Informe de Investigación

Título: Validez del acto administrativo
Subtítulo: A la luz del Artículo 138 de la Ley General de Administración Pública


Rama del Derecho: Descriptor
Derecho Administrativo Acto administrativo
Tipo de investigación: Palabras clave
Compuesta acto administrativo, validez
Fuentes: Fecha de elaboración
Doctrina, Jurisprudencia 09-09


Índice de contenido de la Investigación


Resumen

En el presente informe encontrará una referencia respecto ala validez del acto administrativo. Y
particularmente jurisprudencia que la refleja a la luz del numeral 138 de la Ley General de la
Administración Pública


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2 Doctrina


a)Validez del Acto Administrativo


“La noción de validez del acto administrativo nos permite examinar el ajuste de la actuación de la
Administración a los cánones establecidos por el ordenamiento jurídico
La idea de validez del acto administrativo nos remite necesariamente como punto de partida al
principio de legalidad, esto es, al sometimiento del quehacer de la Administración al ordenamiento
jurídico
Esta interrelación conceptual se explica por el hecho de que es el mismo sistema de Derecho el
que fija los cauces por los cuales debe encaminarse la Administración para el cumplimiento de los
fines públicos que le han sido encomendados.”


3 Jurisprudencia

Resolución 98-036 2

Omisión de impugnar acto denegatorio implícito provoca caducidad


Texto del extracto


"XIV [...], tanto el fallo de primera instancia como el de segunda, se produjeron cuando la Sala
Constitucional había dictado su voto número 5969-93, de las 15 horas 21 minutos, del 16 de
noviembre de 1993. Y el recurso de tercera instancia rogada, para ante esta Sala de Casación, fue
presentado desde el 24 de enero de 1996. De hacer notar que, en la primera instancia, fue
denegada la prescripción con apoyo de lo que dispone el Artículo 601 -prescripción decenal- del
Código de Trabajo; en tanto que, en la segunda, la denegatoria se apoyó en lo que establece el
numeral 602 -prescripción a los seis meses después de que concluyan los contratos de trabajo-
ídem [...]. XV.- Se estima oportuno, y de obligación ineludible, narrar aquí, en lo más importante de
la misma, la tesis de esencia, de la mayoría, que contiene el fallo de la Sala Constitucional. En
primer lugar, hablando del artículo 74 de la Constitución Política, esa instancia se refiere "a la
posibilidad de interpretar irrenunciabilidad como imprescriptibilidad de los derechos laborales. La
reforma constitucional que introdujo el capítulo, fue promulgada con la idea unívoca de ejercer una
tutela reforzada constitucionalmente, de los derechos de los trabajadores, parte evidentemente más
débil de la relación laboral. La idea de introducir la irrenunciabilidad de esos derechos, NACE DE


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EFECTIVO EL RECLAMO DE SUS DERECHOS, consecuentemente renunciando a ellos... pues
tanto ejercerse presión para que el trabajador, a manera de ejemplo, firme una declaración en que
dimite de sus derechos, COMO OBLIGARLE A DEJAR TRANSCURRIR EL TIEMPO SIN
PRESENTAR LA SOLICITUD O RECLAMO CORRESPONDIENTE. Esto lleva a concluir que este
tipo de prescriptibilidades puede, en el sentido señalado, asimilarse a renunciabilidad... Esta
situación, en la práctica coloca en desventaja al trabajador, pese a que constitucionalmente sus
derechos son irrenunciables" [...]. Por lo arriba expuesto, debe quedar claro que, frente a servidores
públicos bancarios, protegidos por un Laudo y representados por una consolidada Organización
gremial, no se está en presencia de la parte más débil en las relaciones laborales, sujeta a
presiones eventuales del patrono; dado que, precisamente al estar respaldados por esa clase de
organizaciones, la mayor parte de los servidores públicos no pueden estar -tampoco sentirse-,
desamparados. Jurídicamente se está ante una relación paritaria, entre sujetos legalmente iguales,
fuertes y con plenas garantías para poder reclamar, ya el uno, ya el otro, contra cualesquiera
comportamientos ilegítimos, ilícitos o ilegales. La idea de base, en el sentido de proteger al
trabajador; quien, por temor, se abstiene de reclamar contra su patrono, en un plazo corto y de que,
para evitar ese miedo o el mero temor reverencial, la prescripción habrá de correr siempre, en los
casos del artículo 74 de la Constitución Política, a partir de la cesación del vínculo laboral; dado
que, de lo contrario, se produciría una inconstitucional renuncia de sus derechos, rechazada por la
norma 74 de la Carta Magna y por la Legislación ordinaria que la desarrolla (Artículo 11 del Código
Laboral), no puede tener aplicación alguna en el sub-exámine, ya que de lo que se trata es de que
la Unebanco no obtuvo, en ningún momento, el indispensable encargo expreso o autorización, que
manda a obtener el Artículo 360 del citado Código de Trabajo, por parte de los trabajadores; y,
éstos -más de 1400, de los aproximadamente 2500-, personalmente e individualmente, con
excepción del señor G.C., ni siquiera se preocuparon de dar el encargo y tampoco de proceder a
reclamar directamente. En todo caso, se repite, tal y como ya se dijo arriba, el agotamiento de la
vía administrativa, por quien sí lo hizo, se intentó cuando el plazo había caducado, sobradamente
y, mucho más, respecto de los que omitieron otorgar el mandato administrativo y tampoco
accionaron contra el acto implícito [que denegó el pago de diferencias salariales correspondientes
al período reclamado]. Recuérdese, además, que se está en presencia de derechos de contenido
patrimonial, los cuales, aunque sean derivados de relaciones de naturaleza laboral, PUBLICA O
PRIVADA, son esencialmente y siempre disponibles; distinción de esencia que tiene su eficacia
específica en estos autos y, a manera de ejemplo, obsérvese como, en la materia constitucional, la
propia Ley de esa Jurisdicción hace diferencias en los Recursos de Amparo, cuando dispone, en su
Artículo 35 -que regula esa acción, la cual existe para proteger violaciones, amenazas,
perturbaciones o restricciones a los Derechos Fundamentales, garantizados en la Constitución
Política-, textualmente: "Artículo 35.- El recurso de amparo podrá interponerse en cualquier tiempo
mientras subsista la violación, amenaza, perturbación o restricción y hasta dos meses después de
que hayan cesado totalmente sus efectos directos respecto del perjudicado. Sin embargo,
CUANDO SE TRATE DE DERECHOS PURAMENTE PATRIMONIALES u otros cuya violación
pueda ser válidamente consentida, EL RECURSO deberá INTERPONERSE DENTRO DE LOS
RECURSO" [...] XVI.- El fallo constitucional, bajo análisis y comentarios, también en lo que
interesa, expresó: "... II. Así, aunque el instituto de la prescripción implica siempre la renuncia de
derechos, debe partirse de que existen tres motivos por los cuales puede aquélla aplicarse: uno,
una presunción de pago o cumplimiento; otro, una presunción de abandono -renuncia-; y otro, por
razones de orden público vinculadas al principio de seguridad jurídica. Generalmente las
prescripciones que operan en un plazo corto, se fundan en alguno de los dos primeros motivos,
admiten prueba en contrario y nunca son declarables de oficio, puesto que esta categoría de


