Jurisprudencia Sobre El Acto Final De La
Administración Pública En El Procedimiento De
Contratación Administrativa


Índice de contenido
a) La Responsabilidad de la Administración Pública por Declarar Desierto un
Procedimieno de Contratación Administrativa en Aplicación del Artículo 86 del
b) Los Principios de Razonabilidad, Probidad y Proporcionalidad en la Determinación


Resumen

El presente documento realiza una recopilación del artículo 86 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa y de sentencias emadas del Tribunal Contencioso Administrativo y de
Sala Primera que aplican los criterios normativos a situaciones concretas con repecto al Acto Final
del Proceso de Contratación por parte de la Administración Pública


2 Normativa

El Acto Final en el Procedimiento de Contratación Administrativa


Artículo 86. Acto final. Una vez hechos los estudios y valoraciones señalados en los artículos
anteriores, la Administración, deberá dictar el acto de selección del adjudicatario. Cuando se
soliciten precios unitarios y la Administración se haya reservado la posibilidad de adjudicar
parcialmente una misma línea o mismo objeto, así lo indicará


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Si la oferta ganadora del concurso presenta un precio menor al monto presupuestado, la
Administración podrá adjudicar una mayor cantidad de bienes o servicios si la necesidad así lo
justifica
Si al concurso no se presentaron ofertas o las que lo hicieron no se ajustaron a los elementos
esenciales del concurso, se dictará un acto declarando infructuoso el procedimiento, justificando los
incumplimientos sustanciales que presenten las ofertas
Si fueron presentadas ofertas elegibles, pero por razones de protección al interés público así lo
recomiendan, la Administración, mediante un acto motivado, podrá declarar desierto el concurso
Cuando la Administración, decida declarar desierto un procedimiento de contratación, deberá dejar
constancia de los motivos específicos de interés público considerados para adoptar esa decisión,
mediante resolución que deberá incorporarse en el respectivo expediente de la contratación
Cuando se haya invocado motivos de interés público para declarar desierto el concurso, para iniciar
un nuevo procedimiento, la Administración deberá acreditar el cambio en las circunstancias que
justifican tal medida
La declaratoria de infructuoso, de desierto o readjudicación deberá ser dictada por el mismo
funcionario u órgano que tiene la competencia para adjudicar


3 Jurisprudencia

a) La Responsabilidad de la Administración Pública por Declarar Desierto un
Procedimieno de Contratación Administrativa en Aplicación del Artículo 86
del Reglamento a Ley de Contratación Administrativa

NORMAS APLICABLES. Al amparo del numeral 190 de la Ley General de la Administración
Pública, la Administración es responsable por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o
anormal. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos,
sino que trasciende al funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política),
concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o
materiales, y que engloba además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La
responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo,
que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el equilibrio en la
ecuación patrimonial. Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien
ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que
resulta ser antijurídica en su base. Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena
en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto
productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que
menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro
subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere)
Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá
responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o
ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o


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extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de
poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal
Sobre el tema, véase el extenso desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40
minutos del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Desde este
plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el
funcionamiento normal o anormal. En el caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el
Ordenamiento Jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia, entre
ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe recaer sobre una pequeña
proporción de afectados o bien, en el segundo caso, debe tener una intensidad excepcional. En
estas hipótesis la responsabilidad solo cubre el daño, no así los perjuicios (artículos 194 y 195 de la
Ley General de la Administración Pública). Por su parte, en la conducta ilícita y el funcionamiento
anormal, la responsabilidad es plenaria. Con todo, ante esos criterios de imputabilidad, ha de
acreditarse que la lesión es consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el
nexo causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad pública. Aunado a
ello, en los casos de anormalidad e ilicitud, el juzgador ha de abordar un examen del
funcionamiento público, a fin de establecer si efectivamente, se ha presentado un proceder que se
aleja de la legalidad o bien, se contrapone a los conceptos de eficiencia administrativa. En tales
casos, resulta determinante inferir con claridad la existencia de esos criterios, pues de otro modo, el
tratamiento y análisis de cada caso debe ser diferente, atendiendo al tipo de funcionamiento al que
se atribuye el detrimento. Surgen como causas eximentes de tal responsabilidad la culpa de la
víctima, el hecho de un tercero y la fuerza mayor. Empero, en cada debate, el juzgador ha de
examinar si el efecto liberatorio de tales circunstancias es total o lo es solo parcial, caso este en
que solo podrá llegar a producir un efecto reductor en la responsabilidad de la unidad
administrativa. De nuevo, la concurrencia de esos aspectos incumbe a la Administración. Este
deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas
por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en ocasión del cargo
que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199, ambos de la Ley General de la
Administración Pública, refieren al Estado la responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones
de sus funcionarios, cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona,
para causar un efecto dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se tiene el deber de
soportar. En ese tanto, esos medios o instrumentos son vías de ocasionalidad causal que dan paso
a la responsabilidad, por la vinculación modal, instrumental o indirecta con el servicio. Cabe
destacar que este deber indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto de antijuridicidad
de base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión. Más simple, siempre que se
haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva,
que la víctima no tiene la obligación de soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de
máxima de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución
Política. De ahí que dentro del espectro de cobertura de este sistema de responsabilidad, se
encuentren comprendidos los daños que puedan ocasionarse de un funcionamiento normal o bien
de una conducta lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder público se
ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan, si se produce un efecto lesivo
que la persona no tiene el deber de soportar, ha de ser indemnizado. Desde luego que en esas
hipótesis el daño ha de ser especial (infringido a una pequeña proporción de afectados) o anormal
(sea, de un alcance excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes normales de
tolerancia), dando pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro cesante, según las reglas
dispuestas por los artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública. Con todo,
cabe indicar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico
considere antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que confrontada con la
globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en su base; lo contrario llevaría, a
decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia a afirmar la compensación por acción


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dañosa frente a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y
consciente como normal y justificado, lo que llevaría a una inminente quiebra del Estado, que en el
contexto nacional, se encuentra vinculado directa o indirectamente con un gran número de áreas
de acción. Dicho en términos más simples, existe antijuricidad de base siempre que un mandato
legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la víctima no deba
soportar, al margen del parámetro de imputación. Aún lo indicado, cabe destacar que no todo daño
es indemnizable, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable e individualizable. La amplitud del
marco de tutela del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del deber
de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su vez, debe demostrarse el
marco fáctico a partir del cual, es viable desprender la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No
basta alegar la existencia de padecimientos internos, debe demostrarse al menos, los hechos que
en teoría, han originado tal detrimento. Ello viene como derivación del principio de carga de la
prueba, que dimana del ordinal 317 del Código Procesal Civil, al establecer la necesidad de quien
alega tener un derecho, de probar los hechos constitutivos de aquel. No se trata de una inversión
de la carga probatoria en una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene
como pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los criterios de
imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos elementales de la atribución de
responsabilidad y con ello del surgimiento de la obligación reparadora. El ordinal 82 del Código
Procesal Contencioso Administrativo establece como una de las finalidades del proceso, determinar
la verdad real de los hechos, mediante cualesquiera medios de prueba. Empero, ello no releva a la
parte que aduce tener un derecho oponible a un tercero, como es el caso del derecho de
reparación de un daño, de acreditar los fundamentos fácticos que sustentan ese derecho, así como
de la existencia misma de la lesión. Lo anterior sin perjuicio de aquellos casos en que el
padecimiento surge como consecuencia lógica de un proceder administrativo. Lo anterior deriva
además de lo preceptuado por el canon 196 de la Ley General de la Administración Pública, en
cuanto señala: “En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en
relación con una persona o grupo.” La efectividad del daño en un caso concreto pende, de manera
directa, de la demostración del nexo de causalidad, que permita vincular el resultado lesivo con una
acción u omisión de una Administración Pública. Por otra parte, resulta determinante establecer, el
daño solo podrá ser reclamado por quien realmente lo ha padecido, sea, quien se encuentre en la
posición de víctima por haber recibido el daño de manera directa en su esfera vital. Desde este
plano, solo la víctima se encuentra legitimada para reclamar la indemnización. Para ello, es cada
tipo de daño el que determina la posición de víctima y por ende, define quien se encuentra
amparado por el Ordenamiento Jurídico para pretender su reparación. Ergo, el reclamo no sería de
recibo si es promovido por personas que no han recibido el daño reclamado de manera inmediata
Se trata de una vinculación subjetiva en el marco de la responsabilidad aludida que permite
concretar de manera efectiva el postulado de reparación integral que subyace en el canon 41 de la
Carta Magna. Si el resarcimiento ante una lesión que no se tiene el deber de padecer se erige
como un derecho de la víctima, pues solo ella puede peticionarlo, sin perjuicio de la eventual
transmisibilidad de ese derecho que en supuestos concretos pueda darse (v.gr. vía mortis causa)
Ello es determinante de examinar, dado que de otro modo, se cohonestarían indemnizaciones a
quienes no tienen esa vinculación subjetiva con el efecto lesivo. De igual modo, dentro de este
esquema general, cabe indicar que la acción indemnizatoria que se busca cargar a la
Administración Pública se encuentra sujeta a un plazo de prescripción de cuatro años. Ahora bien,
el análisis de validez del acto mediante el cual, la Administración Contratante declaró desierta la
adjudicación de la Licitación Pública número LP-01-2006, es necesario para establecer un criterio
de imputación de responsabilidad, razón por la cual, en el supuesto de que resultara disconforme
con el ordenamiento jurídico, no deberá anularse. Bajo dichos parámetros, este Tribunal procederá
a realizar el análisis del acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de La Unión, en sesión
extraordinaria número 147 celebrada el martes 11 de marzo del dos mil ocho, mediante el cual,


