Editar Transcripción - 2749 - Convalidacion, Saneamiento Y Conversion Del Acto Administrativo

📝 Borrador Creado: 16/02/2026 04:33

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Informe de Investigación

TÍTULO: CONVALIDACIÓN, SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO

Rama del Derecho: Descriptor
Derecho Administrativo Acto Administrativo
Tipo de investigación: Palabras clave
Compuesta Convalidación, Saneamiento, Conversión, Nulidades, Acto
administrativo
Fuentes: Fecha de elaboración
Doctrina Normativa Jurisprudencia 04/10

Índice de contenido de la Investigación
La confirmación. Diferencias con la ratificación. Críticas al concepto: su refutación
Doctrina que considera a la conservación una especie. De saneamiento. crítica. la

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1. RESUMEN

El presente informe de investigación desarrolla las tres figuras previstas en la Ley General de
Administración Pública vigente, que permiten la corrección del vicios de nulidad relativa en los
actos administrativos. Se expone doctrina tanto nacional como extranjera, así como jurisprudencia
que delimita e interpreta estas figuras. Por último, se citan pronunciamientos de la Procuraduría
General de la República en los cuales se desarrollan criterios sobre la aplicación práctica de éstos
instrumentos, en el derecho administrativo costarricense

2. DOCTRINA

Convalidación

“Esta procede cuando existen vicios en la forma (motivación, forma de exteriorización o
procedimiento), el contenido o la competencia. (art. 187 LGAP)

La convalidación se verifica a través de un acto administrativo nuevo que contenga mención
expresa del vicio y de su corrección y tiene efectos retroactivos a la fecha del acto convalidado. En
el nuevo acto estarán corregidas o subsanadas las irregularidades o defectos que determinaron la

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nulidad relativa. (art. 187.2 LGAP)

La convalidación procede sólo cuando el acto es relativamente nulo, toda vez que se trata de vicios
que no son graves. Por el contrario, cuando su gravedad es tal que impida que el acto cumpla con
el fin para el que fue dictado (nulidad absoluta), no se puede convalidar. (art. 187 LGAP)

Ejemplo: en caso de que un acto de adjudicación de una licitación haya sido dictado por el
Proveedor y le correspondía a la Junta Directiva de la Institución, dicho acto se puede convalidar
mediante otro emitido por la Junta en el que se haga ver el error y se corrija, siempre y cuando el
superior estuviera de acuerdo con la resolución del inferior

Lo anterior, siempre que se trate de la misma institución, ya que si el competente para dictar el acto
era la Junta Directiva del ICE y quien lo hizo fue el Proveedor del INS, el vicio sería tan grave que
originaría la nulidad absoluta del acto de adjudicación, por lo que en ese supuesto no operaría la
figura de la convalidación, aunque la Junta Directiva estuviera anuente a dictar ese acto.”

Saneamiento

“Es una forma de convalidación que permite conservar los actos que han omitido formalidades
sustanciales en las que se requería la intervención de otro órgano (autorización) o del administrado
(solicitud o requerimiento), en cuyo caso deben darse después de dictado el acto con una
manifestación expresa de conformidad con todos sus términos. (art. 188 LGAP)

El saneamiento produce efectos retroactivos a la fecha del acto saneado. (art. 188.3 LGAP)

El saneamiento no puede aplicarse a la omisión de dictámenes ni a los casos en que las omisiones

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produzcan la nulidad absoluta por impedir la realización del fin del acto final. (art. 188.2 LGAP)

Ejemplo: en caso de que la administración realice una contratación directa con base en una
autorización dada por la Contraloría General de la República, pero exceda el plazo otorgado para
realizar el procedimiento, el acto de adjudicación se puede sanear si la Contraloría autoriza la
prórroga del plazo, aún cuando esta autorización se dé con posterioridad a la adjudicación

Es importante señalar que en el caso del refrendo no es posible sanear su omisión, por cuanto es
un requisito que por ley provoca la nulidad absoluta de los efectos del contrato, lo cual de
conformidad con el art. 188. 2 LGAP no puede ser saneado

En ese sentido, se debe recordar que la ausencia del refrendo vicia de nulidad absoluta
únicamente los efectos del contrato y no su validez, lo cual como se estudió en el apartado 7.1 de
esta Guía, se trata de dos aspectos distintos del contrato

Al igual que el anterior, tampoco se podría sanear el dictamen favorable de la Contraloría General
de la República en los casos de suspensión o destitución de Auditores y Subauditores, ya que de
conformidad con el artículo 15 LOCGR, la inobservancia del régimen de inamovilidad provoca la
nulidad absoluta del despido irregular.”

Conversión

“El acto absoluto o relativamente nulo podrá ser convertido en otro válido distinto, por declaración
expresa de la Administración, a condición de que el primero presente todos los requisitos formales
y materiales del último. (art. 189 LGAP)

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Ejemplo: En el supuesto de que se nombre a un funcionario en el Servicio Civil sin observar los
trámites que el Servicio contempla, la conversión consistiría en que la Administración que realizó
ese acto, incluso absolutamente nulo, por total prescindencia del trámite de selección del Servicio
Civil, pueda convertir el nombramiento de un funcionario en propiedad, en el nombramiento de un
interino, porque para un interinato no hay necesidad de hacer ni concurso ni selección, entonces
siempre que el acto absolutamente nulo presente todos los elementos formales y materiales de
otro que no requiere los elementos del acto que se quería realizar, se puede convertir este último
en el primero. Por supuesto que en este caso tendría que contarse con la anuencia del servidor,
porque si no está de acuerdo habría que hacerle el procedimiento correspondiente para anular su
nombramiento viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, porque ese nombramiento le ha
generado derechos.”

