Editar Transcripción - 6813 - Quórum Del Órgano Colegiado En La Ley General De La Administración Pública

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Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Administración Pública

Palabras Claves: Quórum, Quórum Funcional, Quórum Estructural, Órgano Colegiado y Artículos
53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 06/05/2021

Nombre del Investigador: Lic. Esp. Simons Salazar García

Contenido

Quórum del Órgano Colegiado en la Ley General de la Administración

1. Aplicación Supletoria del Artículo de la Ley General de la
Administración Pública en Caso de Órganos Colegiados Sin Normativa de
2. Quórum Estructural y Funcional en la Ley General de la Administración
3. Artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública y las

5. Opinión de la PGR sobre el Quórum del Proyecto de Ley de Creación del
Tribunal Administrativo de Competencia y Comparación con el Régimen
6. Suplentes en Juntas Directivas y el Quórum de los Órganos Colegidos 18
8. Quórum Funcional del Órgano Colegiado y Diferencia con el Quórum
9. Sobre la Legitimación del Órgano Colegiado para Plantear Consultas
10. Comparación del Quórum Funcional en la Ley General de la

RESUMEN

El informe de investigación realiza una reseña sobre el Quórum del Órgano
Colegiado, considerando para ello, los supuestos normativos de los artículos 53 y 54
de la Ley General de la Administración Pública y el criterio que al respecto de estas
normas han elaborado la doctrina nacional y la Procuraduría General de la República

NORMATIVA

Quórum del Órgano Colegiado en la Ley General de la Administración Pública
Quórum Estructural y Funcional

Artículo 53

1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de
la mayoría absoluta de sus componentes

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda
convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo
casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será
suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros

Artículo 54

1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá
disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que
tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles
o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto

2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos
del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo
contrario

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros
asistentes

4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del
día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea
declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos

DOCTRINA

Definición de Quórum

Quórum

Número mínimo de personas que se requiere para que las decisiones de un
cuerpo colegiado tengan eficacia

1. Aplicación Supletoria del Artículo de la Ley General de la Administración
Pública en Caso de Órganos Colegiados Sin Normativa de Quórum
Especial

El artículo 17 de la Ley N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005, define la forma en que
se debe integrar la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias

Artículo 17. —Integración de la Junta Directiva. La Junta Directiva de la Comisión estará
integrada por los siguientes miembros

a) Un presidente de reconocida capacidad gerencial y, de preferencia, con amplia
experiencia en gestión del riesgo, quien será designado por el Poder Ejecutivo, vía
decreto, y presidirá la Junta

b) Los Ministros de la Presidencia, de Obras Públicas y Transportes, de Hacienda, de
Seguridad Pública, de Salud, de Vivienda y Asentamientos Humanos, de Ambiente y
Energía, los Presidentes Ejecutivos del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y del
Instituto Nacional de Seguros (INS),así como un representante de la Cruz Roja,
designado por esta misma organización

En caso de ausencia justificada, los ministros serán sustituidos por los viceministros
respectivos. Los Presidentes Ejecutivos del IMAS y del INS serán sustituidos por los
gerentes generales

Los integrantes de la Junta Directiva ejercerán sus cargos por períodos de cuatro años,
contados a partir del 8 de mayo del año en que se inicia el período presidencial referido
en el artículo 34 de la Constitución Política. En el cumplimiento de sus funciones
deberán rendir cuentas de conformidad con las leyes de control vigentes

Luego, es claro que la Junta Directiva de la Comisión, debe estar integrada por 11
miembros, sea un Presidente – designado por el Poder Ejecutivo – y los Ministros de la
Presidencia, de Obras Públicas y Transportes, de Hacienda, de Seguridad Pública, de
Salud, de Vivienda y Asentamientos Humanos, de Ambiente y Energía, los Presidentes
Ejecutivos del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y del Instituto Nacional de
Seguros (INS), así como un representante de la Cruz Roja

De seguido, debe indicarse que la Ley N.° 8488 no ha establecido una norma especial
respecto del quórum estructural de la Junta Directiva de la Comisión. Así las cosas, es
claro que para determinar cuál es el quórum estructural de dicha Junta, se debe
aplicar, entonces, la regla prevista en el artículo 53 de la Ley General de la
Administración Pública, la cual establece que para sesionar válidamente, el órgano
colegiado requiere, al menos, de la mayoría absoluta de sus componentes

Ahora bien, conviene tomar en consideración que nuestra jurisprudencia
administrativa ha entendido por mayoría absoluta, aquella formada por más de la
mitad de los integrantes del colegio. Ergo, en el caso de que el número total de
integrantes, sea un número par, la mayoría absoluta la constituye el entero inmediato
superior a la mitad. En el supuesto de que el número de integrantes de un colegio sea
impar, la mayoría absoluta la determina el número entero que sigue a la fracción
matemática de la mitad. Así lo indicó, desde lejana data, en el dictamen C-173-1986 de
7 de julio de 1986

MAYORIA ABSOLUTA: La formada por más de la mitad de los votos. Tratándose de
número par, la mayoría absoluta la constituye el entero inmediato superior a la mitad
de 8, lo es 5, y los demás hasta 8. Si el número de votos o votantes es impar, la mayoría
absoluta la determina el número entero que sigue a la fracción matemática de la
mitad, así, de 7 -cuya mitad es 3,5- la mayoría la forman 4, y las cifras mayores hasta

Así las cosas, siendo que el número de integrantes de la Junta Directiva de la Comisión
es un número impar, específicamente integrada por 11 miembros, se sigue que la
mayoría absoluta, necesaria para que dicho colegio sesione, debe ser de 6 miembros

En todo caso, vale decir que el artículo 6 del reglamento interno de la Junta Directiva
de la Comisión, reglamento de 25 de marzo de 2014, ha establecido que, en efecto, el
quórum necesario para que la Junta sesione es el de la mayoría absoluta

En otro orden de cosas, es conocido que, la regla general, es que los acuerdos de los
órganos colegiados quedan en firme hasta después de la aprobación del acta de la
sesión en que fueron aprobados, cosa que debe suceder en la sesión ordinaria
inmediata siguiente. Doctrina del numeral 56 de la Ley General de la Administración
Pública

No obstante, el propio ordinal 56 en comentario ha establecido que por acuerdo de
dos tercios de la totalidad de miembros del colegio, éste puede resolver dar firmeza a
sus decisiones desde la misma sesión de su adopción

Ergo, en el caso de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos
y Atención de Emergencias, y en orden a dar firmeza a sus acuerdos, se requiere del
voto afirmativo de, al menos, 8 de sus miembros

En este sentido, es importante insistir en que cuando se trate de un colegio integrado
por un número impar de miembros, el número de votos necesario para que se tenga
por configurada la mayoría calificada, es aquel número entero que siga a la fracción
matemática de dicha mayoría calificada. Así en un cuerpo integrado por 11 miembros,
la mayoría calificada de dos tercios sería, como ya se ha dicho, de 8 de sus miembros

En consecuencia con lo anterior, conviene decir que el acuerdo que, sin reunir la
mayoría calificada de dos tercios de los miembros del órgano declare en firme una
decisión colegial, se hallaría viciado por un vicio en la competencia

En este sentido, debe indicarse que, el numeral 129 de la Ley General de la
Administración Pública ha establecido, claramente, que para que un acto sea dictado
válidamente el órgano debe tener la competencia y haber cumplido todos los trámites
sustanciales y los requisitos necesarios para ejercer dicha competencia

Luego, es claro que si en orden a declarar un acuerdo en firme, el órgano colegiado,
incluyendo a la Junta Directiva de la Comisión, no ha cumplido con la concurrencia de
las dos terceras partes de los votos de los miembros del colegio – tal y como es exigido
por la ley-, dicho acuerdo se encontraría viciado por una nulidad absoluta provocado
por un defecto sustancial en el procedimiento colegial que es necesario sustanciar para
ejercer la competencia. Por supuesto, la ejecución de dichos acuerdos declarados
irregularmente en firme, implicaría responsabilidad administrativa para los servidores
públicos. Doctrina del numeral 170.1 de la Ley General de la Administración Pública

Finalmente, conviene referirse al denominado voto de calidad

Sobre el voto de calidad, se nos consulta específicamente lo siguiente: ¿Si en la Junta
Directiva de la Comisión solo están presentes 7 miembros, y una votación concluye en
un empate con una abstención, podría el Presidente hacer uso de su voto de calidad
para declarar el acuerdo aprobado y para declararlo en firme de forma definitiva?

Al respecto, importa señalar que, de acuerdo con el artículo 49.3.f de la Ley General de
la Administración Pública, la función del voto de calidad del presidente del respectivo
colegio administrativo, es resolver cualquier asunto en caso de empate

Luego, es claro que para que el Presidente de la Junta Directiva de la Comisión
Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias pueda ejercer su
prerrogativa al voto de calidad, deben concurrir tres presupuestos esenciales: a) Que el
órgano colegio cuente con el quórum estructural necesario para sesionar, b) Que

siendo un asunto sometido a votación del colegio, dicha votación haya quedado
empatada y c) Que para su aprobación, el asunto en cuestión no requiera de una
mayoría calificada

Así las cosas, y tomando en consideración el supuesto abstracto planteado en el oficio
AI-135-2017 de 5 de octubre de 2017, debemos indicar que si la Junta Directiva de la
Comisión ha reunido el quórum estructural necesario para sesionar, sea 7 de sus
miembros, el Presidente de dicho colegio puede, en efecto, de forma válida ejercer su
derecho al voto de calidad en el caso de que un asunto sometido a votación quede
empatado

No obstante lo anterior, se impone insistir en que el derecho del Presidente al voto de
calidad, sólo cabe cuando el respectivo asunto no requiera, por Ley o reglamento, de
una mayoría calificada para su aprobación

En este orden de ideas, es oportuno acotar que cuando una norma exige que un
determinado tipo de acuerdo para ser aprobado, deba ser votado afirmativamente por
una mayoría calificada, es generalmente debido a que, por la naturaleza misma de
dicho asunto, se considera que su aprobación requiere la formación de un consenso
entre los integrantes del colegio. Dicho de forma, cuando una norma jurídica exige que
un asunto deba ser aprobado por una mayoría calificada, es porque el Ordenamiento
Jurídico ha dispuesto en que en ciertas materias, se requiera no de un simple acuerdo
de la mayoría absoluta, sino que exige que se formen, dentro del colegio
administrativo, acuerdos más amplios entre los miembros del órgano colegiado

En consecuencia con lo anterior, es claro que cuando la aprobación de un asunto,
requiera de mayoría calificada, el Presidente del colegio no podría utilizar válidamente
su derecho al voto de calidad en caso de empate. Debe insistirse, cuando la Ley exige
de una mayoría calificada para la aprobación de un asunto, es porque requiere que los
miembros del colegio se esfuercen, durante sus deliberaciones, en formar un consenso
amplio, finalidad que se vería desvirtuada si el Presidente, en dichos asuntos, pudiera
hacer uso del voto de calidad en favor sea de la mayoría del colegio o de la minoría del
mismo. Al respecto, se transcribe, otra vez, el dictamen C-173-1986

Ahora bien, si una norma exige que la decisión de un asunto determinado sea tomada
por mayoría calificada es generalmente por naturaleza misma de la materia,
considerándose necesario que entre los votantes se logre un consenso y en caso de que
no se pueda lograr quedaría desechada la moción

"La exigencia de los dos terceras partes está orientada con base en la importancia del
asunto...Esta mayoría calificada es una especie de control "intrórgano", como lo llama
Loewestein, que permite a las minorías participar en la decisión, apoyando a la
mayoría y con ello alcanzar el número de votos suficientes para tomar la decisión, o

negándole el apoyo y con ello la decisión no se toma". (MUÑOZ, Hugo Alfonso, La
Asamblea Legislativa en Costa Rica, pág. 138)

