiones
judiciales relativas a la tenencia o "posesión" de espacios de
dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de
pleno derecho tiene el Estado. Estarían en franca contradicción
con las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad que
gobiernan esos bienes las situaciones que pudieran originar
derechos posesorios a favor de terceros, aptos para usucapir
(Dictamen C-321-2003)
Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño
sobre la franja de la zona marítimo terrestre afecta a dominio
público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 les despojó de ese
atributo
“De la inalienabilidad e imprescriptibilidad resulta que las cosas
públicas ‘no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni
nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las
mismas tuviere’ (…). ’Correlativamente tampoco el Estado ni sus


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organismos pueden perderlas por prescripción negativa, ya que la
posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe
estimarse que se produce por imperio de las disposiciones legales
que regulan su destino’. (Casación, sentencia N° 122 de 16:15 hrs
del 16 de noviembre de 1965, y sentencia de Casación, año 1958, I
Semestre de la Colección de Sentencias, pgs. 376 ss., considerando
Y más recientemente la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia
N° 007-93, considerando IV, insiste en el punto: Los bienes de
dominio público "no pueden ser enajenados -por ningún medio de
Derecho privado ni de Derecho público- siendo consustancial a su
naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo
ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su
imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse
mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la
usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera
derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que
haya poseído". En el mismo sentido, cfr. SALA PRIMERA DE LA CORTE,
voto 733-F-2000, considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA, voto N° 1662 de 10:15 hrs. 11/12/75 y del TRIBUNAL
SUPERIOR AGRARIO los números 523 de 1994 y 665 del 2002
"Los trámites de justificación de posesión señalados en las Leyes
de Informaciones Posesorias", para obtener un título de dominio
inscribible se refieren incuestionablemente a "los terrenos de
dominio privado y del comercio de los hombres" (Código Civil,
artículo 264), "pero no a aquellos bienes públicos o de dominio
público, contemplados en los artículos 261 al 263 del mismo
Código". (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, N° 860 de 14 hrs. del 21 de
diciembre de 1971). Sobre la imposibilidad jurídica de titular el
dominio público cfr: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 de 1994 y 665 del
En bienes de dominio público "la usucapión tampoco es un medio
para adquirirlos; las cosas inalienables por estar fuera del
comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por
particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven
tal carácter o el destino de utilidad pública a que están
afectadas". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2988-99, cons. III)


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Esta tesis se ha seguido para dependencias públicas específicas
Es reiterada la jurisprudencia de que los bienes de la zona
marítimo terrestre "son inalienables y por consiguiente no pueden
ser objeto de titulación a efecto de inscribirlos en el Registro
Público a nombre de particulares" (SALA DE CASACIÓN N° 19 de 15,30
hrs. del 30 de enero de 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL,
números 860 de 1971, 493 de 1971, 139 de 1972; 781 de 1974
En lo que interesa, dijo la SALA CONSTITUCIONAL, en el voto 4587-
97, cons. IV: "Dada la naturaleza del bien que se pretende titular
(cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe
transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al
dominio público”. Esta declaratoria “evita que se cuente la
posesión posterior a la afectación, e impide concretar los
requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el
derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta
para usucapir con las condiciones que establece la ley (…)
Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las
especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición
por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron
las condiciones necesarias para la adquisición del derecho" (…)
"… La posesión que cuenta para la usucapión debe ser anterior a la
afectación del bien". (Dictamen C-321-2003. El subrayado no es del
original)
“La titulación es propia de inmuebles de tráfico jurídico privado,
a los que se limitan las consideraciones precedentes. Pero es del
todo inaplicable a los de dominio público, en los que no tiene
cabida la posesión ad usucapionem
A tono con el principio de la imprescriptibilidad, las
detentaciones privadas, aunque se prolonguen en el tiempo y se
apoyen en asientos del Registro Público, al margen de la ley,
carecen de valor obstativo frente al dominio público (doctrina que
recoge el artículo 8; Ley 22/1988 de España). En este último caso,
la Administración titular debe gestionar la nulidad del título, su
inscripción y el reintegro del bien (dictamen C-128-99)
Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por
ley, es nulo de pleno derecho, por realizarlo un órgano
manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible. No
puede disponerse de las cosas que están fuera del comercio”
(Dictamen C-321-2003)
TERRESTRE


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“La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la
titulación de inmuebles situados dentro de la zona marítimo
terrestre (arts. 7 y 82). El Código Civil (arts. 10, 262, 631,
inc. 1°, 835 y 844) –en relación con la Constitución Política
(arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y 129, pfo. 4) y la Ley
General de la Administración Pública (art. 18.2) sanciona con
nulidad los actos y convenios verificados contra las leyes
prohibitivas
Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por
medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos
todos los que son su consecuencia. La enajenación del bien
demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto
enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan imposible como
enajenar una cosa que no existe ni podrá existir. Interpretar que
la usucapión o prescripción adquisitiva es procedente en bienes de
dominio público, sería una forma ilegal de desafectarlos”
(Dictamen C-128-99, que cita jurisprudencia y doctrina).”

