ADMINISTRATIVO

Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Acto Administrativo

Palabras Claves: Acto Administrativo, Nulidad, Nulidad Absoluta, Nulidad Absoluta, Evidente y
Manifiesta

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 21/02/2014


Contenido


1. Efecto y Dimensionamiento de la Nulidad Absoluta de un Acto
2. La Anulación del Acto Administrativo que Dispuso el Despido
3. Nulidad de los Actos que Restringen Derechos Adquiridos de los
Administrados sin seguir el Procedimiento Administrativo Correspondiente .... 7


1. Nulidad Evidente y Manifiesta: Se Debe Seguir Procedimiento
2. Nulidad Evidente y Manifiesta: Procedimiento Administrativo para


RESUMEN

El presente informe de investigación consigna información sobre la Nulidad Absoluta
Evidente y Manifiesta del Acto Administrativo, para lo cual son aportados los extractos
normativos, doctrinarios y jurisprudenciales que prevén este tipo de nulidad, a los
cuales se les adiciona pronunciamientos que al respecto han elaborado tanto la
Procuraduría General de la República como la Contraloría General de la República


NORMATIVA


Nulidad Absoluta

Artículo 131

1) La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha
de vigencia del acto o la norma, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena

2) La declaratoria de nulidad relativa tendrá efectos constitutivos y futuros

3) Si es necesario para la estabilidad social y la seguridad jurídica, la sentencia deberá
graduar y dimensionar sus efectos en el tiempo, el espacio o la materia


Artículo 173

1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y
manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin
necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código
Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría

General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad
absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso
presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República
deberá rendir el dictamen

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente
sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada

2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que
dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes
públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la
jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de
reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo

3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la
Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido
procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley

4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a
partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren

5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por
omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta,
será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por
daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del
servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199

6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la
declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados
por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley

7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda

(Así reformado por el artículo 200, inciso 6) de la Ley N° 8508 de 28 de abril
de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo)


 DOCTRINA


Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta

“... no la que es patente y grosera hasta para el lego -lo que es hipótesis académica- ni
tampoco la que se refiere a sólo un tipo determinado de vicio grave, sino toda la que
afecte el orden público de la organización y el funcionamiento de la Administración y
que es, por eso mismo, grave y peligrosa para la colectividad. Arribamos así a una
verdadera tautología, pues toda nulidad es de pleno derecho precisamente en la
medida en que es grave, por afectar el orden público...”


JURISPRUDENCIA


1. Efecto y Dimensionamiento de la Nulidad Absoluta de un Acto
Administrativo

Voto de mayoría

“IV. Por la forma como se resolverá, ambos agravios serán analizados conjuntamente
Dispone el canon 131 del CPCA: “1) La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto
declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o la norma, todo sin perjuicio
de los derechos adquiridos de buena fe. / 2) La declaratoria de nulidad relativa tendrá
efectos constitutivos y futuros. / 3) Si es necesario para la estabilidad social y la
seguridad jurídica, la sentencia deberá graduar y dimensionar sus efectos en el tiempo,
el espacio o la materia.” (Lo subrayado no es del original). De este precepto se colige
que, tratándose de nulidades absolutas, el principio es que su declaratoria tendrá
efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o norma, sin perjuicio de
derechos adquiridos de buena fe. En igual sentido se refiere el canon 171 de la LGAP
Ese artículo introduce la facultad de los juzgadores de graduar y dimensionar los
efectos de la sentencia en el tiempo, espacio o materia, cuando la estabilidad social y
la seguridad jurídica así lo impongan. Sin embargo, tal potestad debe ejercerse con
sumo cuidado, atendiendo los postulados de razonabilidad y proporcionalidad, entre
otros, a efecto de tutelar los derechos de los administrados en debida forma. Las
razones esgrimidas por el Tribunal, a efecto de graduar los efectos de la nulidad
decretada solo hacia futuro, de conformidad con lo anotado en el considerando V de la
sentencia combatida, son las siguientes: “… 2) Asimismo, en aplicación de lo dispuesto
en el numeral 131 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo, estima este
órgano jurisdiccional, que los efectos de la nulidad que se viene declarando en esta

sentencia del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social (Decreto Ejecutivo
33436-MP- MTSS), tendrá efectos hacia el futuro, es decir a partir de la firmeza de la
presente sentencia. Esto debido a que se pretende evitar daños a la gestión de la Junta
de Protección Social de San José, así como mantener la seguridad jurídica necesaria
para evitar trastornos a las actividades de asistencia social y de otra índole que realiza
la institución demandada; …” (lo subrayado es suplido). Esta Sala estima que no lleva
razón el casacionista al impugnar dicho dimensionamiento. Ello por cuanto, la nulidad
del Reglamento Orgánico de la JPS se declaró por un aspecto diferente al alegado en la
demanda: vicio de competencia en el sujeto que lo dictó. Es decir, el Tribunal ejerció
un control oficioso de legalidad objetivo, por lo que las alegaciones de la parte actora
no fueron atendidas. Además, si se contrasta lo que preceptuaba el canon 9 del
susodicho Decreto Ejecutivo 33436-MP- MTSS: “El Presidente es el representante legal,
con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Junta, pudiendo
delegar tal poder en el Gerente. Sin embargo, para la disposición definitiva de bienes,
se requerirá del acuerdo previo de la Junta Directiva y se acatará lo que sobre esta
materia dispongan la ley y los reglamentos respectivos. / Tendrá, además, las
siguientes funciones: / a) Presidir las sesiones y dirigir sus debates. / b) Ordenar las
convocatorias a sesiones ordinarias y extraordinarias. / c) Preparar el orden del día
junto con el Gerente. / d) Resolver cualquier asunto en caso de empate en el seno de la
Junta Directiva, para lo cual tendrá voto de calidad. / e)Suscribir la correspondencia
dirigida a los miembros de los Supremos Poderes. / f)Asistir a las Comisiones de trabajo
donde por reglamento se requiera de su presencia. / g)Las que le encomiende
expresamente la Junta Directiva y, las que en general, le correspondan en razón de su
cargo o por mandato de ley o los reglamentos.”, con lo dispuesto en el precepto
primero de la Ley de Loterías: “ La Junta de Protección Social de San José, en adelante
denominada "La Junta", tendrá personalidad jurídica propia. El presidente de su Junta
Directiva ostentará tanto la personería jurídica como la representación. El domicilio de
la Junta estará en el Distrito Hospital del Cantón Central de San José; además, podrá
establecer sucursales en el resto del país.”, se colige sin dificultad la inexistencia del
supuesto vicio de nulidad esgrimido por el actor en su demanda. Es decir, el artículo 9
del indicado Reglamento Orgánico no contrariaba lo dispuesto en la Ley de Loterías. En
todo caso, de aceptarse que el dimensionamiento de la nulidad decretada debió
haberse hecho, respecto del señor Córdoba Herrera, de manera declarativa y
retroactiva a la fecha de su vigencia, tal reconocimiento resultaría intrascendente,
pues lo resuelto en torno a las pretensiones indemnizatorias se mantiene incólume,
conforme se analizará de seguido