Aplicación genérica de las nociones del derecho privado

“Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sanción, en principio, de nulidad relativa, la
Administración posee la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir
tanto de un comportamiento activo como de una omisión formal o de fondo respecto de uno o más
elementos del acto administrativo. La subsanación del defecto que portaba el acto y su correlativa
validez es lo que se designa generalmente en doctrina bajo el nombre de saneamiento o
convalidación

La teoría del saneamiento, escasamente difundida en algunos países como Francia, posee una
importancia decisiva en el Estado contemporáneo, dadas las tendencias actuales que conducen
hacia la estabilidad, seguridad y certeza de todas las relaciones jurídicas como un instrumento de
solución a los constantes conflictos que se generan entre la Administración y los particulares o
administrados

En esta materia, a las dificultades metodológicas propias de cualquier institución de nuestra

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disciplina se añade la tendencia a cortar definitivamente los lazos con el derecho común, sin
reparar, por cierto, que la unidad del ordenamiento se resiente como consecuencia del hecho de
que en los actos en que participe el particular o administrado, regirán normas privadas en muchos
aspectos (ej.: capacidad para celebrar el acto administrativo bilateral)

Ello nos demuestra entonces que el planteo básico en que deben desenvolverse las relaciones
entre el Derecho Público y el Derecho Privado no se resuelve con la primacía de un sistema sobre
otro, ni con la aplicación subsidiaria y literal de la norma privada a la relación administrativa. Antes
bien, por lo común, la aplicación de normas del Código Civil al Derecho Administrativo, no se hace
llenando el vacío mediante la aplicación directa de la norma (subsidiariedad) sino a través de la
adaptación e integración con los principios y normas del Derecho Administrativo (analogía)

En consecuencia, en materia de saneamiento o convalidación cuando hubiera carencia normativa
se aplican las normas y principios incorporados al Código Civil, realizando las adaptaciones que
impone el Derecho Administrativo por su peculiar naturaleza

Las especies de que se compone el género saneamiento o convalidación son tradicionalmente la
ratificación, confirmación y la conversión . No aceptamos, en cambio, la posición de un sector de la
doctrina italiana que utiliza la figura de la conservación como otro medio típico de saneamiento o
convalidación.”

La ratificación: carácter y efectos. Forma del acto de ratificación

“El acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado, puede ser ratificado por el
órgano superior siempre que sean admisibles, en tal supuesto, la avocación y la delegación. Ello es
lógico, por una parte, puesto que la entidad de los defectos de incompetencia en razón de la
materia y del territorio (nulidad absoluta) torna imposible el saneamiento. Por tal causa, incurren en

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contradicción aquellos autores, que habiendo sostenido que la incompetencia ratione materie
implicaba siempre la no convalidación del acto, terminan aceptando el criterio que en una
oportunidad la Corte sostuvo sobre la procedencia de la ratificación legislativa

Por otra parte, también resulta comprensible la exigencia respecto de la procedencia de la
avocación y delegación para que el órgano superior pueda revocar el acto, ya que, en caso
contrario, si la avocación no fuere procedente, el acto pertenecería a la competencia exclusiva del
inferior (caso que puede presentarse en aquellos supuestos en que la competencia estuviere
atribuida en función de una idoneidad especial), mientras que si la delegación no fuere admisible,
la competencia correspondería exclusivamente al superior

La ratificación, que siempre es un acto unilateral, tiene efectos retroactivos y aunque se haya
sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma especial es evidente que la
misma forma debe ser compatible con la del acto ratificado (así, por ejemplo, no se podría ratificar
una adjudicación efectuada por un órgano inferior incompetente con una declaración verbal del
órgano superior)

Ello no obsta, a que pueda aceptarse la posibilidad de que exista una ratificación tácita del acto,
que surja de una conducta inequívoca del superior, expresada por actos o hechos materiales que
denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el acto administrativo defectuoso, siempre que
sean compatibles con la forma del acto objeto de la ratificación.”

La confirmación. Diferencias con la ratificación. Críticas al concepto: su
refutación. Naturaleza y efectos

“Por confirmación del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la
Administración o el administrado (en el acto administrativo bilateral, por ejemplo) proceden a

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subsanar el vicio que lo afecta

De acuerdo con la amplitud del concepto de confirmación se trata de la especie más importante de
saneamiento o convalidación del acto administrativo, y hasta casi podría sostenerse, en el plano
teórico y metodológico, que ella abarca las otras especies de saneamiento. Sin embargo, bueno es
recordar que las otras especies se han impuesto como una necesidad de señalar ciertas
características que las tipifican, aunque desde luego nada impide, en el orden lógico, considerar
que la ratificación sea una especie particularizada de confirmación, ya que la principal diferencia
existente entre ambos institutos es que la confirmación puede efectuarla cualquier órgano, sea
superior o inferior, mientras que la ratificación debe ser realizada sólo por el órgano superior con
competencia para dictar el acto

Si se toma en cambio la confirmación, como una especie de saneamiento del mismo rango que la
ratificación sólo cabe explicar su significación sobre la base de una noción residual, es decir, el
medio de subsanación del acto que abarca las situaciones que no pueden subsanarse a través de
los medios más específicos (ratificación y conversión)