c. Naturaleza jurídica del canon por ocupación de la zona
marítimo terrestre
“En el dictamen C-094-2000 de 11 de mayo de 2000, se analiza la
naturaleza jurídica del canon. En ese momento se indicó
“Al respecto de este aparte, debe destacarse la regulación
establecida por el artículo 74 de la Ley sobre la Zona Marítimo,
Ley N° 6043 de 2 de marzo de 1977, también aplicable al caso en
cuestión, y que al respecto del Proyecto de Bahía Culebra
establece
Capítulo IX. Casos Especiales. Artículo 74.-
En cuanto al Proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra,
cuyo litoral limita al Norte en el punto de la Cuadrícula Lamber
Costa Rica, latitud 2/94 y longitud 3/53, extendiéndose hasta el
punto de la latitud 2/84 y longitud 3/50, o sea desde Punta
Cabuyal hasta Punta Cacique, las áreas afectadas quedarán bajo la
administración directa del Instituto Costarricense de Turismo. La
reglamentación que regirá ese desarrollo será formulada por el
Poder Ejecutivo, previa consulta a ese Instituto
Todo lo anterior sin perjuicio del usufructo y cánones que
correspondan a las municipalidades respectivas conforme a esta
ley.’
En el mismo sentido, el Transitorio VII del mismo cuerpo normativo
agrega que


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Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la Zona
marítimo- terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para
los ocupantes de la misma
El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de
la Dirección General de Tributación Directa. Esta autorización
tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el
plan de desarrollo para la respectiva zona, y no produce derecho
alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere. (Así
adicionado por el artículo 20 de la ley N° 6890 del 4 de setiembre
de 1983)”
En el mismo sentido, la normativa especial del Proyecto, Ley N°
6758 de 4 de junio de 1982 reza en su artículo 18
Artículo 18.-
Esta ley es de orden público y deroga cualquier norma que se le
oponga, excepto en cuanto otorgue derechos o autorice a entes de
derecho público para percibir cánones y tarifas, o que en
cualquier forma les conceda beneficios económicos. No podrá
variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el
artículo 20 de la Ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977.’
En dictamen N° C-028-94 de 18 de febrero de 1994, se señaló que
Está fuera de duda, a la luz del artículo 74 de la Ley 6043, que
la administración de la porción territorial (zona pública y resto
de la zona adyacente) comprensiva del Proyecto de Desarrollo
Integral de Bahía Culebra –como inicialmente se le llamó–, hoy
Papagayo, está confiada por entero al Instituto Costarricense de
Turismo, con exclusión municipal
Es más, la titularidad misma la traspasó el Estado al Instituto
(ver Ley 6370), hallándose en la actualidad el inmueble inscrito a
nombre de este último en el Registro de la Propiedad
Por imperativo del artículo 74, citado en el acápite precedente,
las Municipalidades de Liberia y Carrillo, conforme a su
jurisdiccional cantonal, conservan el derecho a percibir los
cánones correspondientes de las concesiones que otorgue el
Instituto Costarricense de Turismo en el área de Papagayo. (ver
relación con el artículo 2, inciso 11) del Reglamento a la Ley
6043)
Se consignó en el aparte 1° que por regulación de la Ley 6043,
artículo 74, párrafo 2° y 18 de la Ley 6758, las Municipalidades
de Liberia y Carrillo tienen derecho a percibir el canon originado
de las concesiones de Papagayo.-


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Para determinar el momento desde el que ese canon es exigible, a
falta de norma expresa en las Leyes y Decretos reguladores del
Proyecto, tiene aplicación, por reenvío del numeral 93, aparte
2°, la regla del artículo 51 ibídem, que establece
“El canon debe ser cancelado por anualidades adelantadas y regirá
a partir de la fecha en que quede firme la resolución que apruebe
la solicitud.”
Para ello, el Instituto Costarricense de Turismo está en deber de
informar puntualmente a la Municipalidad del lugar de los
otorgamientos de concesiones en la zona de Papagayo, tan pronto se
aprueben, remitiéndole la documentación de rigor, contentiva de
los datos necesarios para que pueda cobrar los cánones sin
contratiempos ni demoras.-
Con respecto a la naturaleza del canon, en contestación a la
acción ante la Sala Constitucional N°98-008187-007-CO, referida a
la constitucionalidad de artículos 48 párrafo segundo y
Transitorio VII de la Ley 6043, el Procurador Ambiental José J
Barahona Vargas, expone el parecer de este Organo Asesor sobre el
punto, integrándose el criterio al presente dictamen
MARÍTIMO TERRESTRE
La solución que da la legislación y doctrina extranjera al punto
sobre el carácter tributario o no del canon a pagar por quienes
“ocupan”, en forma temporal y al amparo de un título
administrativo habilitante, dependencias del dominio público, no
es uniforme. Hay sectores que efectivamente le atribuyen esa
condición
II.1.2) Sistema nacional
Como tesis de principio suscribimos el criterio de MARIENHOFF,
quien niega al canon por uso especial del dominio público el
carácter de tributo: “Ha sido muy común considerar al canon como
un “impuesto”, lo que hacen numerosas leyes y escritores. Pero
esto importa un error. El canon no es un “impuesto”, aunque lo
llamen ciertas leyes. La naturaleza de un tributo no depende del
nombre que se le dé, sino de su estructura jurídica y del concepto
financiero que merezca. El canon es una obligación que pesa sobre
los que tienen una concesión para usar una dependencia del dominio
público: en cambio, el impuesto, como obligación, es unilateral
el que lo paga no recibe beneficio alguno, inmediato y directo,
proveniente de ese hecho”
En nuestro país, con apego al principio de legalidad tributaria,
el análisis debe necesariamente partir de las definiciones y