VI. *…+ Este ruego, al no haber sido objeto de pronunciamiento en sede laboral, y
fundamentarse en que el recurso de apelación contra la sentencia emitida por el
juzgador de trabajo fue interpuesto por quien no se encontraba legitimado para ello,
en virtud de la declaratoria de nulidad absoluta del Decreto Ejecutivo impugnado, no


está cubierto por la cosa juzgada. Sin embargo, no resulta de recibo por lo que a
continuación se dirá. El artículo primero de la Ley n.° 7395 del 3 de mayo de 1994, Ley
de Loterías, ya transcrito, es elocuente al indicar que el presidente de la Junta Directiva
ostentará tanto la personería jurídica, como la representación – debe entenderse
judicial y extrajudicial- de la JPS. En consecuencia, no obstante la nulidad decretada del
denominado “Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social” por el Tribunal
Contencioso Administrativo, a la luz de esa norma, el presidente de la JPS estaba
legitimado para representarla en el proceso laboral, incluyendo, por supuesto, la
interposición de los recursos que fuesen necesarios. En este sentido, el ejercicio de un
derecho otorgado por el ordenamiento jurídico no conlleva la producción de un daño
resarcible, excepto cuando implique un abuso o un fraude procesal, que, acorde a lo
apuntado en los hechos tenidos por probados, que se identifican con los números 3, 4
y 5, no es la situación cuestionada en la sede laboral. El entonces presidente de la JPS,
de conformidad con la representación conferida en la Ley de Loterías, interpuso
recurso vertical contra lo resuelto por el juez de trabajo. Dicha impugnación resultó
procedente, al revocar el Tribunal de Trabajo lo resuelto por el A quo. Además, el
recurso de casación presentado por don Eduardo Enrique fue rechazado de plano. Es
decir, la apelación interpuesta no fue producto del ejercicio abusivo de un derecho, ni
de un fraude procesal, por lo que no existe daño que resarcir. ”


2. La Anulación del Acto Administrativo que Dispuso el Despido
¿Competencia Laboral o Contenciosa Administrativa?

Voto de mayoría

“IV. Como segundo agravio, manifiesta el recurrente que existe incompetencia, por
cuanto el artículo 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
establece que no corresponden a esta sede las cuestiones de índole laboral. Aunque lo
pretendido por el actor fue la nulidad de un acto administrativo, el caso posee
repercusiones laborales por tratarse de un despido. Sobre este extremo del recurso,
resolvemos: el agravio formulado es inexistente y se rechaza. El tema de la
incompetencia ya había sido alegado por la parte en instancia y el a quo se refirió a él
in extenso en el considerando II del fallo recurrido. En la apelación, la demandada se
limita a reiterar su postura previa, sin analizar los argumentos dados por el juez ni
explicar por qué considera errado su razonamiento sobre el particular. Como ya se
explicó supra, la expresión de agravios delimita la competencia del tribunal de alzada,
lo cual obliga a la parte recurrente a suministrar a éste los elementos de juicio
necesarios para entrar al examen del pronunciamiento cuestionado. No es posible
para el ad quem entrar a tratar de interpretar ni, mucho menos, a adivinar en qué


consiste la disconformidad de la parte con el fallo, así como tampoco cabe realizar un
reexamen oficioso de lo plasmado en la sentencia por el a quo

“ [Un] examen oficioso de la sentencia impugnada, no sólo desbordaría las atribuciones
del tribunal de alzada, sino que afectaría la competencia, independencia y autoridad
del juzgador de instancia, pues aunque el recurrente no tome la iniciativa de exponer
los motivos por los cuales, a su juicio, le desfavorece lo resuelto, podría modificarse a
capricho del superior, quien se sentiría con absoluta libertad de explorar cada detalle
del asunto...” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N° 248-F-03 de las 11:40
horas del 7 de mayo del 2003.)

De esta suerte, en ausencia de argumentos concretos que posibiliten a esta Cámara
sopesar lo que dispuso el fallo venido en alzada sobre el tema, lo que cabe es rechazar
el alegato planteado. Ahora bien, considerando que el aspecto de la competencia es
revisable de oficio por el tribunal, es importante enfatizar que, de toda suerte, no se
aprecia la existencia del vicio alegado por el apelante. En materia de empleo público, la
competencia jurisdiccional está determinada por la naturaleza de la pretensión que se
esgrime. De este modo, cuando lo que se solicita es la anulación del acto
administrativo que dispone la separación del funcionario (como ocurre en este caso),
no hay duda de que la competente es la jurisdicción contencioso administrativa, por
ser la única que está dotada de las atribuciones necesarias para hacerlo, conforme se
desprende del artículo 49 de la Constitución Política. Por el contrario, cuando lo que se
pide se enmarca claramente en el ámbito de lo laboral (típicamente, porque se
solicitan las prestaciones e indemnizaciones previstas en el Código de Trabajo), no
habrá duda de que el asunto debe ser dilucidado en la sede de esa materia. Todos
estos aspectos han sido desarrollados en detalle por la reciente sentencia de la Sala
Constitucional 2010-09928 de las 15:00 horas del 9 de junio del 2010 y su
dimensionamiento efectuado mediante resolución 2010-11034 de las 14:51 horas del
23 de ese mismo mes y año. El texto integral de dichos pronunciamientos puede ser
consultado en el sitio www.poder-judicial.go.cr/scij


3. Nulidad de los Actos que Restringen Derechos Adquiridos de los
Administrados sin seguir el Procedimiento Administrativo
Correspondiente

Voto de mayoría

“El argumento del actor radica en que el Concejo Municipal de Corredores modificó el
porcentaje que percibía en su salario por concepto de anualidad, rebajándolo de un 4%
a 1,5 %. Considera que al haberse integrado ese porcentaje en su salario como un
derecho adquirido, debió haberse sustanciado un procedimiento previo a su

modificación, lo que —según alega— no fue observado por la administración
municipal. Sobre el particular, del informe rendido bajo la solemnidad de juramento y
de las pruebas que se tienen aportadas a los autos, se tiene por comprobado el dicho
del actor, ya que, sin que mediara un procedimiento administrativo previo, la
Administración Municipal procedió a modificarle el porcentaje que percibía en su
salario por concepto de anualidad de un 4% a 1,5%. En efecto, a través del acuerdo No
11 de la sesión No. 48 de 4 de diciembre de 2006, el Concejo recurrido le había
reconocido el 4% de anualidad al recurrente, siendo que a partir de ese momento, ese
porcentaje formaba parte de su salario. No obstante, sin ningún procedimiento previo,
por acuerdo No. 14 de la sesión ordinaria No. 31 de 3 de agosto de 2009, el Concejo de
la Municipalidad de Corredores dejó sin efecto el porcentaje reconocido al actor, el
cual, para todos los efectos, constituye un derecho adquirido. Esta omisión resulta
suficiente para tener por acreditado un quebranto a los derechos fundamentales del
recurrente y al principio de intangibilidad de los actos propios.”


4. Aspectos Generales sobre la Nulidad Absoluta

Voto de mayoría

posibilidad que tienen las Administraciónes públicas y sus órganos constituye una
excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y
favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al
que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal
34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de
mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general
es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de
derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio
y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general,
debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los
intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y
35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha
entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este
particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de
1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción
aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así,
los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación
(o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores
garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al


emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está
desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por
error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para
eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad,
pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del
administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los
actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes
y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la
Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del
administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas
de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los
actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A
tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u
órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de
derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales
de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de
lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración
pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para
ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La
nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente,
por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del
acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse
sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario
o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a
tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991
estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la
Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente
puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al
órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —
del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2°
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de
acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o
preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento
ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los
grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad
de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico
que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración
consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los
vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La

Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento
infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta,
puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo
denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del
Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la
Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de
lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de
septiembre de 1994

cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para
decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para
un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que
concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la
califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y
magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la
Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y
manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que
no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo
dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera
y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o
reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de
hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley
General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades
absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que
trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible
el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su
revisión en vía administrativa

FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora
del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad,
debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los
principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°,
de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese
procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del
administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento
ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la
Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el

dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y
evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración
Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la
República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto
administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá
impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir,
irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El
dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración
respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto,
el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa
que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular
de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener
su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y
35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”

ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los
requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las
formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr
que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un
procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable
por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al
funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem)

DECLARATORIOS DE DERECHOS. La potestad de revisión o anulación de oficio de los
actos favorables, le caduca a la administración pública interesada y respectiva en el
plazo de cuatro años (artículo 173, párrafo 5°, LGAP). Se trata, de un plazo rígido y fatal
de caducidad —aceleratorio y perentorio— que no admite interrupciones o
suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que
derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular
Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la
solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no
interrumpen o suspenden el plazo