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declaró desierto el acto de adjudicación parcial dictado a favor de la empresa actora en el
procedimiento licitatorio número LP-01-2006, y conforme a ello determinará -si resulta procedente-,
si existe un nexo de causalidad entre el acto indicado y las consecuencias dañosas que la parte
actora alega le fueron provocados. Establecido este marco general, es menester abordar el
examen del presente caso
V. SOBRE EL CASO CONCRETO. Este Tribunal considera que el artículo 2 adoptado por el
Concejo Municipal de La Unión, en sesión extraordinaria número 147 celebrada el martes 11 de
marzo del dos mil ocho, mediante el cual, declaró desierto el acto de adjudicación parcial dictado a
favor de la empresa actora en el procedimiento licitatorio número LP-01-2006, resulta contrarios al
ordenamiento jurídico, por las siguientes razones: 1) Respecto a declarar desierto un acto de
adjudicación firme dictado en un procedimiento licitatorio. De conformidad con lo dispuesto en
los artículos 29 de la Ley de Contratación Administrativa y 86 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa, se podrá declarar desierto un concurso, mediante acto motivado, en
aquellos supuestos en que no obstante fueron presentadas ofertas elegibles, no se procede a
adjudicar el concurso a ninguna de los oferentes, por razones al interés público que así lo ameriten
En consecuencia, la declaratoria de desierto de un procedimiento de contratación administrativa, se
da con anterioridad a que dicte el acto de selección de un adjudicatario. Si bien es cierto, que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, es posible que la Administración Contratante revoque por razones de oportunidad o
legalidad el acuerdo de adjudicación o el que declara desierto o infructuoso un concurso, también lo
es, que la revocatoria deberá tomarse antes de que el acto haya adquirió firmeza. En el caso
concreto, este Tribunal ha tenido por demostrado que mediante acuerdo número S.M. 313-2006
adoptado por el Concejo Municipal de La Unión, en sesión ordinaria número 21 celebrada en
jueves 03 de julio del dos mil seis, capítulo dos, se dispuso: “…Con dispensa de trámite de
Comisión y en firme se acuerda aprobar la adjudicación de
ProductID="la Licitación Pública" w:st="on">la Licitación Pública Nº LP 01-2006, para
“remodelación del Parque Central de Tres Ríos” a Rodríguez Constructores Asociados S.A. por un
monto de treinta y seis millones ochocientos ochenta y tres mil novecientos treinta y ocho con
ochenta céntimos, ¢ 36.883.938,80 al cual se le adjudican los ítems 2, 4, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 14 y
16…” (folio 119 del expediente administrativo de la Licitación Pública LP-01-2006); acuerdo que
salió publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 170 del cinco de setiembre del dos mil seis,
en el cual, se indica:“… La Municipalidad de La Unión, por este medio, informa que según acuerdo
del Concejo Municipal Nº SM 313, sesión ordinaria Nº 21, capítulo 2º, del jueves 3 de julio del
presente año, se adjudica la licitación pública Nº LP-01-2006 de la siguiente manera: A la empresa
Rodríguez Constructores Asociados S.A. por un monto de ¢ 36.883.938,80 (treinta y seis millones
ochocientos ochenta y tres mil novecientos treinta y ocho con ochenta céntimos), por los ítemes 2,
4, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 14 y 16. Los ítemes 1, 7, 11, 15 y 17 no se adjudican por falta de contenido
presupuestario…” (folio 122 del expediente administrativo de la Licitación Pública LP-01-2006). En
este punto cabe indicar, que el acuerdo de adjudicación dictado a favor de la empresa actora,
adquirió firmeza, porque “… solamente participó una empresa oferente, la empresa Rodríguez
Constructores Asociados S.A. presenta su oferta dentro del tiempo establecido para la apertura y
recepción de ofertas y cumple con los términos correspondientes…” (folio 116 del expediente
administrativo de la Litación Pública LP-01-2006). En razón de lo anterior, el 12 de setiembre del
dos mil seis, la empresa actora otorgó ante el Banco Cuscatlán de Costa Rica S.A., la garantía
de cumplimiento número GRB0610012994, por un monto de ¢3.690.000,00 (tres millones
seiscientos noventa mil colones), a favor de la Municipalidad de La Unión, que regía a partir de esa
misma fecha y hasta las diecisiete horas del 12 de febrero el 2007. Para tal efecto y en la misma
fecha antes indicada, la empresa actora pagó al Banco Cuscatlán de Costa Rica S.A., una comisión


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de apertura de ¢ 65.737.60 (sesenta y cinco mil setecientos treinta y siete colones con sesenta
céntimos) (folios 62 y 64 del expediente judicial; 125 y 129 del expediente administrativo de la
licitación pública LP-01-2006). Conforme a lo anteriormente expuesto y de acuerdo a lo dispuesto
en los numerales 32 párrafo 2º de la Ley de la Contratación Administrativa y 189 del Reglamento a
dicha ley, al adquirir firmeza el acto de adjudicación y al otorgarse válidamente la garantía de
cumplimiento, este Tribunal considera que se tuvo por perfeccionada la relación contractual
entre la Municipalidad de La Unión y la empresa Rodríguez Constructores Asociados S.A
Tan es así, que a las trece horas del veintidós de setiembre del dos mil seis, el Alcalde Municipal de
La Unión y el Apoderado Generalísimo de la empresa actora, firmaron el Contrato para la
Remodelación del Parque Central de Tres Ríos de Conformidad con el acuerdo de
Adjudicación de la Licitación Pública Nº LP-01-2006, en cuya cláusula sexta se establece que
la “…garantía de cumplimiento es el 10% del monto ofrecido, la cual ha sido entregada el 12 de
setiembre del año en curso por la suma de ¢ 3.690.000.00. Tendrá vigencia de 3 meses…” (folios 6
a 11 del expediente judicial; 141 a 136 del expediente administrativo de la Licitación Pública LP-01-
2006). En ese sentido, si a consecuencia de que la Contraloría General de la República por oficio
número CA-3614 del 15 de noviembre del dos mil seis, la División de Contratación Administrativa
Refrendos de la Contraloría General de la República, comunicó –en lo que interesa- al
Departamento de División Jurídica de la Municipalidad de La Unión que “…Una vez realizado el
análisis respectivo, devolvemos el contrato de marras sin su refrendo correspondiente…” (folios
134 y 135 del expediente administrativo de la licitación pública LP-01-2006), la Municipalidad no
estaba facultada para declarar “desierta la adjudicación del proceso licitatorio número LP-01-2006”,
promovido para la Remodelación del Parque Central de Tres Ríos, puesto que la declaratoria de
desierto de un concurso público, se da con anterioridad al acto de adjudicación , o sea, en la fase
de estudio de ofertas , conforme a lo dispuesto en los artículos 29 de la Ley de Contratación
Administrativa y 86 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. En consecuencia, si la
Municipalidad de La Unión pretendía dejar sin efecto el acto de adjudicación del proceso
licitatorio indicado y el contrato suscrito con la empresa demandante, conforme a los cuales, la
actora tendría derecho –si se refrendaba el contrato- a ejecutar las obras para las que se le había
contratado y por ende, a recibir la contraprestación respectiva, siempre que cada una de las obras
fuera entregada en su totalidad y a entera satisfacción de la Administración Contratante (ver
cláusulas segunda y tercera del contrato, a folio 11 del expediente judicial); estaba en la
obligación de seguir el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública o en su defecto, el proceso de lesividad dispuesto en los numerales 183
inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso
Administrativo –ello por cuanto el régimen de nulidades que se aplicará a la contratación
administrativa es el establecido en la Ley General de la Administración Pública (artículos 3 párrafo
3º de la Ley de Contratación Administrativa y 6 de su Reglamento)-; y no declarar desierto un
concurso que había adjudicado desde hacía más de un año y ocho meses –que había
adquirido firmeza-; cuya garantía de cumplimiento se otorgó el 12 de setiembre del 2006 (folios
62 y 64 del expediente judicial; 125 y 129 del expediente administrativo de la licitación pública LP-
01-2006) y se renovó de manera continua desde el 13 de febrero del 2007 hasta el 14 de mayo del
2008, fecha de la última renovación efectuada por la empresa demandante (folios 66 a 88 del
expediente judicial) y cuyo contrato fue firmado desde el veintidós de setiembre del dos mil
seis (folio 15 del expediente judicial), sin que de previo le otorgara a la empresa adjudicataria la
oportunidad de proveer su defensa, conforme a las normas procedimentales contenidas en los
artículos 173, 183 inciso 3) y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código
Procesal Contencioso Administrativo. En ese sentido, el motivo del acto impugnado –dejar sin
efecto el acto de adjudicación y el contrato suscrito entre ambas partes-, no se corresponde con
el contenido del acto –declarar desierta la adjudicación del proceso licitatorio LP-01-2006
promovido para la Remodelación del Parque Central de Tres Ríos-, toda vez que la motivación del


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acto impugnado –que no se haya refrendado el contrato por parte de la Contraloría General de la
República- no justifica el contenido de éste. Dicha situación se agrava porque la Municipalidad
de La Unión, no le notificó a la parte actora el acto por el cual declaró desierta la adjudicación del
proceso licitatorio LP-01-2006, a pesar de que ésta había señalado como medio para recibir
notificaciones el fax número 282-2586, medio al que si le notificó los actos mediante los cuales
resolvió negativamente los recursos presentados contra el acuerdo cuestionado, sino que se limitó
a comunicarlo mediante publicación en el Diario Oficial La Gaceta número 71 del once de abril del
dos mil ocho (ver folios 162, 99, 98 del expediente administrativo de la Licitación Pública LP-01-
2006; 16 a 10 del expediente administrativo del Concejo Municipal; y aparte j) del considerando II
de esa sentencia). Ello implica que en este caso, no se cumplían los presupuestos
condicionantes contenidos en el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública
–aplicable conforme a lo dispuesto en los incisos 1 y 2 del numeral 364 de esa misma ley-, para
que la Administración válidamente comunique un acto mediante publicación, toda vez que la
Municipalidad de La Unión si contaba con un medio –el fax número 282-2586- para notificar a
la empresa actora el acuerdo objeto de este proceso. En razón de lo expuesto, el acuerdo
contenido en el artículo 2 y adoptado por el Concejo Municipal de La Unión, en sesión
extraordinaria número 147 celebrada el martes 11 de marzo del dos mil ocho, resulta
sustancialmente contrario a lo dispuesto en los artículos 11 y 39 de la Constitución Política; 11, 132,
136, 158 incisos 1 y 2, 166, 173, 183 inciso 3) y 241 de la Ley General de la Administración Pública
3, 29, 32 de la Ley de Contratación Administrativa; 6, 86, 89, 188 y 189 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa. 2) En cuanto a los alcances del refrendo y a las
responsabilidades de la Administración Contratante en la valoración del precio ofertado. De
conformidad con los artículos 182 y 184 de la Constitución Política, 32 de la Ley General de la
Administración Pública y 190 párrafo 5º de su Reglamento, estarán sujetas a refrendo de la
Contraloría General de la República las obligaciones derivadas de la actividad contractual pública
El refrendo constituye un acto de aprobación, por lo que funge como un requisito de eficacia del
contrato administrativo y no como un medio por el cual la Contraloría General de la República
pueda anular de forma indirecta el acto de adjudicación ni el contrato administrativo. Por medio del
refrendo la Contraloría General de la República examina y verifica que el clausulado del contrato
administrativo se ajuste sustancialmente al ordenamiento jurídico, lo cual, determina su validez en
los términos del párrafo 1º del artículo 32 de la Ley de Contratación Administrativa y 188 de su
Reglamento. Ahora bien, el análisis que realiza la Contraloría General de la República para
determinar la procedencia del refrendo de un contrato administrativo es de legalidad y no de
oportunidad o conveniencia. Asimismo, dicho análisis no implica una revisión integral del
expediente de la contratación, sino que se circunscribe a la verificación de varios aspectos, entre
los que destaca –conforme al caso concreto- el precio del contrato se ajuste a los términos del
avalúo administrativo, en los casos previstos y según los términos dispuestos en el ordenamiento
jurídico. En ese sentido, el numeral 30 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa,
establece que se estimarán inaceptables y en consecuencia motivo de exclusión de la oferta que
los contenga, los siguientes precios: i) ruinoso o no remunerativo, supuesto en el cual, la
Administración deberá indagar con el oferente si con el precio cobrado será capaz de cumplir los
términos del contrato; ii) excesivo, caso en el que, la Administración también indagará con el
oferente cuáles motivos subyacen para ese tipo de cotización, antes de adoptar cualquier decisión
iii) que excede la disponibilidad presupuestaria (artículos 8 de la Ley de Contratación
Administrativa y 9 de su Reglamento). En este último caso, si el oferente no acepta ajustar su
precio al límite presupuestario, manteniendo las condiciones y calidad de lo ofrecido, la oferta se
comparará con el precio original. De lo anterior se desprende, que es responsabilidad exclusiva
de la Administración constatar la razonabilidad del precio, motivo por el cual, cuando los
estudios técnicos incorporados en el expediente señalen la no razonabilidad del precio, deberán
acreditarse las razones técnicas y jurídicas que sustenten la decisión de proseguir con la