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requisitos que fija el Código de Normas y Procedimientos
Tributarios para las diversas categorías impositivas, que no
abarcan el canon por la utilización especial del demanio costero
No es impuesto u obligación que “tiene como hecho generador una
situación independiente de toda actividad estatal relativa al
contribuyente”, porque excluye el elemento coactivo ejercicio
único de la potestad de imperio para darle nacimiento; precisa de
un acto de solicitud del uso, de una actividad de la
Administración para legitimarlo y tiene por causa un beneficio
directo que recibe el interesado, ajeno en aquél. No es tasa
porque no configuran obligaciones que tengan por hecho generador
la prestación efectiva o potencial de un servicio público
individualizado en el contribuyente y un destino dirigido a
sufragarlo. Ni es una contribución especial u obligación cuyo
hecho generador sean beneficios derivados de la realización de
obras públicas o actividades estatales, destinadas a financiarlas,
ni proporciona ventaja inmediatas a un grupo determinado de
propietarios de inmuebles. El pago del canon objeto de estudio
constituye, en suma, una mera contraprestación pecuniaria que
efectúa el concesionario o usuario por el uso y disfrute especial
que hace del dominio marítimo terrestre y la ventaja o beneficio
diferencial obtenido con ello
En este sentido, la Procuraduría, al emitir la Opinión Jurídica
OJ-084-98, de 2 de octubre de 1998, y el dictamen C-249-98, del 20
de noviembre del mismo año, ha sostenido que la cuota que se paga
por mantenimiento en un cementerio público –y por extensión, se
agrega, el canon que satisface un concesionario de un bien
demanial– no tiene naturaleza tributaria, sino que configura un
precio público. Esto en virtud de que se concreta en el
cumplimiento de una prestación por servicios no inherentes al
Estado y que no se impone en forma coactiva, sino que depende de
una solicitud voluntaria del interesado, aunado a un compromiso
contractual de cubrirla
En la misma línea, se citaron en esas oportunidades dos
precedentes de la Sala Constitucional. La resolución 3379-96, del
5 de julio de 1996, referida a la fijación administrativa de
tarifas por concepto de servicios prestados en los aeropuertos, en
la que la Sala consideró “suficiente que la Asamblea Legislativa
establezca la competencia del órgano encargado de fijar esos
precios públicos”. Al no tratarse de materia impositiva, no
existía violación del principio de reserva de ley si se dejaba
al Poder Ejecutivo la determinación del monto a pagar por
servicios aeroportuarios recibidos. Y la resolución N° 3923-96 de
31 de julio de 1996, relativa a la naturaleza jurídica de las
tarifas portuarias y ferrocarriles establecidas por JAPDEVA, donde


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la Sala estimó que “no constituyen exacciones obligatoriamente
impuestas por el Estado, como es el caso de los tributos”, ni los
servicios portuarios y ferroviarios son inherentes al Estado, por
lo que las tarifas no requerían aprobación legislativa
Para el supuesto que ahora se discute, deben añadirse dos
sentencias más de la Sala Constitucional, que resolvieron el
punto: El voto 6869-96, de las 14 horas 51 minutos del 18 de
diciembre de 1996, en la que se dejó aclarado que: “ el canon,
como la contraprestación a cargo de un particular, por el uso o
aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa
al concepto de tributo, que es una imposición por parte del
Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en
forma clara y directa un beneficio por ello. La rígida prevensión
de que solamente la Asamblea Legislativa puede establecer
impuestos (tributos en general), escapa a la situación del canon,
que más bien atañe a una relación jurídica que se crea entre el
particular y la administración, que, por lo demás, puede cesar en
cualquier momento, si motivadamente se encontrare que debe
procederse así para cubrir el interés público, diferente del
particular en sí mismo”
En la segunda, una resolución reciente, la N° 04829-99, de las 15
horas 36 minutos del 8 de julio 1998, que resuelve la acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 48 y 49 del Reglamento a
la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, dijo: “En el caso en
estudio, se alega violación al principio de igualdad partiendo de
una comparación entre la forma en que está regulando el impuesto
territorial y el canon impugnado; comparación que no resulta
factible; por cuanto el canon que se regula en las normas
impugnadas no constituye un impuesto en sentido estricto; sino un
canon por concepto de las concesiones que se otorgan en la zona
restringida de la zona marítimo terrestre que se paga a la
municipalidad correspondiente, a modo de alquiler o pago por
utilización de un particular de un bien demanial, canon que no se
origina en estas normas de rango reglamentario, sino en lo
dispuesto en el párrafo segundo del artículo 28 de la Ley de la
Zona Marítimo Terrestre...’ (El destacamento no es del original)
A partir de lo anteriormente expuesto, debe concluirse que el
canon establecido a favor de las Municipalidades en la normativa
citada no puede conceptualizarse como un tributo.”
Sumado a lo anterior, la Sala Constitucional en la resolución Nº
6869-96, de las 14 horas 51 minutos del 18 de diciembre de 1996,
dejó aclarado que: "el canon, como la contraprestación a cargo de
un particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio
público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una