Vemos entonces que es únicamente en caso de empate que el Presidente hace uso de
su voto calificado, pero no cuando no se logra obtener una mayoría calificada, porque

Ergo, puesto que, conforme el numeral 56 de la Ley General de la Administración
Pública, se requiere de una mayoría calificada para declarar en firme los acuerdos
desde su adopción por parte de un colegio, es claro que, en caso de empate, el
Presidente de dicho órgano no puede ejercer su derecho al voto de calidad pues eso
implicaría desvirtuar la finalidad misma de la técnica jurídico administrativa de la
mayoría calificada

Finalmente, cabe hacer una observación sobre la facultad de abstenerse de los
directivos de un órgano colegiado y los efectos jurídicos que produce el ejercicio de
dicha facultad en el funcionamiento del órgano colegiado

En este sentido, debe indicarse que en un dictamen anterior, sea el C-178-1994 de 17
de noviembre de 1994, este Órgano Superior Consultivo, en aplicación analógica del
artículo 40 de la Ley General de la Administración Pública, determinó que la regla
general consiste en que las abstenciones se deben computar para efectos de quórum y
para determinar el número de votantes, pero no se podrán atribuir ni a la mayoría ni a
la minoría

2. Quórum Estructural y Funcional en la Ley General de la Administración
Pública y su Aplicación al Concejo de Distrito Municipal

ORGANOS COLEGIADOS

El Concejo de Distrito es un órgano auxiliar del Concejo Municipal, creado por ley, cuya
función esencial es la vigilancia, coordinación y el enlace de las actividades que la
Municipalidad realiza en el distrito respectivo y subordinado a la Municipalidad del
Cantón al que pertenecen, como lo establecen los artículos 54 y 57 del Código
Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998

De acuerdo con el artículo 55 del Código Municipal, el Concejo de Distrito debe estar
constituido por 5 personas -electas popularmente- como propietarios, siendo
obligatoriamente uno de sus miembros integrantes aquel Síndico Propietario que el
artículo 172 de la Constitución Política instituye como representante del distrito ante a

la Municipalidad, e igualmente el ordenamiento jurídico impone la elección de un
suplente para cada miembro propietario, a efecto de que estos asuman funciones en
ausencia del miembro propietario, personas que también están sometidas al mismo
régimen jurídico de accesibilidad, incompatibilidad y probidad de los regidores
municipales (art. 58 ibídem). Por su relevancia transcribimos el artículo 55 de la Ley N°

“Artículo 55. - Los Concejos de Distrito estarán integrados por cinco miembros
propietarios; uno de ellos será el síndico propietario referido en el artículo 172 de la
Constitución Política y cinco suplentes de los cuales uno será el síndico suplente
establecido en el referido artículo constitucional. Los suplentes sustituirán a los
propietarios de su mismo partido político, en los casos de ausencia temporal u
ocasional y serán llamados para el efecto por el Presidente del Concejo, entre los
presentes y según el orden de elección. Los miembros del Concejo de Distrito serán
elegidos popularmente por cuatro años, en forma simultánea con la elección de los
alcaldes municipales, según lo dispuesto en el artículo 14 de este código, y por el
mismo procedimiento de elección de los diputados y regidores municipales establecido
en el Código Electoral. Desempeñarán sus cargos gratuitamente.”

Conforme el literal 55 citado, para que dicho órgano pueda ejercer sus funciones debe
cumplir con las disposiciones legales que aplican en general a los órganos colegiados
El primer mandato de ley es la constitución del Concejo de Distrito, que exista, lo cual
se da mediante la elección y designación legal de los miembros propietarios del
Concejo de Distrito. Instaurado el órgano, este puede sesionar y tomar acuerdos
válidos en el tanto cumpla las reglas del quorum. Sobre el tema del quorum, en
nuestro dictamen C-311-2011 del 13 de diciembre del 2011 explicamos lo siguiente

“Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum funcional, Eduardo Ortíz Ortíz
señala

“El colegio exige, por su propia función, que en sus reuniones esté presente una parte
importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de que la deliberación que
se adopte sea producto de una mayoría, no de una minoría. Hay al respecto dos tipos
de requerimiento…

i. El quórum estructural: es el número de componentes necesarios para que el colegio
como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito de
legitimación típico de los órganos colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede
considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y
hora indicados. Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la
deliberación, que puede ser mayor o menor

ii. El quórum funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de
conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del colegio
[…]” (Reiterado por dictámenes C-136-2013 del 17 de julio de 2013 y C-137-2015 del
04 de junio de 2015)

Luego, según lo establecido en el artículo 54 del Código Municipal, el Concejo de
Distrito como órgano colegiado adscrito a la Municipalidad, parte de la Administración
Pública, su actividad está sometida a las disposiciones de los órganos colegiados
contenidas en el Código Municipal y en la Ley General de la Administración Pública, Ley
N° 6227 del 02 de mayo de 1978 (LGAP), para la validez y eficacia de sus actos. En este
sentido, la doctrina del quorum estructural y funcional de los órganos colegiados de la
Administración Pública está contenida en los artículos 53 y 54 de la Ley N° 6227

“Artículo 53.-

1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la
mayoría absoluta de sus componentes

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda
convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de
urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la
asistencia de la tercera parte de sus miembros

Artículo 54.-

1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer,
acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el
público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar
en las deliberaciones con voz pero sin voto

2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del
ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes

4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día,
salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la
urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos.” (El resaltado no corresponde
al original)

Siguiendo las disposiciones del canon 55 del Código Municipal, en concordancia con los
artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública, el quorum estructural
del Concejo de Distrito se cumple con un mínimo de 3 miembros, mayoría absoluta del
Concejo de Distrito. La sesión de este órgano colegiado puede iniciar y realizarse con la

presencia de 3 de sus 5 miembros, sean todos propietarios, o en ausencia de alguno de
estos, con los suplentes que permita garantizar el quórum mínimo, quórum que
igualmente reitera el artículo 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la
Municipalidad de Barva, publicado en La Gaceta N° 248 del 24 de diciembre de 2014
(Sobre la potestad de la Municipalidad para regular el funcionamiento del Concejo de
Distrito véase el dictamen C-132-2018 del 163 de junio de 2018)

Importa precisar que dentro de los 5 miembros que integran el Concejo de Distrito,
uno es el Síndico Propietario que la Constitución instituye, el cual también cuenta con
su respectivo suplente. Téngase presente que en el tanto los miembros propietarios
asistan a la sesión del Concejo de Distrito los suplentes no integran el quórum
estructural de ese Concejo ni participan de su sesión

Para que el órgano colegiado pueda ejercer la competencia que la ley le confiere, es
indispensable su debida composición (Art. 70 y 129 LGAP). La falta de cumplimiento
del quórum conlleva como consecuencia la nulidad absoluta de los actos. En el caso de
los Concejos de Distrito, al estar sometidos al Principio de Legalidad, es claro que para
realizar las sesiones debe cumplirse el quorum mínimo, sin este la sesión no puede
realizarse (Véase art. 13 del citado Reglamento)

Por su parte, como establece el artículo 54.3 de la Ley General de la Administración
Pública, el quórum funcional para la toma de decisiones y la aprobación de los
acuerdos del Concejo de Distrito es por mayoría absoluta de los miembros presentes
en la sesión, equivalente a la mitad más uno

El derecho al voto recae únicamente en los miembros propietarios que participan en la
sesión, sólo en ausencia de un miembro propietario el miembro suplente que llene la
vacante ejercerá de forma plena las atribuciones y deberes que le corresponden al
propietario, como lo son el derecho a voz y voto. La votación es una habilitación legal
reservada a los miembros del órgano para que cada uno manifeste o declare su
opinión; con esta, colectivamente -según la mayoría requerida- se acuerda y aprueba
una decisión. De no reunirse la votación requerida para su aprobación, el acuerdo
carece de validez jurídica y, por ende, no puede surtir efectos jurídicos, siendo
inejecutable

Así las cosas, los suplentes únicamente están legitimados para votar cuando asumen el
cargo como miembro del concejo en ausencia del propietario, de no ser en este
supuesto están impedidos legalmente para votar, doctrina contenida en el artículo
96.1 de la Ley General de la Administración Pública. Este punto está claramente
definido en el artículo 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la Municipalidad
de Barva

“Artículo 12.-El quórum para las sesiones se formará con tres miembros propietarios
En las sesiones podrán participar los suplentes con derecho a voz, teniendo derecho
al voto únicamente cuando sustituyan al miembro propietario, en ausencia o
conforme el siguiente Artículo. Al o a la presidente solo podrá sustituirlo el o la
vicepresidente. Cada uno de los propietarios restantes tendrá su respectivo suplente.”
(El resaltado es nuestro)

Por último, el mismo numeral 12 del Reglamento Participación Ciudadana en la
Municipalidad de Barva ha otorgado a favor del síndico suplente el uso de la palabra
en las sesiones del Concejo de Distrito, sin embargo, se insiste al no tener voto, el
derecho a voz está limitado, por lo que no puede presentar mociones o proposiciones,
salvo si está en labores de suplencia (Art. 18 del Reglamento)

3. Artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública y las
Sesiones Virtuales de los Órganos Colegiados

El principio general en el Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de los
órganos colegiados deban ser presenciales. Estas sesiones deben celebrarse en la sede
de la respectiva administración, particularmente en el recinto designado para que el
órgano colegiado sesione

En este sentido, es claro que el procedimiento colegial, sea el procedimiento a través
del cual se forma la voluntad del colegio administrativo, implica, esencialmente, una
fase deliberativa y una fase de votación. Ambas fases, bajo el ordenamiento jurídico
actual, requieren la presencia de un número mínimo de integrantes del colegio
administrativo en un determinado lugar físico

Luego, la regla es que para la deliberación se exija la concurrencia de un número
mínimo de los integrantes del colegio, en el recinto del órgano. Al respecto, debe
notarse que el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública, ha dispuesto
que para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente – lo cual implica que
pueda deliberar válidamente – es necesario que se dé el quórum estructural, o sea que
el órgano cuente con la presencia, para efectos de celebrar una determinada sesión,
de la mitad más uno de los miembros que lo conforman. (Ver entre múltiples
dictámenes, el C-136-2013 de 17 de julio de 2013)

Ahora se comprende que cuando el artículo 53 en comentario, exige que el órgano
colegiado cuente con un quórum estructural para deliberar, esto supone que un
número mínimo de miembros del colegio se han hecho presentes para la respectiva

sesión, por esto es que el mismo artículo 53 indica que el órgano colegiado solamente
puede funcionar con un mínimo de miembros que asistan, es decir, que se hagan
presentes en un determinado lugar físico, que es el recinto donde el órgano colegiado
celebra sus sesiones

De seguido, importa decir que es claro, entonces, que el órgano colegiado debe tener
un recinto. Se entiende que el recinto es un lugar físico. En el caso de los órganos
colegiados de la Administración Central y de la Descentralizadas, la necesidad del
recinto se infiere, con facilidad, del hecho de que sus sesiones deben ser privadas –
artículo 54 de la misma Ley General-, lo que supone, entonces, que el órgano colegiado
deba tener un espacio cerrado donde celebrarlas para garantizar su privacidad. Lo
mismo se infiere del artículo 52.4 pues dicha norma establece que quedará
válidamente constituido un órgano colegiado sin cumplir todos los requisitos
referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando asistan, es decir cuando se
hagan presentes en el recinto respectivo, todos sus miembros y así lo acuerden por
unanimidad

Es decir, que es indudable que el principio general vigente en el régimen legal de los
órganos colegiados es que sus deliberaciones y sesiones deban ser presenciales, pues
se requiere para su funcionamiento que sus integrantes asistan, previa convocatoria o
en el día y hora fijados reglamentariamente, en un recinto físico

Otro tanto debe decirse de la fase de votación, pues tal y como se infiere del artículo
54 de la Ley General ya citado, la votación es el acto subsecuente a la deliberación
Ergo, es claro que la votación se da con la presencia y concurrencia de un número
mínimo de los miembros del órgano. Presencia y concurrencia que debe materializarse
en un recinto

Corolario lo anterior, es claro que, en el régimen actual de los órganos colegiados, la
Ley exige, como regla general, que los miembros del órgano estén presentes
simultáneamente in situ. Así conviene citar lo dicho en el dictamen C-298-2007 de 28
de agosto de 2007

“Una simultaneidad que es in situ, precisamente porque se requiere que los diversos
miembros del órgano colegiado intercambien directamente las razones y argumentos
en pro y en contra de las distintas decisiones que deben ser adoptadas. Es de advertir
que todas las diversas regulaciones en orden a la convocatoria a sesiones,
desenvolvimiento de la sesión, quórum estructural y funcional están enmarcadas por la
necesidad de una presencia conjunta de la pluralidad de personas físicas que deben
integrar el colegio.”