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contratación. La procedencia de esas razones forma parte del ámbito de responsabilidad de la
Administración y estará sujeta a la fiscalización posterior facultativa. En el caso concreto, este
Tribunal tiene por acreditado que por oficio número CA-3614 del 15 de noviembre del dos mil seis,
la División de Contratación Administrativa Refrendos de la Contraloría General de la República,
comunicó –en lo que interesa- al Departamento de División Jurídica de la Municipalidad de La
Unión que “…Una vez realizado el análisis respectivo, devolvemos el contrato de marras sin su
refrendo correspondiente, por cuanto esa corporación municipal no contestó de forma adecuada
los requerimientos que se le hicieran en el oficio DCA-3418, notificado oportunamente a esa
Municipalidad. Mediante el citado oficio esta Contraloría General solicitó aclaración de varios
puntos, dentro de ellos, la necesidad de que se acreditara la razonabilidad de los precios cobrados
No obstante, en nota suscrita por el Ingeniero Municipal, en lo conducente indicó: “…Los ítems 5,
8, 13 y 16 deben ser aclarados sus costos por parte de la compañía adjudicataria, esto por cuanto
la diferencia de precios entre el presupuesto y lo cotizado es demasiado alta. A ejemplo pongo el
ítem 16, el cual está siendo cotizado por esta empresa a 924 350.56 colones el metro cuadrado, lo
cual es desproporcional según el criterio del suscrito y lo establecido por la Contraloría. Estos
serían los únicos ítems que faltaría darles la razonabilidad de costos solicitada…”. Asimismo,
adjuntan una nota de la empresa en la que se establecen algunos datos, sin que se haga un
análisis de la razonabilidad de dichos rubros. Ante este panorama tenemos que para este órgano
contralor, la Administración (responsable directa de ello) lejos de acreditar la razonabilidad de los
precios cobrados, hace una manifestación expresa, mediante su asesor técnico de la materia, en el
sentido de que hay precios muy altos y desproporcionados, sin que valore la información aportada
por la empresa y sin que se expongan razones de peso, que evidencien una necesidad de
protección especial al interés público, para continuar con el procedimiento en tales condiciones, lo
cual impide otorgar el respectivo refrendo…” (folios 134 y 135 del expediente administrativo de la
licitación pública LP-01-2006; 12 del expediente judicial). En razón de lo expuesto, este Tribunal
considera que no lleva razón la Municipalidad de La Unión al indicar que la empresa actora no
demostró que los precios de los ítems cuestionados por la Contraloría General de la República,
fueran razonables y proporcionados, en virtud de que el documento que presentó ante la
Municipalidad no contenía un análisis de razonabilidad de aquellos (ver folios 18 y 19 del
expediente judicial; 145 del expediente administrativo de la licitación pública LP-01-2006), toda vez
que dicho análisis correspondía realizarlo a la Municipalidad de La Unión al momento de evaluar la
elegibilidad de la única oferta presentada por la empresa actora. Lo anterior cobra relevancia en
este caso, puesto que el precio total ofrecido por la demandante en su oferta ascendía a
¢50.261.309,00 (cincuenta millones doscientos sesenta y un mil trescientos nueve colones
exactos), monto que “…se encuentra libre de todo impuesto, además es firme y definitivo e
invariable y se subdivide en ITEMS de acuerdo a la “TABLA COSTO POR ITEM”, presentada con
esta oferta…” (ver folios 99, 98 y 85 del expediente administrativo de la Licitación Pública LP-01-
2006); el cual, superaba la disponibilidad presupuestaria de la Municipalidad accionada, dado que
con vista en la cláusula 3 del capítulo I del cartel de la Licitación Pública LP-01-2006, relativa al
Financiamiento y Forma de Pago, se establece que: “… Esta contratación se financia con
recursos propios, por un monto de ¢ 37.914.048,19 (treinta y siete millones novecientos catorce
mil cuarenta y ocho colones con diez y nueve céntimos), según datos del director de Hacienda en
su memorando DHM-188-2005 del 27 de julio del 2005, los cuales se encuentran presupuestados
en el ejercicio económico del 2005...” (folio 45 del expediente administrativo de la licitación pública
LP-01-2006). Tan es así, que en el oficio número PR-199-2006 del ocho de agosto del dos mil seis,
la Comisión de la Licitación Pública LP-01-2006, le comunicó al Alcalde Municipal de La Unión, que
recomendaban adjudicar la Licitación Pública LP-01-2006 para la Remodelación del Parque Central
de Tres Ríos, a la empresa Rodríguez Constructores Asociados S.A., “…por un monto de
¢36.883.938,00 (treinta y seis millones ochocientos y tres mil novecientos treinta y ocho colones
con ochenta céntimos) por los ítem 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 14 y 16. (…) No obstante, el monto


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económico total de la oferta excede el presupuesto correspondiente para la licitación mencionada,
por tal motivo esta comisión recomienda adjudicar por ítem, para lo cual se basará en las
necesidades y prioridades establecidas por la Dirección de Control y Desarrollo Urbano
(memorando 04-090506), se deja por fuera los ítem 7, 10, 11, 15 y 17…” (folio 116 del expediente
administrativo de la Litación Pública LP-01-2006); recomendación que tiene como fundamento la
cláusula 22 del Capítulo I del cartel, que señala: “…
La Municipalidad se reserva la facultad discrecional de adjudicar parcialmente (por ítem) o
totalmente, la presente contratación según considere conveniente al interés general o a la
disponibilidad presupuestaria…” (folio 35 del expediente administrativo de la Litación Pública LP-
01-2006); criterio que en última instancia, fue acogido por el Concejo Municipal de La Unión, tal y
como se desprende del acuerdo de adjudicación publicado en el Diario Oficial La Gaceta número
170 del cinco de setiembre del dos mil seis, que establece:“… La Municipalidad de La Unión, por
este medio, informa que según acuerdo del Concejo Municipal Nº SM 313, sesión ordinaria Nº 21,
capítulo 2º, del jueves 3 de julio del presente año, se adjudica la licitación pública Nº LP-01-2006
de la siguiente manera: A la empresa Rodríguez Constructores Asociados S.A. por un monto de ¢
36.883.938,80 (treinta y seis millones ochocientos ochenta y tres mil novecientos treinta y ocho con
ochenta céntimos), por los ítemes 2, 4, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 14 y 16. Los ítemes 1, 7, 11, 15 y 17 no se
adjudican por falta de contenido presupuestario…” (folio 122 del expediente administrativo de la
Licitación Pública LP-01-2006). En consecuencia, resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 30
del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que en este caso, la Municipalidad de la
Unión no haya acreditado la razonabilidad de los precios ofertados por la empresa adjudicataria y
que pretenda imputarle esa responsabilidad a aquella, toda vez que dicho análisis correspondía
realizarlo a la Municipalidad de La Unión al momento de evaluar la elegibilidad de la única oferta
presentada por la actora. 3) Respecto a la dilación injustificada de la Municipalidad de La
Unión en enviar a refrendo nuevamente el contrato o en disponer conforme a derecho su
nulidad. El artículo 12 del Reglamento sobre el Refrendo a las Contrataciones de la Administración
Pública, número R-CO-33-2006 de las catorce horas del ocho de marzo del 2006, publicado en el
Diario Oficial La Gaceta número 53 del miércoles 15 de marzo del 2006 –que se encontraba
vigente al momento en que la Contraloría General de la República denegó el refrendo en este
caso-, establecía que “ La Administración interesada deberá gestionar y obtener el refrendo, previo
a ordenar el inicio de ejecución del respectivo contrato. La inexistencia o denegación del refrendo,
impedirán la eficacia jurídica del contrato y su ejecución quedará prohibida y sujeta a sanción de
nulidad absoluta”. En consecuencia, la Administración contratante en aras de garantizar la efectiva
satisfacción del interés público a partir de un uso eficiente de los recursos públicos (artículos 4 de la
Ley de Contratación Administrativa y 2 de su Reglamento), es la que deberá gestionar y obtener el
refrendo –cuando así sea procedente- a fin de ejecutar de que el contratista pueda ejecutar
plenamente lo pactado y con ello satisfacer dicho interés público (artículo 17 de la Ley de
Contratación Administrativa). En ese sentido, es responsabilidad del contratista verificar la
corrección del procedimiento de contratación administrativa y la ejecución del contrato, por lo que,
en virtud de esta obligación y a efecto de sustentar gestiones resarcitorias, no podrá alegar
desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa
(artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa y 210 de su Reglamento). En el caso que nos
ocupa, este Tribunal ha tenido por acreditado que con posterioridad al quince de noviembre del dos
mil seis, fecha en que la Contraloría General de la República emitió el oficio CA-3614, mediante el
cual, denegó el refrendo al contrato derivado del proceso licitatorio LP-01-2006, la Municipalidad de
la Unión incurrió en una dilación injustificada, dado que no adoptó las medidas necesarias para
solventar la situación provocada por la denegatoria del refrendo, ya sea que estuvieran
encaminadas a remitir nuevamente a refrendo el contrato, o a adoptar una decisión –conforme a
derecho- tendente a dejar sin efecto el acto de adjudicación y el contrato suscrito con la empresa