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imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el
particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello
La rígida prevensión de que solamente la Asamblea Legislativa
puede establecer impuestos (tributos en general), escapa a la
situación del canon, que más bien atañe a una relación jurídica
que se crea entre el particular y la administración, que, por lo
demás, puede cesar en cualquier momento, si motivadamente se
encontrare que debe procederse así para cubrir el interés público,
diferente del particular en sí mismo"
Es claro entonces, que el pago del canon es la contraprestación
del concesionario por la utilización del bien de dominio público
que la Administración le ha dado en concesión, y que éste carece
de naturaleza tributaria
Esa naturaleza de contraprestación se desprende también, de lo
dispuesto en el artículo 53 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, que en lo que interesa dispone
“Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad
respectiva, o el Instituto Costarricense de Turismo o el de
Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los
siguientes eventos
a) Por falta de pago de los cánones respectivos; (…)
De esta forma, el pago del canon se constituye en un requisito
para mantener vigente la concesión
II. Sobre el pago de multas e intereses por el atraso o no pago
del canon por una concesión en zona marítimo terrestre
Entre varios temas, la Municipalidad de Liberia, consultó lo
siguiente
“c-) Se puede negociar extrajudicialmente el pago de los tributos
generados por el canon de concesión por parte de la Municipalidad,
en este sentido, puede negociar el NO pago de las multas o
intereses de esa deuda tributaria?”
Ante esa pregunta, en el dictamen C-111-2001, sobre el cual se
solicita aclaración sobre este tema, se indicó lo siguiente
“Si bien es cierto que el canon establecido a favor de las
municipalidades en la Ley de Zona Marítimo Terrestre y su Decreto,
no puede conceptualizarse como un tributo (al respecto, véase el
dictamen C-084-2000, op. cit.), con base en lo dispuesto en el
numeral 9º de la Ley General de la Administración Pública, es
decir, por integración del ordenamiento jurídico, podemos afirmar
que con base en lo dispuesto en los artículos 4 y 69 del Código
Municipal antes citados, dicho canon, entendido como un ingreso


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municipal, ante el atraso en su pago, genera igualmente multas e
intereses en los términos del numeral 57 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios.”
A partir de lo anterior se concluyó que no era posible negociar
extrajudicialmente el tema
Plantea ahora el consultante, que este Órgano Asesor, en otro
dictamen (C-220-99) ha afirmado que las multas establecidas en el
Código Tributario no se aplican a los tributos municipales
Indica, entonces, que tiene duda sobre si procede o no el cobro de
multas por el atraso en el cancelación del canon
Lo anterior hace necesario estudiar y analizar nuevamente el
punto
En el dictamen C-075-2003 de 17 de marzo del 2003, se señaló lo
siguiente
“Partiendo de la autonomía que ostentan las entidades municipales
por disposición del artículo 170 de la Constitución Política, se
afirma que éstas están dotadas de Poder Tributario, el cual tal y
como reiteradamente lo ha manifestado la Sala Constitucional,
permite a dichos gobiernos locales "procurarse los ingresos
necesarios y para sufragar el costo de los servicios públicos que
el particular recibe de los gobiernos locales, siempre que cumplan
con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en
tributos que se sujeten a los principios constitucionales propios
de esa materia." (SCV-10357-2001. Lo resaltado no es del
original)
Al lado de esa potestad tributaria, las municipalidades gozan de
competencia tributaria para poder hacer efectivos los tributos de
los cuales son acreedores, actuando para ello como administración
tributaria a la luz del artículo 99 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, que en lo que interesa dispone
"Concepto y facultades. Se entiende por Administración Tributaria
el órgano administrativo encargado de percibir y fiscalizar los
tributos, se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean
sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente
Código. (…)"
Se puede decir entonces, que las entidades municipales, en su
condición de administración tributaria, tienen competencia para la
recaudación y administración del tributo, y por ello ostentan el
poder–deber de exigir a los contribuyentes el cumplimiento
voluntario de la obligación tributaria correspondiente
Ahora bien, en tratándose del pago de los tributos municipales, el
artículo 69 del Código Municipal, remite de manera supletoria al


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Código de Normas y Procedimientos Tributarios para la fijación de
los intereses moratorios y de las multas. Dice en lo que interesa
el artículo 69
"Artículo 69.- Excepto lo señalado en el párrafo siguiente, los
tributos municipales serán pagados por períodos vencidos, podrán
ser puestos al cobro en un solo recibo
Las patentes municipales se cancelarán por adelantado. A juicio
del Concejo, dicho cobro podrá ser fraccionado
La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes
que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos
de todo el año
El atraso en los pagos de tributos generará multas e intereses
moratorios, que se calcularán según el Código de Normas y
Procedimientos Tributarios". (Lo resaltado no es del original)
Si bien de la lectura del artículo 69 del Código Municipal, se
desprende que la Municipalidad, aplicando supletoriamente el
Código Tributario, puede imponer multas e intereses moratorios por
el atraso en los pagos de las obligaciones tributarias, es lo
cierto que de conformidad con el artículo 69 del Código de Normas
y Procedimientos Tributarios, no es posible aplicar
supletoriamente la multa por mora en el pago prevista en los
artículos 80 y 81 bis de dicho Código, por cuento para efectos de
la aplicación del Título III del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios – dentro del cual se ubican lo citados artículos por
ser sanciones administrativas – solo los órganos de la
Administración Tributaria adscritos al Ministerio de Hacienda
están legitimados para ello, en tanto que las entidades
municipales por su condición de autonomía que establece la
Constitución Política, no ostentan tal situación jurídica. Aparte
de ello, también debe tenerse presente que para el establecimiento
de infracciones, como la aplicación de sanciones penales o
administrativas, se impone una predeterminación normativa de las
conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; ello como
una manifestación del principio de tipicidad consagrado en el
artículo 39 de la Constitución Política, que exige no solo la
existencia de una ley previa a la acción u omisión, sino que la
descripción sea precisa, de manera que se encuentre en ella
claramente determinado qué conductas son sancionables. Como bien
lo afirma Juan J. Zornoza Pérez (Los Principios Constitucionales
del Derecho Sancionador; Editorial Civitas S.A, Madrid, 1992), el
principio de tipicidad conlleva a la exigencia de ley cierta, sea
la exigencia de certeza o clara determinación de los
comportamientos infractores, como una manifestación del principio
de legalidad. Lo anterior implica, que en materia de infracciones