En todo caso, importa decir que es claro, a la luz del artículo 268 de la Ley General de
la Administración Pública, que las sesiones de los órganos colegiados no solo deben

celebrarse en un recinto designado a tal efecto, sino que deben realizarse, para efectos
de ser válidas, en la sede normal del órgano, salvo que por la naturaleza de la sesión o
por razones de urgente necesidad, debieran celebrarse fuera de la sede

Luego, debe comprenderse que la sede de las Administraciónes es el lugar donde
aquellas tienen su domicilio y que sirve como punto de referencia para que las
personas puedan ejercer su derecho de petición, presentar reclamaciones
administrativas y, en general, realizar todos los trámites administrativos necesarios y
poder solicitar los servicios que la respectiva administración preste. Además, la sede,
entonces, es el lugar donde sus órganos colegiados actúan, es decir, que es el lugar
donde se halla el recinto donde sesionan y, por tanto, donde las personas pueden
revisar sus actas, obtener copias de sus acuerdos en firme, y presentar peticiones y
reclamaciones para que sean conocidas y resueltas, si es del caso, por el órgano
colegiado en sesión privada. (Ver Opinión Jurídica OJ-168-2020 de 4 de noviembre de
2020)

Debe reiterarse, entonces, que el principio general vigente en el régimen legal de los
órganos colegiados es que sus deliberaciones y sesiones deban ser presenciales, pues
éstas deben realizarse, como regla, en la sede de la respectiva administración. Esto so
pena de nulidad de las sesiones respectivas y de los correspondientes acuerdos

Ahora bien, es claro que en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior
Consultivo se ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia
administrativa o en estados de emergencia, los órganos colegiados de la
administración puedan sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la
continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Al respecto, importa
transcribir lo dicho en el reciente dictamen C-399-2020 de 14 de octubre de 2020

“No obstante, es importante advertir que en nuestra jurisprudencia administrativa se
ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o
en estados de emergencia, los órganos colegiados de la administración puedan
sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la continuidad y regularidad del
funcionamiento del ente a su cargo. Debe acotarse, tal y como se reiteró en el
dictamen C-131-2020 de 7 de abril de 2020, que la posibilidad de los órganos
colegiados para sesionar virtualmente, por su carácter excepcional, es limitada, pues
los asuntos que pueden conocer dichos órganos en sesión virtual son aquellos que sean
inaplazables, y que por consecuencia no sea posible esperar a una sesión presencial.”

En el mismo sentido que el de la jurisprudencia administrativa, cabe destacar el
reciente voto de la Sala Constitucional N.° 11122-2020 de las 12:21 del 16 de junio de
2020, en el cual se indicó que, en efecto, las circunstancias de emergencia nacional, y
la necesidad de proteger la salud de las personas, han sido una justificación razonable
para que la Asamblea Legislativa reformara su Reglamento a efecto de habilitar la

posibilidad de que el Plenario Legislativo y los demás órganos legislativos, pudieran
sesionar de forma virtual de forma excepcional

“VII.- Admitir que la Asamblea Legislativa pueda decidir realizar sesiones virtuales y
que ello sea conforme con nuestro Derecho de la Constitución, encuentra justificación
en la potestad autonormativa de la Asamblea Legislativa, en los términos indicados,
pero además, en que la Constitución Política es un cuerpo normativo vivo, cuya
interpretación debe adaptarse a las nuevas circunstancias. Cuando la Constitución
menciona la concurrencia o los votos presentes, debe entenderse que, esa concurrencia
o presencia, no solamente es física, sino que también puede ser virtual, conforme lo
permiten las tecnologías actuales. Más aún, tratándose de circunstancias de
emergencia nacional en que, en aras de proteger la salud de las personas, se impone el
distanciamiento físico para evitar la propagación del virus Covid-19.”

Corolario de lo anterior, no existe norma legal que, fuera de los casos de situaciones
excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia,
habilite a los órganos colegiados a sesionar de forma virtual, mucho menos que
habilite la posibilidad de que los órganos colegiados puedan sesionar virtualmente de
forma ordinaria. Tampoco existe norma legal general que habilite la posibilidad de
que, mediante la vía reglamentaria, se establezca que los órganos colegiados pueden
sesionar virtualmente de forma ordinaria ni existe una norma legal que, de forma
especial, habilite al Instituto Costarricense de Turismo para emitir una norma
reglamentaria que permita a su Junta Directiva a sesionar, de ordinario, de forma
virtual

Valga indicar, en todo caso, que incluso allí donde el Legislador ha autorizado, de
forma expresa, que ciertos órganos colegiados, específicamente los Concejos y
Comisiones Municipales, sesionen virtualmente, ha limitado esa posibilidad, por el
momento y sin perjuicio de futuros desarrollos legislativos, a aquellos casos donde por
estado de necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias sanitarias, de guerra,
conmoción interna y calamidad pública exista una declaración de estado de
emergencia nacional o cantonal-

4. En Cuanto al Quórum

Señala Ud. que la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional no define el quórum
para poder sesionar válidamente

La integración del órgano colegiado es un aspecto de organización que tiene
consecuencias importantes para la validez de la actuación administrativa. Para que una
junta sesione válidamente, no es suficiente que concurra el número de miembros
necesario para integrar el quórum estructural, ya que éste presupone la existencia de
un colegio debidamente integrado o constituido conforme la ley. La ausencia de
integración completa del colegio entraña un vicio de constitución del órgano, y trae
aparejada la nulidad de sus actos, En ese sentido, para que la comisión de crédito
funcione se requiere que se encuentren debidamente nombrados e investidos los
miembros de la comisión: el Gerente, los Subgerentes y el director de la Unidad de
Crédito. Si uno de estos no estuviera nombrado, esta comisión no podría considerarse
válidamente integrada y, por ende, no podría sesionar

Integrada la Comisión esta puede sesionar. El quórum estructural refiere al número
legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que éste
sesione válidamente. Sobre este requisito, la Procuraduría ha indicado en dictamen N
C-136-88 de 17 de agosto de 1988

"El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano
colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la
organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es
un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano
colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para
el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el
órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando
sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De
allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley"

A diferencia del quórum estructural, el quórum funcional nos indica el número de
votos favorables necesarios para la aprobación del acto por el órgano colegiado

El artículo 63 de cita no indica cuál es el quórum estructural ni cuál el funcional. Por lo
que resulta aplicable lo dispuesto en la Ley General de Administración Pública. Es
conforme con el principio de colegialidad que la voluntad de la mayoría domine el
colegio y sea jurídicamente considerada como voluntad de todo el órgano. Por lo que
no es de extrañar que el principio en materia de quórum estructural sea la mayoría
absoluta de los componentes

“Artículo 53.-

1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la
mayoría absoluta de sus componentes. (….)”

En tanto el quórum funcional se forma con la mayoría absoluta de los asistentes

“Artículo 54.-

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes”

Dado el quórum estructural, si la comisión de crédito está formada por 4 miembros,
tendría que indicarse que al menos 3 miembros deben estar presente en la sesión. Y
bajo ese entendido, habría que señalar que para que la sesión pueda realizarse se
requeriría que, al menos, la asistencia de uno de los subgerentes

5. Opinión de la PGR sobre el Quórum del Proyecto de Ley de Creación del
Tribunal Administrativo de Competencia y Comparación con el Régimen
General de la Ley General de la Administración Pública

Artículo 13. Quórum y Votaciones

Por otro lado, según se desprende de su contenido, el órgano colegiado debe adoptar
los acuerdos únicamente con la votación de la totalidad de sus miembros al señalar
“Los acuerdos se adoptarán con el voto de tres de los cinco miembros”. Es decir, tal y
como está redactado exige que los 5 miembros estén presentes para votar, dejando de
lado la posibilidad de ausentarse o bien la imposibilidad de votar un tema por causa de
recusación o excusa

En ese sentido, debe considerar el legislador que este artículo del proyecto se aparta
de las reglas previstas en los artículos 53 y 54 de la Ley General de la Administración
Pública, en relación con quórum funcional, es decir el voto de la mayoría absoluta de
los miembros presentes

Por lo tanto, debe valorarse que el quórum estructural es el número mínimo de
miembros de un órgano colegiado, necesario para que éste sesione, mientras que el
quórum funcional es el número de votos exigidos para su validez, ya no de la sesión en
sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten

6. Suplentes en Juntas Directivas y el Quórum de los Órganos Colegidos

De acuerdo con el artículo 160 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo – Ley N.° 4179 de 22 de agosto de 1968,
reformada integralmente por Ley N.° 6765 de 5 de mayo de 1982 (Ley de Asociaciones
Cooperativas) -, no se ha previsto la posibilidad de que se designen suplentes a la Junta
Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

Efectivamente, en su jurisprudencia administrativa, este Órgano Superior Consultivo
ha insistido en que el ordenamiento jurídico administrativo ha previsto diversas
soluciones para aquellos casos en que un órgano, particularmente – y para efectos de
esta consulta – del tipo de los órganos colegiados -, pueda continuar funcionando en
caso de ausencia de uno de sus miembros titulares. Indudablemente, la suplencia es
uno de esos institutos

Sin embargo, es evidente que, por tesis de principio, el instituto de la suplencia
solamente aplica en aquellos colegios administrativos donde la Ley lo haya previsto. En
este sentido, conviene considerar lo señalado en el dictamen C-138-2001 de 18 de
mayo de 2001 – que reitera el dictamen C-009-1989 de 10 de enero de 1989 -

a. La suplencia en el Consejo

Normalmente el ordenamiento prevé diversas soluciones para los casos de ausencia del
titular de un órgano, lo que (depende del tipo de órgano). La suplencia, el interinazgo,
el recargo de funciones, la prorrogatio, son respuestas que da el ordenamiento
(integrado también por la doctrina) con el objeto de que no se afecte la prestación del
servicio. La Ley de la Editorial de Costa Rica reguló el aspecto de la suplencia. En efecto,
no sólo el artículo 11 previó que las entidades debían nombrar suplentes, sino que el
artículo 14 normó específicamente los requisitos para que éstos fuesen nombrados

Pero esa opción de recurrir a la suplencia se descartó en el texto que rige en la
actualidad. Se consideró que dada la posibilidad de funcionar sin estar debidamente
integrado, no era necesaria la figura del suplente. La redacción del artículo es clara en
cuanto que no habrá suplentes. Empero, como se ha indicado, el artículo 14 sí prevé
esa figura

"Las vacantes que ocurran en el Consejo Directivo serán cubiertas por el suplente
nombrado por el mismo organismo que designó al titular, organismo que en el término
de quince días nombrará nuevo suplente"

Asimismo, el numeral 18 dispone en lo que aquí interesa

"…En las sesiones solo podrán participar los propietarios y los suplentes que llenen
vacantes. Los suplentes que no se hallen en este caso no podrán participar con voz ni
voto en las sesiones.."