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adjudicataria, lo cual, se pone de manifiesto de las siguientes conductas: i) El dieciséis de mayo del
dos mil siete, la empresa actora presentó ante la Alcaldía de la Municipalidad de La Unión, un
escrito mediante el cual, manifiesta entre otros aspectos que: “…3. Es interés de mi representada
ejecutar las labores para las cuales fue contratada y formalmente adjudicada, muestra de ello es la
garantía de cumplimiento que en su oportunidad entregamos y que a pesar de lo extenso que ha
sido este proceso, hemos mantenido vigente en todo momento, entregando las ampliaciones del
caso (…) En vista de que la Municipalidad plantea reducir el monto contratado a casi la mitad de lo
adjudicado, no podríamos cubrir nuestra carga a menos de que los únicos rubros que se eliminen
sean los números IV y V; “Demolición de bancas” y “Construcción de bancas de concreto”,
respectivamente. Y se incluya y justifique el rubro de “Construcción de caseta de seguridad”,
número XVI. Para ello le presentamos el desglose de presupuesto del ítem, el cual se detalla por
costos unitarios y cumple con lo solicitado en el cartel…” (ver folios 20 y 21 del expediente judicial)
ii) por oficio número PR-230-2007 del 27 de julio del 2007, la Proveeduría de la Municipalidad de
La Unión, le solicitó a la División Jurídica de esa misma corporación, que iniciara “…el trámite para
el otorgamiento del refrendo contralor, si así corresponde, para la contratación correspondiente a la
Licitación Pública Nº LP 01-2006, correspondiente a la “Remodelación del Parque Central de Tres
Ríos”, adjudicada según acuerdo del Concejo Municipal Nº SM 313-2006, sesión ordinaria Nº 21,
capítulo dos, del jueves 03 de julio del presente año, a la empresa Constructores Asociados S.A
por un monto total de ¢ 36.883.938,80 (treinta y seis millones ochocientos ochenta y tres mil
novecientos treinta y ocho con ochenta céntimos), correspondientes a los ítems 2, 4, 5, 6, 8, 9, 12,
13, 14 y 16, el resto de los ítems no se adjudican por falta de presupuesto…” (folio 143 del
expediente administrativo de la Licitación Pública LP-01-2006); iii) el veintinueve de noviembre del
dos mil siete, se recibió en la Alcaldía Municipal de La Unión, un escrito mediante el cual, la
empresa actora solicita que “…A raíz de que la Contraloría General de la República aparentemente
no refrendó el contrato indicado y solicitó información adicional, mi representada la aportó a la
Municipalidad, sin que a la fecha hayamos tenido noticia al respecto. Habiendo transcurrido seis
meses desde entonces, por este medio acudo ante usted a solicitar que se nos defina la situación
del citado contrato, ya sea procediendo a enviarlo nuevamente a la Contraloría para su refrendo
con la información y aclaraciones solicitadas, o si es que ya no resulta de interés de la
Municipalidad ejecutarlo, que se proceda con la rescisión del mismo, con ajuste a las disposiciones
establecidas en la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento…” (ver folio 145 del
expediente administrativo de la licitación pública LP-01-2006); iv) por oficio del 19 de diciembre del
2007, el Proveedor Municipal de La Unión le solicitó a la empresa actora “…renovar la garantía de
cumplimiento correspondiente a la Licitación Pública Nº LP-01-2006, la cual comprende el proyecto
“Remodelación del Parque Central de Tres Ríos”...” (ver folio 148 del expediente administrativo de
la licitación pública LP-01-2006); v) renovación continua de la garantía de cumplimiento, desde el
13 de febrero del 2007 y hasta el 14 de mayo del 2008, fecha de la última renovación efectuada por
la empresa demandante (folios 66 a 88 del expediente judicial). De lo anterior se desprende que la
parte actora no sólo procedió a cumplir su deber de verificación en los términos del artículo
21 de la Ley de Contratación Administrativa, sino también, que trató de mantener las
condiciones para que pudiera ejecutarse el contrato, dado que durante más de un año y tres
meses renovó la garantía de cumplimiento del contrato derivado del proceso licitatorio LP-01-2006
Por el contrario, la Municipalidad de la Unión mantuvo de manera injustificada por más de un
año y cuatro meses el contrato suscrito con la empresa actora, sin que adoptara ninguna
decisión a efecto de solventar la situación de incertidumbre e inseguridad provocada por la
denegatoria del refrendo, con el agravante de que no obstante su inactividad formal y material,
gestionó ante la empresa contratista, la continua renovación de la garantía de cumplimiento, para
con posterioridad declarar “desierta la adjudicación” del proceso licitatorio LP-01-2006, mediante el
artículo 2 adoptado por el Concejo Municipal de La Unión, en sesión extraordinaria número 147
celebrada el martes 11 de marzo del dos mil ocho, lo que resulta sustancialmente contrario a lo


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dispuesto en los artículos 11, 132, 136, 158 incisos 1 y 2, 166, 241 de la Ley General de la
Administración Pública; 3, 29, 32 de la Ley de Contratación Administrativa; 6, 86, 89, 188 y 189 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y al principio de buena fe contractual. En
consecuencia, si la Municipalidad de La Unión pretendía dejar sin efecto el acto de
adjudicación del proceso licitatorio indicado y el contrato suscrito con la empresa demandante,
conforme a los cuales, la actora tendría derecho –si se refrendaba el contrato- a ejecutar las obras
para las que se le había contratado y por ende, a recibir la contraprestación respectiva, siempre
que cada una de las obras fuera entregada en su totalidad y a entera satisfacción de la
Administración Contratante (ver cláusulas segunda y tercera del contrato, a folio 11 del expediente
judicial); estaba en la obligación de seguir el procedimiento previsto en el artículo 173 de la
Ley General de la Administración Pública o en su defecto, el proceso de lesividad dispuesto en los
numerales 183 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal
Contencioso Administrativo –ello por cuanto el régimen de nulidades que se aplicará a la
contratación administrativa es el establecido en la Ley General de la Administración Pública
(artículos 3 párrafo 3º de la Ley de Contratación Administrativa y 6 de su Reglamento)-; y no
declarar desierto un concurso que había adjudicado desde hacía más de un año y ocho
meses –que había adquirido firmeza-; cuya garantía de cumplimiento se otorgó el 12 de
setiembre del 2006 (folios 62 y 64 del expediente judicial; 125 y 129 del expediente administrativo
de la licitación pública LP-01-2006) y se renovó de manera continua desde el 13 de febrero del
2007 hasta el 14 de mayo del 2008, fecha de la última renovación efectuada por la empresa
demandante (folios 66 a 88 del expediente judicial) y cuyo contrato fue firmado desde el
veintidós de setiembre del dos mil seis (folio 15 del expediente judicial), sin que de previo le
otorgara a la empresa adjudicataria la oportunidad de proveer su defensa, conforme a las normas
procedimentales contenidas en los artículos 173, 183 inciso 3) y 308 de la Ley General de la
Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En este punto, cabe
aclarar que en este caso concreto, este Tribunal considera que no procede la rescisión del contrato
suscrito entre ambas partes, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 de la
Ley de Contratación Administrativa y 206 de su Reglamento, la Administración podrá rescindir
unilateralmente -conforme a las reglas del debido proceso- los contratos no iniciados o en curso de
ejecución. En la especie, al denegar la Contraloría General de la República el refrendo al contrato
suscrito por ambas partes, la Municipalidad de la Unión estaba imposibilitada para dar la orden de
inicio del contrato y por ende, para iniciar su ejecución, en consecuencia la rescisión del contrato no
es aplicable en este caso, no sólo porque el contrato no era eficaz por la falta de refrendo, sino
también, porque las causas que motivaron su denegatoria por parte de la Contraloría General de la
República, podrían tener incidencia en la validez de dicho convenio. En ese sentido, este Tribunal
considera necesario aclarar que en este caso concreto, independientemente de que pueda existir
o no un motivo para anular el acto de adjudicación del proceso licitatorio número LP-01-2006 y del
contrato suscrito entre ambas partes, lo cierto es, que la Municipalidad de La Unión incurrió en
conductas sustancialmente contrarias al ordenamiento jurídico, que podrían provocar una
consecuencia dañosa a la empresa adjudicataria, no sólo al habérsele mantenido de manera
injustificada por más de un año y cuatro meses, en una relación cuya base contractual no había
sido refrendada por la Contraloría General de la República, sin que durante ese lapso la
Municipalidad accionada adoptara alguna decisión a efecto de solventar la situación de
incertidumbre e inseguridad provocada por la denegatoria del refrendo; sino también, al dejarse sin
efecto el acto de adjudicación y el contrato firmado por ambas partes, sin que de previo le otorgara
a la empresa adjudicataria la oportunidad de proveer su defensa, conforme a las normas
procedimentales contenidas en los artículos 173, 183 inciso 3) y 308 de la Ley General de la
Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y mediante la
aplicación sustancialmente contraria al ordenamiento jurídico de la declaratoria de desierto de un
concurso público, a un supuesto de hecho completamente diferente al que establecen las normas


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legales y reglamentarias para tal efecto. En consecuencia, este Tribunal considera que las
dilaciones injustificadas en que incurrió la Municipalidad de La Unión, tendentes a solventar la
situación provocada por la denegatoria del refrendo, resultan sustancialmente contrarias a los
artículos 4, 17, 21 de la Ley de Contratación Administrativa; 2, 210 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa y 12 del Reglamento sobre el Refrendo a las Contrataciones de la
Administración Pública, número R-CO-33-2006 de las catorce horas del ocho de marzo del 2006,
publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 53 del miércoles 15 de marzo del 2006 –que se
encontraba vigente al momento en que la Contraloría General de la República denegó el refrendo
en este caso- y a los principios de seguridad jurídica y de buena fe contractual. 4) Por todo lo
expuesto, este Tribunal declara no para efectos de supresión del acto impugnado, sino como
criterio de imputación de responsabilidad administrativa, que el artículo 2 adoptado por el Concejo
Municipal de La Unión, en sesión extraordinaria número 147 celebrada el martes 11 de marzo del
dos mil ocho, resulta sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, en el tanto es
contrario a lo dispuesto en los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política; 11, 132, 136, 158
incisos 1 y 2, 166, 173, 183 inciso 3) y 241 de la Ley General de la Administración Pública; 3, 4, 17,
21, 29, 32 de la Ley de Contratación Administrativa; 2, 6, 30, 86, 89, 188, 189 y 210 del Reglamento
a la Ley de Contratación Administrativa; 12 del Reglamento sobre el Refrendo a las Contrataciones
de la Administración Pública, número R-CO-33-2006 de las catorce horas del ocho de marzo del
2006, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 53 del miércoles 15 de marzo del 2006 –que
se encontraba vigente al momento en que la Contraloría General de la República denegó el
refrendo en este caso- y al principio de seguridad jurídica
VI. SOBRE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS SOLICITADOS. La parte actora estima que conforme a
lo dispuesto en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, la
Municipalidad de La Unión debe indemnizarle por los daños y perjuicios causados, al haberse
demostrado la existencia de una conducta ilegítima por parte de la demandada, al declarar desierta
la adjudicación del proceso licitatorio número LP-01-2006, acto que se dictó el once de marzo del
dos mil ocho, o sea, un año y cuatro meses después de que la Contraloría General de la República,
denegó el refrendo al contrato suscrito por ambas partes, con fundamento en el acto de
adjudicación de la Licitación Pública LP-01-2006. En ese sentido, considera que deben
indemnizarle los montos que tuvo que pagar no sólo para efectos de presentar la oferta, sino
también, para rendir y renovar la garantía de cumplimiento, suma que asciende de conformidad con
el desglose visible a folio 90 del expediente judicial, a los ¢904.477,16 (novecientos cuatro mil
cuatrocientos setenta y siete con dieciséis céntimos). Asimismo, considera que también debe
indemnizársele el perjuicio sufrido a causa de que no se ejecutara el contrato de la licitación pública
que le había sido adjudicada y que fue declarado desierto por la Municipalidad de La Unión, que
consiste en el margen bruto de utilidad proyectada a devengar por la empresa actora, en el
supuesto de que hubiese podido ejecutar el contrato indicado, que asciende a la suma de
¢5.262.669,50 (cinco millones doscientos sesenta y dos mil seiscientos sesenta y nueve colones
con cincuenta céntimos), según la estimación prudencial realizada por la empresa actora visible a
folio 90 del expediente judicial. Por último, estima que se le causó un daño moral y público
estimado en la suma de ¢43.817.853,34 (cuarenta y tres millones ochocientos diecisiete mil
ochocientos cincuenta y tres colones con treinta y cuatro céntimos) –ver folio 90 del expediente
judicial-, a consecuencia de que mediante artículo 2 adoptado en la sesión extraordinaria número
147, celebrada el martes 11 de marzo del dos mil ocho, el Concejo Municipal de La Unión declarara
desierto el acto de adjudicación del procedimiento licitatorio número LP-01-2006, en virtud de que
la Contraloría General de la República, no refrendó el contrato suscrito entre ambas partes,
convenio que se sustentó en dicha licitación pública. Este Tribunal considera lo siguiente: 1)
Demostración del Criterio de Imputación por parte de quién reclama el daño. La imputación de
responsabilidad a un centro de poder público solo es posible cuando el daño ha sido consecuencia