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prescripción es, a su vez, renunciable; en cambio, las que encuentran su justificación en el tercer
motivo expuesto, conocidas generalmente como prescripciones "largas" o extintivas, son asociadas
a la necesidad de que las situaciones jurídicas consumadas no se mantengan en estado precario
por demasiado tiempo, con menoscabo de la seguridad jurídica, el orden y la paz sociales, así
como de los derechos de terceros, por lo que es posible que estas prescripciones sean incluso
consideradas como de "orden público", por ende irrenunciables y declarables de oficio, con lo que
hasta llegan a ser reemplazadas por una verdadera caducidad, especialmente en el derecho
público, tal el caso de los actos administrativos, cuya nulidad, incluso la más absoluta y manifiesta,
resulta imposible de declarar transcurridos que hayan sido los cuatro años de su caducidad
(artículos 174, 175 de la Ley General de la Administración Pública y 35.1 in fine de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Además, debe recordarse que, como
bien se ha dicho, en materia de derechos fundamentales, la regla es la irrenunciabilidad, derivada
precisamente del carácter básico de esos derechos constitucionalmente reconocidos, lo cual causa
además, la necesidad de una protección especialmente enérgica, justificando por sí solo el criterio
de la imprescriptibilidad de los derechos y de sus posibilidades de ejercicio, principio que a su vez
impone, excluir la aplicación de técnicas que suponen su abandono o renuncia, al menos tácita,
como, en el procedimiento administrativo, las de "acto consentido", prescripción, caducidad u otras
formas de preclusión de su protección... III.- Específicamente, el artículo 607 del Código, cuya
constitucionalidad aquí se cuestiona, establece: "Salvo disposición especial en contrario, todos los
derechos y acciones provenientes de este Código, de sus Reglamentos y de sus leyes conexas,
que no se originen en contratos de trabajo, prescribirán en el término de tres meses. Este plazo
correrá para los patronos desde el acaecimiento del hecho respectivo y para los trabajadores desde
el momento en que estén en posibilidad efectiva de reclamar sus derechos o ejercitar las acciones
correspondientes". Cabe observar que, en relación con los derechos a los cuales se refiere esa
norma, pareciera que sólo pueden ser los "no vinculados" al contrato o relación laboral; no porque
sean derivados de la ley, dejan de serlo del contrato, como ya se dijo. Así, la hipótesis que esta
norma contempla solamente se referirá a los derechos que no se den dentro, en virtud o en
conexión con la relación laboral, -vgr. los referidos a la organización y funcionamiento de los
sindicatos y cooperativas, el de reclamar contra la política de empleo o salarios mínimos que
considere incorrecta o los derechos de la seguridad social-. Sin embargo, con base en la norma en
estudio, se ha venido dando una equívoca y restrictiva jurisprudencia, según la cual prácticamente
todos los derechos laborales prescriben en los términos del artículo 607, al interpretarse que el 602
se refiere únicamente a hipótesis teóricamente difíciles de imaginar, y en la práctica nulas, de
derechos derivados del contrato de trabajo que no lo sean por su medio de la ley. En realidad, lo
contrario es la regla casi sin excepción: precisamente por ser la materia de trabajo de tan alto
interés social, casi todos los derechos vinculados a la relación de trabajo pueden considerarse
nacidos a la vez del contrato y de la ley. La Sala no comparte dicha interpretación jurisprudencial,
sino más bien considera que el artículo 602 es genérico para todos los derechos de las partes
vinculados a la relación laboral, sea porque nazcan de ella o porque se incorporen a ella expresa o
implícitamente, aunque no sean disponibles para las partes y les están impuestos por la ley, con lo
cual la prescripción del artículo 607 sólo sería de aplicación marginal -"salvo disposición especial
en contrario" según su texto expreso-, a los derechos de patronos y trabajadores no vinculados a
una relación subjetiva o contrato de trabajo. Así, estas incongruencias en la interpretación de los
artículos en estudio han conducido a ignorar prácticamente del todo el artículo 602, y a aplicar
como prescripción ordinaria y extintiva la prevista en el 607. Por otra parte, la Sala considera que la
prescripción regulada en este último artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del
trabajador, y no puede justificarse, mediante un criterio estricto, a razones de seguridad jurídica,
por lo que constituye una violación al artículo 74 de la Constitución Política, principalmente por dos
razones: a) por su misma brevedad, pues acaba convirtiéndose en una trampa para el trabajador,
sujeto a presiones o engaños del patrono; y, b) sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción


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durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral
-principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del
Código de Trabajo- que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación
protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con
el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es
decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a
ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo. IV.- Es cierto
que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar
un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el
presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la
Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su
régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio
aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en
relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del
trabajador..." [...]. Pues bien, ahora se debe destacar que, lo anterior, constituye el Voto que
expresa el criterio de la mayoría -inicial- de los Integrantes de la Sala Constitucional [...] los
Magistrados Luis Fernando Solano Carrera y Eduardo Sancho González, SALVARON SU VOTO
[...]. Ese voto disidente, por las decisiones de la Sala Cuarta que se produjeron con posterioridad a
lo que llamaremos el Voto Original (el N° 5969-93), tiene ahora su trascendencia específica, en
relación con este fallo, de la Sala Segunda. XVII.- Se estima que ahora se debe examinar,
cuidadosa y detalladamente, la indicada tesis de mayoría de esa sentencia constitucional; sea, del
Voto Original. En el Considerando II se hace el obligado análisis del instituto de la prescripción y se
expresan los tradicionales y normales tres motivos que dan base, según el ordenamiento jurídico
positivo, para que el mismo tenga aplicación. La mayoría de la Sala Constitucional, del tenor de la
redacción de su fallo, no consideró la situación aquí sub-júdice, por la cual caducó la posibilidad de
accionar administrativa y judicialmente contra un acto implícito; INIMPUGNABILIDAD DEBIDA A
hablan de prescripciones que "sean incluso consideradas como de "orden público", por ende
irrenunciables y declarables de oficio, con lo que hasta llegan a ser reemplazadas por una
verdadera caducidad, especialmente en el derecho público, tal el caso de los actos
administrativos..."; para luego agregarse que "en materia de derechos fundamentales, la regla es la
irrenunciabilidad, derivada... de... la necesidad de una protección especialmente enérgica
principio que a su vez impone, excluir la aplicación de técnicas que suponen su abandono o
renuncia, al menos tácita, como, en el procedimiento administrativo, las de "acto consentido",
prescripción, caducidad u otras formas de preclusión de su protección" [...]. Está claro, entonces,
que la caducidad que se produjo, por la no impugnación de un acto implícito, contenido en uno
expreso pero con existencia jurídica propia, no fue estimada ni contemplada -tanto menos pensada-
en la decisión de mayoría del denominado Voto Original. Los Magistrados de la Sala Constitucional,
hablaron de la existencia de la caducidad en el Derecho Público, como instituto normal y natural, y
se refirieron no a los institutos jurídicos sino meramente a lo que ellos denominaron como meras
"TÉCNICAS", que podrían dejar sin efecto los contenidos patrimoniales de Derechos
Fundamentales; en este caso, los laborales, aplicándose "las técnicas" del abandono o de la
renuncia, por lo menos tácita (por incuria u omisión), y las que corresponden en los procedimientos
administrativos referidas al acto consentido (por no recurrirse en tiempo, ni en forma), la
prescripción, la caducidad y otras formas de preclusión. Como se observa, y no podían hacerlo, en
su horizonte ejemplificativo numerus apertus y hasta de contenido ampliamente residual, por ellos
no fue contemplado el supuesto que aquí nos ocupa: el del acto implícito; regulado expresamente,
en nuestro ordenamiento jurídico iuspublicista, por el Artículo 138 de la Ley General de la
Administración Pública. En el Considerando III, al hablarse de los derechos de las partes de una
relación laboral, la mayoría de la Sala Constitucional, de pasada, sí toca la posibilidad de que un