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y sanciones tributarias, no pueden las entidades municipales
recurrir a la interpretación analógica o a la aplicación
supletoria de otros regímenes sancionatorios, sea el Título III
del Código de Normas y Procedimientos Tributarios
Como corolario de lo expuesto, podemos arribar a la conclusión de
que si bien las Municipalidades ostentan el carácter de
administración tributaria para la recaudación y administración de
los tributos locales, el legislador no las dotó de un régimen
sancionador que les permitiera recaudar en forma más eficiente los
tributos municipales, y tal omisión, no puede ser integrada con lo
dispuesto en el párrafo último del artículo 69 del Código
Municipal por las razones indicadas
Sin perjuicio de lo expuesto, el legislador en el párrafo 4 del
artículo 20 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles,
establece el pago de intereses a cargo del contribuyente cuando el
pago del impuesto no se realice en las fechas establecidas para
ello, y para tal efecto remite al Código de Normas y
Procedimientos Tributarios para la fijación de los mismos. Dice al
respecto el párrafo 4°
"La falta de cancelación oportuna generará el pago de intereses,
que se regirá por lo establecido en el Código de Normas y
Procedimientos Tributarios."
Por su parte, el Artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios - como bien se indicó- regula lo concerniente al pago
de intereses a cargo del sujeto pasivo del impuesto cuando el pago
ha sido efectuado fuera de los términos establecidos, mismos que
son de naturaleza indemnizatoria. Ello permite afirmar entonces
que, en tratándose del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, las
municipalidades están legitimadas para cobrar los intereses
previstos en el artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, cuando el tributo no se cancele dentro de las fechas
establecidas. Pero tales intereses no deben confundirse con la
multa prevista en los artículos 80 y 80 bis del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios. (…)"
Según lo resuelto en el dictamen de referencia, debe quedar claro
que las entidades municipales, no pueden aplicar por la vía
supletoria, como lo dispone el artículo 69 del Código Municipal,
la sanción prevista en los artículos 80 y 80 bis del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios
Ahora bien, siendo consecuentes con lo resuelto reiteradamente por
la Procuraduría General de la República y teniendo en cuenta que
de conformidad con el artículo 2 de nuestra Ley Orgánica (Ley N°
6815 27-9-82) los dictámenes emitidos constituyen jurisprudencia


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administrativa – misma que de conformidad con el artículo 7 de la
Ley General de la Administración Pública permite interpretar,
integrar y delimitar el ordenamiento jurídico – la Municipalidad
de Cartago, al igual que las demás entidades municipalidades del
país, están obligadas a acatar lo dispuesto en el dictamen C-176-
2002, por cuanto resulta evidente que la prohibición de aplicar la
sanción prevista en los artículos 80 y 80 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, deriva expresamente de dicho cuerpo
normativo al excluir de la aplicación del régimen sancionatorio
previsto en el Título III, a todas aquellos órganos que no estén
adscritos al Ministerio de Hacienda, y no precisamente del
dictamen emitido por esta Procuraduría, mediante el cual,
simplemente se aclaró el error en que estaban incurriendo las
municipalidades al aplicar las disposiciones normativas de
referencia.”
A partir de lo anterior, es claro que en un caso como el presente,
en que la obligación no deriva de una relación tributaria, no se
puede hacer la integración con normas tributarias
Pero, en todo caso, las consideraciones generales realizadas en
punto a la distinta naturaleza de los intereses y las multas, sí
devienen procedentes
Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente
“II. Si bien el artículo 57 de dicho Código, establece la
obligación del pago de intereses a cargo del contribuyente, sin
necesidad de actuación alguna de la Administración, hasta tanto no
se verifique la cancelación de la obligación tributaria
determinada, esto no lo es como una consecuencia o sanción por la
comisión de algún ilícito tributario, sino como la restitución,
por parte del deudor, del lucro o rentas del capital que hubiera
percibido la Administración Tributaria si el importe del crédito
fiscal hubiese sido satisfecho en el momento que marca la ley
IV. De lo expuesto se concluye, que contrario a lo que afirma el
recurrente, los intereses que se vio obligado satisfacer – con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 57 citado – no constituyen
una sanción más por haber incurrido en la conducta prevista en el
inciso c) del artículo 68 del Código de cita –cuya sanción está
contemplada en el 96 ídem–, pues no sólo las normas tributarias no
señalan ese pago como tal (artículo 84 citado) sino porque dichos
extremos económicos, como se apuntó, obedecen a la devolución del
lucro o renta del capital – adeudado – por el sujeto pasivo de la
obligación – que hubiera disfrutado la Administración si el
cumplimiento de la obligación se hubiese verificado oportunamente
y que no percibió, habida cuenta de la cancelación tardía del
crédito fiscal. Por las razones expuestas, la restitución de los