VIII. CASO CONCRETO. Mediante la resolución Nº 1157710909-02, de 27 de noviembre
de 2002, la Sucursal de la Caja Costarricense de Seguro Social de Goicoechea dispuso
cancelar la pensión del Programa Régimen No Contributivo que disfrutaba el
amparado Novo Jiménez. Aprecia este Tribunal que sí la Caja Costarricense de Seguro
Social comprobó que la situación del amparado no se ajustaba a la reglamentación
vigente, para disfrutar el beneficio que se le había otorgado, debió para cancelar ese

beneficio, cumplir con las exigencias formales y sustanciales establecidas por el
ordenamiento jurídico. Conforme con lo expuesto en los considerandos anteriores la
anulación o revisión de oficio de los actos administrativos favorables o declaratorios de
derechos para el administrado constituye una excepción calificada a la doctrina de la
inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio
de intangibilidad de los actos propios, en los que la regla general es que la
Administración Pública observe los requisitos formales y sustanciales establecidos en
esos procedimientos puesto que son una garantía para el administrado

- Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso, anular la
resolución 115710909-02, de 27 de noviembre de 2002 y condenar a la Caja
Costarricense de Seguro Social al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los
que se liquidarán en ejecución de sentencia ante la jurisdicción contencioso
administrativa. (sentencia número 2004-01842, de las 15:20 horas del 24 de febrero
del 2004).-

En el mismo sentido señalado en la sentencia transcrita, la Sala advierte en este caso la
omisión de las formalidades del procedimiento que debe seguir la autoridad recurrida,
como garantía al amparado, previo a cancelar el beneficio de pensión a favor del
administrado, por lo que procede declarar con lugar el recurso, como en efecto se


5. Significado de Nulidad ABSOLUTA, EVIDENTE y NOTORIA

Voto de mayoría

En el caso concreto al recurrente se le otorgó desde el inicio de su relación laboral con
el Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas –2 de junio de 1997-, un 3.5% del salario
base por concepto de anualidades; reconocimiento que a partir del 1º de junio de 2003
fue definido por el Instituto Costarricense sobre Drogas en 1.94% sobre el mismo
salario base, conforme a las recomendaciones del Área de Servicios Gubernamentales,
de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, de la Contraloría General de la
República dadas, en el informe N° FOE-GU-25/2002 del 19 de diciembre de 2001, y lo
dispuesto por la Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas
en el acuerdo Nº JA-CICAD 083-2002, tomado en la sesión extraordinaria 08-2002 del 8
de agosto de 2002, en el que dispuso iniciar los procedimientos administrativos
tendentes a definir la legalidad de la medida cuestionada por la Contraloría General de
la República y a normalizar el cálculo de anualidades conforme a la Ley de Salarios de
la Administración Pública. Conforme con lo expuesto en los considerandos anteriores
la anulación o revisión de oficio de los actos administrativos favorables o declaratorios
de derechos para el administrado constituye una excepción calificada a la doctrina de

la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio
de intangibilidad de los actos propios, en los que la regla general es que la
Administración Pública observe los requisitos formales y sustanciales establecidos en
el procedimiento de lesividad y en la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Ley
General de la Administración Pública puesto que ello es una garantía para el
administrado

La Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas en el acuerdo
JA-CICADL-083-2002, dispuso ajustar y cancelar en un porcentaje del 1.94% del salario
base devengado, el pago de anualidades futuras a los funcionarios de esa institución
Aprecia este Tribunal que con ese acuerdo, el acto que suprimió el beneficio que se
había otorgado al accionante accionantes, resulta ilegítimo. Si la Junta Adminitrativa
del CICAD consideró –como parece haberlo hecho para iniciar los procedimientos-, que
el porcentaje que había otorgado como reconocimiento por anulidad, no se ajustaba al
criterio del Area de Servicios Gubernamentales, de la División de Fiscalización
Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, debió cumplir con las
exigencias del procedimiento administrativo dispuesto en el 173 de la Ley General de
la Administración Pública. La discusión del procedimiento administrativo que la Junta
Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas dispuso iniciar era
definir la legalidad del porcentaje que se les reconocía a algunos funcionarios por
concepto de anualidades, de manera que no podía disponer esa Junta Administrativa
en el mismo acto aplicar una rebaja de ese porcentaje pues ello era lo que se pretendía
con el acto final. Debe hacerse notar que este Tribunal no cuestiona las facultades de
la administración activa para incoar un procedimiento de revisión del porcentaje
originalmente otorgado. Lo que no resulta congruente con los derechos del
gestionante es que desde el inicio del procedimiento se disponga reducirlo, puesto
que, es una forma irregular de adelantar los efectos de un acto de gravamen o
desfavorable, el cual solo es posible adoptar y ejecutar como acto final después de
haberse instruido un procedimiento tendiente a averiguar la verdad real de los hechos
Al haberse dispuesto la reducción del porcentaje de la anualidad desde el inicio del
procedimiento administrativo, conculca flagrantemente los derechos de defensa y al
debido proceso del recurrente. Así las cosas, se vulneró en perjuicio del accionante, el
debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios

Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso y declarar la
invalidez del acto impugnado


La Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta

II. De la nulidad absoluta, evidente y manifiesta

La función que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública otorga a
la Procuraduría General de la República es la de contralor de legalidad, pues esta
potestad de anulación de actos en sede administrativa, es una aplicación directa de la
potestad de autotutela de la Administración Pública

Para que el dictamen favorable sea emitido por este Organo y sea procedente, la
anulación del acto en vía administrativa, deben concurrir dos elementos
fundamentales: la procedencia formal y por el fondo. Es decir el acto administrativo
debe ser absolutamente nulo, en forma evidente y manifiesta y además debe haberse
seguido por parte del Ministerio respectivo el procedimiento administrativo ordinario
de los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública

Como ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta
Institución, la potestad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, supone un trámite que ha de seguir la Administración para
volver sobre un acto propio creador de derechos subjetivos. Precisamente por esta
excepcionalidad, es que se torna necesario determinar, en cada caso en concreto, los
requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser
evidente y manifiesta

De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración
Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está
referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto
administrativo(1), señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente
disconforme con el ordenamiento jurídico. Las causas de invalidez pueden ser
cualesquiera infracciones sustanciales a éste

(1) Sobre la desaparición de una de las condiciones exigidas por el ordenamiento para
su adopción, el artículo 159 expresamente señala que es cuando la permanencia de
dicha condición sea necesaria para la existencia de la relación jurídica creada, en razón
de la naturaleza de la misma o por disposición de ley

Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del
acto que pueden acarrear su nulidad


Nuestro ordenamiento jurídico establece dos tipos de nulidades: la relativa y la
absoluta. Dentro de esta última categoría distingue, en cuanto a su tratamiento, la
nulidad absoluta, de la nulidad absoluta, que es, además, evidente y manifiesta

En realidad, no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del
tema de las nulidades del acto administrativo, sino tan sólo hacer una breve referencia
al mismo con miras a tener un marco teórico con el cual poder analizar, en el siguiente
apartado, el acto administrativo que se pretende anular

Hecha la anterior aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, ha expresado este Organo Consultivo, nos referiremos
al régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país

Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública
en sus artículos 166, 167 y 168 respectivamente

"Artículo 166. Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios
de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente

Artículo 167. Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus
elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo
caso la nulidad será absoluta

Artículo 168. En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio
deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto."