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derecho pueda incorporarse, de forma expresa o de manera implícita, con lo cual se acepta esa
forma de adquirir un derecho o de realizar una actividad, en el sistema jurídico costarricense y, con
la tesis de base, continúa la mayoría de la Sala Constitucional justificando el por qué de la nulidad,
por razones de inconstitucionalidad, del numeral 607 del Código de Trabajo y hasta afirmar que, la
prescripción contemplada en ese Artículo, "resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del
trabajador"; y que, dos razones fundamentales, son las que toman en cuenta, para proceder a
declarar tal nulidad; se repite: 1) Porque al estar el trabajador sometido a las presiones y a los
engaños del empleador, la brevedad del plazo la convierte en una trampa; trampa que sólo
favorece al Patrono; y, 2), que siendo el trabajador la parte económica y socialmente más débil, en
las relaciones laborales lo que se da es una injusticia pues se le pone "a escoger entre efectuar el
reclamo de sus derechos o conservar su empleo". Esa posición ultra protectora del trabajador
común, sobre la base de los principios fundamentales del Derecho Laboral y, en especial, de los de
Justicia Social, en verdad que no se corresponde a los supuestos concretos y específicos del sub-
exámine. Aquí existe una relación paritaria entre dos sujetos fuertes, jurídicamente hablando, y una
situación de esencia que tiene que ver con la armonía y con la paz sociales, sobre la base,
también, de evitar ataques frontales, más allá de lo normal, racional y aceptable, a los fondos
públicos; y, entonces, no pueden dejarse de lado los conceptos de aplicación ineludible de carácter
financiero, económico y presupuestario, bajo el principio rector de toda esa actividad de Derecho
Público, constituido por el principio de legalidad; que es cardinal en todo Estado de Derecho, para
una sana Administración Pública; principio que también es de máximo rango; esto es de primer
orden, constitucionalmente hablando. XVIII.- El Por Tanto de aquel Voto denominado aquí Original,
expresó: "Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anulan por inconstitucionales el
párrafo último del artículo 27 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social (Decreto número 19623-TSS publicado en "La Gaceta" número 93 del 17 de
mayo de 1990), en cuanto establece la prescripción del derecho a vacaciones por remisión al
artículo 607 del Código de Trabajo, el cual también se anula por inconstitucional en cuanto se
aplique a los derechos de los trabajadores únicamente, debiendo entenderse que para éstos todos
sus derechos laborales prescriben en los términos del artículo 602, a contar de la terminación del
contrato de trabajo. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación de las normas anuladas; sin
embargo, se dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de
derechos acaecidas con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio
de 1992. Notifíquese, comuníquese, reséñese y publíquese. Los Magistrados Solano y Sancho
salvan el voto y declaran sin lugar la acción.". Seguidamente, en esta primera resolución de fondo
(la N° 5969-93), fue consignado el arriba indicado Voto Salvado, por el cual, los Magistrados
Solano y Sancho concluyeron que no se da choque constitucional alguno entre el numeral 607 del
Código Laboral ni, en general, roce alguno de igual naturaleza entre la prescripción regulada por
ese conjunto de normas laborales y el numeral 74 de la Carta Magna; de interés, esos otros
señores Magistrados expresaron, en su Voto disidente, en lo que interesa, lo siguiente: "... IV.-... Es
obvio que para que una determinada prescripción (sobre una materia específica) opere, se requiere
de norma expresa que señale el plazo de la prescripción, aspecto que de toda suerte tiene que ver
con una decisión de tipo técnico-legislativo. Por eso hay una variabilidad de plazos, que se
establecen según la materia de que se trate, y este es un aspecto que no se puede entrar a
analizar por la jurisdicción constitucional, por estar reservado al legislador. En otras palabras,
declarar inconstitucional un artículo para indicar que lo relativo a la prescripción debe quedar
cobijado en otro que la Sala decide mantener, involucra criterios de oportunidad y conveniencia que
no le están conferidos a su competencia, sino que deben radicar en la Asamblea Legislativa
Máxime si, como en el presente caso, la mayoría de la Sala entiende inconstitucional únicamente
un plazo determinado de prescripción -ya no la prescripción como tal del derecho, que era lo
esencialmente alegado por el accionante-, con el agravante de que no se hace claro cómo