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beneficios económicos que debió haber disfrutado la Administración
– con ocasión del pago oportuno del importe del tributo – y la
imposición de la sanción prevista en el artículo 96 citado, no
implican una doble castigo – habida cuenta de la naturaleza
diversa – por el ilícito tributario cometido, como se acusa,
motivo por el cual no se puede estimar quebrantado el principio
constitucional de ‘Non bis in idem’ contemplado en el artículo 42
de la Carta Magna…” (Resolución 6362 de 1º de noviembre de 1994
En el mismo sentido pueden consultarse las resoluciones 1498-98 de
4 de marzo de 1998 y 2493-98 de 15 de abril de 1998)
La anterior resolución evidencia la distinta naturaleza de la
multa y de los intereses. La multa constituye una sanción por el
incumplimiento de una obligación, mientras que los intereses
derivan del incumplimiento de una obligación que lo único que hace
es restituir al sujeto pasivo de la obligación de la imposibilidad
de utilizar la suma de dinero a que tenía derecho desde el momento
en que surgió la obligación. La multa, entonces es una sanción,
mientras que los intereses constituyen una indemnización. De ahí
que la Sala Constitucional haya considerado constitucionalmente
válido que un incumplimiento de una obligación pueda generar
sanciones junto con el pago de los respectivos intereses
Volviendo al tema de interés, se debe analizar, en primer término
cuál es la sanción prevista en nuestro ordenamiento jurídico por
el incumplimiento de la obligación de pagar el canon
correspondiente a la concesión otorgada en la zona marítimo
terrestre
Según ya se dijo, el artículo 53 de la Ley de la Zona Marítimo
Terrestre, transcrito en el aparte anterior, establece como causal
para cancelar la concesión el no pago del canon respectivo. Por lo
tanto, la sanción prevista por el ordenamiento jurídico por el no
pago del canon de comentario no es la aplicación de la multa, sino
la cancelación de la concesión
Lo anterior amerita reconsiderar de oficio el dictamen C-111-2001,
en punto a que el no pago de la concesión podría generar la
obligación de pagar multas, para en su lugar establecer que la
sanción prevista para el incumplimiento del no pago del canon es
la cancelación de la concesión respectiva
Tómese en cuenta, además, que la Ley 6758 de 4 de junio de 1982 –
que regula la ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo – en su
artículo 13 b) establece que la Junta Directiva del Instituto de
Turismo cancelará una concesión otorgada cuando exista violación a
las disposiciones legales y reglamentarias, y el 18 de ese mismo
cuerpo normativo indica que esa Ley no deroga las normas que
otorguen derechos o autoricen a entes de derecho público para


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percibir cánones o tarifas, o que en cualquier forma les conceda
beneficios económicos1. Por lo tanto, el artículo 53 de la Ley
sobre la Zona Marítimo Terrestre que establece como causal para
cancelar la concesión el no pago del canon respectivo, deviene
aplicable aún cuando se trate de concesiones amparadas a la Ley Nº
En el Dictamen C-210-2002 de 21 de agosto de 2002, se indicó que
“Acorde con el artículo 74 de la Ley 6043, la administración del
territorio afecto al Proyecto de Desarrollo Integral de Papagayo
está confiada al Instituto Costarricense de Turismo. Las
Municipalidades de Liberia y Carrillo conservan el derecho a
percibir los cánones provenientes de las concesiones y están
impedidas para suspender o transar su pago (dictámenes C-171-93,
094-2000). Administración reafirmada por el artículo 93 de su
Reglamento. Añade que en "en todo lo demás", para esta zona rigen
"las disposiciones de la Ley y el reglamento, sin perjuicio de las
normas especiales que se puedan dictar"
De otra parte, en cuanto a los intereses, debemos precisar lo
siguiente
Este Órgano Asesor ha sostenido que el canon que se debe pagar
como contraprestación del particular por utilizar un bien de
dominio público, cuando se le ha otorgado tal posibilidad mediante
una concesión en la zona marítimo terrestre, no tiene naturaleza
tributaria, lo que se reitera en el presente dictamen
Si bien en el dictamen C-111-2001 se reconoció lo anterior, por
integración del ordenamiento jurídico se aplicó, en tratándose de
multas e intereses el Código Tributario, lo que cuestiona la
Municipalidad
Ahora bien, retomando el carácter no sancionatorio, sino
indemnizatorio de los intereses, en el pronunciamiento OJ-032-2004
de 11 de marzo del 2004, se indicó, referido a una deuda no
tributaria, lo siguiente
“A efecto de lograr mayor claridad en el tratamiento del tema
sobre el cual se nos consulta, interesa indicar que como
consecuencia del no pago oportuno de las obligaciones de los
particulares para con la Administración Pública, pueden generarse
diversas consecuencias. Entre ellas se encuentra el cobro de
multas, de intereses y de recargos
Las multas, al igual que otras medidas coercitivas (como por
ejemplo, el cierre de negocios) tienen una naturaleza
eminentemente sancionatoria. Constituyen una forma de castigo
ante el incumplimiento de ciertos deberes y se orientan a


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desincentivar ese tipo de conductas
Los intereses, por su parte, no tienen naturaleza sancionatoria,
sino indemnizatoria, y son una consecuencia patrimonial por el no
pago, o el pago fuera de término, de una obligación económica
Constituyen una medida compensatoria por el perjuicio que causa a
la Administración el no poder contar con una suma de dinero que
debió ingresar oportunamente a sus arcas
En el caso de los recargos por mora - que son los que aquí
interesan - nuestros Tribunales se han inclinado por atribuirles
naturaleza indemnizatoria
Así, tratándose de obligaciones tributarias, la Sala
Constitucional ha indicado
“... la naturaleza jurídica de los intereses y la mora no es de
una sanción, sino más bien una medida compensatoria por el lucro o
renta del capital adeudado por el sujeto pasivo de la obligación,
que hubiera disfrutado la administración si el cumplimiento de la
obligación se hubiese verificado oportunamente, pero que no se
percibió, en vista de la cancelación tardía...” (Sala
Constitucional, sentencia n.° 1486-98, de las 17:30 horas del 4 de
marzo de 1998. El destacado no es del original. En el mismo
sentido puede consultarse la sentencia n.° 2493-98 de las 16:06
horas del 15 de abril de 1998)
El Tribunal Contencioso Administrativo, por su parte, ha indicado
sobre el tema lo siguiente
“(…) el punto a dilucidar en este proceso es, si el recargo por la
mora, ante la no satisfacción del impuesto del traspaso de
vehículos, tiene naturaleza sancionadora y no indemnizatoria (…)
el incumpliente debe satisfacer el impuesto, los intereses, los
recargos y cualquier otra multa impuesta por la legislación. Dada
la variedad de imposiciones, en un primer momento, se pensó, que
podían ser gravosas para los administrados y ha sido en virtud de
ello, que por jurisprudencia reiterada, tales rubros –réditos y
recargos - , se han calificado, no como «sancionatorios» sino más
bien, integrantes de la restitución del capital que la
Administración Tributaria no recibió en tiempo.” (Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia n.° 184-
2001 de las 10:45 horas del 27 de junio del 2001. En sentido
similar, véanse las sentencias de ese mismo Tribunal n.° 191-2001
de las 15:10 horas del 29 de junio del 2001, 37-2002 y 40-2002,
de las 10:45 y 11:30 horas, ambas del 22 de febrero del 2002)
Ciertamente, la obligación a que se refieren las citas anteriores
es de naturaleza tributaria, naturaleza que no ostentan las
obligaciones patronales para con la Caja Costarricense de Seguro