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de su funcionamiento (o disfunción), de manera que dentro de un ligamen objetivo, pueda surgir la
inter-relación causa-efecto, sea, que la lesión es el resultado de aquella conducta u omisión. Para
ello, en cada caso, el juzgador ha de ingresar al análisis de las manifestaciones de voluntad
administrativa, a fin de inferir si en algún grado, pudieron llegar a desembocar en una consecuencia
negativa que merezca reparación patrimonial. En esta dinámica, como se ha señalado, es resorte
de quien reclama el daño, acreditar la existencia de una conducta pública u omisión administrativa
a la cual, pueda atribuirse el resultado lesivo, es decir, debe acreditar la existencia del nexo
causal entre ese funcionamiento y la lesión que solicita se repare. En el caso concreto, ese
ligamen parte de la demostración de que el artículo 2 adoptado por el Concejo Municipal de La
Unión, en sesión extraordinaria número 147 celebrada el martes 11 de marzo del dos mil ocho,
mediante el cual, declaró desierta la adjudicación del proceso licitatorio número LP-01-2006 en
contra de la empresa actora, resulta sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, en
el tanto es contrario a lo dispuesto en los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política; 11, 132,
136, 158 incisos 1 y 2, 166, 173, 183 inciso 3) y 241 de la Ley General de la Administración Pública
3, 4, 17, 21, 29, 32 de la Ley de Contratación Administrativa; 2, 6, 30, 86, 89, 188, 189 y 210 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa; 12 del Reglamento sobre el Refrendo a las
Contrataciones de la Administración Pública, número R-CO-33-2006 de las catorce horas del ocho
de marzo del 2006, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 53 del miércoles 15 de marzo
del 2006 –que se encontraba vigente al momento en que la Contraloría General de la República
denegó el refrendo en este caso- y al principio de seguridad jurídica. Dicho aspecto se acreditó en
el considerando V de esta sentencia, dado que por las razones allí expuestas, se declaró no para
efectos de supresión del acto impugnado, sino como criterio de imputación, que el artículo 2
adoptado por el Concejo Municipal de La Unión, en sesión extraordinaria número 147 celebrada el
martes 11 de marzo del dos mil ocho, resulta sustancialmente disconforme con el ordenamiento
jurídico, en el tanto provocaron una violación a los principios de legalidad, buena fe, seguridad
jurídica, eficacia y eficiencia, justicia pronta y cumplida en vía administrativa, así como, a la
garantía del debido proceso en contra de la parte actora; […] ; 3) Sobre el daño moral y público
alegado por la empresa Rodríguez Constructores Asociados S.A. Ahora bien, en cuanto al
daño moral de las personas jurídicas, la misma Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia,
en sentencia número 000752-F-2006 de las trece horas treinta minutos del cinco de octubre del dos
mil seis, consideró: “
VI. Persona jurídica y daño moral. El artículo 41 constitucional no distingue en cuanto a personas
–físicas o jurídicas- como posibles víctimas de daños, en cualquiera de sus diferentes
calificaciones. Esto supone que, aún cuando no es pacífico en la doctrina, desde la perspectiva
constitucional es plausible que personas jurídicas puedan verse afectadas por padecimientos de
orden moral, -sin que sea necesario, para el sub-lite, deslindar si ello ocurre sólo en supuestos de
responsabilidad contractual, extracontractual, o en ambos-, claro está, aún cuando esos no
necesariamente guardan consonancia con ciertas afectaciones extrapatrimoniales de las personas
físicas. Así, el sufrimiento, el estrés, la angustia, o la depresión, entre otros, sólo pueden
experimentarlos estas últimas, pero ello no mengua que ciertas afectaciones a personas otrora
denominadas morales, que no califican ni como daño emergente, ni lucro cesante, puedan llegar a
tener cabida bajo el cariz del daño moral. Puede pensarse, verbigracia, en el desprestigio de una
marca en la percepción del consumidor, que sea imputable a un sujeto distinto a su titular (...) A ello
debe añadirse que, según la jurisprudencia de esta Sala, el daño moral objetivo, por sus
características, ha de ser probado no sólo respecto de su existencia, sino también de su
cuantía, y aún cuando se sostenga –como ejercicio hipotético- que los extremos reclamados
califican como tales, no existiría forma de calcularlos, en el tanto se echa de menos prueba
en este sentido...”. Como derivación de lo indicado, tratándose de solicitudes de imputación de
responsabilidad administrativa, aún en el ámbito del daño moral (cuya tutela se desprende del


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ordinal 197 ibidem), ha de demostrar, al menos, que los hechos en los que se soporta el pedimento,
han ocurrido. No basta alegar la existencia de afectaciones en la imagen y buen nombre de la
persona jurídica, debe demostrarse tanto los hechos que en teoría, han originado tal detrimento,
como también la existencia de esos daños. En la especie, la causa que configura el daño alegado
es la presunta afectación de la imagen, buena fama, y reputación de la empresa Rodríguez
Constructores Asociados S.A., a consecuencia de que el Concejo Municipal de La Unión, por
artículo 2 adoptado en la sesión extraordinaria número 147, celebrada el martes 11 de marzo del
dos mil ocho, mediante el cual, se declaró desierta la adjudicación del proceso licitatorio número
LP-01-2006, que se había acordado a favor de la empresa actora, a consecuencia de la
denegatoria del refrendo por parte de la Contraloría General de la República. Empero, aún la
amplitud mencionada del daño moral, lo cierto del caso es que tal y como se indica en el aparte h)
del considerando II de esta sentencia, no se ha acreditado ni se aporta elemento que permita
concluir que en efecto, tal y como lo alega la accionante, se le haya causado un detrimento en su
imagen y buen nombre como persona jurídica estimados en la suma de ¢43.817.853,34 (cuarenta y
tres millones ochocientos diecisiete mil ochocientos cincuenta y tres colones con treinta y cuatro
céntimos), como consecuencia del acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de La Unión, en el
artículo 2 de la sesión extraordinaria número 147 celebrada el martes 11 de marzo del dos mil
ocho, mediante el cual, declaró desierta la adjudicación del proceso licitatorio número LP-01-2006
en contra de la empresa actora, conducta que resulta sustancialmente disconforme con el
ordenamiento jurídico , tal y como ya lo analizó este Tribunal en el considerando V de esta
sentencia. La acreditación de esas causas resulta determinante para efectos de poder abordar el
análisis de la existencia o no de un posible padecimiento moral objetivo como el que se peticiona
Desde esa óptica, no se acredita la fuente de los presuntos daños morales objetivos, ni su
existencia y cuantía, y con ello, resulta imposible tender el puente de causalidad entre la conducta
del accionado y esos daños pretendidos, lo que hace imposible la atribución de responsabilidad por
esa causa. Así las cosas, ante la inercia demostrativa sobre ese particular, debe rechazarse ese
extremo de las pretensiones. 4) En cuanto a los perjuicios alegados por la parte actora. En la
dinámica de la indemnización de daños y perjuicios que se pretende exigir a las Administraciónes
Públicas, no cualquier daño da cabida al deber de reparación, sino solo aquel que sea efectivo,
evaluable e individualizable. Así se desprende en efecto del numeral 196 de la Ley General de la
Administración Pública. Lo anterior elimina del parámetro indemnizatorio las meras expectativas de
derecho o las aspiraciones de un lucro eventual, posible, hipotético o condicionado y cuyas
repercusiones se proyectan al incoarse el proceso. La efectividad del daño que se exige en este
tipo de pretensiones evita la consideración de lesiones hipotéticas, eventuales o condicionadas. El
daño indemnizable puede ser de diversos tipos, bien puede ser material, corporal, moral objetivo o
moral subjetivo. Empero, en todo caso, la lesión, se insiste, debe contar con esas características
como condicionante de su reparabilidad. En la especie, del análisis de cada uno de los puntos que
expone en su escrito de demanda y de l a estimación económic a prudencial que aporta como
sustento de sus reclamos (folio 90 del expediente judicial) , se desprende que los perjuicios cuya
reparación pretende, radican o se sustentan en el margen de utilidad proyectada a devengar por la
empresa Rodríguez Constructores Asociados S.A. , en el supuesto de que se hubiera refrendado el
contrato y por ende, hubiera tenido la posibilidad de ejecutar el contrato que se sustentó en el
proceso licitatorio que le fue adjudicado y la incidencia que ello habría provocado en su esfera
patrimonial (ver folio 90 del expediente judicial). Empero, no se acredita, un daño efectivo y real,
sino meras expectativas, proyección de márgenes de utilidad a devengar, aspecto que, se reitera,
no da paso a la indemnización. En ese sentido, cabe indicar que si bien es cierto, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 32 párrafo segundo de la Ley de Contratación Administrativa y 189
del Reglamento a esa Ley, se tendrá por perfeccionada la relación contractual entre la
Administración y el contratista, cuando -como en este caso- el acto de adjudicación adquiera
firmeza y la garantía de cumplimiento sea válidamente otorgada ; también lo es, que conforme a lo