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entender constitucional un plazo tan similar al que se estima ilegítimo...".- Asimismo los señores
Magistrados Solano y Sancho, también en lo que interesa, expresaron: "V.-... La verdad es que si
dejáramos abierta la posibilidad de accionar en procura del derecho, sin importar el tiempo
transcurrido, las relaciones entre las personas se tornarían inseguras, indefinidas, y cada cual
podría reclamar sine die por sus derechos, no importando lo sucedido en el pasado. Se daría una
alteración mayúscula en el control para los propios obligados, porque nunca podrían tener por
descargada una obligación como la de otorgar derechos no pedidos o simplemente no utilizados
por el beneficiario. Esto tendría repercusiones sobre otros ámbitos de la actividad de las personas,
como el costo de las operaciones (comerciales, industriales, etc.) y de los servicios en el mercado,
cosa que si bien podría ser de oportunidad y conveniencia y no de constitucionalidad, está en la
base de todo ordenamiento jurídico, desde que su objetivo primordial es ordenar y dar seguridad
ciertas relaciones en sociedad. Por eso, no conviene estimular situaciones en las que se genere
inseguridad o incerteza en esas relaciones y por eso sí creemos que es un tema fundamental de la
organización social...".- XIX.- En virtud de sendas gestiones de adición y de aclaración, incoadas
por el señor Procurador General adjunto y por el Licenciado C.E.S.R., por el Voto N° 280-I-94 de
las 14:33 horas del 7 de junio de 1994, la Sala expresó: "Por Tanto: Se aclara la sentencia N°
5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, en el sentido de que la
inconstitucionalidad allí declarada del artículo 607 del Código de Trabajo es aplicable a los
servidores públicos amparados por el Servicio Civil u otros regímenes, a falta de disposiciones con
rango de ley formal en contrario que regulen la prescripción en esas otras materias".- Para llegar a
esa extensión, hacia el servidor público, de los alcances del denominado aquí Voto Original, la Sala
Constitucional dispuso fundamentarse en lo que expresó en el Considerando II de esa otra nueva
resolución; ese Considerando, textualmente dice: "II.- Debe tenerse en cuenta además, que no
existen razones suficientes, como pareciera sostener la representación estatal, para diferenciar la
situación de los servidores públicos y la de los trabajadores del sector privado, en lo que al término
de la prescripción de sus derechos se refiere. Si bien es cierto los funcionarios de la Administración
protegidos por el Estatuto de Servicio Civil, están cubiertos por la garantía de la inamovilidad, ello
no significa un aislamiento de toda arbitrariedad del patrono -en este caso el Estado-, sino que
también pueden ser sometidos a las mismas presiones. En todo caso, lo más importante es tener
en cuenta que el fundamento de la declaratoria de inconstitucionalidad fue el artículo 74 de la
Constitución Política en relación con los plazos cortos de prescripción, aplicables, como se dijo en
su momento, a casos de presunción de pago o de abandono y nunca, a razones de orden y
seguridad pública, única justificante que podría limitar derechos que tienen el carácter de
irrenunciables tanto en el sector privado como en el público y cuya prescripción, por tanto, debe
verse referida a términos más amplios. Inclusive, no debe olvidarse el contexto en el que se declaró
la inconstitucionalidad, interpuesta por un funcionario público, del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social. De las anteriores razones se deriva la afirmación hecha en la resolución cuya adición se
solicita en cuanto indicó: "-y de esto no hay razón para excluir los servidores públicos, ligados por
una relación de derecho público-" [...] XX.- [...] Por último, siempre en el legajo de la Sala
Constitucional, se produjo otra resolución, conforme al Voto N° 0078-I-96, de las 14:30 horas, del
20 de febrero de 1996 [...] allí, la Sala Constitucional, estableció: "Por Tanto: Se aclara la sentencia
Nº 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, en el sentido de que el
dimensionamiento que ella pronuncia, con el objeto de preservar el valor seguridad jurídica se
refiere a las prescripciones operadas y formalmente declaradas; pero el dimensionamiento no se
aplica a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo
expreso, -NO IMPLICITO, se acota- antes o después del 14 de julio de 1992, en cuyo caso la
prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses después de finalizada la relación laboral"
[...] Cabe advertir que ese "después", fue suprimido por la resolución número 0308-97, de las 14:32
horas del 15 de julio pasado. Para fundamentar la N° 0078-I-96, la Sala Cuarta consideró: "UNICO
En la resolución, cuya aclaración solicita el gestionante, se dispuso "... sin embargo, se


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dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de derechos
acaecidas con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio de 1992.",
interpretando el Contralor General de la República que al utilizarse el término "acaecidas" cuando
se hace referencia a la prescripción de derechos, aquéllos casos en que hubiera transcurrido el
término de ley vigente antes de la publicación de los avisos referentes a esta acción de
inconstitucionalidad, por el sólo transcurso del tiempo están prescritos. Sin embargo, el fin de la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 607 del Código de Trabajo, como se expresa en el
texto de la sentencia (ver considerando tercero), fue el de evitar que fenecieran los derechos
laborales de quienes aún mantenían vigente su relación de trabajo, por el especial vínculo de
subordinación existente entre patrono y empleado. Además, es de especial importancia recordar
que la prescripción es una excepción procesal, renunciable, de modo que basta con que no se
oponga para que no exista. En otras palabras, la prescripción no opera o acaece mientras no se
alegue. En consecuencia, no es de recibo la tesis expuesta por el gestionante, sino que con el
objeto de evitar la confusión generada en la aplicación del dimensionamiento de la resolución aquí
referida se opta por aclararla, señalando expresamente que dicho dimensionamiento se refiere a
las prescripciones operadas y formalmente declaradas; pero no a los derechos sobre los que no se
ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso, antes o después del 14 de julio
de 1992, en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses después de
finalizada la relación laboral" [...] XXII.- Iura Novit Curia, es la máxima latina que le permite a esta
Sala -como se lo recordó el Licenciado R.R., en su memorial presentado el 1° de marzo de 1996-,
pronunciarse sobre la caducidad que aquí se produjo y declararla de oficio, como corresponde
hacerlo."


N° 49-1991 3

Empleado público: Revocatoria de nombramiento por falta de requisitos


Texto del extracto


"[...] considera la Sala, que lo resuelto por el Tribunal Superior de Trabajo, debe mantenerse, toda
vez que los motivos aducidos para denegar lo solicitado por la actora, en la petición principal, son
valederos para negar el pago por recargo de funciones que se pide subsidiariamente en la
demanda. Examinado, detalladamente, el expediente se concluye que, la designación de la señora
[recurrente], como jefe de la Sección de Tramitación Contable del Instituto de Desarrollo Agrario, de
acuerdo con la comunicación formal del Jefe de Recursos Humanos, [...] no puede considerarse
como permanente y definitiva. Ello se desprende de una valoración de la prueba, en conciencia a
tenor del numeral 486 del Código de Trabajo. Si bien es cierto que, en esa comunicación del
nombramiento a la actora, se omitió indicar, en forma expresa, que el mismo quedaba sujeto al
estudio integral previsto en el Manual Descriptivo de Clases, la sujeción a esa condición está
implícita en la comunicación (artículo 138 de la Ley General de la Administración Pública), por
cuanto se consignó en el mismo acto, que se realizaría el respectivo estudio integral, en que se