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Social, según lo ha establecido la Sala Constitucional, por
ejemplo, en sus sentencias 3819-94 de las 16:45 del 27 de julio de
1994 y 7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998; sin
embargo, ambas obligaciones tienen en común el deber de realizar
un pago a favor de la Administración, por lo que las consecuencias
accesorias de no concretar ese pago oportunamente sí son las
mismas.”
De otra parte, de la relación de los artículos 704 y 706 del
Código Civil se desprende el principio de que el incumplimiento de
una obligación de pagar, genera, como daños y perjuicios, el pago
de los intereses sobre la suma debida
Ahora bien, si no existe disposición diversa en el contrato de
concesión, o en la normativa emitida por la Municipalidad para
determinar la tasa de interés aplicable, debemos también recurrir
a la normativa general. Sobre el tema, existe abundante
jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo en el
sentido de que es la tasa básica pasiva del Banco Central de Costa
Rica para operaciones en moneda nacional. En ese sentido se ha
indicado
“III).- Como primera cuestión, de previo a determinar el quantum
de los intereses por los que se reclama, el Tribunal estima
oportuno señalar que
las operaciones correspondientes, deben regirse por el porcentaje
establecido por el numeral 497 del Código de Comercio, desde que
el ordinal 1163 del Código Civil, implícitamente está derogado
Para mejor comprensión de lo dicho, cabe manifestar, que partir de
1990, con la promulgación de la ley número 7201 de 10 de octubre
de 1990 – Ley Reguladora del Mercado de Valores y Reformas al
Código de Comercio –, que reformó los numerales 497 del Código de
Comercio y 1163 del Código Civil, existían dos modos de realizar
operaciones de esta naturaleza, según se tratara de obligaciones
mercantiles o civiles. Con esta modificación, los artículos en
mención quedaron con la redacción que se indica de seguido
Artículo 497 del Código de Comercio
“Denomínase interés convencional el que convengan las partes, el
cual podrá ser fijo, variable o ajustable. Si se tratare de un
interés variable o ajustable, deberá ser igual, inferior o
superior a la tasa que el Banco Nacional de Costa Rica pague por
los certificados de depósito a seis meses plazo, para la moneda de
que se trate, la cual deberá usarse como referencia
Interés legal es el que se aplica supletoriamente, a falta de
acuerdo, y es igual al que pague el Banco Nacional de Costa Rica
por los certificados de depósito a seis meses plazo, para la


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moneda de que se trate
El interés convencional a que se refiere este artículo podrá
usarse en toda clase de obligaciones mercantiles, incluso las
documentadas en títulos valores.”
Artículo 1163 del Código Civil
“Cuando la tasa de interés no hubiere sido fijada por los
contratantes, la obligación devengará el interés legal, que es
igual al que pague el Banco Nacional de Costa Rica por los
certificados de depósito a seis meses plazo, para la moneda de que
se trate.”
Posteriormente, con la ley número 7558 de 3 de noviembre de 1995,
publicada en el Alcance a La Gaceta número 225 de 27 de noviembre
de 1995 – Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica –, se
variaron, entre otros, el numeral 497 del Código de Comercio, el
que quedó con el siguiente texto
“Artículo 497.- Se denomina interés convencional el que convengan
las partes, el cual podrá ser fijo o variable. Si se tratare de
interés variable, para determinar la variación podrán pactarse
tasas de referencia nacionales o internacionales o índices,
siempre que sean objetivos y de conocimiento público
Interés legal es el que se aplica supletoriamente a falta de
acuerdo, y es igual a la tasa básica pasiva del Banco Central de
Costa Rica para operaciones en moneda nacional y a la tasa “prima
rate” para operaciones en dólares americanos
Las tasas de interés previstas en este artículo podrán utilizarse
en toda clase de obligaciones mercantiles, incluyendo las
documentadas en títulos valores”
Con la emisión de la ley número 7732 del 17 de diciembre de 1997,
publicada en La Gaceta del 27 de febrero de 1998, se derogó la
número 7201, lo que incluye la normativa por ella reformada. Esto
permite arribar a la conclusión, que la coexistencia de los
artículos 1163 del Código Civil y 497 del Código de Comercio,
desapareció del Ordenamiento Jurídico, motivo por el cual, el
interés legal que rige en la actualidad para las obligaciones
civiles o mercantiles, es sin lugar a dudas, el contenido en la
última de las normas citadas y que es igual a la tasa básica
pasiva del Banco Central de Costa Rica para operaciones en moneda
nacional. ” ( Tribunal Contencioso Administrativo. Resolución
N°172-2003 de 4 de abril del 2003). En el mismo sentido, entre
otras, puedan consultarse las siguientes resoluciones, de ese
mismo Tribunal: 62-2003 de 7 de marzo del 2003; 119-2003 de 14 de
marzo del 2003; 183-2003 de 9 de abril del 2003; 314-2003 de 11 de


