Editar Transcripción - 5056 - Actos Administrativos Declarativos Y Constitutivos

📝 Borrador Creado: 16/02/2026 05:04

📄 1,449 líneas 🔤 48,930 caracteres

INFORME DE INVESTIGACIÓN
Actos administrativos declarativos y constitutivos

Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Actos Administrativos

Palabras Claves: Actos administrativos / declarativos / constitutivos / Administración Pública /
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº: 230-2014 / Sala Constitucional. Sentencia Nº
06511-2004 / Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia Nº 00119-2015, 00442-
2016 / Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V. Sentencia Nº 00090-2014 / Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección VI. Sentencia Nº 00034-2016

Fuentes de Información: Normativa, doctrina y jurisprudencia. Fecha: 14-11-2016

Contenido

1. La doctrina de los actos propios declarativos de derechos dictados por

3. Los certificados de uso de suelo son actos administrativos declarativos
4. Excepcionalmente en determinados actos administrativos
constitutivos se aplicará la normativa vigente al momento de la adopción

5. Facultad de la Administración para adoptar las medidas cautelares
necesarias para el trámite de un procedimientos administrativos como la

RESUMEN

En este informe se hace referencia al tema de los actos administrativos y

particularmente a una clasificación poco tratada por la doctrina como es la

de actos declarativos y actos constitutivos

A partir de la definición de estos se establecen ejemplos de los mismos

tales como la expropiación, la liquidación tributaria o la certificación y

notificación para finalmente exponer distintos criterios jurisprudenciales

que exponen la temática desde variados puntos de vista

NORMATIVA

1. Clasificación del acto administrativo en la legislación

costarricense

Artículo 120.-

1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se

clasifican en externos e internos, según que vayan destinados o no al

administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no

a un sujeto identificado

2. El acto concreto estará sometido en todo caso al general y el interno al

externo, con la salvedad contemplada en los artículo 126 y 127

Artículo 121.-

1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y

acuerdos cuando sean concretos

2. Los decretos de alcance normativo se llamarán también reglamentos o

decretos reglamentarios

3. Los acuerdos que decidan un recurso o reclamo administrativo se

llamarán resoluciones

DOCTRINA

1. Actos constitutivos

[Pp. 5-6] Adicional a la clasificación del acto administrativo que ofrece la Ley

General de la Administración Pública la doctrina ha elaborado múltiples

clasificaciones, como

Los que crean, modifican, extinguen, relaciones o situaciones jurídicas

subjetivas en los administrados o en la propia Administración Pública

(expropiación, jubilación, orden)

[Pág. 578] Ha de notarse que no todos los actos constitutivos son

discrecionales; con toda frecuencia lo son también los actos reglados que

constatan la situación construida por la Ley como supuesto de hecho del

efecto perceptivo general que dicha Ley impone cuando ese efecto se

condiciona a la constatación administrativa previa (actos de constatación –

accertamenti, en la doctrina italiana; Feststellugen, en la alemana –

constitutivos)

Los actos constitutivos, son aquellos que crean circunstancias jurídicas en

los destinatarios, tienen la potestad de crear, modificar o extinguir una

situación jurídica en la esfera del particular por parte de la Administración

pública ya sea que reconozcan un derecho, supriman un impedimento o

establezcan una carga

Características

Se da un cambio en la situación jurídica del particular

Los cambios realizados en la esfera jurídica del particular sufren efectos

hasta cuando hay una emisión del acto

Dentro de los actos constitutivos podemos encontrar, los que permiten a

un sujeto a la incorporación de un servicio público para el goce y beneficio

de los derechos y ventajas que estos emiten cuando solo son prestados a

sujetos con determinadas condiciones o a un número restringido de

personas, como por ejemplo, la matrícula de un particular en un centro

educativo la cual le da acceso a tener una formación académica, la

inscripción en el libro y folio de la alcaldía en la cual se hacen constar las

partidas de nacimiento, la otorgación de una licencia de conducir, la

extinción de una concesión otorgada por la administración pública, sobre el

uso de un bien público

“El acto constitutivo no deja de ser un negocio jurídico. La personalidad

jurídica nace del reconocimiento del Estado. No puede prescindirse de la

voluntad de los socios, fundamentalmente a fin de proveer los fondos para

formar el patrimonio de la sociedad”

2. Actos declarativos

[Pág. 6] Acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su

contenido (certificación, notificación)