Disposiciones que aparecen como vigentes, según el Sistema Nacional de Legislación
Vigente (SINALEVI). En un mismo texto y como consecuencia de las diversas
modificaciones que lo han afectado en el transcurso del tiempo, una misma situación
es regulada en forma distinta y contradictoria. La antinomia normativa es evidente. A
esa antinomia se refirió la Procuraduría en el dictamen N C-009-89 de 10 de enero de

"Si bien el primero de los artículos transcritos se refiere a la integración o estructura del
Consejo Directivo y el artículo 18 a su funcionamiento, se advierte una notable
incongruencia entre ambas normas en lo que se refiere a la existencia de miembros
suplentes. En tanto que la norma contenida en el artículo 11 niega categóricamente su
existencia, el artículo 18 se refiere a suplentes como eventuales miembros del Consejo

A efecto de armonizar ambas disposiciones, reconocemos prevalencia a la que regula
sobre la integración o estructura del Consejo Directivo, puesto que es la norma que
señala específicamente quiénes lo integran. Además, contiene esta disposición en
forma categórica que "no habrá directores suplentes"

En tanto que el artículo 18, que regula sobre la actividad del Consejo Directivo, se
refiere a "miembros suplentes" como eventuales participantes, en la medida que llenen
vacantes; y les niega toda participación en las sesiones, cuando no se hallen en este
caso. Ello nos permite concluir que esta última norma no le asigna papel alguno a los
suplentes como tales, salvo cuando se encontraren en la situación de un titular

Aparte de que es manifiesto el error en que se incurrió al normar sobre miembros
suplentes en el artículo 18, consideramos que en cuanto a su existencia debemos
atenernos a lo prescrito por el artículo 11, con lo que quedaría de antemano resuelto
cualquier problema sobre su participación en el Consejo. De lo contrario se estaría
dando lugar a una incertidumbre jurídica de virtuales efectos nocivos

Lo más recomendable, desde luego, es que el legislador corrija la incongruencia de las
normas que emitió. Entre tanto, proponemos la interpretación que hemos dejado
indicada"

La recomendación de la Procuraduría, en cuanto a la conveniencia de modificar el
artículo 18, de manera de armonizarlo con el 11, no fue tomada en cuenta ni por esa
Editorial ni por los legisladores, ya que al reformar la Ley en 1998, no se reguló sobre
esa situación. No obstante, en el tanto en que el artículo 11 sí se reformó,
manteniéndose la norma sobre inexistencia de suplentes, es claro que la voluntad del
legislador era que esa figura de suplentes no existiere. Es decir, el criterio cronológico
en el orden de solución de las antinomias normativas se une a la consideración
teleológica y a la técnica legislativa a que se refirió la Procuraduría en el dictamen N. C-
009-89 de 10 de enero de 1989. De ello se sigue que debe darse prevalencia al texto del
artículo 11 respecto del 14 y 18. Por ende, si estructuralmente no hay suplentes, esa
figura no puede "existir" funcionalmente

Ergo, con base en el artículo 11, vigente el operador jurídico podría concluir que si una
determinada entidad, por ejemplo, la Universidad Nacional, se abstiene de nombrar su
representante, esa situación no obsta para que el Consejo pueda seguir funcionando

Asimismo, es oportuno citar el dictamen C-25-1997 de 7 de febrero de 1997 –
reiterado por el dictamen C-221-2005 de 17 de junio de 2005-

Empero, norma similar no se estableció tratándose de los otros miembros de la Junta
En efecto, el inciso c) del referido artículo no dispone en relación con la vacancia o
suplencia. Es de advertir que el artículo 22 de la antigua Ley Orgánica del Banco Central
tampoco regulaba el punto, sin que por ello se registren graves efectos en el
funcionamiento regular y continúo del órgano. Problemas que sí podrían plantearse
ahora en virtud del procedimiento para nombrar los directivos y, particularmente, por
la necesidad de que esos nombramientos del Consejo de Gobierno sean ratificados por
la Asamblea Legislativa. Circunstancia que podría, efectivamente, entrabar el
funcionamiento del colegio

Por otra parte, si bien todo ente tiene una potestad de autoorganización, que le
permite normarse internamente, creando órganos internos, distribuyendo
competencias de esa naturaleza y, en general, regulando su funcionamiento, la
constitución y regulación propia de los órganos externos, como es el caso de la Junta
Directiva, es materia formal y materialmente reservada a la ley

De allí que en el tanto la ley no sea reformada y para mantener ese funcionamiento
regular, en caso de cese de uno de los cinco directores los poderes políticos deberán
actuar con la rapidez que el interés público exige, tomando en consideración que
cuando deba designarse un sustituto "el nombramiento se efectuará dentro del
término de quince días" (artículo 21, penúltimo párrafo, de la Ley). La responsabilidad
del regular y continúo funcionamiento de la Junta Directiva incumbe al Consejo de
Gobierno y a la Asamblea Legislativa quienes deben actuar según lo ordena ese
artículo, de forma que el Ente Rector no vea paralizado su funcionamiento regular, y se

afecte la economía del país por falta de constitución del órgano jerárquicamente
superior

Debe insistirse. Tratándose del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, su Ley de
creación, sea la Ley de Asociaciones Cooperativas, no ha establecido la posibilidad de
designar suplentes para suplir las ausencias de los titulares de su Junta Directiva

Por el contrario, debe destacarse que, de acuerdo con la Ley de Asociaciones
Cooperativas y de Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo –
específicamente los numerales 160 y 161.c -, se ha establecido que los miembros
titulares de la Junta Directiva de ese instituto no solamente deben ser designados en
función de la institución o sector que debe representarse en el colegio – tómese nota
que la Junta debe estar integrada tanto por representantes institucionales (3) como
por representantes de sectores de interés (4) - , sino que además ha establecido que
dichos nombramientos deban realizarse considerando condiciones y características
personales de los eventuales integrantes de Junta, pues, debe insistirse en que, de
conformidad con el artículo 161.c, los integrantes de la Junta deben tener una
reconocida experiencia en materia de cooperativas

Artículo 160.— El Instituto estará regido por una junta directiva integrada así

a) Un representante de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica

b) Un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

c) Un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería

d) Cuatro representantes de las cooperativas, nombrados de conformidad con lo que
establece el artículo 141 de la presente ley

e) (Derogado)

La Junta durará en funciones dos años y sus miembros podrán ser reelegidos

Artículo 161.- Para ser miembro de la Junta Directiva del Instituto, es necesario (…)

c) Tener reconocida experiencia en materia de cooperativas y la suficiente capacidad
para cumplir satisfactoriamente sus funciones, y en el caso de los delegados del sector
cooperativo, haber sido miembro activo o haber participado activamente en la
administración de alguna asociación cooperativa, por un período no menor de tres

Es decir que en el régimen jurídico actual de la Junta Directiva del Instituto, a sus
miembros se les demanda que ostenten y desplieguen un compromiso personal con el
movimiento cooperativo. Esto es congruente, valga indicar, con el principio de

voluntariado que informa el movimiento cooperativo y con la función esencial del
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, sea el fomento y apoyo al cooperativismo
Doctrina del artículo 155 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. (Sobre los principios
del cooperativismo ver, Cooperative Idendity en: http://ica.coop/en/what-co-op/co-
operative-identity-values-principles)

Luego, la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación del Instituto Nacional de
Fomento Cooperativo establece de un lado un deber de la Junta de sesionar con una
regularidad destacable, y luego un deber de los miembros de la Junta Directiva del
Instituto de atender s sus sesiones

En efecto, debe destacarse que, de acuerdo con lo previsto por el artículo 165 de la Ley
de Asociaciones Cooperativas, la Junta debe sesionar ordinariamente 8 veces por mes,
y extraordinariamente en aquellas ocasiones en que su Presidente o el Director
Ejecutivo del Instituto así la convoquen

Luego, el artículo 163.b de la Ley de Asociaciones Cooperativas, establece que la
ausencia injustificada a cuatro sesiones consecutivas implica, eventualmente, el cese
del cargo de directivo

Así las cosas, debe reiterarse que la Ley de Asociaciones Cooperativas no prevé que se
puedan nombrar suplentes a la Junta Directiva del Instituto. Esto en el tanto las
normas requieren de los miembros propietarios una intensa participación en los
asuntos y cometidos del Instituto

Ahora bien, es evidente que, a pesar de lo anterior, pueden darse situaciones en las
que uno de los miembros titulares, debidamente nombrados, de la Junta Directiva del
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo se ausente de alguna sesión

Al respecto, conviene hacer algunas consideraciones de interés

En primer lugar, conviene señalar que el ordenamiento jurídico, en orden a permitir el
funcionamiento de los órganos colegiados en ausencia de uno de sus miembros, ha
establecido, como regla general, que dichos órganos puedan sesionar válidamente con
la presencia de la mayoría absoluta de sus componentes (Quórum estructural). Esto
por supuesto siempre que el órgano se encuentre integrado, sea todos sus miembros
debidamente nombrados. Esto según doctrina del artículo 53.1 de la Ley General de la
Administración Pública. Al respecto, por su claridad, se transcribe el dictamen C-351-
2003 de 10 de noviembre de 2003

B.- El quórum de la Junta Directiva

El quórum es el número mínimo de miembros que se necesitan para que un colegio
pueda sesionar válidamente. La doctrina ha establecido tres tipos de quórum: el

estructural, el funcional y el integral. El primero, se refiere a la presencia mínima de
miembros del colegio necesaria para que pueda sesionar, deliberar y adoptar acuerdos
El segundo, nos remite el número de miembros necesarios para adoptar las decisiones
El tercero, exige la presencia de todos los miembros para garantizar la validez de la
reunión y la de los acuerdos del colegio

Con base en lo anterior, al existir quórum el órgano colegiado está habilitado para
ejercer la competencia, es decir, para deliberar y adoptar acuerdos. En el caso que nos
ocupa, para que la Junta Directiva de la ARESEP puede sesionar válidamente, se
requiere que concurran al menos tres de sus cinco miembros que conforman el colegio
Lo anterior se colige, de la relación entre los artículos 53 de la Ley General de la
Administración Pública, que señala el quórum para que pueda sesionar válidamente el
órgano colegiado es el de la mayoría absoluta de sus componentes, y el numeral 54 de
la Ley n.° 7593, el cual indica que tres miembros constituyen el quórum, y que los
acuerdos se adoptan por mayoría de los votos presentes, salvo cuando se exija una
mayoría calificada

Ahora bien, si el asunto que va a conocer el colegio es de los que se regulan en el
numeral 55 de la Ley n.° 7593, los cuales para su validez requieren cuatro votos
afirmativos, es necesario que, al momento de la votación, estén presente al menos
cuatro miembros, de lo contrario no se podría adoptar el acuerdo

Por último, es importante señalar que si no hubiere quórum, el colegio puede sesionar
válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para
la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y
para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros (artículo 53,
inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública)

Examinada la Ley de Asociaciones Cooperativas, y en ausencia de una disposición
especial en contrario, es claro que la regla del artículo 53.1 de la Ley General de la
Administración Pública es aplicable al funcionamiento de la Junta Directiva del
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

Así las cosas, es notorio que, a efectos de que la Junta Directiva del Instituto sesione
válidamente, el quórum es el de la mayoría absoluta de sus componentes. Ergo, deben
estar presentes 4 miembros titulares de la Junta

En segundo lugar, conviene señalar que a tenor de lo que dispone el artículo 163.b de
la Ley de Asociaciones Cooperativas, cabe la posibilidad de que un miembro de Junta
se ausente, incluso con justificación, eso sí por menos de cuatro sesiones consecutivas