Hay que señalar también que la utilización de este medio de saneamiento del acto administrativo
en nuestra disciplina ha sido objeto de críticas. Al respecto se ha sostenido: "I) que la confirmación
es un acto de la persona que puede demandar la nulidad, por el cual se renuncia a invocarla. Ella
es inaplicable en Derecho Administrativo, por cuanto "si la confirmación depende de la parte
'damnificada' por la ilegitimidad del acto, mal puede pensarse que sea la propia Administración la
que pueda 'confirmar' un acto suyo viciado, ya que no es ella la 'damnificada' directamente por él"
que entonces, solamente el particular o administrado estaría en condiciones de revocar el acto
administrativo, "pero como las nulidades administrativas no sólo se dan en el interés de las partes
sino también en el interés público, resultaría que la Administración tendría, de todos modos, la
posibilidad de extinguir o pedir judicialmente la extinción del acto (salvo la doble limitación de la
cosa juzgada administrativa y de la prescripción de la acción), si él está viciado, a pesar de que el
damnificado haya renunciado a oponer el vicio"

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Sin embargo, nos parece que nada impide en Derecho Administrativo aceptar la figura de la
confirmación como medio de saneamiento, con las adaptaciones propias que la incorporación de la
institución exige en el Derecho Público. Las razones que se han esgrimido en contra podemos
refutarlas con los argumentos siguientes: I) la renuncia a invocar la nulidad no es el objeto del acto
sino su consecuencia de acuerdo con el concepto que brinda el Código Civil; 2) la afirmación de
que la Administración no es la "damnificada" directamente por el acto no rige en materia
contractual, ni tampoco para ciertos actos unilaterales que le irroguen un perjuicio económico (ej
otorgamiento de un haber jubilatorio mayor que el que le corresponde al agente); 3) porque si la
Administración puede obtener la extinción del acto (inclusive de los actos unilaterales) y alegar su
propia torpeza, tanto en sede administrativa como en la judicial, cabe reconocerle la posibilidad de
que también pueda subsanar el vicio

En cuanto a la naturaleza del acto de confirmación (acto unilateral), su forma y efectos (que
siempre son retroactivos), rigen las mismas reglas aplicables a la ratificación en virtud de las
similitudes existentes entre ambas especies de saneamiento que conducen a señalar que, salvo la
distinción apuntada (en cuanto a la autoridad que decreta la ratificación y la confirmación,
respectivamente), ostentan el mismo régimen jurídico.”

Acerca de si la confirmación puede operarse a través de la prescripción del

“En doctrina se sostiene —siguiendo la jurisprudencia sentada por la Corte— que la prescripción
de la acción produce los efectos de una confirmación tácita

A nuestro juicio, tal postura y otras que trasuntan el reconocimiento de la prescripción como un
medio autónomo de saneamiento o convalidación han sido refutadas por la doctrina ya que no es
necesario "hablar de categoría jurídica alguna para los casos de prescripción de la acción o
caducidad del término de impugnación del acto" puesto que no se dicta acto alguno (ni siquiera

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tácito) que traduzca la voluntad de la Administración de subsanar el vicio, sino que lo que ocurre,
es que el acto ya no resulta oponible "bajo ciertas circunstancias"

Nos parece que no puede hablarse en tal caso de confirmación tácita, porque ella presupone
siempre la existencia del pertinente "acto administrativo" del cual se puede deducir la voluntad de
la Administración de confirmar el acto.”

La conversión como medio de saneamiento

“Otro de los institutos que hacen posible subsanar la invalidez de un acto administrativo es la
conversión, que consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo a través del cual se declara
la voluntad de aprovechar los elementos válidos que contenía el acto viciado, integrándolos en otro
acto distinto y extinguiendo los elementos y cláusulas afectados de invalidez (absoluta o relativa)

Esta figura que aparece originariamente en el campo del Derecho Privado no tarda en extenderse
al Derecho Administrativo, donde si bien produce una fisura del principio que consagra la
imposibilidad de subsanar un acto afectado de una invalidez erigida en protección del orden público
administrativo, tal como es la nulidad absoluta, no ocasiona la quiebra del sistema en virtud de que
la transformación del acto se hace aprovechando sólo los elementos válidos del mismo y sin
violentar el orden público administrativo, importando siempre un carácter excepcional desde el
punto de vista de la realidad, ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar a la
conversión en la práctica administrativa

La conversión constituye un medio autónomo y específico de saneamiento o convalidación y la
mayoría de los autores implícitamente así lo consideran al ubicar su estudio al lado de la
ratificación y confirmación

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Desde luego que la conversión responde a un tipo específico netamente diferenciado de la
ratificación y la confirmación, puesto que mientras en estos últimos supuestos los elementos del
acto continúan subsistentes luego del saneamiento, que en tales casos es retroactivo, en la
conversión se opera la transformación del acto con efectos para el futuro, dejando sólo
subsistentes los elementos válidos. El aprovechamiento de los elementos válidos del acto
administrativo, objeto de la conversión, permite utilizar los actos y procedimientos previos a la
declaración de voluntad del órgano estatal

Ahora bien, a los efectos de determinar la procedencia de la conversión como medio de
saneamiento del acto administrativo deben deslindarse previamente dos modalidades que presenta
la institución: a) conversión legal, y b) conversión como acto bilateral

a) Conversión legal

Se produce sin intervención de la voluntad de quienes han emitido el acto administrativo, por
expresa disposición de la ley. Es lo que acontece en Alemania, donde el art. 140 de su Código Civil
prescribe que en el supuesto que un acto jurídico nulo no satisfaga las condiciones de otro acto
jurídico, valdrá en calidad de este último, siempre que pueda admitirse que, de haberse conocido la
nulidad del primero, las partes hubieran querido la validez del mismo

También, en España, la Ley de Procedimiento Administrativo estatuye que: "Los actos nulos que,
sin embargo, contengan los elementos de otro acto distinto producirán los efectos de éste"

Entre nosotros, y sin entrar a profundizar las críticas que plantea el sistema de la conversión legal
no existe en nuestro derecho positivo ninguna norma que en forma expresa la autorice
genéricamente, sin perjuicio de los supuestos particulares que excepcionalmente admite el Código
Civil (ej.: art. 2502, 2a parte) lo cual demuestra que el principio es su no procedencia, salvo texto
que la consagre en forma expresa

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b) Conversión como acto bilateral

También llamada "conversión voluntaria", es el único tipo de conversión que consideramos
pertinente en nuestro derecho. Ponemos el acento en señalar que el acto es bilateral, para
significar fundamentalmente dos cosas: I) Que para que ella se configure se necesita siempre el
asentimiento del destinatario (particular o administrado) del acto administrativo; 2) Que su
fundamentación se apoya en distintas razones según se la analice desde el ángulo de la
Administración o del particular o administrado, como seguidamente veremos.”