De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente

1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico– un
elemento del acto

2. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente
viciado o es imperfecto

3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento
existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara
totalmente un elemento esencial de éste

En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y
eficacia del acto. ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley
General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario
Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p


Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de
sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de
esos elementos impida la realización del fin

Ahora bien, cuando se está en presencia de una nulidad absoluta de un acto
declaratorio de derechos, la Ley General no le otorga a la Administración el ejercicio de
la potestad de autotutela, sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad del acto,
y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de nulidad. La
lesividad se encuentra regulada en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa

Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa que le permite declarar la
nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se
encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y
manifiesta. En otras palabras, es aquella que es clara y notaria, y que no requiere de
una exhaustiva interpretación legal

En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta
Procuraduría General ha precisado en forma amplia y completa sus alcances. A modo
de ejemplificación, y con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, se transcribe,
sólo algunos dictámenes que se han referido a dicha nulidad

Sobre los antecedentes de este tipo de nulidad, y sus caracteres, en Dictamen C-019-
87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto


En esta parte inicial de nuestro estudio nos será de utilidad lo expuesto por esta oficina
mediante dictamen de 21 de junio de 1983, suscrito por el Lic. Gonzalo Cervantes
Barrantes, Procurador Adjunto. Veamos

"El artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, No 6227 de 2 de mayo
de 1978, reformado por la Ley No 6815 de 27 de setiembre de 1982, actualmente dice

"Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y
manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin
necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, previo dictamen
favorable de la Procuraduría General de la República". De acuerdo con esta disposición,
para que la Administración declare en la vía administrativa la nulidad de un acto, no
basta la contemplación de una nulidad absoluta, sino que esta tiene que ser evidente y


manifiesta, por lo cual el centro de atención de esa norma se debe poner en estos dos
calificativos

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo
Ortíz Ortíz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea
Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo

" .... Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así; "La declaración de
nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de
que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de
lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta
sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es
decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea
absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad
¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en
los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En
esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad
no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede
ocurrir, ahí juega el principio de lesividad"

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz que nuestro
legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que
puede ser declarada por la Administración en vía administrativa

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos (sic) el Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa

"evidente (del Lat. evidens, - entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda"

Manifiesto, ta. (Del lat. Manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto,
patente, claro"

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos
"evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin
que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades,
dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la
nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta

La última categoría es la nulidad de fácil captación (sic) y para hacer la diferencia con
las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y
manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación,
comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e

indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho,

De igual modo, en Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992, se consignó

".... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del
acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya
que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta
del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia
palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate."

Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo de 1996, se estableció al
respecto

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la
ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo
tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no
se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación."

Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia y legislación española –
ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país -, se han
pronunciado sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen
C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente

"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en
cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de
una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por
la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra

"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del
Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961,

confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la
interpretación o exégesis"

(GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte
General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602)

En términos similares apunta González Pérez

en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es
necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis"


(Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...."
(GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)."

Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia ha indicado, en el mismo sentido que este Organo Asesor,

"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia
administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y
evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla
que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la
nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las
circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad
absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente
declarable por un juez." (Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991)

Una vez expuesta las anteriores consideraciones generales sobre la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, nos abocaremos a pronunciarnos, en forma concreta, sobre la
resolución objeto de consulta

II. Sobre el procedimiento administrativo

El procedimiento debe estar siempre regido por las reglas generales del debido
proceso, de celeridad, oficiosidad, cuyo objeto principal es la averiguación de la verdad
real de los hechos, estableciéndose como principios rectores el de legalidad, el acceso
al expediente, el derecho a la comparecencia y de aportar prueba, así como de
interponer contra el acto final los recursos ordinarios

Conforme con los antecedentes mencionados, el procedimiento administrativo llevado
a cabo por el Ministerio de Educación Pública, en el acto apertura del procedimiento,
indica los hechos por los cuales se le esta abriendo la causa, así como el acto
administrativo que se pretende anular, indicando en ese mismo acto la disposición del
expediente administrativo para ser visto, emplazándolo para que presente sus
argumentos de descargo y toda la prueba que considere pertinente, citando a la
comparecencia oral y privada e informándole de los recursos ordinarios, cumpliendo
así el acto inicial del procedimiento con los requisitos establecidos en el artículo 249 y
312 de la Ley General de la Administración Pública

Debemos señalar, sin embargo, que en la comparecencia el señor XXX solicita al
órgano director "requiera certificación del CONESUP donde conste la solicitud de
ampliación de la sede de Heredia y de autorización de funcionamiento de la
Universidad San Juan de la Cruz."

Dicha información fue solicitada al Director Ejecutivo del CONESUP mediante oficio
OD-69-2001 de las 10:35 horas del 21 de noviembre de 2001 del Órgano Director del
Procedimiento. La certificación del CONESUP con la información requerida, fue
incorporada al expediente administrativo en fecha 29 de noviembre

Inmediatamente, el expediente administrativo fue remitido al Ministro mediante oficio
OD-76-2001 del 30 de noviembre, sin que se le otorgara audiencia a la parte acerca de
la prueba referida a los autos, para que manifestara lo que estimare pertinente

Consideramos que la puesta en conocimiento de la prueba incorporada a los autos, se
constituye como un requisito necesario para garantizar el derecho de defensa del
administrado y la búsqueda de la verdad real de los hechos

Así las cosas, el procedimiento administrativo previo a este punto contiene un vicio,
sea la audiencia a la parte de la prueba incorporada a los autos. Ahora bien, se ha
considerado que el vicio procesal sería relevante si se emitiera dictamen positivo sobre
la existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Pero, como del análisis del
expediente no se ha arribado a tal conclusión, consideramos que por economía
procesal debemos pronunciarnos sobre el fondo del asunto

Procedemos a analizar lo referente a las características propias del acto que se
pretende anular, sea el refrendo otorgado por el CONESUP al título inscrito en el
Registro de Refrendos del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria
Privada al tomo 33, Folio 22, asiento 501 de licenciatura en derecho expedido por la
Universidad San Juan de la Cruz al señor XXX


1. Nulidad Evidente y Manifiesta: Se Debe Seguir Procedimiento
Administrativo Ordinario para su Declaratoria

II. Criterio sobre la existencia de nulidades absolutas evidentes y manifiestas

El tema de la posible existencia de vicios que tornen el acuerdo del Concejo Municipal
de Orotina mencionado, así como el convenio también mencionado y su respectivo
adendum, en nulos absoluta evidente y manifiestamente, ha sido ya valorado por
parte de esta Contraloría, pues si bien es cierto se trata de acuerdos y convenios
diferentes, versan sobre el mismo objeto y su única diferencia es el carácter temporal
Así, bajo esta perspectiva, nos permitimos transcribir, en lo que interesa, la resolución
PA-02-2002, en la que se declara la existencia de nulidad absoluta evidente y

manifiesta del acuerdo de la Sesión Nº 98 celebrada por el Concejo Municipal de
Orotina el 8 de febrero del año 2000, artículo v, inciso III; así como del convenio
suscrito entre la Municipalidad de Orotina y la Asociación Orotinense de Campo Ferial,
pues aunque se trata de actos y contratos diferentes, todos responden a un objeto
idéntico