Artículo 163.- Cesará de ser miembro de la Junta Directiva

a) El que se ausente del país por más de un mes sin autorización de la Junta Directiva, o
con ella por más de tres meses

b) El que sin causa justificada, a juicio de la Junta, falte a cuatro sesiones ordinarias
consecutivas

c) El que infrinja o consienta infracciones manifiestas a las leyes con motivo del
ejercicio de su cargo

d) El que por incapacidad física no haya podido desempeñar sus funciones durante seis
meses; y

e) El que renuncie a su cargo o se incapacite legalmente para ejercerlo

La renuncia deberá ser presentada a la Junta Directiva para el trámite correspondiente

Es decir que la propia Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto
Nacional de Fomento Cooperativo ha previsto la posibilidad de que la Junta Directiva
sesione aún en ausencia de uno de sus componentes, sin que sea necesario, al efecto,
que un suplente reemplace temporalmente al miembro titular ausente. Por supuesto
debe tomarse nota de que cuatro ausencias injustificadas implican el cese del cargo del
titular absentista

En tercer lugar, es notorio que el propio artículo 163 arriba transcrito prevé que se
puedan dar otras situaciones en que los miembros titulares podrían también
ausentarse de las sesiones de una forma, incluso, más prolongada sin que por ello
cesen en sus cargos

Efectivamente, nótese que la disposición prevé que un titular de la Junta se aparte de
sus sesiones en caso de incapacidad física de menos de 6 meses o por ausencia del
país, con autorización de Junta, por menos de tres meses

Luego es claro que la Junta Directiva podría seguir funcionando en dichos supuestos
siempre que el resto de los miembros sea suficiente para alcanzar el quórum
estructural, sea la mayoría absoluta de los componentes del colegio

Por supuesto, es también notorio que podrían darse especies, por demás
extraordinarias y fortuitas, en que más de tres (3) miembros de la Junta Directiva del
Instituto deban ausentarse de las sesiones por incapacidad o por viaje prolongado
Esto, por supuesto, implicaría un serio, grave y extraordinario desfase e interrupción
en la actividad administrativa del Instituto. Lo anterior, considerando que, de
conformidad con el artículo 162 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, la Junta
Directiva es el órgano jerárquico superior del Instituto, y que dentro sus competencias
amén del trazado de la política general del mismo, se encuentran otros asuntos

también de vital trascendencia como la aprobación de los presupuestos y de los
balances trimestrales, la resolución de las solicitudes de crédito, la adjudicación de las
contrataciones del Instituto, el conocimiento de los recursos de apelación interpuestos
contra las decisiones del Director Ejecutivo etc

Artículo 162.- Compete a la Junta Directiva trazar la política del Instituto, velar por la
realización de sus fines y de un modo específico

a) Nombrar y remover al director ejecutivo, al subdirector y al auditor

b) Aprobar el presupuesto anual ordinario y los extraordinarios, los balances anuales y
trimestrales, lo mismo que la memoria anual de la Institución

c) Dictar los reglamentos de organización y funcionamiento del Instituto

d) Aprobar la escala de salarios para los empleados y funcionarios del INFOCOOP

e) Resolver las solicitudes de crédito que se presenten al Instituto, conforme a las
normas del reglamento específico que sobre esta materia deberá dictarse

f) Contratar empréstitos nacionales o internacionales, para el cumplimiento de sus
fines, de conformidad con lo establecido en el inciso g) del artículo 10

g) Autorizar la venta o gravamen de los bienes del Instituto, lo mismo que la inversión
de los fondos disponibles, y aceptar transacciones y compromisos arbitrales

h) Adjudicar las licitaciones que promueva el INFOCOOP, las que serán apelables ante
la Contraloría General de la República, quien tendrá treinta días naturales para
resolverla; si en ese término no se hubiere producido la resolución, la adjudicación se
considerará firme

i) Conocer y resolver los recursos de apelación contra los actos del director y
subdirector ejecutivos y del auditor, conforme el trámite indicado en los reglamentos

j) Autorizar la apertura y operación de oficinas regionales subsidiarias del Instituto,
cuando las circunstancias del país así lo ameriten; y

k) Ejercer las demás funciones que le corresponden de conformidad con la presente ley
y sus reglamentos

Efectivamente, es notorio que en el extraordinario y fortuito caso en que la Junta
Directiva del Instituto no pueda formar quórum estructural – durante un tiempo
prolongado - por ausencia de más de tres miembros – ya sea por viaje o incapacidad -,
el daño al interés público sería, por demás, severo, pues implicaría una paralización del
Instituto

Así las cosas, conviene señalar que para tales casos excepcionales y graves, la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que
sería posible designar un suplente al órgano colegiado, aplicando subsidiariamente el
artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública. Esto siempre y cuando el
nombramiento del suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta
Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para
sesionar. Esta fue la tesis expuesta en el dictamen C-41-2008 de 8 de febrero de 2008 –
reiterado en el C-311-2011 de 13 de diciembre de 2011-

“Y cabe indicar que en cuanto a la procedencia jurídica de la suplencia de miembros
titulares de órganos colegiados, la Procuraduría General ya ha sentado su posición al
respecto en diversas oportunidades, admitiéndola válidamente (dictámenes C-006-89
de 5 de enero de 1989, C-190-1998 de 8 de setiembre de 1998, C-016-2000 de 28 de
enero de 2000 y C-274-2004 de 4 de octubre de 2004)

Adoptando como marco de referencia la normativa de comentario y la situación de
hecho por usted descrita, pero considerada por nuestra parte de modo abstracto,
procedemos a responder genéricamente las cuestiones planteadas en su consulta

Aún descartando la existencia de disposiciones normativas especiales que regulen la
suplencia de los miembros titulares del Consejo Directivo a lo interno del CUC, resulta
claro de lo hasta aquí expuesto que el ordenamiento jurídico prevé supletoriamente
que en caso de ausencias temporales (que es lo que nos ocupa), estas pueden ser
suplidas por el superior jerárquico inmediato o por un suplente que se nombra por
parte de quien tiene poder para nombrar al titular que se quiere o debe suplir

A falta de un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico para nombrar a los
suplentes de los titulares de órganos colegiados, para que el acto de designación sea
válido y eficaz, hemos afirmado que se debe observar el mismo procedimiento que se
sigue para nombrar a sus titulares; esto con base en una elemental norma de
aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, que señala que lo accesorio sigue
a lo principal; en este caso, si para lo principal (entiéndase nombramiento de los
titulares) existe un procedimiento puntual y bien definido en la ley, para lo accesorio
(entiéndase el nombramiento de sus suplentes), debe seguirse el mismo procedimiento
(dictámenes C-013-2002 de 14 de enero de 2002 y C-116-2006 de 20 de marzo de
2006)

Lo anterior implica que a falta de disposición normativa –legal o reglamentaria- que
ordene la publicación en el Diario Oficial “La Gaceta “ del acuerdo respectivo, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 121 y 240 de la Ley General de la
Administración Pública y la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor (entre
otros, los dictámenes C-285-82 de 3 de noviembre de 1982, C-002-2004 de 6 de enero
de 2004 y C-419-2006 de 20 de octubre de 2006), el acuerdo respectivo de suplencia

acordada por el órgano competente no requiere ser publicado, ya que basta su sola
notificación al interesado para que surtan los efectos jurídicos correspondientes

Obviamente con la suplencia la competencia propia del órgano es ejercida por quien no
es el titular en virtud del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del
órgano. Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente
imposibilitado para ejercer la competencia, ese suplente lo sustituye para todo efecto
legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de
poderes y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública), incluido
el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene) y el derecho a voz (participar
activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y acuerdos) y a hacer
quórum (estructural y funcional) dentro del Consejo Directivo; es, entonces, una
sustitución plena, pero limitada temporalmente en cuanto que cesará al momento en
que termine la causa que motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en
ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictamen C-383-2007 de 1 de
noviembre de 2007).”

Luego, debe indicarse que a falta de un procedimiento específico, tal y como indica el
dictamen C-41-2008, la designación de ese suplente debe realizarse a través de un acto
de nombramiento formal y mediante el mismo procedimiento que se deba utilizar,
conforme la Ley, para designar al miembro titular. Asimismo, es evidente que en ese
funcionario suplente deben concurrir los mismos requisitos que se le exigen por Ley al
titular

Así las cosas, debe insistirse en que la Ley de Asociaciones Cooperativas no ha
establecido la posibilidad de nombrar suplentes para suplir las ausencias de los
miembros componentes de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento
Cooperativo. Sin embargo, en un caso extraordinario y grave, donde la ausencia de los
titulares – por incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de que
se forme el quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la actividad
administrativa y daño al interés público, sería posible designar un suplente. Debe
insistirse. Esto en el tanto la designación de ese suplente sea el único remedio
disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum
estructural, sea del quórum necesario para sesionar

Por supuesto, se impone indicar que el nombramiento de ese suplente, aun cuando se
trate de circunstancias graves y extraordinarias, debería realizarse a través de los
procedimientos previstos en la Ley para nombrar a los miembros de la Junta. Esto
implica, tratándose del supuesto que plantea la consulta, sea nombrar un suplente que
reemplace a uno de los cuatro miembros titulares cuya designación corresponde por
Ley al Consejo Nacional de Cooperativas, que dicho suplente debiera ser designado a
través del procedimiento previsto en el artículo 141 de la Ley de Asociaciones

Cooperativas. Esto es a través de un procedimiento eleccionario en el plenario del
Consejo Nacional de Cooperativas, previa postulación de ternas por cada sector, y por
tanto garantizando la representación de todos los sectores cooperativos (Autogestión,
cogestión y demás cooperativas). Se transcribe el artículo 141 reción citado

“Artículo 141. Para la elección de representantes a la Junta Directiva del Instituto
Nacional de Fomento Cooperativo, cada uno de los sectores representados en el
Consejo Nacional de Cooperativas presentará una terna a conocimiento del plenario
de estas ternas se elegirá un representante de cada sector. El cuarto representante se
elegirá libremente de cualquiera de los tres sectores.”