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constató que la accionante no cumplía con los requisitos, que exige el Manual Descriptivo de
Clases. Por otra parte, la permanencia de la actora como Jefe de Sección, requería de la
aprobación de la secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y de la Contraloría General de
la República, cuyos criterios son de acatamiento obligatorio para la demandada y,
consecuentemente, ante la falta de autorización de esa entidad, la Institución patronal se encuentra
imposibilitada para asignar a la actora el cargo de jefe de sección. Está plenamente comprobado,
en los autos, que la actora no cuenta con el requisito académico requerido, el grado de licenciatura,
que establecen los lineamientos de la política salarial del Sector Público para mil novecientos
ochenta y nueve, aparte 16, publicado en la Gaceta, número 189, del 5 de octubre de 1989 y, ante
esa situación, tanto la Autoridad Presupuestaria como la Contraloría General de la República no
autorizaron su nombramiento y, por consiguiente, las argumentaciones que indica en el recurso,
carecen de asidero legal. Estima la Sala que las mismas razones de orden legal que impiden el
nombramiento de la actora, son aplicables para rechazar el reconocimiento del pago por concepto
de recargo de funciones, porque le falta un requisito, el grado académico de licenciatura, sin el cual
no puede nombrársele, ni ejercer legalmente el cargo que pretende."


Res: 2003-00160 4

Principio de legalidad en materia laboral: aplicación impide a abogada de planta del INFOCOOP
celebrar finiquito económico con respecto a los honorarios


Texto del extracto


" II.- ANTECEDENTES: La actora presentó demanda ordinaria laboral el 6 de diciembre de 1996,
con el fin de que se condene al demandado a pagarle: a) 16 salarios por un monto de
¢3.231.185.60; b) 45 días de vacaciones: ¢302.926.64; c) décimo tercer mes por ¢201.949.10; d)
sobre esos montos, indica, ya se le canceló la suma de ¢2.602.857.07 quedando una diferencia de
¢1.049.055.82; e) ¢12.000.000 por reconocimiento de la movilidad laboral correspondiente a la
parte de su salario de honorarios generados de sus obligaciones laborales con su ex patrono; f) el
pago de los intereses de esas sumas del 7 de junio de 1996 hasta su efectivo pago; y, g) el
reconocimiento de ambas costas de la acción. Basó su petición en que ingresó a laborar en el
Instituto el 16 de octubre de 1983, en calidad de Jefe del Departamento Legal, con una categoría
de Profesional Jefe 1, devengando un salario mensual fijo compuesto por las asesorías legales
propias del cargo más los honorarios profesionales como abogada y notaria. En 1995, ella solicitó
acogerse al programa de Movilidad Laboral, con base en el Decreto Ejecutivo N° 24354-P-H-TSS,
publicado en la Gaceta N° 116 del 19 de junio de 1995-, pero con la condición de que le fuera
reconocida su remuneración total, o sea la suma del salario base fijo más los honorarios de
abogado, lo cual, argumenta, la Junta Directiva del INFOCOOP aceptó en sesión N° 2463 del 22 de
junio de 1995, en la cual, además, se autorizó al Director Ejecutivo de la Institución a negociar el
monto de un finiquito económico (oficio DE 818-95, del Director Ejecutivo, y Acta de Sesión de
Junta Directiva N° 2463). Pese a que se llegó a un arreglo con la contraparte; lo cierto es que, el
accionado no le canceló dinero alguno alegando que no había contenido presupuestario para ello
Por ende, para hacerle frente a esa deuda, propuso, ante la Autoridad Presupuestaria, una