“... La Ley de Contratación Administrativa en sus artículos 41 y 68 y su
Reglamento en los artículos 44 y 72, señalan que la Licitación Pública es el
procedimiento de contratación de acatamiento obligatorio en toda venta o
enajenación de bienes inmuebles, para la concesión de instalaciones públicas
Se tiene por demostrado que no se siguió ningún procedimiento de
contratación para la concesión de las instalaciones del Campo Ferial,
propiedad de la Municipalidad. Es por medio de un simple acuerdo que el
Concejo Municipal autoriza la suscripción de un convenio para conceder las
instalaciones a la Asociación Orotinense Campo Ferial. Justamente es este
Acuerdo del Concejo Municipal el que da fundamento al convenio entre la
Municipalidad de Orotina y la Asociación, situación de la que se desprende
claramente una relación de causalidad entre el mencionado Acuerdo
Municipal y el Convenio. Precisamente, la falta grave y la violación al
ordenamiento de fiscalización se produce en virtud del Acuerdo del Concejo
Municipal de Orotina. Violación que se configura al ignorar lo que preceptúa
la Ley y el Reglamento de Contratación Administrativa, que para el caso
concreto es seguir el procedimiento de licitación pública. Se debe tener
presente que el principio de licitación se desprende del artículo 182 de la
Constitución Política y permea el procedimiento de licitación pública que
señala el artículo 41 de la Ley de Contratación Administrativa. Ciertamente, el
procedimiento de licitación pública tal y como se encuentra dispuesto en
nuestro ordenamiento jurídico, permite a la Administración seleccionar entre
varias propuestas, la que mejor atienda al interés público, o sea, al interés de
la colectividad, con el fin de estipular un contrato con la propuesta que resulte
más ventajosa. La finalidad de este procedimiento es permitir una amplia
participación con una publicación adecuada, -en nuestro medio se hace en el
Diario Oficial-; así como la concurrencia de cualquier interesado en plano de
igualdad. De este procedimiento se derivan entre otros los Principios de
Publicidad, Igualdad, Libre Participación y Concurrencia. Así planteadas las
cosas, además de la violación a una norma tal y como se señala supra, se
transgreden estos principios. Con fundamento en lo anterior al existir una
transgresión del ordenamiento jurídico de fiscalización al no seguir el
procedimiento adecuado y por violar entro otros los principios de licitación,
publicidad, igualdad, libre participación y concurrencia el acuerdo de la sesión
ordinaria Nº 98 celebrada por el Concejo Municipal de Orotina el día 8 de


 febrero del año 2000, a las diecisiete horas con treinta minutos, artículo V,
aparte 1 (...)Por las mismas razones y de conformidad con el artículo 28 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se debe declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo antes dicho así como el
convenio entre la Municipalidad de Orotina y la Asociación Orotinense Campo
Ferial. Consecuentemente debe entregar la Asociación Orotinense Campo
Ferial el inmueble a la Municipalidad y desocupar las instalaciones...”

Así las cosas, en el caso que nos ocupa, se advierte que de igual manera que en el caso
referenciado, tampoco se siguieron los procedimientos de contratación administrativa
que al efecto regula la materia, por lo que en definitiva existe nulidad absoluta
evidente y manifiesta, tanto en el acuerdo tomado en la sesión ordinaria número 263
del 12 de marzo de 2002, artículo V, inciso II, aparte 01; como en el acuerdo tomado
en la sesión ordinaria número 269 de 16 de abril de 2002 en el artículo V inciso 02,
aparte 02; así como en el Convenio de Concesión y Administración del Campo Ferial de
Orotina y su respectivo adendum. En consecuencia, esta Contraloría estima que
efectivamente los vicios señalados son causantes de nulidad absoluta evidente y
manifiesta

III. Sobre el trámite del procedimiento administrativo

Es claro que para la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto
dictado por la propia Administración, aparte de que la nulidad en discusión debe tener
el carácter de absoluta, evidente y manifiesta, también debe seguirse un
procedimiento administrativo ordinario, con estricto apego a las formalidades que su
tramitación revierte, tal y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173 de la Ley General
de la Administración Pública “Antes de anular los actos referidos en este artículo, el
acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el
que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya
brindado audiencia a todas las partes involucradas

Así las cosas, analizado el procedimiento en cuestión, el primer acto sobre el que este
Despacho debe prestar especial atención, es el de nombramiento del Órgano Director
del procedimiento, pues tal actuación es de singular importancia. En el caso que nos
ocupa no se observa irregularidad alguna en tal nombramiento, pues fue en un
Acuerdo del Concejo Municipal, específicamente tomado en la sesión ordinaria
número 79 celebrada el día 08 de abril de 2003, en el que se dispone nombrar a
Margoth Montero Jiménez (Regidora), Milton Marín Jiménez (Regidor Suplente) y Ana
Cecilia Chávez Castro (Regidora) como Órgano Director del Procedimiento
Administrativo y al Lic. Omar Zúñiga Benavidez, quien es señalado asesor del proceso,
a lo que entendemos que este último no forma parte integral del órgano director del
procedimiento administrativo, sino que solo funge como un asesor para el mismo. Al


respecto, cabe señalar que el Concejo Municipal tiene la facultad de nombrar un
órgano director conformado por los mismos Regidores integrantes del Concejo, a lo
que hacemos la única observación de que no es conveniente que los Regidores que
integran ese órgano director –aún menos si se algún modo han adelantado criterio-
participen en la adopción del acto final, pues son ellos mismos quienes emiten la
recomendación final acerca del resultado del procedimiento, por lo que su criterio ha
sido ya comprometido de antemano. Además, bajo la doctrina que informa el
procedimiento administrativo contemplado en la Ley General de la Administración
Pública, tal situación no es viable pues se ha distinguido claramente la dicotomía entre
órgano director y órgano decisor, individualizando sus funciones dentro del
procedimiento, por lo que debemos ser enfáticos en el hecho de que los Regidores que
conformaron el órgano director en el presente procedimiento administrativo se
encuentran impedidos de participar en la adopción de la decisión final que tome el
Concejo Municipal, por lo que para tales efectos ese órgano colegiado deberá estar
integrado por los respectivos Regidores Suplentes

Cabe en este punto señalar que la Procuraduría General de la República, ha externado
criterio respecto de la conformación de órganos directores en la Municipalidades en el
siguiente sentido

“... En primer lugar, debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en
principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos
administrativos que ellos decidan iniciar; pero, este Organo Asesor, ha
admitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación,
los órganos decisorios deleguen la instrucción de procedimiento en un órgano
director

La facultad que tendrá ese órgano director es únicamente la de instruir el
procedimiento. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que: "…ni en
éste ni en ningún caso puede el propio órgano director del procedimiento
administrativo dictar el acto final, ya que su competencia se limita a la
instrucción del expediente mas no así a su resolución…" (Resolución 910-93 de
20 de febrero de 1993). Tesis que además ha sido desarrollada en nuestra
jurisprudencia

Por su parte, debe analizarse la situación específica de los concejos
municipales, sobre la posibilidad de delegación de la instrucción de un
procedimiento administrativo, a través del nombramiento de un órgano
director

Revisado el Código Municipal se evidencia que éste no contiene una norma
expresa sobre el nombramiento de órganos directores de procedimiento
administrativo por parte de los concejos municipales

Por lo tanto, se debe recurrir a lo dispuesto en la Ley General de la Administración
Pública, partiendo del dato de que los concejos municipales son órganos
colegiados

Es tipo de órganos tienen la particularidad de que, de conformidad con el artículo
90 inciso e), de la Ley General, no pueden delegar sus funciones "sino únicamente
la instrucción de las mismas, en el Secretario"

Es por ello, que los órganos de naturaleza colegiada tienen limitada su posibilidad
de delegación, debido a que no pueden decidir libremente a cuál órgano se le va a
delegar la instrucción de una decisión suya, sino que, puede delegarse,
únicamente, en el secretario

Esta situación ya ha sido analizada por esta Institución, señalándose lo siguiente