[Pozas, Mario]vi

Los actos declarativos solo se limitan a certificar, acreditar o inscribir en

Registros administrativos hechos o situaciones, sin alterar las situaciones

jurídicas existentes, estos actos encierran una pretensión que es la de una

declaración que no produce efecto alguno dentro de la realidad jurídica

material más que el reconocimiento de algo existente de un derecho

preexistente del particular. La administración hace constar en estos actos la

existencia de un hecho, de una situación o cumplimiento de requisitos que

las leyes administrativas exigen, se caracterizan porque

Hay una existencia de un hecho anterior

No alteran situaciones jurídicas existentes

Ejemplo la certificación de una partida de nacimiento que tiene por

requisito la preexistencia el acta de esta; al igual que un certificado de

defunción, o una certificación registral, documentos que solo constan una

situación dada con autoridad que altero la esfera jurídica del o los

individuos

Garcia de Enterría, Eduardo, 2000, Curso de Derecho Administrativo I,

Civitas ediciones, SL, Madrid

Gordillo, Agustín, 2000, Tratado de Derecho Administrativo, Parte General,

Buenos Aires, Argentina

3. Diferencias entre los declarativos y los constitutivos

Los actos administrativos declarativos usualmente reflejan o reproducen lo

que dice la ley y necesariamente asignan consecuencias si se cumplieron

todos los requisitos estipulados o previstos en el supuesto de hecho o

normativo, lo que implica sólo el ejercicio de una facultad reglada; tal es el

caso de las resoluciones que implican respuestas a consultas fiscales

formuladas por los particulares que únicamente se pronuncian en cuanto al

contenido, la interpretación y el alcance de la ley, así como a la valoración y

calificación para efectos fiscales de la actividad de la quejosa, pues se

limitan a constatar un derecho y situación jurídica predeterminados en la

norma, pero no dan pauta a consecuencias o valoraciones diversas aunque

generen derechos y sean favorables al gobernado. A diferencia de los actos

declarativos, existen los administrativos que caen en el concepto de

constitutivos, configuradores o conformadores de una situación o régimen

específico y singular en función de particularidades del sujeto y del caso, y

derivan en muchas ocasiones del ejercicio de una facultad discrecional

conforme a la cual, la autoridad, con libertad de apreciación de las

circunstancias del caso y del supuesto de hecho o hipótesis legal, elige de

entre varias alternativas o consecuencias que la ley le faculta a aplicar. Éste

es el caso de las resoluciones administrativas de carácter individual en

materia de impuestos que otorgan una autorización o determinan un

régimen fiscal, en virtud de que el primer supuesto implica que el particular

interesado debe cumplir las normas que establece el legislador o satisfacer

determinadas condiciones para que la autoridad decida si otorga o no la

autorización y el segundo determina cuál es el conjunto de reglas que le

rigen, atendiendo a sus particularidades y a su actividad

JURISPRUDENCIA

1. La doctrina de los actos propios declarativos de derechos

dictados por la Administración Pública

La regla general en nuestro Derecho es que la administración pública no

puede volver sobre sus propios pasos y anular aquellos dictados por ella

cuando éstos sean declarativos de derechos subjetivos

Esta doctrina denominada de los actos propios, es de rancio abolengo en

nuestra tradición jurídica, tanto que se encuentra formulada en el Digesto

de Justiniano. (ver Digesto, Libro III, Título II, ley novena)

Luego, los numerales 11 y 34 de la Constitución han garantizado la vigencia

de este principio en nuestra república. Así las cosas, la administración se

encuentra vedada para suprimir, por mano propia, aquellos actos que haya

dictado y que sean declarativos de derechos subjetivos de las personas. Al

respecto, conviene citar lo dicho en el dictamen C-37-2014 de 7 de febrero

de 2014

“Según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, de conformidad

con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34

de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la

jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está

vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en

ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los

particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la

posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos

emanados de ella misma

Por ello, la perfección del acto administrativo y su presunción de validez

inmanente, determinan importantes consecuencias jurídicas; una de ellas

es que el acto administrativo debe ser respetado por la Administración que

no puede desconocerlo, incluso, aunque contradiga el ordenamiento

jurídico, pues una vez que lo ha producido solo puede destruirlo a través de

los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como

la revocación (arts. 152 a 156 LGAP), la declaración judicial de lesividad (arts

183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso

Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad

oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa” (art. 173 de la Ley

General de la Administración Pública –LGAP-). (ver también C-235-2013 de

29 de octubre de 2013 y C-131-2013 de 8 de julio de 2013)