En todo caso, debe indicarse que en el caso de que, por ejemplo, la incapacidad del
titular se prolongue por más de seis meses o su alejamiento del país, aún con
autorización de Junta, se extienda por más de tres meses, el nombramiento del titular
se extinguiría, siendo lo procedente nombrar a un nuevo titular

Nuevamente, la Ley de Asociaciones Cooperativas no ha establecido la posibilidad de
nombrar suplentes a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo,
queda a salvo el caso extraordinario y grave, donde la ausencia de los titulares – por
incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de que se forme el
quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la actividad administrativa y
daño al interés público. En este caso, por aplicación subsidiaria del artículo 95 de la Ley
General, sería posible la designación de un suplente como el único remedio disponible
para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del
quórum necesario para sesionar

7. Sobre los Quórum y las Suplencias en los Órganos Colegiados

COLEGIADOS

De previo a referirnos al fondo de la consulta, nos parece importante recordar los
conceptos generales aplicables a los órganos colegiados, relacionados con el
funcionamiento y la integración de este tipo de órganos

En reiterados pronunciamientos, este Órgano Superior Técnico Consultivo, ha
advertido que de previo a analizar el quórum necesario para que un órgano colegiado
pueda sesionar y adoptar acuerdos, resulta indispensable que el colegio exista. Dicha
existencia hace referencia a la necesidad de que la totalidad de los miembros que lo
integran hayan sido designados, a efectos de que el órgano se considere como

existente, y por ende, en capacidad para ejercer las funciones para las cuales ha sido
creado. Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado que

"… ha sido constante el criterio de la Procuraduría en cuanto que la integración del
órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente y por ende, esa
integración es presupuesto indispensable para que pueda funcionar. En consecuencia,
en caso de que uno de los puestos de director esté vacante, y la ley no haya previsto el
supuesto de suplencia, el órgano no está integrado, y por consiguiente, no puede
sesionar

... Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no
puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede
ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. … Luego
la ausencia de integración completa del colegio entraña un vicio de constitución del
órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum estructural está
asegurado por los miembros presentes. Es decir, el problema de integración del
órgano tiene incidencia en la legalidad del acto, pudiendo provocar su nulidad
absoluta. Pero además, cabría afirmar que existe incumplimiento de deberes de
parte de quien se ha visto investido de la competencia para nombrar. Máxime que la
inexistencia del órgano -por falta de nombramiento de uno de sus miembros-, la
ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial
del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determinan la
nulidad de pleno derecho de lo actuado.” (Dictamen C-362-2003 del 17 de noviembre
del 2003, en el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-298-2007 del 28 de
agosto del 2007 y C-27-2010 del 17 de febrero del 2010, así como la opinión jurídica
OJ-100-2009 del 19 de octubre del 2009, entre otros)

Como se desprende de lo expuesto, la existencia debida del órgano, entendida como la
investidura regular de las personas que lo integran, constituye un presupuesto para el
ejercicio de la competencia, y no puede confundirse con el quórum estructural y el
quórum funcional, necesarios para que el órgano pueda sesionar válidamente y
adoptar sus acuerdos

Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum funcional, Eduardo Ortíz Ortíz
señala

i. El quórum estructural: es el número de componentes necesarios para que el
colegio como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito

de legitimación típico de los órgano colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede
considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y
hora indicados. Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la
deliberación, que puede ser mayor o menor

ii. El quórum funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de
conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del
colegio…..” [1]

En el mismo sentido, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
en resolución número 1172-2008 de las diez horas con veinte minutos del veintiocho
de noviembre del dos mil ocho, señaló

IV.-SOBRE EL FONDO. Quórum Necesario . La doctrina ha definido tres tipos de
quórum, así: El quórum Integral que exige la presencia de todos sus integrantes para
garantizar la validez de sus reuniones y la toma de los acuerdos de los órganos
colegiados, el cual no es de aplicación a los Concejos Municipales. Por otra parte, se
tiene el Estructural, que refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano
colegiado, necesario para que éste sesione, constituyéndose un elemento de
organización del órgano estrechamente relacionado con la regularidad de la actividad
administrativa siendo un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de
modo que solo la reunión del quórum fijado por ley permite que el órgano se constituya
válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias
(artículo 182.2 de la Ley General de la Administración Pública). Este tipo de quórum, en
torno a los ayuntamientos, de conformidad con el artículo 37 del Código Municipal, es
de la mitad más uno de los miembros que integran el Concejo, cantidad que según
refiere el artículo 21 del mismo cuerpo normativo, depende del porcentaje de población
del cantón respecto a la población total nacional. Por último, el quórum Funcional, sea
la mayoría necesaria para adoptar una decisión, por lo que resulta evidente que el
quórum estructural es condicionante del funcional, en tanto el número de miembros
mínimo necesario para iniciar y desarrollar la sesión, limita la votación de un asunto al
romperse el quórum y por ende no se puede realizar la votación. Pero, bien podría
darse el caso de que aún habiéndose constituido el quórum estructural, una norma
jurídica disponga un quórum funcional mayor, como lo sería cuando se determina para
un aspecto en concreto la verificación de una mayoría calificada…. “

La Ley General de la Administración Pública regula, en los artículos 53 y 54, tanto el
quórum estructural como el quórum funcional de los órganos colegiados. Disponen los
artículos, en lo que interesa, lo siguiente

Artículo 53.-

1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la
mayoría absoluta de sus componentes

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda
convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de
urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la
asistencia de la tercera parte de sus miembros

Artículo 54.-

1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer,
acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el
público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar
en las deliberaciones con voz pero sin voto

2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del
ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes

4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día,
salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la
urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos

De acuerdo con lo que disponen los artículos anteriores, como regla general, el
quórum estructural, es decir, la cantidad de miembros que se requieren para que el
órgano colegiado pueda sesionar, es la mayoría absoluta de los miembros que
conforman el órgano, es decir, la mitad mas uno de la totalidad de los miembros que
forman el colegio

Asimismo, como regla general, el quórum funcional, es decir, la cantidad de miembros
que se requieren para que el colegio pueda votar los asuntos sometidos a su
conocimiento, será la mitad mas uno de los miembros presentes en la sesión

Adicionalmente, debemos advertir que la jurisprudencia administrativa de este Órgano
Consultivo ha establecido la posibilidad de nombrar miembros suplentes, en casos
excepcionales, aún y cuando no exista una norma jurídica que establezca el
procedimiento. Al respecto, en el dictamen C-155-2014 del 20 de mayo del 2014,
señalamos

“En primer lugar, conviene señalar que el ordenamiento jurídico, en orden a permitir el
funcionamiento de los órganos colegiados en ausencia de uno de sus miembros, ha
establecido, como regla general, que dichos órganos puedan sesionar válidamente con
la presencia de la mayoría absoluta de sus componentes (Quórum estructural). Esto por

supuesto siempre que el órgano se encuentre integrado, sea todos sus miembros
debidamente nombrados. Esto según doctrina del artículo 53.1 de la Ley General de la
Administración Pública. …

Así las cosas, conviene señalar que para tales casos excepcionales y graves, la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que
sería posible designar un suplente al órgano colegiado, aplicando subsidiariamente
el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública. Esto siempre y cuando
el nombramiento del suplente sea el único remedio disponible para evitar que la
Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario
para sesionar. Esta fue la tesis expuesta en el dictamen C-41-2008 de 8 de febrero de
2008 – reiterado en el C-311-2011 de 13 de diciembre de 2011-

suplidas por el superior jerárquico inmediato o por un suplente que se nombra por
parte de quien tiene poder para nombrar al titular que se quiere o debe suplir

Luego, debe indicarse que a falta de un procedimiento específico, tal y como indica el
dictamen C-41-2008, la designación de ese suplente debe realizarse a través de un
acto de nombramiento formal y mediante el mismo procedimiento que se deba
utilizar, conforme la Ley, para designar al miembro titular. Asimismo, es evidente

que en ese funcionario suplente deben concurrir los mismos requisitos que se le
exigen por Ley al titular

Así las cosas, debe insistirse en que la Ley de Asociaciones Cooperativas no ha
establecido la posibilidad de nombrar suplentes para suplir las ausencias de los
miembros componentes de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento
Cooperativo. Sin embargo, en un caso extraordinario y grave, donde la ausencia de
los titulares – por incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de
que se forme el quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la
actividad administrativa y daño al interés público, sería posible designar un suplente
Debe insistirse. Esto en el tanto la designación de ese suplente sea el único remedio
disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum
estructural, sea del quórum necesario para sesionar.” (el resaltado es del original)

SOBRE EL FONDO

El Colegio de Licenciados y Profesores solicita nuestro criterio en torno a una posible
violación al principio de jerarquía normativa, en el tanto se considera que el
Reglamento General de ese Colegio Profesional, se excedió al reglamentar la Ley
Orgánica, específicamente en cuanto crea miembros suplentes en el Tribunal de Honor
de ese Colegio, que no son contemplados por la Ley Orgánica que los rige

El Tribunal de Honor del Colegio de Licenciados y Profesores es creado por Ley
Orgánica a efectos de que se conozcan las faltas que los agremiados cometan en el
ejercicio profesional. Para lograr una mayor claridad, nos permitiremos transcribir los
artículos que regulan dicho órgano y que resultan de interés para esta consulta

Artículo 41.—El Tribunal de Honor del Colegio es un organismo integrado por el
Presidente de la Junta Directiva, el Secretario y tres miembros del Colegio, sorteados
de una lista de diez, elaborada por la Asamblea General en sesión ordinaria

Artículo 42.—El Tribunal de Honor conocerá

a) De las transgresiones al Código de Ética Profesional del Colegio

b) De los conflictos graves, que afecten el honor, surgidos entre dos o más miembros
del Colegio; y

c) De las quejas que presenten los particulares contra alguno o algunos miembros del
Colegio, por hechos que signifiquen desdoro para la profesión o cargos contra la moral
y las buenas costumbres de sus miembros

Artículo 46.—Las deliberaciones y votaciones del Tribunal de Honor serán secretas y
las sanciones que puede imponer, fallando en conciencia son las siguientes

a) Amonestación escrita

b) Suspensión temporal de la condición de colegiado; y

c) Expulsión del Colegio

Artículo 48.—Los miembros del Tribunal de Honor no podrán conocer de causas en
las cuales estén interesados igualmente sus familiares consanguíneos o afines hasta
el tercer grado inclusive. Y deberán separarse del mismo cuando una de las partes así
lo pida, con base en razones de indudable seriedad y fundamento. En estos casos la
Junta Directiva del Colegio procederá a reintegrar el Tribunal, para el caso concreto,
con uno de los colegiados que figuran en la lista a que se refiere el artículo 41

Por su parte, el Reglamento General del Colegio dispone, en lo que a este órgano se
refiere, lo siguiente

Artículo 30- Tribunal de Honor

El Tribunal de Honor estará integrado por el Presidente y Secretario de la Junta
Directiva y, tres miembros propietarios y tres suplentes, escogidos de acuerdo al
artículo 41 de la Ley Orgánica del Colegio, quienes deberán ser de excepcionales
condiciones morales, sin antecedentes disciplinarios o penales. Este Tribunal será
nombrado por dos años

Las ausencias temporales o vacantes, mientras no se haya realizado nombramiento,
serán sustituidas, en su orden, por los suplentes, excepto el Presidente y el Secretario
de Junta Directiva, que deberán sustituirse conforme lo disponen los artículos 25, 29
y 30 de la Ley Orgánica

El Tribunal de Honor será presidido por el Presidente de la Junta Directiva o quien
legalmente lo sustituya

El Tribunal conocerá de las faltas o conflictos a que se refiere el artículo 42 de la Ley
Orgánica

El miembro del Tribunal de Honor que se negare, sin motivo legal, a servir el cargo o
que interpusiese dificultades para que se conozca el asunto, será separado por la Junta
Directiva

(Reformado por la Asamblea General Extraordinaria del 13 de noviembre del 1999.)

Tal y como se desprende de las normas transcritas, contrario a lo señalado en el
dictamen de la Asesoría Jurídica que se adjunta, la Ley Orgánica del Colegio si
establece un procedimiento y supuestos en los cuales resulta procedente el
nombramiento de suplentes en el órgano colegiado

En efecto, el artículo 48 de ese cuerpo normativo, regula el procedimiento por el cual
debe suplirse a un miembro propietario que tenga una causal de impedimento o sea
recusado por alguna parte, permitiendo para ello el nombramiento de un miembro
suplente de la lista que originalmente estableció la Asamblea General. Cabe advertir
desde ahora que la competencia para la designación de este miembro suplente recae
en la Junta Directiva

Por ello, es claro que es la propia Ley Orgánica la que permite el nombramiento de
suplentes, sólo que lo permite para el caso concreto únicamente, y es aquí donde en
nuestro criterio, el reglamento puede entrar en contradicción con la Ley Orgánica

Ello por cuanto el procedimiento establecido en el Reglamento para el nombramiento
de los suplentes, es un nombramiento general, que se establece para todos los casos
de ausencias y lo establece de manera permanente

Esta posición reglamentaria, en nuestro criterio, desconoce el procedimiento y la
excepcionalidad que establece la Ley Orgánica, por lo que en nuestro criterio, sí se
produce una contradicción entre lo establecido en el artículo 30 del Reglamento
General del Colegio y lo que establece el artículo 48 de su Ley Orgánica, produciéndose
un antinomia normativa que debe ser resuelta a favor de la Ley, en razón del principio
de jerarquía normativa

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las
normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten
entre normas de distinto rango

Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la
Administración Pública, el cual expresamente señala

Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al
siguiente orden

a) La Constitución Política

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros
Supremos Poderes en la materia de su competencia

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los
entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos,
centrales y descentralizadas

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados
están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y
principios que regulan los actos administrativos

En relación con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa
señaló

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el
principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una
unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas
fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del
principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y
prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la
Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra
y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango. Lo anterior supone, una relación
de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar
ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de
las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de
contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el
principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de
Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del
ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango,
y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma,
sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos
competentes” (Dictamen C-058-2007 del 26 de febrero de 2007.)