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dispuesto en los artículos 184 de la Constitución Política; 32 párrafo 4º de la Ley de Contratación
Administrativa; 190 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa; 12 del Reglamento
sobre el Refrendo a las Contrataciones de la Administración Pública, número R-CO-33-2006 de las
catorce horas del ocho de marzo del 2006, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 53 del
miércoles 15 de marzo del 2006 –que se encontraba vigente al momento en que la Contraloría
General de la República denegó el refrendo en este caso- , el refrendo constituye un acto de
aprobación, por lo que funge como un requisito de eficacia del contrato administrativo y no como un
medio por el cual la Contraloría General de la República pueda anular de forma indirecta el acto de
adjudicación ni el contrato administrativo. Por medio del refrendo la Contraloría General de la
República examina y verifica que el clausulado del contrato administrativo se ajuste
sustancialmente al ordenamiento jurídico, lo cual, determina su validez en los términos del párrafo
1º del artículo 32 de la Ley de Contratación Administrativa y 188 de su Reglamento. En
consecuencia, la empresa actora lo que tenía era una expectativa de derecho fundada en el acto
de adjudicación y en el perfeccionamiento de la relación contractual acaecidos en el caso concreto ,
a ejecutar los términos del contrato suscrito con la Municipalidad de La Unión para remodelar el
parque central de Tres Ríos, la cual, estaba condicionada a que la Contraloría General de la
República otorgara el refrendo al contrato sustentado en el proceso licitatorio LP-01-2006 , por lo
que, aunque en principio resultó adjudicataria de dicha licitación pública y firmó el contrato
correspondiente ; ello no excluía la posibilidad de que la Contraloría General de la República no
refrendara dicho convenio por razones imputables a la propia Municipalidad de La Unión, como en
efecto sucedió, la que no adoptó durante un año y cuatro meses después de denegado el refrendo,
para solventar la situación causada como consecuencia de dicho acto . Que en razón de lo anterior,
la ganancia que se proyectaba recibir si se hubiera ejecutado el contrato , estaba condicionada al
resultado de la solicitud de refrendo planteada por la Municipalidad accionada ante la Contraloría
General de la República, y en última instancia, a la efectiva ejecución del contrato . Por todo lo
expuesto, este Tribunal declara improcedente la pretensión relacionada con el pago de ¢
5.262.669,50 (cinco millones doscientos sesenta y dos mil seiscientos sesenta y nueve colones con
cincuenta céntimos), por concepto de perjuicios, como consecuencia de que el Concejo Municipal
de La Unión mediante el artículo 2 adoptado en la sesión extraordinaria número 147 celebrada el
martes 11 de marzo del dos mil ocho, declaró desierta el acto de adjudicación del procedimiento
licitatorio número LP-01-2006, en virtud de que la Contraloría General de la República, no refrendó
el contrato suscrito entre ambas partes, convenio que se sustenta en dicha Licitación Pública.”


b) Los Principios de Razonabilidad, Probidad y Proporcionalidad en la
Determinación del Acto Final del Procedimiento de Contratación
Administrativa

“ II. Se hace la observación que en el recurso de casación que aquí se conoce , los agravios no son
divididos mediante numeración, pero sí con títulos. En aras de un estudio ordenado del punto
jurídico objeto de discusión, se procede a reordenar los reclamos, de la siguiente manera. El
primero que se analiza , denominado “ Obligatoriedad del Estudio de Mercado y Razonabilidad del
Precio”, denuncia que en el procedimiento de licitación pública objeto de este proceso, era
obligatorio realizar dicho estudio, lo cual no se hizo. Se muestra disconforme con lo resuelto por el
Tribunal, órgano jurisdiccional que determinó que no era necesario el citado estudio, y en apoyo de
su tesis, invoca la Circular de la Contraloría General de la República, de las 10 horas del 5 de
noviembre de 2004, reconociendo que desde el año 2006 fue dejada sin efecto. Argumenta, pese a


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la derogatoria, en ese mismo año el ente Contralor emitió la resolución R-DCA-334-2006, en la cual
externó un criterio contrario al del A-quo. Sostiene, la exigencia del estudio, tiene asidero además,
en la generalidad del ordenamiento jurídico, en particular, como un mandato propio del deber de
probidad, consagrado en el numeral 3 de la Ley no. 8422, así como el precepto 49 ibídem, y de los
principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad derivados de los artículos 34 y 182 de
la Constitución Política. Cita asimismo, los votos 998-98 y 6432-98 de la Sala Constitucional, los
preceptos 8, 31, 42 inciso f) de la Ley de Contratación Administrativa, Resolución del Despacho del
Contralor General de la República de las 8 horas del 18 de febrero de 2004, y el numeral 9 del
Reglamento de Refrendo para Contrataciones Administrativas. Insiste, en sede administrativa, la
Contraloría no realizó un debido estudio técnico sobre la razonabilidad del precio para emitir la
resolución cuestionada, y en sede judicial, el Tribunal valoró de forma impropia la trascendencia del
argumento en cuanto a este aspecto, lo que a su juicio, determina un vicio pleno de lo fallado
III. Para resolver este primer quebranto, debe partirse de que el procedimiento cuestionado,
corresponde a una licitación pública, gestionada por el MEP, para la compra de “Router y video
beams ”, equipo necesario para su actividad de capacitación, iniciada en el mes de febrero de
2008, que fue adjudicada a favor del Consorcio Font-Epson. El A quo consideró, que para este tipo
de contratos administrativos, no resulta indispensable un estudio previo de mercado y razonabilidad
de precios, ya que la Resolución de la Contraloría General de la República de las 10 horas del 5 de
noviembre de 2004, fue derogada expresamente por el artículo 13 inciso b) del Reglamento sobre
el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, número R-CO-33, emitido a las 14
horas del 8 de marzo de 2006. Esta Sala estima que el agravio no es de recibo. Para esta
determinación, se considera pertinente enunciar de forma breve, el contenido de la norma
derogada, así como el de la normativa posterior relacionada con este tema. La materia de
contratación administrativa, se rige por el principio de legalidad, entre otros de linaje constitucional ,
en virtud del cual, la autoridad actúa en la medida que se encuentre facultada por la ley, entendida
en sentido amplio, siendo que, los procedimientos de contratación se encuentran definidos a priori
en forma precisa, cierta y concreta. El contenido de los ordinales 8, 31 y 42 de la Ley de
Contratación Administrativa, determina los parámetros bajo los cuales, se regula lo relativo al
requerimiento de estudios técnicos dentro de un procedimiento de esta índole, categoría genérica
que engloba un análisis de mercado y razonabilidad de precios, determinando esta cámara, que en
el caso en estudio, se cumple con lo exigido por el ordenamiento jurídico . El numeral 8 ibídem,
indica, en lo de interés, que para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, resulta
necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva
Por su parte el ordinal 31 ibidem, determina los parámetros para la estimación contractual, la cual
dependerá de las formas de remuneración, el tipo de contratación, y de las bases del concurso
Tratándose de una licitación pública, el precepto 42 de la Ley de Contratación Administrativa,
determina, que el procedimiento se desarrollará reglamentariamente, precisando los márgenes
dentro de los cuales se circunscribe la potestad reglamentaria. En el inciso a) de la norma de cita,
se indica que, para tomar la decisión administrativa de promover el concurso, la Administración está
obligada a realizar los estudios suficientes donde se demuestre que los objetivos del proyecto de
contratación serán alcanzados con eficiencia y seguridad razonables. Esa norma es la única
mención que se hace, relativa a la obligatoriedad de estudios técnicos, pero en la fase previa a la
convocatoria del concurso, relativos al logro de la finalidad del procedimiento de contratación,
supuesto que no corresponde al denunciado, donde se cuestiona la bondad del precio ofrecido por
el Consorcio adjudicatario, y no el logro de los objetivos del proyecto, con eficiencia y eficacia
Pero, valga la oportunidad para indicar, que el mismo recurrente reconoce que dicho estudio sí se
realizó , tal y como lo afirma a folio 381 vuelto: “ …Y en cuanto a un estudio de mercado,
solamente se puede decir que hubo uno realizado por el Ministerio de Educación Pública, para fijar
su presupuesto y la cuantía de la contratación…” . La Ley de Contratación Administrativa, ni su


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Reglamento, no exigen la realización de un estudio similar , en una fase posterior , dentro de la
tramitación regular de una licitación pública . Sólo de forma excepcional se requiere efectuar un
análisis sobre los precios ofertados, en el supuesto contemplado en el numeral 30 de este cuerpo
normativo, que refiere el trámite a seguir, en el caso de que la Administración considere que el
precio ofertado es ruinoso, no remunerativo o excesivo, que excede la disponibilidad
presupuestaria, o producto de una práctica colusoria o de comercio desleal. En estos supuestos, se
debe garantizar debido proceso al oferente cuestionado, procedimiento dentro del cual, se incluye
la realización de un estudio técnico que venga a sustentar el criterio de la Administración. Con este
análisis, y previa audiencia al participante cuestionado, la Administración podrá tomar la
determinación de excluir al oferente del procedimiento de contratación. En el presente asunto, el
MEP nunca consideró que el precio ofrecido por el Consorcio Font-Epson fuera ruinoso, siendo
únicamente Office C. R. quien así lo sostiene. Por esta razón, ante la sola duda de uno de los
participantes en el procedimiento de licitación, respecto a las bondades del precio ofertado por otro
de los aspirantes, no existe la obligación por parte de la Administración, en este caso el MEP, de
elaborar este estudio. Asimismo, tal y como lo reconoce de forma expresa el recurrente, la
resolución de la Contraloría General de la República, de las 10 horas del 5 de noviembre de 2004
fue derogada de forma expresa, por el artículo 13 inciso b) del Reglamento Sobre el Refrendo de
las Contrataciones de la Administración Pública, número R-CO-33, de las 14 horas del 8 de marzo
de 2006. Por las mismas razones apuntadas, las Resoluciones R-DCA-334-2006, y de las 8 horas
del 18 de febrero de 2004, dictadas por la Contraloría General de la República, que el casacionista
cita en el recurso, tampoco obligan a la Administración a efectuar un estudio de mercado y
razonabilidad del precio, en el supuesto fáctico objeto de este proceso. Esta Sala concluye, que los
preceptos analizados, sólo exigen realizar un estudio de mercado y razonabilidad de precios en la
fase inicial del procedimiento administrativo, esto con el fin, que el ente proceda a fijar su
presupuesto y la cuantía de la contratación, con base en parámetros objetivos, lo cual se cumplió
en el caso en estudio. Por estas razones, la infracción al ordenamiento jurídico denunciada, no se
dio, lo que obliga al rechazo del cargo
IV. Dentro de la Resolución de la Contraloría General de la República de las 10 horas del 5 de
noviembre de 2004, el ente fiscalizador determinó: “ Al amparo de los artículos 8 y 31 de la Ley de
Contratación Administrativa, las Administraciónes públicas deben establecer el monto estimado por
reservar de sus presupuestos para una determinada contratación. Como parte de la estimación se
impone realizar un estudio técnico o de mercado para obtener –en términos razonables- el posible
precio por pagar .” Esta normativa fue derogada de forma expresa, por el artículo 13 inciso b) del
Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, no. R-CO-33 de
las 14 horas del 8 de marzo de 2006, que a su vez fue derogado por un nuevo reglamento, con el
mismo nombre, no. 44 de 11 de octubre de 2007. En ambos cuerpos normativos, la Contraloría
General de la República, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, no incluyó la obligatoriedad
de este estudio, por lo cual, no corresponde a un requerimiento indispensable para la legalidad del
procedimiento de contratación administrativa, con excepción del supuesto que se dirá. Resulta
importante destacar, que el Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la
Administración Pública, vigente, establece en el cardinal 9, párrafo segundo, lo siguiente: “ Es
responsabilidad exclusiva de la Administración constatar la razonabilidad del precio, aspecto que
no será abordado en el análisis de legalidad del refrendo, pero estará sujeto a la fiscalización
posterior facultativa. Cuando los estudios técnicos incorporados en el expediente señalen la no
razonabilidad del precio, deberán acreditarse las razones técnicas y jurídicas que sustenten la
decisión de proseguir con la contratación. La procedencia de esas razones forma parte del ámbito
de responsabilidad de la Administración y está sujeta a la fiscalización posterior facultativa.“ La
norma de reciente enunciación, debe valorarse junto al precepto 30 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa, que exige a la Administración un estudio de esta índole, con el fin de