Su fundamento. tipo de invalidez objeto de la conversión

“Desde el plano de la persona pública Estado, la conversión constituye una facultad que puede o
no ejercer la Administración en función al interés público que puede ser de distinta naturaleza
(cultural, histórico, económico, social, etc.). Así, se ha dicho que la conversión halla su justificativo
en la protección de inmediatos intereses públicos, opinión que en el fondo concuerda con la que
sostenemos, aunque nos parece que el rasgo de inmediatez si bien es propio de la actividad
administrativa, no lo es respecto del interés público que puede tener un fin mediato (ej
preservación del ambiente para las generaciones futuras)

La conversión también puede disponerse a pedido del administrado con fundamento en la
afectación que, a los derechos del particular, provoca la subsistencia de la nulidad absoluta

En nuestro ordenamiento también pueden ser objeto de conversión los actos de nulidad relativa ya
que no existen razones que justifiquen un apartamiento del principio general que rige la
convalidación o saneamiento, por cuyo mérito, todo acto portador de una nulidad relativa puede ser

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subsanado. Lo que ocurre es que las posibilidades prácticas de la confirmación son mucho
mayores que las de la conversión en mérito al carácter retroactivo que aquélla posee.”

Doctrina que considera a la conservación una especie. De saneamiento
crítica. la invalidez parcial del acto

“En Italia, un sector de la doctrina erige a la "conservación" como un medio específico de
saneamiento o convalidación del acto administrativo. Al respecto, se ha sostenido que ella
"presupone que el defecto del acto no hiere a todas sus partes, sino solamente a algunas, y que
éstas no tengan carácter de preeminencia con respecto a las otras, de manera que su invalidez
pueda no involucrar a estas últimas". Como caso típico de conservación, la doctrina suele indicar el
acto administrativo por el cual se designan varios empleados, que resulta inválido respecto de
algunos, por la carencia de requisitos de tipo personal, sosteniendo que en tal supuesto nada
impide que la Administración resuelva mantenerlo firme en lo que respecta a quienes cumplan las
condiciones inherentes a su persona

No compartimos tal postura. En primer lugar, observamos que no hay en la mentada
"conservación" acto alguno por el cual se subsanen o purguen los vicios o defectos del acto, que
incluso puede ser tácita y que se mantiene inalterable, es decir, sin necesidad de apelar a la
transformación o conversión del acto administrativo. En rigor, lo que realmente ocurre en todos los
casos, es que la parte separable del acto continúa siendo válida por aplicación de los principios
que rigen la invalidez parcial, acogidos expresamente, por otra parte, en nuestro derecho positivo

No hay necesidad entonces de dictar ningún acto declarando la validez de la parte separable, que
resulta válida y exigible por los destinatarios del acto o la Administración Pública

Esta respuesta al problema que plantea la invalidez parcial del acto administrativo encuentra su

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confirmación en nuestro derecho positivo, donde el art. 1039, CCiv., dispone que "la nulidad parcial
de una disposición en el acto no perjudica a las otras disposiciones válidas, siempre que sean
separables"

Dicho criterio, que inspira la solución acerca de la invalidez de las denominadas cláusulas
accidentales, tiene sin embargo, una mayor amplitud y resulta aplicable al Derecho Administrativo
en aquellos supuestos en que fuere posible separar una parte del acto sin afectar su esencia y
procede cualquiera fuere el tipo de su validez: absoluta o relativa, manifiesta y no manifiesta. Con
todo, señalamos que, tal como acontece en el Derecho Civil, la invalidez de una parte suele
acarrear consigo la de todo el acto, especialmente en materia contractual, donde cada cláusula
constituye una de las condiciones acordadas sobre la base de una concesión recíproca de
intereses. En tal sentido, se han sentado una serie de reglas tendientes a aminorar las
consecuencias de la invalidez de una cláusula contractual, y así se ha propiciado que no se
ocasiona la invalidez total del contrato en ciertas situaciones tales como: a) cuando del conjunto del
acto surja incuestionablemente que sin esa cláusula el acto se hubiera cumplido; y b) cuando la
parte afectada resuelva mantener la validez de las restantes partes del contrato.”