Debe indicarse que esta garantía de la doctrina de los actos propios

protege, de forma esencial, la confianza legítima que las personas tienen en

las actuaciones Administraciónes y la seguridad jurídica, amén de ser un

corolario de la interdicción de la arbitrariedad administrativa. Además, por

supuesto, pretende tutelar la esfera de los derechos subjetivos de las

personas

Así las cosas, la regla general es que la administración no pueda, por sus

propios medios, anular un acto administrativo del cual se derive un derecho

subjetivo sino que deba requerir, ante la jurisdicción administrativa y por la

vía de la lesividad, su anulación, esto previa declaratoria de lesividad

Por supuesto, aparte del procedimiento de lesividad, existen dos supuestos

excepcionales y extraordinarios en que la administración puede, sin

embargo, suprimir en sede propia los actos administrativos declarativos de

derechos subjetivos

El primer supuesto es el contemplado en el numeral 173 de la Ley General

de la Administración Pública, el cual habilita, de forma exorbitante, a la

administración para anular los actos declarativos de derechos que se

encuentren viciados de nulidad absoluta pero además que sea calificada de

evidente y manifiesta. Es decir se trataría de aquellos actos cuyo vicio sea

no solamente radical sino que tenga tal notoriedad que el administrado no

tenga derecho a que se proteja la seguridad y confianza de su situación

jurídica. Al respecto, conviene citar, por resumir la posición de nuestra

jurisprudencia administrativa en la materia, el dictamen C-146-2014 de 12

de mayo de 2014

“Así las cosas, la posibilidad de que la Administración anule sus propios

actos declarativos de derechos, ha quedado circunscrita a supuestos

excepcionales, sea aquellos donde la ausencia de uno o varios de los

elementos del acto administrativo sea perceptible aún para una persona sin

conocimiento en Derecho Esto por supuesto excluye todas aquellas

situaciones donde, a pesar de la concurrencia de un vicio de nulidad

absoluta, este no resulta perceptible en forma patente, y se requiere por

tanto alguna labor de interpretación jurídica para determinarlo. Este criterio

fue expuesto con contundencia en el Manual de Procedimiento

Administrativo, elaborado por este Órgano Superior Consultivo, en el cual

se indicó

“Y en tal sentido, con el fin de no caer en repeticiones innecesarias,

debemos indicar que hemos hecho nuestro el criterio expresado por el

Tribunal Supremo español, en sentencia de 26 de enero de 1961, en el

sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “--- declarada y patente,

de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto

administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a interpretación

o exégesis”. (Arguedas Chen Apuy y otros. Manual de Procedimiento

Administrativo. Procuraduría General. 2007. P. 197)

Asimismo, cabe citar lo señalado en el dictamen C-140-2010 de 15 de julio

de 2010 – reiterado por los dictámenes C-170-2012 de 5 de julio de 2012 y

C-116-2014 de 4 de abril de 2014-

“Conviene indicar que el artículo 173 LGAP ha adoptado, entonces, la

denominada Teoría de la Evidencia. De acuerdo con esta teoría, los

supuestos de nulidad de pleno derecho, declarables por la propia

Administración, deben limitarse a aquellos supuestos en los que un

ciudadano medio, con conocimiento de todas las circunstancias del caso

concreto, puede apreciar la gravedad de la infracción de que adolece el

acto. (Al respecto, GARCIA LUENGO, JAVIER. Los supuestos de nulidad de

pleno derecho al margen de la Ley de Procedimiento Común. En Revista de

Derecho Administrativo. N.° 159. 2002.)

A modo de referencia, cabe advertir que la teoría de la evidencia ha sido

receptada también por el Tribunal de Justicia de las Comunidades

Europeas, cuya jurisprudencia la ha formulado en los siguientes términos

la nulidad de pleno derecho es aquella cuyo vicio es especialmente grave y

evidente. (Sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 2000 y 22 de

marzo de 2001)

No está demás señalar que el carácter manifiesto del vicio es precisamente

el fundamento para que se permita a la Administración ostentar la potestad

extraordinaria de anular un acto declaratorio de derechos. ORTIZ ORTIZ lo

explica al indicar que en el supuesto de una nulidad evidente y manifiesta,

el administrado no tiene derecho a que se proteja la seguridad y confianza

de su situación jurídica. Al respecto, conviene transcribir las explicaciones

que el mismo ORTIZ ORTIZ expuso ante la Comisión Legislativa que

dictaminó la actual Ley General de la Administración Pública

“El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del

administrado en el sentido de que si él tiene un derecho derivado de un

acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido

sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial. Pero se dice y la

Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en

Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el

administrado no tiene derecho a esa seguridad, pues está refiriendo un

derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él

mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en

consecuencia, no tiene una expectativa bien fundada en poder mantener el

derecho.”(Expediente Legislativo N.° A23e5452 Acta de la Comisión de

Gobierno y Administración N.° 103 de 2 de abril de 1970)

La Doctrina Alemana lo explica también al señalar que un acto

administrativo en el que faltan perceptiblemente todos los supuestos

legales para su conformación, debe ser anulado de oficio por la propia

Administración. Esto porque un acto así dictado no goza de la protección

jurídica que dispensa el principio de confianza legítima. (Ver FORSTHOFF,

ERNST. Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos

Madrid. 1958, P. 516)

Debe insistirse en que el ejercicio de la potestad del artículo 173 de la Ley

General, por su carácter ablativo y extraordinario, se encuentra rodeado de

una serie de importantes garantías, entre ellas, que su titularidad

corresponde al órgano superior supremo de la administración, luego que

debe realizarse y sustanciarse un previo procedimiento administrativo con

audiencia plena a las partes afectadas, y que de previo a resolver, se

requiera el dictamen preceptivo y favorable de la Procuraduría General o de

la Contraloría General si se trata de actos directamente relacionados con el

proceso presupuestario o la contratación administrativa. Asimismo que el

ejercicio de esa potestad está sujeto a un plazo de caducidad de 1 año,

contado a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren

El otro supuesto es de la revocación de los actos declarativos de derechos

subjetivos, contemplado en el numeral 155 también de la Ley General de la

Administración Pública

“Artículo 155.-

1. La revocación de un acto declaratorio de derechos subjetivos deberá

hacerse por el jerarca del ente respectivo, previo dictamen favorable de la

Contraloría General de la República

2. Simultáneamente deberá contener el reconocimiento y si es posible el

cálculo de la indemnización completa de los daños y perjuicios causados, so

pena de nulidad absoluta

3. En todo caso los daños y perjuicios deberán ser liquidados por la

Administración dentro del mes posterior a la solicitud o recurso del

administrado que contenga la liquidación pretendida por éste.”