"Por último, cabe indicar que no existe una regla específica contenida en la Ley
General de la Administración Pública en el sentido de determinar, a priori,
sobre que órgano específico recaerá la obligación de tramitar el procedimiento
Sobre este postulado, cabe únicamente indicar la disposición expresa en el
sentido de que los órganos colegiados deben delegar la tramitación de los
asuntos propios de su competencia en el Secretario de los mismos (artículo
90, inciso e) de la Ley General. En el caso del Concejo de Gobierno, ver
artículo 33 inciso c) ibídem). De tal suerte que, en este aspecto, nos
encontramos en el campo del ejercicio de una decisión discrecional a cargo del
superior jerárquico de los funcionarios que serán investigados, de tal suerte
que a aquél le corresponderá determinar cuál específico departamento o
sección al interno del órgano deberá tramitar el procedimiento administrativo
Esta decisión, a su vez, tiene como marco de referencia los conceptos generales
de eficiencia y razonabilidad de toda competencia discrecional (artículo 15
ibid), y tomando en cuenta la mejor satisfacción del interés público que la
supone (artículo 10 ibid), que, en el caso que nos ocupa, pueden entenderse
como determinar el órgano que pueda garantizar la tramitación de un
procedimiento administrativo respetuoso de los derechos de los funcionarios
investigados. Por ello, la decisión puede recaer tanto en la Asesoría Jurídica
como en cualquier otro departamento o sección, ello a criterio del superior
jerárquico encargado de imponer la sanción pertinente." (Dictamen C-140-96
de 26 de agosto de 1996, citado, además que el pronunciamiento OJ-053-2000
de 29 de mayo del 2000)

Por lo tanto, si el Concejo Municipal lo que pretende es nombrar un órgano
director para que instruya un procedimiento administrativo cuya decisión final le
compete a él, podrá delegar la instrucción del mismo únicamente en el secretario


En el caso de las municipalidades, la figura del secretario del Concejo se encuentra
expresamente regulada en el artículo 53 del Código Municipal, en el que se
establecen los deberes que tendrá. En el inciso d), se indica "Cualquier otro deber
que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal"

Si se relaciona lo dispuesto en el artículo 90 inciso 3) de la Ley General de la
Administración Pública, con lo estipulado en el numeral 53 inciso d) del Código
Municipal, debe arribarse a la conclusión de que los concejos municipales pueden
nombrar como órgano director de un procedimiento a quien ocupe el cargo de
secretario, previsto en el artículo 53 de cita

Únicamente, como referencia, en el pronunciamiento OJ-053-2000 de 29 de mayo
del 2001 se analizó en tema en relación con el Secretario del Concejo de Gobierno,
que es similar a la expuesta

En este sentido expuesto, se reconsidera de oficio de pronunciamiento OJ-047-
2001 de 10 de mayo del 2000, sobre ese extremo...” (Procuraduría General de la
República, Dictamen C-261-2001 de 27 de setiembre de 2001)

Según el criterio transcrito, se concluye que el Concejo municipal puede instruir el
procedimiento ordinario, o delegar tal instrucción en el Secretario

Por otra parte, con respecto a la foliatura del expediente, aspecto que cuenta con
vital importancia en el trámite del procedimiento y que es de obligatoria
referencia en el análisis de un expediente de procedimiento administrativo, se
advierte tal y como se nota a continuación

“... Es una regla formal del procedimiento administrativo que los expedientes
administrativos deben llevar un estricto orden de foliatura, incorporándose en
este, en orden cronológico, todos aquellos actos, documentos, trámites, que
se vayan realizando. La foliatura debe ser consecutiva

En ese sentido, señala el tratadista Argentino ESCOLA1, que los expedientes
administrativos deben ser compaginados siguiendo el orden en que los actos y
trámites del procedimiento se van cumpliendo

En relación con los agregados, señala que deben ser hechos al tiempo de su
recepción y tomando el orden cronológico que les corresponde, sin interrumpir o
cortar las constancias de las diligencias anteriores o contemporáneas


ESCOLA (Hector Jorge). Tratado General de Procedimiento Administrativo. Buenos Aires, Ediciones
Depalma, 1975, pág. 192

Según este autor, es muy conveniente al efectuar cada agregación, hacer
referencia a la parte del expediente en que fue requerida y ordenada

Recomienda, además, que las actuaciones sean foliadas en forma correlativa o en
sucesión inmediata. Lo anterior, no excluye que ciertos agregados, que por su
volumen o carácter no es posible incorporar al expediente principal, sean
considerados como anexos de éste, dejando constancia debida en él y dando a los
anexos una foliación propia, siempre correlativa

La Procuraduría General de la República, en relación con la foliatura de
expedientes, ha considerado que este requerimiento forma parte de la garantía
constitucional del debido proceso (véanse oficios O.J. 060-98 del 15 de julio de
1998 y C-164-99 de 19 de agosto de 1999)

Siguiendo ese orden de ideas, ha estimado que un expediente sin foliar produce
inseguridad, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el
contenido completo del expediente. Por lo tanto, la foliatura del expediente
deviene en un requisito necesario para garantizar el debido proceso; en tal sentido
ha manifestado

“En definitiva, piezas del expediente sin foliarse en orden correlativo de
incorporación, producen inseguridad, tanto al interesado, como a la propia
Administración, sobre el contenido completo del expediente. Como es obvio, tales
omisiones de formalidades sustanciales vician de manera absoluta el
procedimiento (...) al estar incompleto y en desorden el expediente, y sin foliar
algunas de sus piezas, faltan elementos consustanciales del proceso que afectarían
gravemente el motivo del acto final que pudiera dictarse.” Oficio C-263-2001 del 1
de octubre de 2001

Ha dicho también, que la foliatura en orden cronológico de los documentos que
se encuentren en los expedientes administrativos tiene como finalidad facilitar el
manejo de la información que se tramita en ellos, a efectos de seguir un orden, y
además, para garantizar un adecuado derecho de defensa. En el dictamen N° C-
049-99 de 5 de marzo de 1999, estableció lo siguiente

"... conforma parte de la garantía constitucional citada [debido proceso] el
orden en la tramitación del procedimiento (...) Cada expediente debe estar
foliado con una sola numeración." (Lo subrayado es del original)

Esta Contraloría General, en diferentes oportunidades, ha llamado la atención a la
Administración para que corrija vicios encontrados en expedientes sin foliatura, o
que la tienen, pero no es continua, o no lleva un orden cronológico. En ese
sentido, ha considerado que el expediente debe verse de forma integral con una

foliatura consecutiva. (véanse RSL 118-98 de 15:30 del 6 de mayo de 1998, RC-
618-2001 de las 13:00 horas del 16 de octubre del 2001, RC-41-2001 de las 15:00
horas del 23 de enero de 2001, Oficio DGCA-453-98 del 18 de mayo de 1998)

Ha considerado además, este Órgano Contralor, que la falta de foliatura de un
expediente contraría el principio de publicidad en los procedimientos de
contratación administrativa, el cual se traduce como un fácil acceso al expediente
administrativo que debe encontrarse completo, al día y debidamente foliado
(véase RC-217-2002 de las 14:00 horas del 8 de abril de 2002)

Por otra parte, en relación con el cambio de foliatura este órgano Contralor ha
manifestado lo siguiente

“En el caso de mérito la documentación que acompaña la gestión esta
constituida por un grupo de documentos varios, en los que incluso es posible
apreciar el cambio de foliatura, situación que, además de resultar irregular,
nos imposibilita determinar si la información está completa”. Oficio 11585 10
de octubre de 2001 (DI-AA-2908)

De todo lo anterior, se puede concluir en forma preliminar, que los expedientes
administrativos deben ser compaginados siguiendo el orden cronológico de los
actos y trámites del procedimiento, lo cual implica que las actuaciones deben
incorporarse en forma correlativa o en sucesión inmediata. Además, la foliatura
de los expedientes en orden cronológico tiene como finalidad facilitar el manejo
de la información que contienen y forma parte de la garantía constitucional del
debido proceso, toda vez que un expediente sin foliar produce inseguridad a la
Administración e interesado, por lo que el expediente debe estar foliado con una
sola numeración...” (Contraloría General de la República, División de Asesoría y
Gestión Jurídica, oficio 15419 (DAGJ-2011-2002), del 05 de diciembre de 2002)