3. NORMATIVA

Ley General de la Administración Pública

ARTÍCULO 187.-

1. El acto relativamente nulo por vicio y en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser
convalidado mediante uno nuevo que contenga la mención del vicio y la de su corrección
2. La convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado

ARTÍCULO 188.-

1. Cuando el vicio del acto relativamente nulo consista en la ausencia de una formalidad sustancial,
como una autorización obligatoria, una propuesta o requerimiento de otro órgano, o una petición o

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demanda del administrado, éstos podrán darse después del acto, acompañados por una
manifestación de conformidad con todos sus términos
2. Lo anterior no podrá aplicarse a la omisión de dictámenes ni a los casos en que las omisiones
arriba indicadas produzcan nulidad absoluta, por impedir la realización del fin del acto final
3. El saneamiento producirá efecto retroactivo a la fecha del acto saneado

ARTÍCULO 189.-

1. El acto inválido, absoluta o relativamente nulo, podrá ser convertido en otro válido distinto por
declaración expresa de la Administración a condición de que el primero presente todos los
requisitos formales y materiales del último
2. La conversión tiene efecto desde su fecha

4. JURISPRUDENCIA

Procurar la conservación del acto

“V.- Con respecto a la cuestión de que la comunicación inicial de despido se fundó en que el
programa de Asignaciones Familiares no tenía fondos, y luego se rechazó su oposición en una
razón diferente, tampoco se considera exacto, la resolución del Ministro es clara cuando ratifica
que el despido se debe a un problema de presupuesto, tanto de ese programa como de todo el
resto de la organización, dado que no se pudo financiar el que antes se daba por Asignaciones
Familiares, lo que impidió aplicar la decisión arbitral, o sea que se funda y justifica la razón original
y se adiciona aclarando que hay una reorganización total que obliga a destituir a más de la mitad
del personal, de manera que se considera que no hay tal vicio procesal, ni se dio la situación de
indefensión alegada. Ciertamente en la notificación de separación no se menciona la
reorganización, que aparece como concausa en la el acto administrativo final, no obstante tal
defecto no implica una nulidad de lo decidido, dado que ello no es suficiente para cambiar el
resultado; pues de conformidad con la LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -LGAP-,
las infracciones insustanciales no invalidaran el acto (artículo 158 párrafo 5°), la imperfección de un
elemento causará nulidad solo cuando impida la realización del fin de ese acto (art. 167) y, si hay

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duda en cuanto a la calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más
favorable a la conservación del acto (art. 168). El caso es que, había un proceso de reforma
general a la organización, con un proyecto autorizado por el cual se eliminaban puestos que se
sacaban del presupuesto, los alegatos de los interesados no cambiaban esa situación, y la
justificación real se aclara en el proceso, sin cambiar en principio los elementos fundamentales del
trámite y la decisión.-”

Competencia de la vía ordinaria administrativa

“Esta Sala no puede asumir por la vía sumaria del amparo las competencias de legalidad
asignadas a otros órganos de la administración de justicia, por lo que es en la vía ordinaria donde,
con la amplitud probatoria del caso y garantía del debido proceso, se pueden discutir esos
aspectos así como las posibilidades de convalidación, saneamiento o conversión de los actos
administrativos eventualmente viciados (artículos 187 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública), de manera que en cuanto a este extremo el recurso debe ser desestimado
y así se hace.”

Finalidad de la excepción del párrafo segundo del artículo 188

“Ese dictamen de la institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda
Pública, constituye un acto preparatorio que ciertamente no suspende el curso del procedimiento
para el dictado del acto final, cuyo contenido consiste en la revocación de un acto administrativo
precedente; pero si la Administración activa omite solicitar a la entidad contralora el dictamen que
prescribe la ley, y este no existe al pronunciarse la resolución, sin duda el acto estará viciado de
nulidad absoluta, por omisión de una formalidad sustancial impuesta por el ordenamiento jurídico
Ese grado de invalidez -nulidad absoluta- del acto de la Administración dictada sin haber requerido
y tomado en consideración el dictamen de la Contraloría General de la República, resulta
enfatizado por el artículo 188, párrafo 2º, de la Ley General de la Administración Pública, al

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disponer éste que el acto relativamente nulo no se puede sanear cuando el vicio consista en la
omisión de dictámenes, precisamente porque en tal hipótesis sobreviene una nulidad absoluta.”

Competencia necesaria para actos de conversión

“IV - Existencia del vicio de incompetencia como presupuesto para la exigibilidad de la aplicación
de la conversión. La representación de la empresa actora señala que las conductas
administrativas impugnadas están viciadas de nulidad absoluta, debido a que mediante ellas el
Consejo Municipal del Cantón de Buenos Aires, confirmó actos desplegados por otro órgano de
esa corporación municipal, a quienes considera incompetentes para la emisión de actos
administrativos externos, todo lo anterior sin que en los acuerdos municipales se procediera
previamente, a convertir dichas conductas en los términos regulados por el artículo 189 de la Ley
General de la Administración Pública, única vía que a su criterio permitía corregir los vicios de
nulidad absoluta por carencia de competencias. Por lo anterior, está claro que para determinar si
los acuerdos impugnados debieron convertir los actos administrativos del Departamento de
Patentes, previamente ha de determinarse si las conductas confirmadas están viciadas o no de
esta clase de nulidad, ello estableciendo si dicho Departamento tiene competencia para emitir
actos administrativos externos. Tanto la legislación vigente como la jurisprudencia son contestes en
considerar a la competencia como un elemento que necesariamente debe concurrir para que una
determinada conducta administrativa sea válida

Ergo, establecido que el Departamento de Patentes no es incompetente para adoptar conductas
administrativas externas, enmarcadas dentro de la Potestad Tributaria Municipal, sus actos no
están viciados de incompetencia absoluta y, en consecuencia los acuerdos adoptados por el
Consejo Municipal no requerían de la aplicación del instituto de la conversión para poder ser
válidos. V- Regularidad jurídica de la multa impuesta a la empresa actora.”