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modificación externa, incluida en la N° 2-95, aprobada en sesión N° 2480 de la Junta Directiva del
17 de agosto de 1995; la cual fue rechazada por la Contraloría General de la República, mediante
oficio N° 11735 del 19 de setiembre de 1995. Ante ello, la citada Junta, en sesión N° 2490, del 28
de setiembre de 1995, aprueba una nueva modificación presupuestaria, la N° 4-95; sin embargo,
pese a que la Contraloría General de la República, en el pronunciamiento N° 145-79, dijo que el
Instituto no se encuentra limitado para realizar este tipo de transacción, la Autoridad
Presupuestaria, la improbó mediante oficio STAP N° 2269-95, alegando que no se siguió la directriz
del oficio N° C-107 de la Procuraduría General de la República, vinculante en la especie, donde se
menciona la imposibilidad que tiene ese órgano de llegar a un finiquito económico respecto a los
honorarios de los abogados, dentro los procesos judiciales, porque esa labor, en su criterio, ya
estaría siendo remunerada con el salario que la actora percibió en la Institución. Por eso, esa
Autoridad consideró, que de aceptar el finiquito se estaría violentando el principio de legalidad. Ante
ese rechazo, el Director Ejecutivo del demandado, en oficio N° DE 818-95, del 8 de noviembre de
1995, presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio, ante la Autoridad Presupuestaria
pero él mismo, dos días después, en oficio N° DE 826-95, lo dejó sin efecto. El 12 de abril de 1996,
la actora solicitó nuevamente al Director el pago de su movilidad laboral quien en resolución del 31
de mayo de 1996, notificada hasta el 7 de noviembre siguiente, le comunicó que la plaza de Jefe
del Departamento Legal se había anulado y, por ende, carecía de contenido presupuestario para su
pago. También, le comunicó que resultaba imperativo acordar su movilidad laboral y reconocerle
los extremos laborales calculándoselos, únicamente, con base al salario fijo mensual de los últimos
seis meses, amén de que no se le reconoce el salario de los honorarios que solicita porque la
Procuraduría y la Contraloría General de la República, mantienen el criterio de que los abogados
de planta no pueden devengar honorarios. La actora dice que esa movilidad laboral forzosa fue a
partir del 7 de junio de 1996 y con efecto retroactivo por cuanto se encontraba incapacitada; y,
además, aduce que para negarle el derecho de defensa se acordó un pago parcial de sus
prestaciones por la suma de ¢2.602.857.07; que, incluso, le fue pagado con base a un cálculo
erróneo, porque su salario mensual era de ¢201.949.10 y no de ¢189.101.53, según se consideró
El demandado contestó negativamente la acción, aduciendo, fundamentalmente, que el error de la
administración, como afirma que sucedió en el presente caso, no crea derecho; y que la
transacción no se concretó, pues la Administración –entiéndase Infocoop- está imposibilitada
jurídicamente para ello. De hecho, dice, las modificaciones presupuestarias externas N°s 2-95 y 4-
95 al ser improbadas por la Autoridad Presupuestaria y por la Contraloría General de la República
carecen de todo efecto legal y, por tanto, son inexistentes. Lo mismo, afirma, sucede con el oficio
N° 818-95 del Director Ejecutivo. Finalmente, aduce que su proceder se encuentra ajustado a
derecho y acorde al principio de legalidad. Opuso las excepciones de falta de agotamiento de la vía
administrativa, falta de derecho, falta de legitimación y la genérica sine actione agit. En primera
instancia se declaró parcialmente con lugar la demanda denegándole, únicamente, el
reconocimiento de la movilidad laboral en la suma de doce millones de colones y el reajuste de lo
recibido, tomando en cuenta los honorarios percibidos por el ejercicio de su función notarial. El
Tribunal revocó lo resuelto por el A-quo y declaró que doña Marta Isabel tiene derecho a esos doce
millones de colones, por el finiquito acordado por el pago de los honorarios de abogacía integrantes
del salario, a los intereses sobre esas sumas, desde el 7 de junio de 1996 hasta su efectivo pago, y
a que se le reconozcan ambas costas de la acción, fijando las personales en un veinte por ciento
de la condenatoria líquida. [...] V.- FONDO DEL RECURSO. Sobre la primera cuestión que se
plantea en el recurso por el fondo, a saber la indebida apreciación de una supuesta transacción o
finiquito, (en virtud del cual el Instituto demandado quedó obligado a pagar a la actora doce
millones de colones, como indemnización por la terminación de la relación de servicio que ella tenía
con el Instituto, en su Departamento Legal, y que comprenden el extremo de los honorarios de
abogado que ella percibía por los procesos judiciales en que intervenía), en criterio de la mayoría
de la Sala, lleva razón el recurrente. La transacción es un contrato consensual, bilateral, a título


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oneroso, cuyo objeto es poner fin a un litigio ya existente o prevenir uno futuro, finiquitando sus
respectivas pretensiones. Existe en estos convenios una voluntad de transigir y por lo general las
partes se hacen concesiones recíprocas con el ánimo de no litigar y concluir amigablemente el
diferendo existente entre ellas. Según el derecho civil, las transacciones, aparte del contenido del
convenio, deben incluir la renuncia que los contratantes hagan de cualquier acción que tenga el
uno contra el otro y constar por escrito si el interés pasa de doscientos cincuenta colones (artículo
1369 y 1370 del Código Civil). Así las cosas, para poder invocar en contra del Instituto demandado
una transacción o finiquito, como fuente de una obligación líquida y exigible y de no litigar, debió
necesariamente demostrarse el convenio, firmado por las partes o sus representantes y aprobado
por la Junta Directiva, según lo establecido por el artículo 162, inciso g) de la Ley de Asociaciones
Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, pues sólo de ese modo
podría vincularse al demandado y a la actora al mismo tiempo sobre sus derechos en el asunto
transado o finiquitado. Como eso no sucedió, contra la demanda procede la excepción de falta de
derecho opuesta por el demandado en la contestación de la demanda. No puede tenerse por
aprobada la supuesta transacción por el hecho de que la Junta Directiva en la sesión de 22 de junio
de 1995, al conocer de petición de la actora para acogerse a una movilidad laboral con pago de
cesantía, autorizara al Director Ejecutivo “para que negocie con ella un posible finiquito económico”
y tampoco por la circunstancia de que se aprobaran proyectos presupuestarios en los que se
incluía la suma de doce millones para cubrir los derechos de la actora. En el primer caso sólo se
trata de una simple autorización para negociar el posible finiquito, o sea que todavía no se ha
concluido ninguna transacción. En el segundo, lo que se buscaba al presupuestar una suma de
dinero por los derechos de la actora era una autorización para gastar en ese rubro. En ninguno de
los dos actos se deja constancia de la existencia de una transacción, con los respectivos
contenidos bilaterales y tampoco se ha presentado en documento aparte. Por esa razón, no puede
decirse siquiera que se esté presencia de un acto implícito a la luz de lo que dispone el artículo 138
de la Ley General de la Administración Pública, pues para que así fuera, indispensablemente debió
acreditarse el contenido material que implícitamente deba tenerse como implícitamente aprobado
Por otro lado, si de acuerdo con el artículo 134 de esa Ley las actuaciones de las Administraciónes
deben expresarse por escrito, salvo que la ley prevea una forma diversa, no puede haber
aprobación implícita de una contratación que no existe, -o por lo menos que no se ha acreditado-
VI .- FONDO BIS. En lo que toca al otro agravio expresado por el demandado, no lleva razón. Es
evidente que la relación de servicio que ligó a la actora con el Instituto demandado y la profesional
en virtud de la cual le brindó servicios de patrocinio legal en procesos judiciales, nacieron
a la vida y se desarrollaron en forma íntimamente ligada, de tal manera que en el caso particular,
atendiendo a sus propias características, bien puede decirse que las labores obedecieron a una
única relación, al extremo de que cuando la actora se acogió a una movilidad laboral voluntaria en
su empleo, concluyó al mismo tiempo el trabajo de patrocinio. Desde otro punto de vista, y sin
entrar a analizar ningún otro aspecto del extremo respectivo porque el recurso sólo plantea el
referente a la laboralidad de la prestación, no podría tutelarse la tesis de la demanda, en el sentido
de que lo percibido por el trabajo en los procesos judiciales no debe tomarse en cuenta para el
cálculo de extremos laborales derivados de la conclusión de la relación que ligó a las partes,
porque no son prestaciones de naturaleza laboral, pues según resulta de los autos la petición de la
actora de acogerse a la citada movilidad la hizo condicionada a que se le tomaran en cuenta esas
percepciones con el indicado fin y así fue aceptada. Precisamente esa situación fue la que llevó a
comisionar al Director Ejecutivo a negociar una posible transacción o finiquito. Si no estaba de
acuerdo en la propuesta, una actitud transparente obligaba a una resolución negativa, que no se
dio. Así las cosas, mal podría ahora, sobre en las condiciones en que se dieron las percepciones,
interpretar lo contrario (doctrina del artículo 19 del Código de Trabajo). VI.- FONDO TER. De
acuerdo con lo expuesto, la mayoría de la Sala estima del caso revocar la sentencia recurrida en