Por lo expuesto, en nuestro criterio, lo procedente es que, en los casos en que se
produzca una circunstancia como las normadas en el artículo 48 de la Ley Orgánica, el
nombramiento del suplente debe ser efectuado de conformidad con esa norma, y para
el caso concreto

En los demás casos, en los que se produzca una ausencia temporal de un miembro
colegiado, el Tribunal podrá continuar sesionando si existe el quorum estructural y
funcional para ello, es decir, a pesar de que se produzca una ausencia temporal de un

miembro, el órgano podrá sesionar si tiene el quorum estructural necesario para ello, y
podrá adoptar las decisiones si tiene el quorum funcional suficiente para ello

Por último, consideramos conveniente advertir que en aquellos casos en que la
ausencia sea más prolongada o se produzca una ausencia de un número importante de
miembros que impida al órgano funcionar válidamente, podríamos considerar que
estamos ante una situación extraordinaria que permitiría el nombramiento de
miembros suplentes para cubrir las ausencias temporales de estos miembros

Sin embargo, en estos casos, lo procedente sería utilizar el mecanismo establecido en
el artículo 48 de la Ley Orgánica, que debería entenderse como aplicable en estos
casos en forma supletoria

8. Quórum Funcional del Órgano Colegiado y Diferencia con el Quórum
Estructural

El artículo 29 de la Ley N.° 9356 de 24 de mayo de 2016, Ley Orgánica de la Junta de
Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR), ha
establecido que para el nombramiento y remoción del Director Ejecutivo, se requiera
de una mayoría calificada de votos en la Junta Directiva

ARTÍCULO 29.- Se requerirá una mayoría calificada de votos para la validez de los
siguientes acuerdos

a) El nombramiento y la remoción del director ejecutivo

b) El nombramiento y la remoción del auditor interno

c) La aprobación de los reglamentos relacionados con el

Plan Estratégico Institucional

Conviene precisar que, conforme el numeral 28 de la misma Ley N.° 9356, la regla
general es que los acuerdos de la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de
la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, se toman por mayoría simple de los votos
presentes. El mismo numeral 28 prevé, sin embargo, que existen supuestos en que se
requiera una mayoría calificada para determinados acuerdos

ARTÍCULO 28.- El quórum de la Junta Directiva lo conformará la mayoría absoluta de
sus componentes. Los acuerdos se tomarán por simple mayoría de los presentes,
salvo los casos en que legalmente se exija una mayoría calificada

En caso de empate, el presidente resolverá con voto de calidad

Ahora bien, es claro que, a pesar de que la Ley N.° 9356 se ha apartado de la norma
común – prevista en el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública – en
el sentido de que los acuerdos de la Junta Directiva de JUDESUR se toman por mayoría
simple, y no por mayoría absoluta; lo cierto es que aquella Ley, específicamente su
artículo 28, ha conservado el principio general de que los acuerdos de los órganos
colegiados se toman por mayoría de los miembros presentes, solo que relajándola
hasta el punto de que basta una mera pluralidad de votos para que se puedan
concretar acuerdos válidos

Ergo, es evidente que el Legislador ha provisto a la Junta Directiva de un
procedimiento de votación que permite fácilmente concluir acuerdos, lo cual garantiza
el funcionamiento y efectividad del órgano superior jerárquico de la Junta Desarrollo
de la Región Sur de la Provincia de Puntarenas

Conviene observar que la Procuraduría General ha remarcado que a diferencia del
quórum estructural – necesario para que un órgano colegiado pueda sesionar
válidamente y que es fijo -, el quórum funcional – sea el necesario para que el órgano
colegiado pueda tomar acuerdos – varía dependiendo del número de directivos que
asistan a las sesiones pero también de la materia que se conozca. (Ver los dictámenes
C-77-2000 de 12 de abril de 2000 y C-301-2002 de 8 de noviembre de 2002)

Se debe hacer hincapié, entonces, en que conforme el numeral 28 de la Ley N.° 9356
en relación con el artículo 15, para que la Junta Directiva de JUDESUR pueda sesionar
válidamente se requiere la concurrencia de 7 integrantes, que sería la mayoría
absoluta de los 11 directivos que conforman e integran dicho órgano colegiado. Este
quorum estructural debe mantenerse durante toda la respectiva sesión para tomar
acuerdos válidos. Pero para la toma de acuerdos, en principio, se requiere únicamente
de la mayoría simple de votos presentes de la Junta Directiva, sea la sencilla mayoría
relativa o pluralidad de votos, salvo cuando la Ley exige de una mayoría calificada

Cabe acotar, por consiguiente, que si bien la Ley N.° 9356 ha previsto a la Junta
Directiva de JUDESUR de un procedimiento de votación que permite concretar
acuerdos fácilmente, tanto el artículo 28 como el 29 han prescrito supuestos donde se
requiere de una concurrencia de votos que evidencie que particulares decisiones sean
producto, más bien, de un extendido acuerdo entre los miembros del órgano superior
jerárquico del ente

De seguido, importa observar que el numeral 29 de la Ley N.° 9356, contempla 3
supuestos en que se requiere de la mayoría calificada para adoptar un acuerdo, a
saber el nombramiento o remoción del Director Ejecutivo, el nombramiento y
remoción del Auditor y la aprobación de los reglamentos relacionados con el Plan
Estratégico Institucional cuyo objetivo es promover de manera planificada y eficiente
el desarrollo socioeconómico integral de los cantones de Golfito, Corredores, Buenos
Aires, Osa y Coto Brus, el cual tendrá una vigencia de cuatro años

Al respecto, se impone denotar que los 3 supuestos previstos en el artículo 29 de la Ley
N.° 9356 suponen decisiones fundamentales para la actuación, efectividad y control
interno de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de
Puntarenas. Así las cosas, es claro que el Legislador ha prescrito que dichos acuerdos
se tomen por una mayoría tal de votos que dichas decisiones evidencien que se ha
podido construir un amplio concierto entre los integrantes de la Junta que además son
representantes de los más diversos sectores de la Zona Sur de la Provincia de
Puntarenas, a saber de las cooperativas, de las asociaciones de Desarrollo Comunal, de
los Concesionarios del Depósito Libre, representantes de las municipalidades de la
Región, representantes de pueblos indígenas y de organizaciones sociales

Así las cosas, debe entenderse que la mayoría calificada que exige el artículo 29 de la
Ley N.° 9356 para la designación y remoción del Director Ejecutivo, sería la conformada
por dos terceras partes de los miembros de la Junta Directiva de JUDESUR, sea 8 votos
lo cual patentizaría que se habría llegado a un acuerdo consensuado con la mayor
parte de los integrantes del órgano colegiado los cuales suman 11 miembros

En todo caso, es notorio que el hecho de que la Ley N.° 9356 exija de una mayoría
calificada para la destitución del Director Ejecutivo supone una forma de garantizar
que dicho Jerarca no pueda ser removido mediante la formación de una simple
mayoría coyuntural, lo cual no se podría asegurar, de ninguna forma, si se entendiera,
por el contrario, que la mayoría calificada pudiera ser formada contando meramente
los directivos presentes, pues si así fuera el caso, se podría dar que el Director
Ejecutivo fuera removido mediante un acuerdo formado por la votación de 5 votos,
sea menos de la mitad de los integrantes de la Junta Directiva

En consecuencia, es evidente que para que en el caso de nombramiento y destitución
del Director Ejecutivo de JUDESUR, se forme una voluntad administrativa capaz de
producir plenos efectos jurídicos – sea que sea válida -, se requiere que el respecto
acuerdo de la Junta Directiva sea tomado por una mayoría calificada de los miembros
de dicho órgano colegiado

9. Sobre la Legitimación del Órgano Colegiado para Plantear Consultas ante
la Procuraduría General de la República

9 de octubre de 2017
C-226-2017
Dinia Porras Alemán
Presidenta
Concejo Municipal
Municipalidad de Hojancha

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su
documento de fecha 7 de setiembre del 2017, recibido el 22 de setiembre del 2017, en
el cual requiere nuestro criterio sobre el nombramiento de los Comités Cantonales de
Deporte

En dicho documento nos plantea una serie de consultas relativas al caso de dos
miembros de las Organizaciones Deportivas y Recreativas del cantón de Hojancha
Indicándonos el caso específico del nombramiento de los mismos

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de
1982) en el desempeño de la función consultiva

De esa manera, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la
institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal
sobre el tema cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en
genérico, sin que se cuestione un caso concreto que esté en estudio o que deba ser
decidido por la Administración (al respecto ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo
de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014 y C-
99-2016)

Al respecto, hemos dispuesto en reiteradas ocasiones que la consulta que se dirige a la
Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un
caso concreto ni un asunto pendiente de resolver por el órgano consultante, pues
pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de
decisiones y en el ejercicio de sus funciones, desconociendo nuestra función
consultiva. Más detalladamente, hemos indicado que

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción
del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte

de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de
la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro
pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta,
‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos
confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-
151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003
del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero)
Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de
nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables
ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y
pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la
Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos,
principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no
son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión
por parte de la administración activa. (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un
eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la
administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en
atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente
desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15
de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del
16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de
someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que
eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver
modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción
con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración
consultiva.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre
de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del
2007, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-
199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-250-2011 del 11 de octubre de 2011. En
igual sentido véanse los dictámenes No. C-87-2014 de 19 de marzo de 2014 y C-111-
2016 de 11 de mayo de 2016)

De tal manera, es claro que en esta ocasión se pretende que nos pronunciemos sobre
el nombramiento de dos funcionarios específicamente del Comité Cantonal de
Deportes. Acceder a ello implicaría trasladar a la Procuraduría la responsabilidad y
competencia de resolver esa gestión concreta, y por lo tanto, la consulta resulta
inadmisible

Un segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra
Ley Orgánica, que dispone

“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los
jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-
jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la
asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán

Al respecto, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico
detallado sobre los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene
como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento
vinculante

Y además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para
analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la
institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más
adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración
Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002,
C-121-2013 de 1° de julio de 2013 y C-220-2016 de 27 de octubre de 2016)

La solicitud planteada incumple el requisito de admisibilidad de adjuntar el criterio de
la asesoría legal de la institución sobre el tema consultado, por lo que resulta
inadmisible

Finalmente, se debe señalar que las consultas que se plantean a este Órgano Superior
Consultivo, por parte de los órganos que integran la Administración Pública, deben
cumplir, a efectos de su admisibilidad, con determinados requisitos establecidos
por la Ley Orgánica de la Procuraduría General, entre los cuales cuenta la exigencia de
que dichas consultas sean planteadas por un órgano jerárquico

Así las cosas, es evidente que en el supuesto de que el jerarca administrativo sea un
"órgano colegiado", compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de
igualdad, que manifiestan colectivamente la voluntad del órgano mediante sus
acuerdos - Esto conforme el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública-
se ha estimado que es el órgano, como tal, el que por decisión unánime o de mayoría
absoluta de los miembros asistentes, tiene legitimación para plantear la consulta,
requiriéndose de un acuerdo expreso en ese sentido; una condición que no puede ser
subrogada individualmente por sus miembros integrantes, cuya calidad de servidor
público es, para tales efectos, incompatible con la de autoridad administrativa. (Véase
al respecto, entre otros muchos, los dictámenes C-311-2001, C-040-2002, C-084-2002,