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Diferencia a recalificación o reclasificación

"En primer lugar, por cuanto en el caso concreto no estamos en presencia de un acto de
"recalificación" o "reclasificación", como lo argumenta la representa la representación del Estado,
toda vez que no se está ante un cambio de situaciones en la actividad desplegada por la
accionante, así como tampoco resulta posible esgrimir la existencia de un error de la
Administración ante la confusión o poca claridad de la actividad de la actora, sino más bien ante la
corrección de un error o vicio que provoca la nulidad relativa del Acuerdo Ejecutivo 042-92 –como
lo alegó la empresa actora–, en tanto, de la clasificación que se de a las empresas incluidas al
régimen de zona franca, se determinan los beneficios fiscales que el ordenamiento tiene previstos
para ellas. Nótese que los actos relativamente nulos son aquellos en que no faltando ninguno de
sus elementos constitutivos, tienen un vicio o defecto que impide la realización del fin, sin que lo
invaliden, por lo que se presumen válidos, producen efectos y pueden ejecutarse(artículo 176 de la
Ley General de la Administración Pública). Nota característica de este tipo de actos es que pueden
ser subsanables a través de la convalidación, saneamiento o conversión, según lo facultan los
artículos 187, 188 y 189 de la Ley General de la Administración Pública. En el caso concreto, no
puede estimarse que se está en el supuesto de la rectificación de ese Acuerdo, en los términos
previstos en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto es claro
que no se trata de la corrección de un error material, de hecho, ni tampoco aritmético, lo
cual evidencia que estamos en presencia de un acto de "convalidación" de ese Acuerdo
Ejecutivo (número 042-92), en la forma establecida en el artículo 187 de la Ley General de la
Administración Pública, según se anotó, sea como uno de los mecanismos previstos para la
subsanación de los actos relativamente nulos

"El acto relativamente nulo por vicio y en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser
convalidado mediante uno nuevo que contega la mención del vicio y la de su corrección."

Es importante considerar que este error fue del conocimiento de la Administración Pública en todo
momento, que, a través de sus diversos órganos, evidenció la conciencia de que se había incurrido
en un error, el cual, debía de ser enmendado o corregido. Asimismo, resulta más que significativo
que en el Acuerdo número 020-2000, de diez de mayo del dos mil, expresamente se consigna que

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se "corríge" ese error. Nótese al efecto que en el caso en estudio se dictó un acto nuevo –el
Acuerdo Ejecutivo número 020-200– en reposición del anterior -Acuerdo Ejecutivo número 042-
92–, en el que se indicó expresamente que era una corrección del primero, de manera que se
enmendaba el error contenido en éste."

REPÚBLICA

Mecanismos o institutos para corrección de nulidades

“Por otra parte, como bien señalan ustedes en la Ley General de la Administración Pública se
regulan varios tipos de nulidad, así tenemos las siguientes

vicio es tal magnitud que cualquier persona lo puede percibir, es un vicio que salta a la vista
(artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública)

2.- NULIDAD ABSOLUTA. Cuando falten totalmente uno o varios de los elementos constitutivos
del acto, real o jurídicamente (artículos 169 y siguientes de la Ley General de la Administración
Pública)

3.- NULIDAD RELATIVA. Cuando uno de los elementos constitutivos del acto es imperfecto, salvo
que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad es absoluta (numerales
176 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública)

4.- ACTO INEXISTENTE. No se encuentra regulado expresamente en nuestro ordenamiento

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jurídico. Se manifiesta externamente como si tuviera vida pero no vive en la realidad jurídica. Se
identifica como hecho material, como expresión exterior, pero no es consecuencia de la voluntad
normativa creada por el orden jurídico. Está presente cuando faltan alguno, algunos o todos los
elementos esenciales del acto: órgano competente, manifestación de voluntad, procedimiento y
forma. La consecuencia jurídica y material es la nulidad, de pleno derecho, de los efectos
derivados del acto aparente. Puede, y debe, ser declarado nulo de oficio, pues el mismo se ha
conformado contrariando el ordenamiento jurídico. El acto administrativo inexistente tiene sus
propias características. No está beneficiado por la presunción de legalidad y ejecutoriedad. No
puede ser considerado regular. Jurídicamente es imposible el saneamiento. La impugnación es
imprescriptible. La extinción retrotrae sus efectos al momento de su exterioridad. La Administración
Pública y la administración de justicia, de cualquier tipo, pueden comprobar en todo tiempo la
inexistencia y declararla de oficio. (Véase el voto n.° 85-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema
de Justicia)

Frente al panorama de las nulidades el ordenamiento jurídico nos ofrece una serie de mecanismos
o institutos para su corrección. Concretamente, la Ley General de la Administración Pública
establece los siguientes

1.- LA CONVALIDACIÓN: Hacer válido lo que no era válido. Constituye un acto jurídico por el cual
se torna eficaz otro que estaba viciado de nulidad relativa. Es un nuevo acto por el cual se
subsanan o corrigen las irregularidades de nulidad relativa, localizadas en el otro acto anterior. La
convalidación tiene efectos retroactivos a la fecha del acto convalidado (artículo 187 de la Ley
General de la Administración Pública)

2.- EL SANEAMIENTO: Es la conservación del acto, con un vicio de nulidad relativa, que ha
omitido una formalidad sustancial, la cual se puede dictar después del acto. El saneamiento tiene
efecto retroactivo a la fecha del acto saneado (numeral 188 de la Ley General de la Administración
Pública)

3.- LA CONVERSIÓN: Se presenta cuando, pese a que un acto es absolutamente nulo o que

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siendo relativamente nulo, se dicta otro acto que reúna los elementos constitutivos (formales y
materiales) del anterior. Tiene efecto desde su fecha (artículo 189 de la ley General de la
Administración Pública).”

Órgano encargado de la corrección del vicio

“III.- ¿Puede el órgano que goza de desconcentración máxima tomar en forma amplia decisiones
tendientes a subsanar errores u omisiones detectadas en sus actas (falta de trascripción de las
mismas en un libro legalizado o falta de firma de las mismas), especialmente cuando dichos
errores y omisiones se detectan al cambiar los integrantes del órgano?”