Luego, debe señalarse que la revocación de los actos declarativos de

derechos subjetivos solamente procede, previo procedimiento

administrativo, cuando haya divergencia grave entre los efectos del acto a

revocar y el interés público. Además se requiere el dictamen previo

favorable de la Contraloría General de la República. Finalmente debe

señalarse que el acto que revoque debe contener el reconocimiento de la

indemnización completa de los daños y perjuicios causados, los cuales

deben ser liquidados dentro del mes posterior a su solicitud. En todo caso

debe notarse que la revocación solamente procede en el caso de que el

acto a revocar sea conforme con el ordenamiento jurídico. Al respecto,

conviene transcribir lo dicho en el dictamen C-135-2000 de 15 de junio de

2000 – que reitera el dictamen C-250-1997 de 24 de diciembre de 1997

“(…) en aquellos casos de revocatoria de un acto declarativo de derechos

subjetivos debe encauzarse de previo, no sólo con el procedimiento

administrativo estipulado en los artículos 308 y siguientes de dicha Ley

General de la Administración Pública, si no también, con un dictamen

favorable de la Contraloría General de la República. Así, este Despacho, ha

sido claro en exponer, que

"El procedimiento en el artículo 155 será aplicable cuando la Administración

por razones de conveniencia, mérito y oportunidad, y siempre que exista

una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide

revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitarse el dictamen de la

Contraloría General de la República y contener pronunciamiento expreso

en cuanto a los daños y perjuicios producidos). Nótese que este

procedimiento es aplicable siempre que se esté en presencia de un acto

dictado conforme al ordenamiento jurídico

Si por el contrario, el acto contiene vicios que puede producir la nulidad

absoluta o relativa de éste, la Administración debe declarar la lesividad del

acto y enviar el expediente a la Procuraduría General de la República (si es

de los órganos que representa la Institución), a efecto de que se establezca

el correspondiente proceso de lesividad ante los Tribunales Contencioso

Administrativos."(...)"

2. Actos administrativos declarativos

Voto de mayoría

En virtud de la inaplicabilidad del silencio positivo analizada en el

considerando anterior, deberá el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano,

resolver la gestión inicial presentada por la persona apelante y verificar si

en este asunto se cumplen los requerimientos establecidos por el

“ordenamiento” jurídico para declarar la condición de “ocupante” o de “

poblador”. En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sección los

presupuestos desarrollados en el Voto N°265-2013, y que dichas

condiciones -poblador y ocupante-, pueden ser declarados con

posterioridad a la emisión de la Ley 6043, y que en tal situación se está

frente a “ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATIVOS” –es decir con efectos ex

tunc-, que acreditan la existencia de una situación fáctica o jurídica –

preexistente y consolidada al momento del dictado del respectivo acto-

Resulta abiertamente incontrovertible que en casos como el presente la

acreditación de la condición de poblador o de ocupante, NO es un acto

administrativo constitutivo – es decir con efectos ex nunc-. Lógicamente, la

declaración de una situación preexistente, se fundamentará en el

cumplimiento de los requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico

al momento de la consolidación de la situación jurídica declarada. Así de

igual modo que el requisito de haber habitado la respectiva franja de la

zona marítimo terrestre durante un período de tiempo, debe acreditarse al

momento de la entrada en vigencia de la Ley 6043, igualmente y por

mayoría de razón los demás requisitos como el de la inexistencia de otras

propiedades a nombre de la persona solicitante también deben revisarse a

la luz del momento de la entrada en vigencia de la referida ley, y no a la

fecha de la presentación de la solicitud por parte del interesado

Finalmente, en cuanto al requisito sostenido por el Concejo Municipal de

Distrito de Cóbano, fundamentado en la opinión jurídica –no vinculante- de

la Procuraduría General de la República número OJ-088-2008, la cual asimila

equivocadamente los institutos de la capacidad jurídica –ser titular de

derechos- que posee todo ser humano, con el de la capacidad de actuar –

ejercicio autónomo y disposición de derechos-. En esta dirección la

Procuraduría General de la República consideró lo siguiente: “Tampoco

cabría reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con

posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no

sólo debían tener una ocupación superior a la decenal, sino además, contar

para entonces con la mayoría de edad para ejercerla. Para corroborar lo

anterior será necesaria la certificación del Registro Civil sobre la fecha de

nacimiento del interesado. El uso de la zona restringida por parte de los

ocupantes también debe ser anterior a la Ley 6043 y como sujetos mayores

de edad. Por ello, resultaría impropio reconocer esa figura a quienes

hubiesen nacido después de 1959, debiéndose verificar igualmente esa

circunstancia a través de la constancia de nacimiento respectiva”

(Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-

088-2008). Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los

artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si

bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden

hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo

para tal efecto de un representante en los términos regulados por el

“ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de

edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como

centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser

titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad

3. Los certificados de uso de suelo son actos administrativos

declarativos

Voto de mayoría

SOBRE EL CERTIFICADO DE USO DE SUELO. Para resolver la presente causa,

resulta indispensable comprender el concepto y alcances del certificado de

uso de suelo. Se trata de un acto administrativo, que acredita la

conformidad del uso del suelo de un determinado inmueble, de acuerdo

con lo establecido en la zonificación respectiva. Por medio de la certificación

de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha

sido previamente determinado en el reglamento de zonificación. Esta figura

se encuentra regulada en la La Ley de Planificación Urbana, de la siguiente

forma: "Artículo 28 .- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios,

estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación

implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un

certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los

requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes,

deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal

circunstancia. Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la

cual dichos certificados serán obligatorios."

Los certificados de uso de suelo son actos administrativos declarativos, que

no otorgan ningún permiso de construcción , como se mencionó, acreditan

el uso debido, mas no crean ni modifican una situación jurídica, según lo

establecido reglamentariamente. En ese sentido, la Sala Constitucional, en

la sentencia 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005, ha

indicado al respecto: "los propietarios interesados deberán obtener un

certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los

requerimientos de la zonificación. Este certificado de uso del suelo es un

acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o

circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas

específicamente, por medio de él la Administración local acredita la

conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación

respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente

acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De

ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único-

necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para

construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada

actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos

subjetivos (ver en ese sentido sentencia número 4336 de las catorce horas

veinticuatro minutos del cuatro de junio de mil novecientos noventa y

nueve)." Lo expuesto implica que para otorgar una certificación de esta

naturaleza, se debe cumplir con lo que establece el Plan Regulador, sea este

local o regional. De lo anterior, se deriva una característica de este tipo de

actos y es que son reglados, pues la certificación del uso del suelo debe ser

conforme con lo que dispone el Plan Regulador, sea este local o regional

Por esta razón se prohíbe el otorgamiento del certificado, cuando el uso

pretendido sea incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación

Se debe diferenciar el certificado de uso del suelo, con el permiso de

construcción, como se mencionó supra, no se trata de un acto declarativo

de derechos. De manera que es precisamente por su naturaleza

declarativa, que los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí

mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí

mismos, situación jurídica alguna. La certificación de uso del suelo es

meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en

relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su

medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica preexistente

al acto certificante. Sin el certificado de uso correspondiente, no es posible

conceder patentes para establecimiento comerciales o industriales. En caso

de contravención, se procederá a la clausura del local, sin perjuicio de la

responsabilidad penal en que se incurra

Aún y cuando en su mayoría, concuerdo con el criterio esgrimido por mis

compañeros de Tribunal en la resolución de este asunto en lo que refiere al

análisis puntual de las normas impugnadas, de la manera más respetuosa,

me separo del basamento utilizado en su tratamiento, que me llevan, en los

puntos indicados, a dar razones diferentes para concluir con la ilegalidad

declarada de las normas impugnadas, y para disentir en otros, respecto de

su disconformidad con el ordenamiento jurídico, y para desestimar la

tercera pretensión formulada. Lo anterior sobre la base de las siguientes

consideraciones

Criterio de mi votos salvados

En relación a los incisos 4), 5) del artículo 9: Para el análisis de la situación,

debe partirse de la siguiente consideración

a.) La norma en su conjunto refiere a los requisitos establecidos por la

autoridad local para el otorgamiento de los certificados de uso de suelo

para la colocación de torres de telecomunicaciones. Al respecto es

necesario tener en consideración que los certificados de uso del suelo son

actos administrativos de naturaleza declarativa y no constitutiva, en tanto

acreditan hechos o circunstancias, de manera que no crean ni modifican

situaciones jurídicas, toda vez que se trata de un acto jurídico concreto por

medio del cual la Administración (local o el Instituto Nacional de Vivienda y

Urbanismo, según corresponda, esto es si se trata de un fraccionamiento,

en el primero caso, o de una urbanización en el segundo), acredita la

conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación

respectiva; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación

Urbana. Como se ya se indicó, los planes urbanísticos son disposiciones

normativas en los cuales se disciplina el uso del suelo, de manera que

inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad)

predeterminando los modos de goce y de utilización del bien. Así, se

prohibe el otorgamiento de visado cuando el uso pretendido sea

incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación. En forma

concordante, el Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM, se

entiende que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está

declarada en el plan director y por lo mismo, en su artículo 12 se señala que

todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente

en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un

año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4

que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá

renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala en forma expresa

"El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso

definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones,

construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de

suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión." (El subrayado

no es del original.)