Así las cosas, bajo esta perspectiva, en el caso que nos ocupa encontramos una
inconsistencia en lo que a la foliatura del expediente se refiere, ya que entre el
folio 61 y el folio 62, se encuentra un documento sin numerar, documento que
corresponde a la certificación emitida por la Secretaria del Concejo Municipal de
Orotina acerca de que el Convenio de Concesión del Campo Ferial de Orotina no
fue refrendado por la Contraloría General de la República; dicho documento fue
emitido en fecha 29 de abril de 2003. Esta omisión causa la imposibilidad por
parte de este Despacho de rendir el dictamen favorable solicitado, por lo que la
omisión señalada deberá ser subsanada por parte del órgano director del
procedimiento de la manera que corresponda

También observa este Despacho otra inconsistencia digna de resaltar y es el hecho
de que el Informe del Órgano Director del procedimiento administrativo, aunque

se encuentra suscrito en original, consta en el expediente en papel proveniente de
un fax, lo cual se denota por las inscripciones presentes en el extremo superior de
los folios en cuestión (del 103 al 107. Consideramos que este aspecto también
deberá ser subsanado por el órgano director del procedimiento, pues debemos ser
claros en que los documentos que consten en el expediente deben ser originales, o
como mínimo copias certificadas de los mismos y en el caso de que se trate de los
emitidos por el órgano director no es factible aceptar más que documentos
originales, máxime si se trata de un documento de la importancia del Informe y
Recomendaciones del órgano director. El titular de los derechos subjetivos que se
pretenden anular cuenta con el derecho de observar en el expediente documentos
originales, que no generen ninguna duda respecto de su autenticidad, lo contrario
podría generar una violación al debido proceso, razón por la cual nos encontramos
imposibilitados para rendir el dictamen favorable requerido hasta tanto las
inconsistencia señaladas sean subsanadas


2. Nulidad Evidente y Manifiesta: Procedimiento Administrativo para
Declararla

Nos referimos a las tres gestiones presentadas en relación con el acuerdo del Concejo
Municipal de esa localidad, tomado en la sesión ordinaria número 94-2003, celebrada
el día 25 de agosto de 2003, en su artículo VI; mediante el cual se solicita a este
Despacho la emisión de tres dictámenes de nulidad absoluta evidente y manifiesta,
referentes al otorgamiento de una única patente de licores nacionales y otra de licores
extranjeros; al préstamo gratuito de un bien inmueble de la Municipalidad y al acto
administrativo de nombramiento de Xenia Murillo Barrios; según lo preceptuado por el
numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, nos permitimos
manifestarles, en primera instancia, que la emisión del requerido dictamen solo
procede una vez tramitado el correspondiente procedimiento administrativo y, no
antes, como pretende esa Administración Municipal

El numeral 173 del cuerpo normativo indicado, dispone lo siguiente

“Artículo 173.- 1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos
fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía
administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los
artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría
General de la República. Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos
relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación
administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen
favorable

2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior
que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder
Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento
administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá
declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá
recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por
agotada la vía administrativa

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar
precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan
observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado
audiencia a todas las partes involucradas

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el
carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por
omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a
pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades
personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199

7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda

8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate
de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por
órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999)

(TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos
cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de
Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el
Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General
de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida
de las normas rectoras del rito en mención)”. (La negrita no es del original)

De la norma transcrita se desprende con toda claridad, que la Administración cuenta
con la facultad de anular sus propios actos sin que sea necesaria su concurrencia a la
vía jurisdiccional, siempre y cuando los vicios contenidos en los actos a anular además

de absolutos sean evidentes y manifiestos, tal postulado ha sido reconocido como
“Doctrina de los Actos Propios”, la cual, según reiterada jurisprudencia de nuestra Sala
Constitucional, se encuentra a nivel del Derecho de la Constitución. Así las cosas, tal
supuesto ha sido desarrollado ampliamente por la jurisprudencia y la doctrina
nacional, como vemos a continuación

“... Que en relación con el tema, son variados los pronunciamientos de la Sala
Constitucional, que han determinado, que el principio de los actos propios tiene rango
constitucional, por disponerlo así los numerales 11 y 34 de la Constitución Política. En
el fallo número 1850-90 de 14 de diciembre de 1990, estableció: “ ... II.- Sin entrar a
pronunciarse sobre la cuestión de fondo, es decir, si la autorización dada en un inicio es
nula o no, lo cierto es que la misma produjo derechos a favor del recurrente,
permitiéndole trabajar como homeópata. Ante tal circunstancia, cobran vigencia las
limitaciones impuestas al ente público con base en los principios recogidos, entre otros,
en los artículos 11 y 34 de la Constitución Política en relación con la posibilidad de
anular o revocar unilateralmente sus propios actos declarativos de derechos. Como lo
ha sostenido la Sala en resoluciones anteriores, la doctrina de los actos propios, según
la cual los entes públicos no pueden ir contra sus propios actos declarativos de
derechos, salvo en casos extremos como los de revocación dentro de lo dispuesto en el
artículo 155 y los de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y previo dictamen
vinculante, hoy de la Procuraduría General de la República, conforme lo dispone el
artículo 173, ambos de la Ley General de la Administración Pública, la Junta de
Gobierno del Colegio de Médicos, estaba impedida de anular la autorización a favor del
señor ... y al hacerlo violó sus derechos constitucionales adquiridos. La nulidad tendría
que plantearse ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante el
correspondiente proceso de lesividad ...”. En otro pronunciamiento, esa misma
autoridad reiteró su posición desde que estableció: “ ... La Sala ha señalado con
anterioridad (ver entre otras, las sentencias No. 2754-93 y 4596-93) que el principio de
intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de
derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre
sus propios actos en la vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas
en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier
otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso
administrativo ...” (número 2186-94 de 17 horas 03 minutos del 4 de mayo de 1994)
(Poder Judicial, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Sentencia 53-2000, de las 10:30 horas del 29 de febrero del 2000.)

En consecuencia, se tiene claro que siempre que nos encontremos en presencia de
una de las excepciones consagradas en el ordenamiento jurídico para la anulación de
los actos propios, resulta factible que la propia Administración que los dictó, declare su
nulidad, siempre y cuando esta sea absoluta, evidente y manifiesta. Procede ahora
entrar en el análisis de la forma en la que debe ser tramitada dicha nulidad

Según dispone el inciso 3) del artículo 173 citado líneas atrás, el acto final que declare
la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto administrativo que haya conferido
derechos subjetivos, debe estar precedido por el trámite de un procedimiento
administrativo ordinario, que es el regulado en el artículo 308 y siguientes de la Ley
General de la Administración Pública, con debido respeto de las garantías procesales
que este procedimiento consagra a favor de las partes interesadas. Bajo esta
perspectiva, podemos afirmar que para la declaratoria de nulidad absoluta evidente y
manifiesta de un acto administrativo, es requisito ineludible, tramitar un
procedimiento administrativo ordinario, a fin de garantizar el debido derecho de
defensa de quienes fueres titulares de derechos subjetivos conferidos por el acto que
se pretende anular. Ahora bien, en este orden de ideas, este trámite cuenta con un
requisito que resulta especial y que no encontramos en los procedimientos
administrativos ordinarios que se tramitan para casos diferentes del que nos ocupa, el
requisito, según lo dispone el inciso primero de la norma citada líneas atrás, de que
antes del dictado del acto final del procedimiento se cuente con el dictamen favorable
sobre la naturaleza de esa nulidad, ya sea de la Procuraduría General de la República o
de la Contraloría General de la República, esto, según corresponda por el ejercicio de
las competencias propias de dichas entidades, pero en el entendido de que ese
dictamen debe solicitarse una vez tramitado el expediente respectivo y antes del
dictado del acto final, sea una vez rendido el Informe de Hechos por parte del Órgano
Director, tal y como se ha interpretado por parte de la jurisprudencia administrativa,
veamos

“... claramente se obtiene que en efecto lo resuelto le produjo un derecho subjetivo,
aunque evidentemente se haya debido a un error, de modo tal que hizo bien la
Administración en pensar que de previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta del acto, es imprescindible el dictamen favorable de la Procuraduría
General de la República. Esto así porque en verdad lo querido por el legislador en el
artículo 173 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública,
es que la autoridad que ha dictado el acto creador de derechos, bien puede declarar su
nulidad cuando ésta sea absoluta, evidente y manifiesta para lo cual se requerirá el
dictamen de referencia