Para dar respuesta a esa interrogante, es necesario hacer referencia nuevamente al órgano
llamado a rectificar los vicios que afectan un acto administrativo

Como ya indicamos, el artículo 180 de la Ley General de la Administración Pública dispone que, en
principio, esa labor recae sobre el órgano que emitió el acto, independientemente de que
goce o no de desconcentración máxima. Más aun, cuando hay desconcentración máxima, el
superior jerárquico carece de la potestad revisora de los actos del inferior, como se expuso con
antelación. Sin embargo, debemos aclarar que esa premisa no es absoluta: bajo ciertos supuestos
excepcionales, quien tiene la facultad para efectuar el saneamiento del acto es un órgano distinto
del que lo decretó. Ello ocurre, por ejemplo, cuando el vicio se refiere a la falta de competencia
para la emisión el acto, debido a que el órgano que goza de la facultad para subsanarlo, es aquel
al cual el ordenamiento le ha otorgado la potestad de emitirlo válidamente.”

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Alcances del Principio de Conservación del Acto

“Ahora bien, un principio que rige en el Derecho Administrativo es el de la conservación del acto
Según ese principio, la Administración tiene el poder-deber de procurar el mantenimiento de sus
actos, siempre que ello no implique una contravención grave al ordenamiento jurídico o a los
derechos de terceros. Por ello, tanto la doctrina como la legislación prevén distintos grados de
nulidad, así como los remedios jurídicos para solventar los vicios que las generan. Cuando el vicio
pueda ser rectificado, la Administración no sólo tiene la facultad, sino el deber de procurar su
corrección.“

Convalidación y saneamiento solo procede en nulidades relativas

“Nótese entonces que de acuerdo con los artículos 187 y 188 de la Ley General de la
Administración Pública, los actos pueden ser convalidados o saneados siempre y cuando
presenten un vicio que genere una nulidad relativa y no absoluta. En otras palabras, la
convalidación y el saneamiento de los vicios del acto administrativo está reservada únicamente
para rectificar nulidades relativas. (...)

De lo expuesto hasta ahora podemos concluir que nuestro ordenamiento jurídico permite la
subsanación y la convalidación de las actas de un órgano colegiado, al tenor de los artículos 187 y
188 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, es importante aclarar que esa
facultad no es irrestricta: las faltas pueden tornarse incorregibles y por ende, viciar con nulidad
absoluta el acta en sí. Ello ocurre cuando se ha perdido la oportunidad para realizar la rectificación
o cuando aquella es materialmente imposible. “

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Procedencia subsidiaria de la conversión

“Volviendo a la pregunta concreta, los vicios apuntados en la consulta –falta de firmas en las actas
y falta de trascripción de actas– en principio son subsanables. Existiría una imposibilidad de
solventar los vicios del acta si a ella no pueden incorporarse las rúbricas de quienes debieron
firmarla, sea, de los miembros titulares que integraban el órgano colegiado en el momento en que
se realizó la sesión que se transcribió. Lo mismo ocurriría si una vez transcrita y sin que se
presente una situación de fuerza mayor que lo amerite por vía de excepción, el acta no puede ser
aprobada por los mismos integrantes del órgano colegiado que participaron en esa sesión. En
tales supuestos, únicamente procedería la conversión, no del acta en sí, sino de los acuerdos
contenidos en ella, al tenor del artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública

El acta es absolutamente nula si, una vez asentada, es aprobada por quienes no estuvieron
presentes en la sesión que se transcribió; excepto si existe motivo de fuerza mayor que permita
una aprobación en esos términos

En los casos en los cuales no sea posible subsanar o convalidar los vicios de las actas de
sesiones de un órgano colegiado, únicamente procede la conversión, no del acta en sí, sino
de los acuerdos contenidos en ella, al tenor del artículo 189 de la Ley General de la
Administración Pública.”

Efectos del principio de conservación del acto administrativo

“El principio de conservación de los actos administrativos tiene importantes consecuencias
reguladas expresamente en nuestro ordenamiento. El contenido esencial de dicho principio está
contenido en el artículo 168 de la Ley General de la Administración Pública que dispone: "En caso
de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia

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más favorable a la conservación del acto"

Otras consecuencias de este principio son las dispuestas en el artículo 161, al señalar: "No serán
impugnables ni anulables por incompetencia relativa, vicio de forma en la manifestación ni
desviación de poder, los actos reglados en cuanto a motivo y contenido", y en el inciso 2) del
artículo 164, que dice: "2. La invalidez parcial del acto no implicará la de las demás partes del
mismo que sean independientes de aquella"

En este sentido existe abundante desarrollo doctrinario y jurisprudencial comparado. La
jurisprudencia española ha tomado especial preocupación por el tema, y así, el Tribunal Supremo
ha dicho

"En la esfera administrativa ha de ser aplicada con mucha parsimonia y moderación la teoría
jurídica de las nulidades, y así la jurisprudencia ha mantenido que en Derecho administrativo
apenas son conocidas las nulidades de fondo, y no son o no hay quebrantamiento o lesión de
derecho de un tercero, habiendo sentado que cuando las leyes y reglamentos administrativos no
declaran expresamente nulos los actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el contenido
entraña nulidad depende de la importancia que revista, del derecho a que afecte, de las
derivaciones que motive, de la situación o posición de los interesados y, en fin, de cuantas
circunstancias concurran". (Ley de Régimen Jurídico de las Administraciónes Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común y Legislación Complementaria (Concordancias, comentarios y
jurisprudencia), Editorial Colex, 1995, pp. 134).”