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dar el debido proceso y derecho de defensa, al oferente, que resulte excluido del procedimiento de
contratación, dado que el precio ofrecido está dentro los presupuestos contemplados en el precepto
de cita. Se exige entonces, que la Administración tenga una duda respecto a la bondad del precio
ofrecido, con el fin de dar inicio al procedimiento para la exclusión de la oferta. De esta forma, si la
Administración, pese a contar con un estudio técnico donde se indique que el precio es inaceptable,
opta por continuar con el procedimiento, debe dar razón de los motivos de esta decisión, por así
exigirlo el canon 9 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración
Pública. En el presente caso, el MEP no ha cuestionado el precio ofrecido por el Consorcio, motivo
por el cual, el estudio aludido no resulta obligatorio, al tenor de lo dispuesto en la normas de
reciente cita. De esta forma, el argumento del casacionista, relativo a que el fallo de primera
instancia lesiona el numeral 9 del Reglamento de reciente cita, carece de sustento fáctico y jurídico
V. El recurrente argumenta, que acorde al deber de probidad, consagrado en el canon 3 de la Ley
no. 8422, el ordinal 49 ibídem, los principios fundamentales de razonabilidad y proporcionalidad “
derivados de los numerales 34 y 182 de nuestra Constitución Política (ver votos no. 0998-98 y
6432-98 de la Sala Constitucional) ”, se deriva la obligación de efectuar un estudio técnico de
mercado y razonabilidad de precios, posterior al requerido en la fase inicial del procedimiento
Deber de probidad. Prevé el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito
“El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público
Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas
prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para
los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las
potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de
sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se
desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de
legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” Con el proceder
de la Administración Pública, en este caso el MEP y la Contraloría General de la República, no se
ha lesionado este principio fundamental de todo Estado Democrático de Derecho. Por el contrario,
el procedimiento de licitación pública fue tramitado conforme al ordenamiento jurídico,
efectuándose el estudio técnico aludido en el momento que el MEP fijó su presupuesto y la cuantía
de la contratación , tal y como lo exige la normativa , situación que fue apreciada en forma debida
por el A quo, motivo por el cual, la sentencia no adolece del vicio que se le recrimina. Por otra parte,
el canon 49 de la Ley de cita, regula el tipo penal del “ sobreprecio irregular ”, estableciendo pena
de prisión, en caso que se cumplan con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la
aplicación de esta norma. Al respecto, señala: “ Será penado con prisión de tres a diez años, quien,
por el pago de precios superiores o inferiores - según el caso- al valor real o corriente y según la
calidad o especialidad del servicio o producto, obtenga una ventaja o un beneficio de cualquier
índole para sí o para un tercero en la adquisición, enajenación, la concesión, o el gravamen de
bienes, obras o servicios en los que estén interesados el Estado, los demás entes y las empresas
públicas, las municipalidades y los sujetos de derecho privado que administren, exploten o
custodien, fondos o bienes públicos por cualquier título o modalidad de gestión.” El presente
proceso, corresponde a uno de tramitación preferente, regulado por el Código Procesal
Contencioso Administrativo, dado que se ventila un asunto propio de esta materia. Por lo anterior,
para lo relativo a la aplicación de un tipo penal, debe acudirse en la vía correspondiente, siendo
que, en todo caso, este órgano decisor le está vedado conocer asuntos de esta naturaleza
Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad. El fallo de primera instancia, no lesionó estos
postulados, reconocidos por la jurisprudencia de la Sala Constitucional, como máximas rectoras de
la actividad del Estado, y en particular, de la materia de contratación administrativa. Primero, se
hace la aclaración, que el artículo 34 constitucional, consagra el principio de irretroactividad de la
ley, aspecto que no forma parte de la litis trabada en este asunto. El recurrente, cita el dato de la


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sentencia 998 de las 11 horas 30 minutos de 16 de febrero de 1998 de la Sala Constitucional, de la
cual refirió que se consagran los principios aludidos, pero omitió indicar una cita o contenido
concreto del fallo. No obstante, de un estudio pormenorizado del voto en cuestión, esta Sala
considera, que el Tribunal Constitucional se refirió, entre otros aspectos, a la importancia del uso
adecuado de los fondos públicos dentro de los procesos de contratación administrativa, así como a
la obligación constitucional de fiscalización y vigilancia de la Contraloría General de la República
Interesa destacar, a efectos de resolver el presente asunto, las siguientes consideraciones: “… Y
como conclusión general inicial, que emana del examen de los principios, de la doctrina y la
jurisprudencia que se han expuesto en los considerandos anteriores, sólo puede afirmarse que el
sistema de contratación administrativa está conformado, por un lado, por los principios
constitucionales que emanan del artículo 182 de la propia Constitución, y por otro lado, como
complemento, por el sistema de control ejercido directamente por el órgano constitucional
encargado de la fiscalización y vigilancia de la Hacienda Pública , sea la Contraloría General de la
República , que se establece como garantía de la correcta utilización de los fondos públicos en
aras de la satisfacción del interés público. Es a la luz de estas normas y principios que se entra a
analizar la razonabilidad y proporcionalidad de la normativa impugnada, referente a la contratación
administrativa contenida en la Ley y el Reglamento impugnados.” Se concluye que el alcance dado
por el recurrente, a las normas constitucionales, y a la jurisprudencia citada, no conlleva a
determinar que el estudio de mercado y razonabilidad de precios es obligatorio, so pena de nulidad
absoluta del procedimiento administrativo. Por el contrario, la Sala Constitucional reiteró la función
del ente Contralor, respecto al manejo de los fondos públicos, y las potestades que tiene, acorde a
la Carta Magna, dentro de las cuales está, la de emitir reglamentos, con base en los cuales norme
su actividad, en aras de lograr los fines que el Constituyente le otorgó, siendo la actuación
desplegada en el presente proceso de contratación administrativa, conforme a esta enunciación. En
consecuencia, ha de rechazarse este agravio
VI. En el segundo motivo, que la parte titula: “ Sobre el Precio Inaceptable (por ruinoso) ”, se
denuncia que el fallo no aprecia, las explicaciones externadas, respecto a que el precio ofrecido por
el Consorcio Font-Epson es inaceptable por ruinoso. Señala, en la tramitación del procedimiento
administrativo, se solicitó se excluyera de la plica del Consorcio, por presentar un importe con las
características señaladas, acorde con lo dispuesto en el precepto 30 del Reglamento de
Contratación Administrativa. Afirma, en esa ocasión, se solicitó efectuar un estudio sobre la
razonabilidad del precio, el cual asegura, se echaba de menos dentro del procedimiento seguido
Asevera, este análisis no se realizó, ni se estimaron las consideraciones apuntadas por la actora,
dictándose un acto administrativo de adjudicación, viciado de nulidad absoluta, al carecer de tres
elementos esenciales y básicos, a saber: el “ fundamento ”, el motivo y contenido necesario
Refiere, ante la Contraloría General de la República, se realizó un “supuesto ” estudio de
razonabilidad del precio, que acusa, no se efectuó en el momento procesal oportuno, por lo que
sostiene, existe un vicio en todo lo procedido, pues se dictó un acto de adjudicación sin ponderar
este aspecto, que cataloga de esencial y obligatorio. La sentencia recurrida, insiste, no apreció
estos aspectos
VII. Conforme a las explicaciones brindadas líneas atrás, esta Sala, con fundamento en el
ordenamiento jurídico que regula la materia de contratación administrativa , estimó que el estudio
técnico mencionado, debe efectuarse en la fase previa del procedimiento administrativo, y no en la
oportunidad que el recurrente lo señala , motivo por el cual, el argumento relativo a que existe un
vicio esencial en la tramitación, que lleva a la nulidad de todo lo actuado por la Administración, por
no haberse efectuado un análisis similar con posterioridad, carece de sustento normativo. Respecto
al agravio denunciado, revisada la sentencia impugnada, se concluye que el reproche no es de
recibo. El A quo procedió, en el considerando de fondo destacado con la letra V, a enumerar los