Ahora bien, es claro que, en el presente caso, el oficio de 7 de setiembre de 2017 ha
sido suscrito por la Presidente del Concejo Municipal sin que conste un acuerdo de

dicho órgano colegiado donde conste su decisión institucional de consultar a la
Procuraduría General de la República

En este orden de ideas, es notorio que, conforme los numerales 169 constitucional en
relación con el numeral 12 y 13 del Código Municipal, el Concejo Municipal es el
jerarca superior supremo de la respectiva Municipalidad, el cual es un órgano colegido
del cual su Presidente es un miembro. Lo anterior sin perjuicio de las competencias
que le competen al Alcalde como Jerarca unipersonal

Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, la consulta que se nos plantea no
cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica y por tanto,
lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido

De Usted, atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez Amanda Grosser Jiménez

Procurador Abogada de Procuraduría

10. Comparación del Quórum Funcional en la Ley General de la
Administración Pública y Otros Regímenes Especiales

El artículo 54.3 de la Ley General de la Administración Pública establece que, por regla
general, los acuerdos de los órganos colegiados deban tomarse por mayoría absoluta
de los miembros asistentes

Así las cosas, debe indicarse que, por principio general, la validez de los acuerdos de
los órganos colegiados está sometida a que, en su adopción, concurran los votos de
una mayoría absoluta de aquellos miembros que asistan a una determinada sesión

En este orden de ideas, conviene notar que la regla general prevista en el numeral 54.3
de la Ley General de la Administración Pública, es aplicable, en principio, a la Junta
Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos pues el artículo 54 de su Ley
de creación, ha establecido, a su vez, que los acuerdos de ese órgano colegiado, por
regla general, se deban tomar igual por mayoría absoluta de los votos de los
miembros presentes, sin perjuicio del voto de calidad que se le otorga al Presidente de
ese colegio en caso de empate. El artículo 54 en comentario establece que aquella

regla general es aplicable en todos los asuntos que conozca la Junta Directiva, salvo los
casos en que la Ley exija de una mayoría calificada

Al respecto, debe indicarse que el artículo 55 de la misma Ley de la Autoridad
Reguladora de Servicios Públicos ha establecido, en efecto, determinados supuestos
en que se requiere de una mayoría calificada para la validez de particulares acuerdos
que competen a la Junta Directiva de esa institución autónoma. Para mayor claridad,
se transcribe el numeral 55 que nos ocupa

Artículo 55 - Validez de acuerdos

Se requerirán por lo menos cuatro votos afirmativos, para la validez de los siguientes
acuerdos

a) La resolución de las apelaciones en materia de fijación de tarifas y precios

b) El otorgamiento, la revocatoria o la ampliación de las concesiones que por ley le
corresponda

c) El nombramiento y la remoción del Auditor Interno

d) La aprobación del estudio de cánones

e) La aprobación de las operaciones de endeudamiento

Es decir que el Legislador ha dispuesto que para los supuestos expresamente
establecidos por el numeral 55, se requiera que la Junta Directiva de la Autoridad
Reguladora de Servicios Públicos, deba realizar una mayor ponderación y deliberación
Esto debido a la importancia y relevancia de los asuntos previstos en esa norma. Al
respecto, importa citar lo que la Procuraduría General ha dicho desde hace mucho
tiempo sobre el instituto de la Mayoría Calificada

“MAYORIA CALIFICADA: La exigida por encima de la estricta mayoría absoluta; como
los dos tercios o tres cuartos de los votos o votantes. Se reserva para decisiones
importantes, en que no se quiere exponer a una precipitación o un apasionamiento
momentáneo la actitud, quizás irrevocable, en un grave asunto" (Dictamen C-173-86
de 7 de julio de 1986)

Dicho de otra forma, el Legislador ha previsto que para los asuntos contemplados en el
artículo 55 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, la Junta
Directiva deba procurar en dichos casos, una más profusa deliberación para formar y
adoptar una decisión que refleje no un mero acuerdo mayoritario de sus
miembros, sino, más bien, un consenso – aunque no unanimidad – entre ellos

Cabe precisar que en el caso de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de
Servicios Públicos, la mayoría calificada deberá ser constituida por cuatro de los
miembros de dicho órgano colegiado. Esto debido a que, de acuerdo con los artículos
46 y 54 de su Ley, la Junta Directiva está integrada por cinco miembros

Luego, la consulta del señor auditor se relaciona con los efectos jurídicos que se
producirían en el eventual supuesto de que sometido a votación uno de los asuntos
enumerados en el artículo 55, no se alcance la mayoría calificada allí requerida

En este orden de ideas, conviene indicar que tratándose de los asuntos que requieren
mayoría calificada – previstos en el numeral 55 en comentario - el efecto jurídico de
una votación insuficiente, dependerá de la naturaleza del asunto

En este sentido, conviene apuntar, en primer lugar, que cuando el asunto en cuestión
implique el ejercicio de una competencia potestativa – verbigracia la aprobación del
estudio de cánones o de las operaciones de endeudamiento -, una votación
insuficiente – menor a la mayoría calificada – implicaría que deba entenderse que el
respectivo asunto ha sido, más bien, improbado

Al respecto, cabe aclarar que no solamente la aprobación de los estudios de cánones y
de las operaciones de endeudamiento son competencias potestativas, pues es claro
que el otorgamiento, revocatoria y ampliación de concesiones – lo mismo que el
nombramiento y remoción del auditor interno – conllevan también el ejercicio de
competencias potestativas. Así las cosas, es claro que en caso de que no se alcance la
mayoría calificada necesaria para otorgar, revocar o ampliar una concesión – o para
nombrar o remover al auditor - debe entenderse dicha votación como
una improbación del acuerdo. Esto en virtud de que tratándose del ejercicio de
competencias potestativas, debe aplicarse el principio que se expresa en el aforismo
jurídico “Semper praesumitur pro negante”

De seguido, y en segundo lugar, conviene hacer referencia a aquel caso, previsto en
artículo 55.1 de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, en que la
competencia es, más bien, de ejercicio obligatorio, sea la resolución de las apelaciones
en materia de fijación de tarifas y precios

Al respecto, conviene tomar nota de que el artículo 53.j de la Ley de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos, le atribuye a la Junta Directiva la competencia
para resolver las apelaciones que se interpongan contra las resoluciones a través de las
cuales se hayan fijado tarifas y precios. (Sobre esta atribución, ver el dictamen C-217-
2011 de 8 de setiembre de 2011)

Luego, es claro que la atribución para resolver las apelaciones formuladas contra la
fijación tarifaria, es una competencia de ejercicio obligatorio, pues existe un deber de

la Junta Directiva de resolver los recursos de apelación que se le eleven, pues su
omisión implicaría un quebranto al derecho a una pronta resolución y justicia
administrativa tanto de las personas usuarias de los servicios públicos como de los
concesionarios de servicios públicos que hayan hecho una solicitud de fijación tarifaria

Dicho de otra forma, a diferencia de las competencias potestativas que también tiene
la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, la atribución para
resolver las apelaciones, conlleva el deber de la Junta Directiva de conocer la
admisibilidad y, eventualmente, el fondo del respectivo recurso para adoptar, en su
caso, una determinación, sea revocando, modificando o confirmando la resolución
administrativa venida en alzada. Al respecto, importa insistir en que el derecho a una
pronta resolución y justicia administrativa, abarca el deber de la administración de
resolver los recursos que se presenten contra sus actos. Al respecto, conviene citar la
resolución de la Sala Constitucional N.° 5078-2007 de 3:54 horas del 13 de abril de

En reiterados pronunciamientos la Sala ha indicado que en sede administrativa
también procede aplicar lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política, que
literalmente indica: "Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para
las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses
morales. Debe hacérseles justicia pronta y cumplida, sin denegación y en estricta
conformidad con las leyes". En cuanto a la justicia pronta, es evidente que la duración
excesiva y no justificada de los procesos administrativos implica una clara violación a
ese principio, pues los reclamos y recursos puestos a conocimiento de la Administración
deben ser resueltos, por razones de seguridad jurídica, en plazos razonablemente
cortos. Sin embargo, esto no significa la constitucionalización de un derecho a los
plazos, sino el derecho de toda persona a que su causa sea resuelta en un plazo
razonable, lo que ha de ser establecido casuísticamente, atendiendo a la complejidad
del asunto, la conducta de los litigantes y las autoridades, las consecuencias para las
partes de la demora, y las pautas y márgenes ordinarios del tipo de proceso de que se
trata

En esta misma línea de ideas, conviene apuntar que, de acuerdo con el artículo 136.1.b
de la Ley General de la Administración Pública, el acto o acuerdo que resuelva un
recurso administrativo, sea en uno u otro sentido, debe ser siempre un acto motivado
con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos. Debe insistirse. En virtud del
artículo 41 de la Constitución, la persona que apele una fijación tarifaria, tiene
derecho a obtener de la Junta Directiva, una resolución que decida motivadamente su
recurso

Lo anterior implica que en caso de que una votación del órgano colegiado no alcance la
mayoría necesaria para la resolución del respectivo recurso administrativo, no conduce

a que se pueda comprender ni presumir que dicho recurso haya sido, entonces,
denegado, pues siendo que la potestad de resolver las apelaciones es una
competencia de ejercicio obligatorio, es claro que la Junta Directiva se encuentra en el
deber de dictar, a su vez, una resolución motivada final para lo cual se requiere de un
acuerdo tomado por una votación afirmativa de la mayoría calificada de sus miembros

Expuesto de otra manera, el hecho de que sometida a discusión y votación una
apelación contra una resolución tarifaria, en dicho no se llegue a alcanzar la mayoría
calificada que exige el numeral 55 tantas veces citado, no puede ni debe interpretarse
o reputarse tal votación como un acto denegatorio de aquel recurso, pues al no
tratarse de una competencia potestativa sino, por el contrario, de una atribución de
ejercicio obligatorio; la Junta Directiva se encuentra en el deber de dictar una
resolución motivada en cualquiera de los sentidos posibles para lo cual requiere de un
acuerdo que, por imperio de ley, debe ser tomado por mayoría calificada

Es decir que tratándose de los acuerdos necesarios para resolver las apelaciones en
materia tarifaria, independientemente de que se acoja o no el respectivo recurso, se
requerirá, para su validez, de una mayoría calificada de miembros de la Junta Directiva
de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos sin que se pueda reputar que el
hecho de no alcanzar la mayoría calificada en una determinada votación, implique la
denegatoria del recurso

ADVERTENCIA: El Centro de Información Jurídica en Línea (CIJUL en Línea) está inscrito en la
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esta línea de trabajo responde a las consultas que hacen sus usuarios elaborando informes de investigación
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FUENTES BIBLIOGRÁFICAS

ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 6227 del dos de mayo de mil novecientos setenta y ocho. Ley
General de la Administración Pública. Versión de la Norma 14 de 14 del 25/01/2016
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PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 12 del veintidós de enero de dos mil
dieciocho

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 246 del veintiséis de junio de dos mil
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dos mil veinte

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 326 del veintisiete de noviembre de
dos mil quince

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Opinión Jurídica 129-J del diecisiete de octubre
de dos mil diecisiete

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 230 del veintidós de octubre de dos
mil trece

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 34 del veinticuatro de febrero de dos
mil quince

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 335 del veinte de diciembre de dos
mil dieciocho

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 226 del nueve de octubre de dos mil
diecisiete

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 302 del catorce de diciembre de dos
mil diecisiete

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