De tal suerte, que por medio de la certificación de uso del suelo no se

decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente

determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan

regulador local; de manera que simplemente se acredita cuál es el uso

debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar

si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme

con dicha reglamentación, con lo cual, es un acto meramente declarativo,

sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como sí ocurre

con los ACTOS ADMINISTRATIVOS CONSTITUTIVOS. Por esta razón la

expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una

licencia de construcción, en tanto no resulta legítimo alegar que se

constituye en un acto declarativo de derechos. De manera que es

precisamente por su naturaleza declarativa, que los certificados de uso del

suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo

ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. La certificación de

uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica

determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo

cual, por su medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica

preexistente al acto certificante. Sin embargo, es importante tener en

cuenta que el certificado de uso del suelo, como acto administrativo

declarativo que es, sí se constituye en un acto de gran importancia, en tanto

su contenido y función es acreditar hechos o situaciones jurídicas que

sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los

cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal es el caso,

por ejemplo, de las autorizaciones para construir o para tramitar patentes

municipales para ejercer determinadas actividades, para cuya adopción

requiere –sine qua non– del correspondiente certificado de uso del suelo

En virtud de lo anterior, es que salta a la vista la importancia de que los

mismos sean otorgados conforme al bloque de legalidad, esto es, a las

regulaciones urbanísticas, sean éstas los planes reguladores urbanísticos

propios de cada cantón o de los planes regionales (por ejemplo, el GAM) o

de las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de

aplicación supletoria en ausencia de las propias locales (Transitorio II de la

Ley de Planificación Urbana y sentencias número 4205-96 y 2003-11397 de

la Sala Constitucional)

4. Excepcionalmente en determinados actos administrativos

constitutivos se aplicará la normativa vigente al momento de la

adopción del acto final

Voto de mayoría

Del caso concreto. El derecho aplicable a un procedimiento administrativo

se determina en la fase constitutiva. De previo a determinar si en el

transcurso de un procedimiento administrativo se ha producido una

violación al Principio de Irretroactividad de la Ley, es menester en primer

término, tener claridad de cuál es el momento procesal que determina la

legislación aplicable. Por regla general, los trámites administrativos o

procedimientos conocidos en los gobiernos locales, tienen una fase

constitutiva que se inicia con la gestión de la parte o la decisión oficiosa de

algún órgano municipal, y finalizan con la emisión de un Acto Final en el que

se toma una decisión. Dicha gestión podría ser o no apelada por quien

teniendo legitimación, se sienta ilegítimamente perjudicado por ella. Esa

segunda etapa comúnmente denominada fase recursiva, busca verificar

que la decisión adoptada -Acto Final-, esté conforme con el "ordenamiento"