II. Es evidente que en el caso, la Administración concedió más de lo pedido por error,
según lo manifiesta el propio interesado, pues sigue laborando para la Administración
estal, (sic) de tal suerte que en efecto, es necesario el dictamen, empero para que ésta
pueda ser otorgado y quede así el íter procedimental abierto para que se declare la
nulidad, han de ser cumplidos en forma a- priori, los requisitos establecidos en el
artículo 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública,
a lo que es igual decir que si se obvian, el pronunciamiento resultaría prematuro. Ese
es el argumento que se expuso por parte de la Procuraduría General de la República en
el dictamen número C-338-82 de nueve de diciembre de 1982, que fuerza reiterado en

los también dictámenes números C-176-84 de 18 de mayo de 1984 y C-141- 85 de 28
de junio de 1985 que en lo que interesa dice

"La Ley General de la Administración Pública en el artículo 173 indica que en vía
administrativa la Administración podrá declarar la nulidad absoluta de un acto
declaratorio de derechos, cuando ésta fuere evidente y manifiesta, previo dictamen
favorable de este Despacho

Para tal efecto la Administración debe iniciar el procedimiento ordinario (artículos 308
y siguientes de la Ley), o bien en casos de urgencia y para evitar daños graves a las
personas o irreparables a las cosas crear un procedimiento sustitutivo especial
(artículo 226). El procedimiento administrativo amén de garantizar el derecho de
audiencia y comparecencia a las partes interesadas pretende la verificación de la
verdad real de los hechos que servirán de motivo al acto final (doctrina de los artículos
214, 221, 275, 297 y 298 de la Ley General de la Administración Pública de repetida
cita)

Una vez cumplido dicho trámite, el expediente respectivo deberá ser remitido a esta
dependencia a fin de determinar, mediante el dictamen pertinente si se está en
presencia de una nulidad, el grado de ésta y en caso de ser absoluta, si la misma es
evidente y manifiesta..."

La tesitura anterior también ha sido de enorme relevancia para la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia, órgano colegiado que en la sentencia número 1605-90
de catorce horas cuarenta y ocho minutos de nueve de noviembre de mil novecientos
noventa, ha dicho que

" En efecto tal y como lo ha señalado esta Sala en otras resoluciones, tratándose de
actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el
ordenamiento ciertos límites temporales y formales sin cuya atención la
administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia el principio
del debido proceso es fundamental. Es preciso que se garantice al posible o posibles
afectados el derecho de audiencia, de defensa de ofrecer prueba, de acceso al
expediente y finalmente de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo..."

III. Calza perfectamente, en el sub-judice, la jurisprudencia transcrita, pues
ciertamente revisados los antecedentes, no consta que se haya levantado el respectivo
expediente a los fines de cumplir con lo que la doctrina y el derecho positivo
denominan el debido proceso. Huelga decir, no se han citado a las partes interesadas
para la audiencia oral y privada, tampoco notificadas acerca del objetivo propuesto, no
se ha dado el debate, ni discusión alguna, razones más que suficientes para sostener
que el dictamen solicitado no puede ser rendido porque resultaría prematuro. No será,
entonces, hasta que se dé cumplimiento con lo ahora echado de menos, que la

Procuraduría General de la República pueda emitir el pronunciamiento que interesa,
ya sea en sentido favorable o viceversa...” (Procuraduría General de la República,
Dictamen C-127-92, del 13 de agosto de 1992)

Bajo esta tesitura, se concluye entonces que para la declaratoria de nulidad absoluta
evidente y manifiesta, resulta ineludible la tramitación previa de un procedimiento
administrativo ordinario, con la debida observancia del debido proceso de los titulares
de los derechos subjetivos que se pudieren ver afectados con la anulación, ahora bien,
de la misma manera resulta claro que con anterioridad al dictado del acto final, se
requiere el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República o de la
Contraloría General de la República, pero de ninguna manera de ambas, así cada una
de estas instituciones deberá rendir el dictamen tomando en cuenta si el acto que se
pretende anular está dentro de sus competencias, más aún, en el caso de esta
Contraloría, es el inciso primero del numeral 173 de la Ley General de la
Administración Pública el que postula cuales son las materias sobre las que será la
Contraloría la que deberá verter el dictamen favorable, al decir “... Cuando la nulidad
versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso
presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la
República deberá rendir el dictamen favorable...”, con lo que es evidente que en los
casos en que el acto a anular verse sobre materias diferentes de las prescritas en el
citado texto legal, el dictamen favorable debe ser dictado por la Procuraduría General
de la República. De la misma manera es claro que es a la propia Administración a la
que le corresponde efectuar la labor de clasificación, pues no es posible que el asunto
sea enviado a las dos instituciones con el fin de que lo asuma la que le corresponda, tal
práctica resulta contraria al principio de razonabilidad jurídica y, por ende, no puede
ser admitida. Así las cosas corresponde en la especie la devolución de los expedientes
bajo análisis a la Municipalidad de Cañas para que tramite los procedimientos
administrativos que correspondan, con el fin de que posteriormente envíen los
expedientes para la emisión del dictamen favorable a la Procuraduría General de la
República o a esta Contraloría General, según corresponda y, no a ambas, como se
pretende en este caso, claro está analizado esto por parte de la Administración

Por consiguiente, de conformidad con lo señalado por el artículo 173 de la Ley General
de la Administración Pública, la Administración, de previo a emitir pronunciamiento
acerca de la nulidad del acto creador de derechos, debe solicitar el correspondiente
dictamen a la Procuraduría General de la República o de esta Contraloría, según
corresponda, para que éstas a su vez determinen con vista de los antecedentes, si la
nulidad que se advierte es absoluta, evidente y manifiesta, siempre teniendo en
cuenta que para que tal acontecimiento tenga lugar tiene que haberse cumplido con el
procedimiento ordinario previsto en el artículo 308 siguientes y concordantes de la Ley
General de la Administración Pública. Ahora bien, como en los casos que nos ocupan,
aún falta por llenar ese vacío que es un requisito impuesto por imperio de ley, es

ineludible concluir que el dictamen requerido de otorgarse resultaría prematuro, por
lo que antes de emitir dichos dictámenes se debe tramitar lo omitido

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ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 8508 del veintiocho de abril de dos mil seis. Código Procesal Contencioso
Administrativo. Vigente desde: 01/01/2008. Versión de la norma: 3 de 3 del 09/06/2010. Publicada en
o
Gaceta N 120 del: 22/06/2006, Alcance: 38
ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 6227 del dos de mayo de 1978. Ley General de la Administración Pública
Versión de la norma 13 de 13 del 23/07/2012. Publicada en Colección de leyes y decretos Año: 1978
Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403
SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1353 de las diez horas con cuarenta
minutos del veinticinco de octubre de dos mil once. Expediente: 09-003130-1027-CA
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SÉTIMA. Sentencia 59 de las quince horas con
treinta minutos del veintiocho de junio de dos mil diez. Expediente: 06-000034-0163-CA
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 18188 de las once horas con
cincuenta y nueve minutos del veintisiete de noviembre de dos mil nueve. Expediente: 09-016276-0007-
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 3897 de las diecisiete horas
con catorce minutos del trece de abril de dos mil cinco. Expediente: 04-012101-0007-CO
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1519 de las once horas con
cuarenta y nueve minutos del trece de febrero de dos mil cuatro. Expediente: 03-011543-0007-CO
PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 71 del ocho de marzo de dos mil dos
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Oficio 9697 del cuatro de setiembre de dos mil tres. (DAGJ-
1242-2003)
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Oficio 10765 del veintinueve de setiembre de dos mil tres
(DAGJ-1372-2003)