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cuanto concedió a la actora el pago de doce millones de colones por concepto de un supuesto
finiquito por honorarios de abogado e intereses sobre esa suma, acogiendo a su respecto la
excepción de falta de derecho interpuesta por la parte demandada. En todo lo demás, ha de
mantenerse el pronunciamiento de que se conoce, inclusive en materia de costas, pues si bien es
cierto la actora resultó vencida en parte de sus pretensiones, la forma en que sucedieron las cosas
bien pudo hacerla creer que podía demandar el extremo que perdió, de modo que su
comportamiento ha sido de buena fe y no podría ser tomado como base para sancionarla con la
pérdida de las costas en cuanto a los extremos concedidos (doctrina de los artículos 221, 222 y 223
del Código Procesal Civil, aplicable de acuerdo con el numeral 452 del Código de Trabajo). "


Nº 200-2003 5

Quiebra: procedimientos preconcursales judiciales, no constituyen un requisito indispensable,
necesario, para decretar la de un comerciante o entidad bancaria


Texto del extracto


" I.- Por los problemas que acarrea la declaratoria de quiebra de un comerciante, persona física o
jurídica, han surgido instituciones que, pretenden evitar la liquidación mediante el saneamiento de
la empresa. Sin embargo, se requiere que el comerciante que se va a someter a control, por parte
de la autoridad judicial, tenga posibilidades de recuperarse, porque no tienen por objeto las
instituciones preconcursales, dilatar la declaratoria de una quiebra inevitable, sino que, una
empresa con dificultad temporaria, supere un momento crítico en sus finanzas y vuelva a
desenvolverse normalmente en sus negocios. Debe tratarse en todo caso, de una empresa
saneable; que no haya caído en estado de insolvencia. En nuestro ordenamiento legal, el Código
Procesal Civil regula, en el artículo 709 y siguientes, la Administración por intervención judicial. Una
normativa de carácter general, para evitar la quiebra a deudores con situación económica y
financiera difícil y que tengan la posibilidad de impedir la quiebra o el concurso civil. Por su parte, la
Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, establece un sistema de control de las entidades
financieras a cargo de la Auditoría General de Entidades Financieras, que tiene entre sus fines,
conforme lo establece el artículo 133 de la relacionada ley, cuando así lo decida previamente la
Junta Directiva del Banco, intervenir entidades financieras privadas, que se encuentran en una
situación de dificultad financiera o económica. El artículo 134 de la relacionada Ley Orgánica,
regula el procedimiento a seguir, en caso de que el Banco Central ordene la intervención de una
entidad financiera. Es importante establecer que, si pasado el plazo de la intervención, que no
puede exceder de 180 días, al tenor de lo que dispone el inciso 4) del artículo 134, el Banco
Central, por medio de su Junta Directiva, debe decidir si permite a la entidad continuar con su
actividad o sí solicita autorización al juez, para pedir la declaratoria de quiebra. Sin embargo, esta
solicitud, estará implícita en la solicitud de quiebra que haga el Auditor General de Entidades
Financieras al juez competente, porque el acto de pedir la quiebra, implica la solicitud de la
autorización. Lo anterior, encuentra apoyo en los artículos 137 y 138 de la Ley General de
Administración Pública.-


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Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en esta línea de trabajo
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1994.pp.20.21


2 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas del seis de febrero de mil novecientos
noventa y ocho


3 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintisiete de marzo de
mil novecientos noventa y uno


4 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas del nueve de abril del año dos mil tres


5 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta minutos del veintinueve de
setiembre de mil novecientos noventa y tres.-