jurídico vigente al momento de la sustanciación de la referida fase

constitutiva del procedimiento administrativo. Las modificaciones al bloque

de legalidad ocurridas durante la fase recursiva, no deberían, en principio,

ser un parámetro de legalidad de lo decidido en la fase constitutiva, a

menos claro esta, que la modificación del "sistema" normativo, conlleve una

reforma procedimental o implique una nulidad sobreviniente del acto bajo

análisis, supuesto que no es el aquí estudiado. Más simple, por regla

general, el derecho aplicable en un determinado procedimiento

administrativo es el vigente durante la fase constitutiva. Amén de lo

anterior, este Tribunal considera pertinente precisar que por regla general,

el derecho aplicable en un caso concreto será el vigente al momento en el

que la gestión presentada satisfaga todos los requisitos que establece el

bloque de legalidad, no obstante excepcionalmente es posible que el

sistema normativo disponga que en caso de determinados ACTOS

ADMINISTRATIVOS CONSTITUTIVOS (de eficacia ex nunc), será aplicable la

normativa vigente al momento de la adopción del Acto Final (emitido de

forma tácita o presunta). En el sub lite se tiene que la fase constitutiva del

procedimiento se cerró el día 3 de mayo de 2013, con la emisión del uso de

suelo denegatorio. La anulación por parte de la Alcaldía Municipal, del acto

que rechazó el recurso de revocatoria y el reenvío del expediente para que

se resolviera por el fondo el recurso de revocatoria presentado, no podría

tener la virtud de que a ese caso concreto le sea aplicado el Reglamento de

Otorgamiento de Licencias Municipales para Infraestructura de

Telecomunicaciones en el Cantón de Santo Domingo, vigente a partir del 18

de julio de 2013. Con la interposición de los recursos dio inicio la fase

recursiva, en la que como se indicó supra, únicamente se revisan los hechos

o la prueba, según corresponda, a la luz del derecho que debió aplicarse en

aquel momento, incluso en casos de reenvío, salvo disposición en contrario

del “ordenamiento” jurídico o nulidad sobreviniente del acto administrativo

bajo revisión, lo cual por mayor ía de razón evidentemente no es el caso

Por lo anterior, la aplicación en el caso concreto del Reglamento Municipal,

al momento de emitirse un nuevo uso de suelo (no obstante la Alcaldía

Municipal lo que había ordenado era la resolución por el fondo del recurso

de revocatoria presentado), sí configura un vicio del acto impugnado por

violación al artículo 34 de la Constitución Política y con él una lesión al

Principio de Irretroactividad de la Ley. Por lo anterior, el recurso de

apelación debe acogerse, anulándose el acto impugnado y por conexidad la

resolución 008-2013 y el uso de suelo emitido el día 2 de setiembre de 2013

emanado del Departamento de Catastro de la Municipalidad de Santo

Domingo. Devu élvase e l expediente a la corporación local para que la

gestión sea atendida a la luz del derecho vigente al momento en el que la

recurrente complet ó todos los requisitos para el análisis sustantivo de su

petición. Al no existir ulterior recurso en sede gubernativa, se da por

agotada la vía administrativa

5. Facultad de la Administración para adoptar las medidas

cautelares necesarias para el trámite de un procedimientos

administrativos como la suspensión provisional de actos

administrativos

Voto de mayoría

El accionante plantea este recurso porque no se le ha permitido formalizar

la concesión de taxi que le fue adjudicada directamente en el marco del

Primer Procedimiento Especial Abreviado para la Concesión de Taxis,

llevado a cabo por el Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras

Públicas y Transportes, a pesar de no existir acto o procedimiento alguno

que así lo ordene, situación que considera infractora de la garantía del

debido proceso, del principio de intangibilidad de los actos propios y del

derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida. Al respecto, de los

hechos que se tienen como probados se desprende que existe un

procedimiento administrativo pendiente ante la Junta Directiva del Consejo

de Transporte Público que se inició con el propósito de determinar la

verdad real acerca de “... la titularidad del permiso de operación de taxi,

placas SJP-1292, que ... venía operando y que según Administración de

Concesiones no cuenta con ningún acuerdo de respaldo, sea de la extinta

Comisión Técnica de Transportes o del Consejo de Transporte Público”