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junio del 2003; 320-2003 de 21 de agosto del 2003; 332-2003 de 2
de setiembre del 2003; 413-2003 de 8 de agosto del 2003; 415-2003
de 24 de octubre del 2003; 464-2003 de 26 de setiembre del 2003
y, 489-2003 de 10 de octubre del 2003
Por lo expuesto, puede afirmarse que en los supuestos de atraso o
falta de pago del canon derivado de una concesión de la zona
marítimo terrestre, las municipalidades deben cobrar los intereses
calculados conforme a la tasa básica pasiva del Banco Central de
Costa Rica para operaciones en moneda nacional.”

d. Concepto y derechos privativos sobre inmuebles en la zona
restringida
“III.- ZONA RESTRINGIDA
III.1) CONCEPTO
Es zona restringida la faja de ciento cincuenta metros de ancho,
tierra adentro, adyacente a la zona pública, incluidos en ésta
manglares o bosques salados de los litorales continentales o
insulares y esteros del territorio nacional, la del sistema de
canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del
Colorado, y los demás terrenos en el caso de islas
Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y
del límite de los manglares o bosques salados, donde los hay,
cuando estos se extiendan por más de cincuenta metros desde la
pleamar ordinaria, comienza la zona restringida. (Ley 6043; arts
10 y 11; 4 de su Reglamento)
RESTRINGIDA
Entre los posibles derechos privativos que pueden ejercer los
particulares en la zona restringida están: el de concesión y
propiedad privada
III.2.1) CONCESIÓN
La zona restringida es área objeto de concesión de uso, salvo las
disposiciones excepcionales de la Ley 6043, ya vistas para la zona
pública (artículo 39)
La concesión es el título por el que "la Administración concedente
habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar en
beneficio propio y de la colectividad, una utilización privativa o
excluyente de una parcela de ese demanio". Es "la figura propia
para desarrollos turísticos que implican la realización de obras o
edificaciones permanentes". "Confiere al titular un derecho


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nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del
bien, en las condiciones estipuladas por ley, en el acto de
otorgamiento y el respectivo contrato. Derecho oponible erga
omes". Debe inscribirse en el Registro de Concesiones, a fin de
surtir efectos ante terceros. La (Dictamen C-077-2001, y Opiniones
061-2001)
También podrían otorgarse autorizaciones demaniales en los
supuestos que faculte la Ley, "reservadas para instalaciones de
poca envergadura, removibles y transitorias; precariedad que
acarrea su eventual revocación por motivos de oportunidad o
conveniencia. Artículo 154 de la Ley General de la Administración
Pueden haber títulos de propiedad privada en la zona restringida
Vimos que la Ley 4558, en el artículo 8° y Transitorio III,
permitió la titulación y venta de inmuebles dentro de esa franja
igual habría que respetar cualquier título legítimo, inscrito en
debida forma, con sustento en otra ley especial que lo hubiere
permitido. La legislación emitida en esta materia es vasta y
compleja
Eventualmente podrían hallarse títulos de propiedad privada dentro
de la zona restringida, con soporte en otra normativa. Por
ejemplo, el otorgamiento de títulos de propiedad dentro de ciertos
cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo, con base en las Leyes
números 35 del 5 de julio de 1915 y la 166 de 17 de agosto de
1935, hoy tenidas por derogadas (Ley 6043, artículo 82 y dictamen
C-062-89). Es probable que la ubicación de algunos de esos
inmuebles tengan tal resultado
Una Ley especial, como la 2906 del 24 de noviembre de 1961 (arts
2° a 9°) autorizó al ICT a vender lotes con fines turísticos entre
Portete y 12 Millas en Limón. Lo propio hizo la Ley 1917 de 30 de
julio de 1955, que autorizó al ICT a vender lotes con fines
turísticos en la franja marítimo terrestre de ciento cincuenta
metros de ancho, inmediata a la faja de cincuenta metros contigua
a la pleamar ordinaria, entre Chacarita y un punto situado
kilómetro y medio al sureste de la desembocadura del Río Barranca,
por el precio irrisorio no menor de dos colones el metro cuadrado
(artículo 49, derogado por la Ley 4071); etc.”


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FUENTES CITADAS
DUMANI S., Cynthia. La orden de demolición en la zona marítimo
terrestre en el proceso penal. Revista ivstitia. (No. 153-154): pp
30-31, San José, setiembre-octubre 1999

2 DUMANI S., Cynthia. La orden de demolición en la zona marítimo
terrestre en el proceso penal. Revista ivstitia. (No. 153-154): pp
31-32, San José, setiembre-octubre 1999

Conveniencia o no de la Privatización de la Zona Restringida en la
Zona Marítimo Terrestre. San José, Costa Rica: Universidad de Costa
Rica, Facultad de Derecho, 1999. pp. 37-44

4 Ley Número 6043. Costa Rica, 17 de febrero de 1977

5 PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 094, del veintisiete de
marzo de dos mil siete

de enero de dos mil cinco

7 PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 225, del diecinueve de
julio de dos mil cuatro

de diciembre de dos mil tres


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