La retroactividad del saneamiento o convalidación

“V.-Saneamiento como opción de mantener un acto anulable por omisión de autorización
obligatoria y la excepcionalidad de sus efectos retroactivos

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En todo caso interesa advertir que en nuestro ordenamiento la omisión de la autorización previa
puede ser subsanada con lo que podríamos denominar una confirmación expresa posterior, fruto
de la voluntad discrecional de la administración de mantener el acto administrativo en virtud del
principio conservatio acti. Pero su otorgamiento como cualquier otra potestad p ública esta sujeta a
ciertos límites: puede darse siempre y cuando la invalidez del acto, según la gravedad de la
disconformidad o inadecuación sustancial con el ordenamiento jurídico en él contenida, pueda ser
catalogada como una nulidad relativa, es decir, sea un acto anulable conforme a los parámetros
preestablecidos en los ordinales 167, 168 y 223 de la LGAP. En ese sentido la doctrina refiere que
“… si el vicio del acto no es muy grave, es posible mantener la vigencia del acto, suprimiendo o
corrigiendo el vicio que lo afecta: esto es lo que según los casos y los autores se llama
“saneamiento”, “perfeccionamiento”, “confirmación”, “convalidación”, “ratificación”, etc. Para
algunos “convalidación” es el género y “ratificación” y “saneamiento”, las especies.” (GORDILLO A
Agustín, El acto administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969, pp. 388-389)

Es así como, el saneamiento se erige en estos casos como “(…) una forma singular de
convalidación consistente en la posibilidad de conservación de actos que han omitido formalidades
sustanciales en las que se requería la intervención de otro órgano o del administrado” (SABORÍO
VALVERDE, Rodolfo, Eficacia e invalidez del acto administrativo, San José, Editorial Alma Mater,
1986, p. 87), en cuyo caso dicha intervención deberá darse después de dictado el acto con una
manifestación expresa de conformidad. Y resulta importante indicar que el saneamiento así
operado produce efectos “ex tunc”, es decir, retroactivos a la fecha del acto saneado (art
188.3 LGAP)

Y es por aquel eventual y excepcional efecto retroactivo que legítimamente reconoce el legislador
en estos casos de saneamiento o convalidación por el cual se subsanan los defectos de un acto
anterior, que consideramos necesario advertir que el órgano o ente autorizante deberá ponderar
adecuadamente de previo a declarar el saneamiento respectivo, y bajo su entera responsabilidad,
que en el caso o casos específicos se cumplan cabalmente los presupuestos que según nuestro
ordenamiento jurídico posibilitan que excepcionalmente el acto administrativo tenga eficacia
retroactiva; esto es: que produzca efectos favorables al interesado (acto administrativo favorable o
declarativo de derechos), que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que

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se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses de otras personas o
terceros de buena fe (art. 142, párrafo 2 de la LGAP)

Sobra decir que si el acto de saneamiento impone la retroactividad fuera de los supuestos previsto
por ley o la extiende más allá de los límites de la ley, el acto será irremediablemente nulo por
exceso, con las consecuencias que ello conllevaría, incluso en términos de responsabilidad
personal del funcionario responsable (199.2, 200, 211, 212, 213, 146.3, 170. –en caso de
ejecución- LGAP)

No obstante, aun cuando pudiera resultar aplicable el saneamiento apuntado, no debe obviarse
que si bien las infracciones insustanciales, si bien no invalidan el acto, no son excusables, puesto
que pueden acarrearle responsabilidad disciplinaria al funcionario pertinente...”

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Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en esta línea de trabajo
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1 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Guía sobre nulidades. Página Oficial CGR. Consultado en la web el 27/04/2010
Disponible en http://www..documentos.cgr.go.cr/.../Guiasobrenulidades_Version_10.doc -
2 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Guía sobre nulidades. Página Oficial CGR. Consultado en la web el 27/04/2010
Disponible en http://www..documentos.cgr.go.cr/.../Guiasobrenulidades_Version_10.doc -
3 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Guía sobre nulidades. Página Oficial CGR. Consultado en la web el 27/04/2010
Disponible en http://www..documentos.cgr.go.cr/.../Guiasobrenulidades_Version_10.doc -
4 CASSAGNE Juan Carlos. Derecho administrativo. Tomo II. Octava edición. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires. Argentina
2006. Pp 302-305
5 CASSAGNE Juan Carlos. Derecho administrativo. Tomo II. Octava edición. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires. Argentina
2006. Pp 305-306
6 CASSAGNE Juan Carlos. Derecho administrativo. Tomo II. Octava edición. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires. Argentina
2006. Pp 306-308
7 CASSAGNE Juan Carlos. Derecho administrativo. Tomo II. Octava edición. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires. Argentina
2006. Pp 308-309
8 CASSAGNE Juan Carlos. Derecho administrativo. Tomo II. Octava edición. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires. Argentina
2006. Pp 309-312
9 CASSAGNE Juan Carlos. Derecho administrativo. Tomo II. Octava edición. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires. Argentina
2006. Pp 312
10 CASSAGNE Juan Carlos. Derecho administrativo. Tomo II. Octava edición. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires. Argentina
2006. Pp 312-314
11 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN I. San José, a las diez horas y cuarenta minutos del siete de marzo de
dos mil tres.- N 00058
12 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas con treinta y tres minutos del
treinta de abril del dos mil cuatro.- Res: 2004-04415
13 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA . San José, a las catorce horas cuarenta minutos del quince de octubre
de mil novecientos noventa y siete. N 00097
14 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉPTIMA, Segundo Circuito Judicial de San José, a las catorce horas
veinte minutos del catorce de agosto de dos mil ocho. No. 03-2008
las diez horas diez minutos del treinta de mayo del dos mil cinco. No. 62-2005

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