(copia de documento, folio 40). Dicho permiso permitió al recurrente

obtener 20 puntos en la calificación de su oferta en el Primer Procedimiento

Especial Abreviado para la Concesión de Taxis, situación que le valió para

que le fuera adjudicada directamente una concesión para la prestación de

dicho servicio (informe rendido bajo juramento, folio 23). Por esta razón, en

el marco de dicho procedimiento administrativo se adoptó como medida

cautelar la decisión de suspender temporal y provisionalmente la

formalización de la concesión del servicio de taxi adjudicada directamente

al recurrente (informe dado bajo juramento, folio 23). En ese sentido, por

resolución de la Dirección de Asuntos Jurídicos, contenida en el oficio DAJ-

0302258 de fecha 30 de octubre de 2003, misma que se notificó al

accionante el 7 de noviembre del mismo año, se realizó el correspondiente

traslado de cargos, se le confirió audiencia por el término de 15 días hábiles

para que ejerciera su defensa y se le indicó que la formalización de su

nueva concesión quedaba condicionada al resultado del procedimiento

(copia de documento, folios 40 y 41). Dado que la suspensión provisional de

la formalización de la concesión constituye una medida cautelar cuya

vigencia se encuentra temporalmente limitada por el plazo del

procedimiento administrativo, con la salvedad de que antes de que se dicte

la resolución final, la Administración decida revocarla o modificarla, no lleva

razón el accionante al indicar que en su caso la Administración ha actuado

sin sustento alguno, sin acto o procedimiento que respalde su actuación

También se desvirtúa el motivo por el cual el recurrente reclama la

infracción del principio de intangibilidad de los actos propios, pues la

adopción de medidas cautelares en el marco de procedimientos

administrativos, no tiene la virtud –en principio- de suprimir o excluir un

derecho previamente otorgado, sino simplemente de proteger, durante el

trámite de ese procedimiento, importantes intereses públicos de graves

daños de difícil o imposible reparación. Concretamente, en relación con la

adopción de medidas cautelares en el marco de procedimientos

administrativos, con las que se suspenden provisionalmente los efectos de

los actos administrativos constitutivos o declarativos de derechos a favor de

los administrados, a la espera de un pronunciamiento final de la

Administración, esta Sala ha enfatizado su carácter eminentemente

excepcional, por razón de la necesidad que debe mediar para la protección

de un interés público imperativo. Asimismo, se ha pronunciado en relación

con su provisionalidad, afirmando que por su medio la Administración no

puede prolongar por un tiempo excesivo una situación de incerteza jurídica

en perjuicio de un administrado, convirtiéndola en una sanción implícita

(véase por todas, la sentencia 2003-002030 de las 15:47 horas del 12 de

marzo de 2003). Así las cosas, de los autos no se desprende infracción o

arbitrariedad alguna de la Administración en relación con la adopción de la

medida cautelar objeto de este recurso, pues la misma se origina en una

necesaria protección del interés público que subyace al hecho de que no se

permita, durante la tramitación del procedimiento administrativo, que

personas a las que se adjudicaron directamente concesiones del servicio de

transporte público de taxi, puedan desarrollar dicha actividad, hasta tanto

no se determine, en el marco del indicado procedimiento y con todas las

garantías y derechos que esto implica para los interesados, si al momento

de presentar su oferta al Primer Procedimiento Especial Abreviado para la

Concesión de Taxis contaban con todos los requisitos del cartel, como para

haber obtenido una puntuación que los hiciera acreedores de una

adjudicación directa de la concesión. Por su parte, en cuanto a la

temporalidad o provisionalidad de la medida cautelar, atendiendo a

factores como la cantidad de personas que se encuentran en similar

situación al accionante (en virtud de la existencia de otros recursos de

amparo planteados por personas distintas, en relación con los mismos

hechos) y a la importancia de las irregularidades detectadas en el permiso

de operación SJP-1292, pero sobre todo al tiempo transcurrido desde que

se notificó la resolución inicial del procedimiento administrativo al

accionante, a saber, principios de noviembre de 2003, no se observa que la

Administración haya excedido, hasta este momento, los alcances de un

plazo razonable o que haya incurrido en dilaciones o retardos de tal

gravedad que provoquen una lesión de naturaleza constitucional,

singularmente, del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida

garantizado en el artículo 41 de la Constitución. Sin embargo, cabe advertir

que el procedimiento administrativo no deberá prolongarse excesivamente

con extensos períodos de inacción negligente de la Administración, no solo

porque esto implicaría una infracción del derecho antes referido, sino

porque bajo estas circunstancias se podría estar también frente a una

posible lesión de la garantía del debido proceso, si se mantiene

injustificadamente la vigencia de una medida cautelar que en tales

condiciones adquiriría virtualidad sancionatoria. Con base en lo antedicho,

procede declarar sin lugar el recurso

ADVERTENCIA: El Centro de Información Jurídica en Línea (CIJUL en Línea) está inscrito en la
Universidad de Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en
esta línea de trabajo responde a las consultas que hacen sus usuarios elaborando informes de investigación
que son recopilaciones de información jurisprudencial, normativa y doctrinal, cuyas citas bibliográficas se
encuentran al final de cada documento. Los textos transcritos son responsabilidad de sus autores y no
necesariamente reflejan el pensamiento del Centro. CIJUL en Línea, dentro del marco normativo de los usos
según el artículo 9 inciso 2 del Convenio de Berna, realiza citas de obras jurídicas de acuerdo con el artículo
70 de la Ley N° 6683 (Ley de Derechos de Autor y Conexos); reproduce libremente las constituciones, leyes,
decretos y demás actos públicos de conformidad con el artículo 75 de la Ley N° 6683. Para tener acceso a
los servicios que brinda el CIJUL en Línea, el usuario(a) declara expresamente que conoce y acepta las
restricciones existentes sobre el uso de las obras ofrecidas por el CIJUL en Línea, para lo cual se
compromete a citar el nombre del autor, el título de la obra y la fuente original y la digital completa, en caso
de utilizar el material indicado

Asamblea Legislativa. Ley General de la Administración Pública. Ley Nº 6227 del 02 de mayo de

1978. Publicada en la Colección de leyes y decretos: Año: 1978 Semestre: 1 Tomo: 4 Página

Arroyo Chacón, Jennifer Isabel. El acto administrativo en la legislación costarricense. San José

Universidad Estatal a Distancia UNED, s.f

García de Enterría, Eduardo, y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo I

Duodécima Edición. Madrid: Civitas Ediciones S.L., 2005

Pozas, Mario. «Derecho Administrativo.» 16 de junio de 2008. http://derecho-

administrativo.blogspot.mx/2008/06/actos-favorables-de-gravamen.html (último acceso: 11 de

noviembre de 2016)

Arroyo Chacón, Jennifer Isabel. El acto administrativo en la legislación costarricense. San José

UNED, s.f

Pozas, Mario. «Derecho Administrativo.» 16 de junio de 2008. http://derecho-

administrativo.blogspot.mx/2008/06/actos-favorables-de-gravamen.html (último acceso: 11 de

noviembre de 2016)

Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo XX, Julio de 2004, Pág. 1625

Procuraduría General de la República. Dictamen Nº: 230 del 04 de agosto de 2014

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia Nº 00442 de las quince horas y cinco

minutos del treinta de setiembre de dos mil dieciséis. Expediente: 16-005348-1027-CA

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V. Sentencia Nº 00090 de las trece horas y treinta

minutos del veinticuatro de noviembre de dos mil catorce. Expediente: 13-006105-1027-CA

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI. Sentencia Nº 00034 de las quince horas del

veintinueve de febrero de dos mil dieciséis. Expediente: 14-005558-1027-CA

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. Sentencia Nº 00119 de las ocho horas y cincuenta

minutos del diecinueve de marzo de dos mil quince. Expediente: 13-008516-1027-CA

Sala Constitucional. Sentencia Nº 06511 de las diez horas y cuatro minutos del once de junio de

dos mil cuatro. Expediente: 04-003733-0007-CO

🎯 Procesar Transcripción

Extraer artículos, concordancias y guardar en la base de datos.

⚠️ Recomendamos revisar el texto antes de procesar.

📖 Leyenda de Formato

================ Separador de LIBRO

TITULO I Título/Sección

CAPITULO I Capítulo

---------------- Separador de Artículo

CONCORDANCIAS: Referencias a otros artículos

NOTAS: Reformas o comentarios

Editor de Transcripción

🎯 Procesar Transcripción

📖 Leyenda de Formato