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argumentos esgrimidos por el casacionista, relativos al precio ofertado por el Consorcio Font-
Epson, para luego ponderarlos uno a uno, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, y
la normativa aplicable. La valoración efectuada, fue contraria a los intereses de Office C. R., ya que
el Tribunal desestimó las razones de esta parte, pero este aspecto no puede ser objeto del control
de la Sala, dado que lo denunciado, es que en primera instancia no se apreciaron estas razones, y
en el fallo sí se hizo. De ahí que el agravio, deberá ser rechazado
VIII. En el tercer reproche: “ Supuesta Falta de Prueba en cuanto al Precio Inaceptable por
Ruinoso ”, se muestra disconformidad con lo resuelto en la instancia previa , en particular, con la
afirmación del Tribunal, relativa a que la sociedad actora, no aportó prueba de que el precio del
Consorcio Font-Epson, sea inaceptable por ruinoso, aseveración que califica de falsa. Asegura,
para la demostración de que un precio es ruinoso, sólo hay dos posibilidades: la revelación de la
estructura de su importe, y un estudio de mercado debido y comparativo. Sostiene, el Consorcio de
forma injustificada, no ha querido detallar la composición de su precio, situación que en su criterio,
no ha sido ponderada debidamente. Respecto al estudio mencionado, aduce la existencia de uno
solo, efectuado por el MEP, para fijar su presupuesto y la cuantía de la contratación, análisis al que,
afirma, no se le ha dado importancia alguna. Explica, acorde con el numeral 30 del Reglamento de
Contratación Administrativa, ante la negativa del Consorcio Font-Epson de revelar la composición
del precio ofertado, se pasó de una situación de presunción, a una de certeza, en cuanto al hecho
denunciado. Pero refiere, en sede administrativa y por los juzgadores, se consideró de forma
errada, que acorde al cartel, no era necesario un desglose de la estructura del precio, conforme al
ordinal 26 ibídem. Asevera, esta norma no ha sido invocada, sino que el precepto que se ha de
aplicar es el artículo 30 inciso a) del mismo cuerpo normativo, y este canon, a su juicio, obliga a la
oferente cuyo importe se acusa de ruinoso, a demostrar las bondades de su precio. Asegura, como
prueba de que el precio es ruinoso, está la negativa del Consorcio, de revelar su estructura, lo cual,
en su criterio, confirma la razón que alega tener, ante la renuencia y rebeldía. Otra prueba, es el
presupuesto base fijado por la Administración, al cual alega, hicieron alusión conforme a lo obligado
por los numerales 8 y 31 de la Ley de Contratación Administrativa, así como el ordinal 3 de la Ley
Contra la Corrupción, en el cual el MEP estimó la contratación de forma aproximada, en la suma de
$906,00, y fijando un monto presupuestario cercano a $1.480.000,00, para adquirir 1636 paquetes
de video beams , en referencia al cual, la oferta del Consorcio es un 40 % inferior ($677,00). El
recurrente afirma, que el precio menor ofrecido, le permitió al Ministerio comprar 555 paquetes
adicionales. En igual sentido, insiste en el estudio elaborado por el Contador Público Autorizado,
que a su juicio, acredita plenamente que el precio es ruinoso, análisis que sostiene, no ha sido
refutado por otro estudio de la misma índole y peso, pero que considera, se ha dejado de ver, pese
a su claro contenido, según lo indica el casacionista. Asimismo describe, que efectuó un estudio de
mercado, comparando diferentes precios, llegando a la conclusión que todos los importes son
superiores en rangos del 30 % o más, respecto al precio cuestionado. Alega, estos elementos de
prueba son los únicos que se pueden presentar, y con ellos se acredita, que con el precio ofertado
por el Consorcio, no es posible suministrar los bienes objeto de la licitación, lo que hace
inaceptable el importe
IX. En la sentencia de primera instancia, al ponderarse las razones dadas por las partes en litis,
relativas al precio ofertado por el Consorcio Font Epson, el Tribunal determinó que la sociedad
actora Office C. R., no demostró que el importe del adjudicatario fuera inaceptable por ruinoso
Igualmente consideró, que en el presente caso, acorde al numeral 26 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa, no es necesario un desglose de la estructura del precio, a menos que
el cartel lo indique. El A quo refirió además, el hecho que la demandante no objetó el cartel en este
punto en concreto. El aspecto jurídico a resolver, consiste en determinar cuál es la norma aplicable,
si el numeral 30 o el 26 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Este órgano


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decisor comparte lo resuelto por el Tribunal, en el sentido de que resulta aplicable el canon 26
ibidem. Nótese que este precepto , es el que determina, en cuáles hipótesis se exige a los
participantes, detallar la estructura del precio, obligación que sólo se prevé, en los procedimientos
relacionados con: contratos de servicios y de obra pública, y cuando así lo determine el cartel. El
presente proceso de licitación pública, no está dentro de los postulados indicados, motivo por el
cual, el Consorcio Font-Epson no está obligado a brindar esta información. Por su parte, el
recurrente insiste en aplicar el ordinal 30 ibídem, lo cual no es compartido. Reiterando lo dicho en el
considerando III, la norma de cita refiere el trámite a seguir, para el supuesto cuando la
Administración considere que el precio ofertado es: “ ruinoso o no remunerativo para el oferente”,
“excesivo”, “que excede la disponibilidad presupuestaria”, o “producto de una práctica colusoria o
de comercio desleal” , lo que no ocurre en el presente asunto, ya que el MEP no cuestionó el precio
ofrecido por el Consorcio Font-Epson, siendo únicamente Office C. R. quien así lo sostiene. El
recurrente pretende darle a la norma un alcance que no tiene, pues ni de su contenido literal ni de
su interpretación, puede concluirse, que por la sola duda de uno de los participantes en el
procedimiento de licitación, el oferente cuestionado esté es la obligación de revelar la estructura de
su precio. Ante la negativa del Consorcio adjudicatario de detallar la composición del importe
ofrecido, por la petición de Office C. R., , no se pasa “ de una situación de duda a una de certeza ”
respecto a que el precio es ruinoso, ya que en este caso, la omisión es avalada por el
ordenamiento jurídico, al no ser un requisito exigido en el numeral 26 del Reglamento en mención,
ni por el cartel. Por la misma razón, no puede ser valorado como un indicio de la ruinosidad del
precio, ya que el Consorcio actuó conforme a derecho. Así, a Office le correspondía la carga de
demostrar su afirmación. Estudio de Mercado. El recurrente afirma, que en la sentencia recurrida,
no se le dio importancia alguna al estudio efectuado por el MEP, para fijar el presupuesto base de
la contratación, determinando la Administración el precio en $906,00, esto de forma aproximada
De acuerdo con la demanda, la suma indicada, correspondió al precio base de referencia, que el
MEP fijó al momento de disponer la contratación. A criterio de Office C. R., el importe ofertado por
el Consorcio Font-Epson, está más de un 40 % por debajo del precio de referencia, lo que debe
valorarse como una prueba de la ruinosidad de este. Al tenor del artículo 7 de la Ley de
Contratación Administrativa, la estimación del costo del objeto de la contratación, es un requisito
para el inicio del procedimiento administrativo. El estudio citado se enmarca dentro de esta
normativa, porque fue el que le permitió al MEP determinar el precio base de referencia de los
bienes objeto de la licitación pública, según lo afirma el propio recurrente. De un estudio del fallo
cuestionado, se evidencia que el Tribunal, si bien es cierto no indicó de forma expresa la existencia
del citado estudio, sí valoró en la resolución cuestionada el cartel de licitación, documento que
indica cuál era el presupuesto base de la Administración, siendo esta la finalidad última del estudio
de cita. Asimismo, debe indicarse que el precio referido, no corresponde al importe definitivo, del
cual no podían salirse las ofertas, sino que se trataba de uno de referencia, con fines meramente
presupuestarios. Nótese que el propio Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa prevé la
posibilidad de que los participantes oferten un precio menor, al disponer en el párrafo segundo del
numeral 86: “ …Si la oferta ganadora del concurso presenta un precio menor al monto
presupuestado, la Administración podrá adjudicar una mayor cantidad de bienes o servicios si la
necesidad así lo justifica…” . Esta situación fue lo que ocurrió en el presente asunto, pues el propio
recurrente acepta que, dado que el precio ofertado por el Consorcio Font-Epson, que estuvo un 40
% por debajo de la estimación inicial, le permitió al MEP adjudicarse 555 paquetes adicionales. Por
estas consideraciones, el argumento por sí solo resulta intrascendente para casar el fallo, ya que la
estimación inicial, a criterio de esta Sala, resulta insuficiente para determinar que un precio es
ruinoso. Estudio del Contador Público Autorizado. El Tribunal determinó, que este informe
técnico aportado por Office C. R., no demostró que el precio ofertado por el Consorcio adjudicatario
fuera ruinoso por inaceptable. Sobre el particular, el A quo indicó: “ …no cuenta con una suficiente
credibilidad, debido a que expresamente indica ese estudio, que las bases del cálculo se sustentan


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en costos obtenidos de la empresa actora, lo que hace concluir a este tribunal, que la información
utilizada por dicho profesional proviene de la misma parte actora, por lo que su base informativa no
es apta para tomarla como una verdadera prueba técnica e independiente…” Lo resuelto es
conforme con el ordenamiento jurídico. El documento elaborado por el profesional aludido, no
corresponde a una prueba idónea, la cual acredite que el precio ofertado por el Consorcio Font-
Epson tenga por características los atributos contemplados en el numeral 30 del Reglamento a la
Ley de Contratación Administrativa. Esto porque expresamente indicó, que “ Las bases del cálculo
realizado se basa en los costos obtenidos por la empresa IMPORTACIONES OFFICE DE COSTA
RICA, OFFICE CR. S. A. ” (véase documento a folio 172 del expediente de apelación, Contraloría
General de la República), lo que implica, que el análisis no parte de parámetros objetivos , a efecto
de determinar si el dicho de la actora resulta cierto, máxime considerando que se trata de un
profesional contratado de forma privada por la sociedad Office C. R., quien realizó el estudio sin
participación de la parte contraria de este litigio. El recurrente refiere además, que efectuó un
estudio de mercado, comparando precios de los dos más grandes mayoristas independientes de
productos Epson para América Latina; los precios dados por el mismo Consorcio para Licitaciones
llevadas a cabo en el MEP contemporáneamente con la objetada, los precios del mercado nacional
(mayoristas), refiriendo que es claro que todos son superiores en rangos del 30 % o más, con los
precios que se cuestionan. Al respecto, la sentencia analizó con propiedad este aspecto, y
consideró que las solas variaciones en los precios, no constituyen un elemento suficiente para
aceptar la tesis de la parte casacionista. Por el contrario, el A quo determinó, como una prueba
relevante para el dictado del pronunciamiento de fondo, el informe técnico DCA-2476, del 18 de
agosto de 2008, elaborado por el Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario de la División de
Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, donde se indicó que la
recurrente no aporta prueba que permita fundamentar fehacientemente los cuestionamientos
respecto al precio ofrecido por el Consorcio Font-Epson, con lo cual el documento emanado del
Contador Público Autorizado, y los demás citados, fueron desacreditados por el estudio del ente
contralor . Pese a la claridad del fallo respecto al valor probatorio que le otorgó a esta prueba, y a
los elementos de convicción que extrae de su ponderación, el recurrente no incluyó en el recurso
de casación, argumentos para socavar lo afirmado por el Tribunal. Con base en lo expuesto, el
reproche ha de ser rechazado.”


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1 PODER EJECUTIVO. Decreto Ejecutivo: 33411 del 27/09/2006. Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa. Fecha de vigencia desde el: 04/01/2007. Versión de la norma: 7 de 7 del 01/04/2011
Datos de la Publicación: Nº Gaceta: 210 del: 02/11/2006
2 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN VI. Sentencia 112 de las diez horas con
quince minutos del nueve de mayo de dos mil once. Expediente: 08-000959-1027-CA
3 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 496de las once horas del dieciocho
de mayo de dos mil nueve. Expediente: 08-000936-1027-CA